La división del mundo en zonas de influencia y su impacto en el comercio internacional, Apuntes de Organizaciones y Sociedad

¡Descarga La división del mundo en zonas de influencia y su impacto en el comercio internacional y más Apuntes en PDF de Organizaciones y Sociedad solo en Docsity! A. Bilateralismo, El bilateralismo puede definirse como el intercambio de bienes y servicios ocurrido entre dos países mediante negociaciones o acuerdos gubernamentales. Entendemos, entonces, por convenio bilateral al acuerdo concertado entre dos países para coordinar las formas en que se aplicarán a sus relaciones económicas mutuas, las restricciones discriminatorias al comercio y los cambios. Por lo tanto, el bilateralismo está vinculado a los convenios de pagos concertados entre dos países, es discriminatorio y acota el quantum de comercio. A veces se han utilizado estos convenios para garantizar que a la licencia de importación concedida por un país le correspondería una licencia de exportación emitida por el otro y que se abriría un conducto aceptable para los pagos efectuados entre los dos países. Dos países suscriben un acuerdo bilateral de comercio durante un período determinado (por ejemplo, un año) y un acuerdo bilateral de pagos de duración indefinida. En el acuerdo comercial figuran dos listas de importación, en las que se estipula el volumen o valor de los productos específicos que cada país está dispuesto a importar al otro. Dichas listas son resultado de negociaciones comerciales, durante las cuales los dos países llegan a un compromiso aceptable sobre los artículos que cada uno está interesado en vender (pero que el otro podría negarse a comprar) y sobre los que desea comprar (pero que el otro podría no estar dispuesto a vender). Estos acuerdos comerciales por lo general se suscriben en épocas de gran escasez o cuando los gobiernos han establecido prioridades bien definidas con respecto a los bienes considerados esenciales. Con frecuencia en las listas suelen incluirse los rubros invisibles (por ejemplo, el turismo). El acuerdo bilateral de comercio no constituye un compromiso de compra por parte de ninguno de los dos países, sino más bien el compromiso asumido por cada país de conceder, dentro de los límites establecidos en las listas, todas las licencias de importación y exportación que soliciten sus residentes. Los importadores y exportadores privados saben que, en cuanto se pongan de acuerdo sobre una transacción contemplada en la lista de exportación pertinente, se les otorgará la licencia solicitada. Una cláusula básica de los convenios bilaterales de pagos es la apertura de una o más cuentas designadas -por lo general en uno de los bancos centrales o en los dos- para efectuar las liquidaciones entre los dos países participantes y que se llevarán conforme a normas bien precisas(...) En los convenios bilaterales de pagos se precisa que las cuentas designadas se utilizarán únicamente para efectuar todas las liquidaciones de las transacciones autorizadas en virtud del convenio comercial o las transacciones no comerciales autorizadas en el propio convenio de pagos. Los saldos acumulados en cada cuenta sólo se podrán emplear en ese ámbito bilateral. Dado que ningún país está dispuesto a seguir acumulando saldos que no puede utilizar, en los convenios bilaterales de pagos por lo general se impondrá un límite de desequilibrio financiable con dichos saldos. El saldo máximo que uno u otro de los países está dispuesto a mantener en las cuentas bilaterales se denomina descubierto recíproco. Por consiguiente, la reglamentación normal sobre el funcionamiento de las cuentas bilaterales sólo se aplica hasta que se agota ese descubierto recíproco. Con frecuencia, el saldo que rebasa el tope estipulado deja de ser inconvertible y el país acreedor tiene derecho a solicitar su liquidación en oro o dólares. En otros casos, el convenio provee la celebración de consultas, que se iniciarán no bien se alcance el máximo fijado, con miras a encontrar la manera de evitar una mayor acumulación de saldos. Dado que probablemente en una relación bilateral todo desequilibrio prolongado causará dificultades, los dos países participantes por lo general tratan de llegar a un equilibrio de pagos. De esta forma, las restricciones comerciales discriminatorias impuestas por un país se inspiran en gran parte en su posición de pagos frente al otro participante del acuerdo bilateral La organización mundial de comercio dentro del orden económico internacional EL ORDEN ECONÓMICO INTERNACIONAL EN GENERAL. UN ORDEN DE LA INMEDIATA POSTGUERRA. [...La experiencia de entreguerras y la propia Segunda Guerra habían demostrado los efectos perniciosos, tanto económicos como políticos, del “capitalismo de bloques”. Este capitalismo de bloques se fundamentada en la existencia de unas “grandes potencias” que dividían el mundo en zonas de influencia (los imperios coloniales de los países europeos, sobre todo de Francia y el Reino Unido; la naciente zona de influencia de Alemania; los Estados Unidos y su influencia sobre el resto de América; la naciente zona de influencia del Japón). Sobre la base de esta división del mundo en zonas de influencia, cada gran potencia intentó encontrar una salida unilateral a la crisis económica del 29, exportando sus efectos y aislándose del resto de países: de esta manera, se pretendía combatir la debilidad de la demanda interna, definidora de la crisis, con medidas restrictivas de las importaciones que provenían de países terceros y con medidas de apoyo a la exportación. La generalización de este tipo de respuesta llevó a una espiral de “guerra comercial”. Su consecuencia fue la agravación de la situación de crisis económica. Dentro de esta espiral proteccionista, las políticas unilaterales fácilmente daban pie a acuerdos bilaterales que, en la medida en que difícilmente existía una verdadera igualdad entre las partes del acuerdo, generalmente no eran más que una etapa en el desarrollo de una política expansionista, anexionista y, en consecuencia, de una política de confrontación económica y política. La guerra comercial se servía (sin entrar en los instrumentos estrictamente políticos y militares) de dos tipos de instrumentos jurídicos de regulación de la economía: a) Las medidas directamente comerciales: restricciones a la importación (limitaciones cuantitativas a la importación, subidas de los aranceles aplicables...) por una parte, medidas de apoyo y subvenciones de todo tipo a la exportación, por la otra. Estas medidas ya se habían utilizado en el pasado (para favorecer, por ejemplo, el nacimiento y consolidación de un sector industrial nacional). Fue su utilización exacerbada lo que caracterizó el período de entreguerras. b) Las medidas monetarias orientadas a influir sobre los flujos de comercio internacional. Hay dos que son muy características: por una parte, las simples restricciones a los pagos internacionales, dificultando la obtención de las divisas necesarias para efectuarlos; por otra parte, las devaluaciones competitivas orientadas a encarecer en términos monetarios las importaciones (y, por tanto, a frenarlas) y a abaratar (y, por lo tanto, fomentar) las exportaciones. Este tipo de medidas podían, como ya se ha dicho, “bilateralizarse” por la vía de acuerdos en los que dos o más países decidían darse un trato “preferencial” (con la inevitable otra cara de la moneda: la penalización de los países de fuera del acuerdo). En materia monetaria, estos acuerdos bilaterales podían, bajo una u otra forma, crear mecanismos en virtud de los que se dificultaba la obtención de las divisas necesarias para efectuar pagos fuera de la “zona de pagos” creada por el acuerdo. El objetivo de evitar la vuelta a la situación de entreguerras se debía conseguir, pues, mediante un sistema institucional que impidiera -o, al menos, limitara y regulara- la utilización de todos estos instrumentos de política económica. Para conseguirlo, este sistema institucional debía construirse sobre la base de dos principios: el del multilateralismo y el de la liberalización progresiva...) El multilateralismo puede definirse como el comercio entre muchos países, no restringido por acuerdos de preferencia bilateral, cuyos intercambios no están balanceados entre pares de países, a pesar de que tienden a equilibrarse en cuanto a los saldos globales de cada uno de ellos. Tal tipo de intercambio permite que operen las ventajas comparativas del comercio internacional, pues los compradores pueden escoger los proveedores que ofrezcan más bajos precios o mejor calidad y exportar sus productos hacia donde exista demanda para ellos. Desde este punto de vista, el multilateralismo es equivalente al libre comercio internacional. De acuerdo con Víctor Portnoy, las enormes complejidades que presentaba el comercio bilateral eran la expresión de una serie de factores que ya se encontraban en la economía mundial desde la crisis de los años “30. El fin de la Segunda Guerra Mundial dejó al desnudo la existencia de un sistema multilateral de pagos, la inconvertibilidad de las monedas, la escasez de recursos y la imposibilidad derelanzar el crecimiento de la economía con un esquema de este tipo. Sin embargo, la falta de un proyecto alternativo hizo preservar a los países en ese tipo de comercio, de forma tal que entre 1945 y 1947 se firmaron más de 200 acuerdos comerciales y de pago bilaterales entre países de Europa Occidental. Por otra parte, los instrumentos de intercambio bilateral dejan de lado el uso de los mecanismos de precios. Los aranceles y los tipos de cambio sirven para inhibir o alentar el comercio exterior en general o como discriminadores eficaces ante determinados productos o rubros, pero no funcionan ante la existencia de dos variables como es el caso de tener que discriminar, además, entre países. Si entendemos al comercio como un motor de crecimiento y desarrollo, el esquema bilateral de comercio es un corset para la economía ya que los flujos que generaba estaban determinados previamente por definición. Dicho en pocas palabras, el comercio internacional no estaba cumpliendo con su rol básico de asignador de recursos y los mercados no se ganaban por competitividad, sino gracias a los esfuerzos de las chancillerías. La reconstrucción de la economía de los países afectados por la guerra, así como la reconversión no traumática de la economía norteamericana en tiempos de paz, requería de un marco operativo más flexible, acorde con las nuevas condiciones existentes a nivel internacional. Los países vencedores en la guerra tenían muy claras estas cuestiones y la necesidad de impulsar un sistema multilateral del comercio, Sin embargo, solamente a partir de la creación de un sistema multilateral de pagos que contemplase las cuestiones vinculadas a la convertibilidad de las monedas y las oscilaciones en sus paridades, era posible crear las condiciones para la implementación de un sistema de comercio internacional multilateral, que a través de una paulatina liberalización, sirviese a los objetivos de crecimiento de la economía mundial. Ese es el sentido de los acuerdos de la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas celebrada en Bretton Woods, EE.UU., en 1944, en donde se decidió la creación del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco de Reconstrucción y Fomento (BIRF), más conocido como el Banco Mundial. En la esfera del comercio, las Naciones Unidas propusieron en un acuerdo denominado Carta de la Habana, la creación de una Organización Internacional del Comercio (OIC) que derivó, finalmente, en 1947, en la suscripción del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT) que consagraba los principios básicos del multilateralismo. El nuevo marco internacional permite el relanzamiento de la economía europea.Los EE.UU. a través del Plan Marshall destinan una masa de unos 12.000 millones de dólares y muchas empresas norteamericanas comienzan a invertir y a radicar filiales en el viejo continente. Del Banco Mundial se en la edad de oro. Por eso, la respuesta de la oferta a las políticas internacionales y nacionales mejoradas fue mucho más positiva que lo que podría haberse anticipado. Durante la edad de oro hubo un alza muy marcada en las tasas de inversión interna en los países de Europa y en Asia (véase figura 3.2). Esto fue una respuesta a las oportunidades ofrecidas por el progreso técnico. Puesto que los países asiáticos y europeos partían de un nivel más bajo, y emprendían un proceso de recuperación de los niveles de productividad que habían permanecido deprimidos por los largos años de adversidad, ellos podían llevar sus tasas de inversión a niveles muy por encima de los de Estados Unidos, sin incurrir en rendimientos decrecientes. Como resultado, Europa y Japón lograron acrecentar sus inventarios de capital, llevándolos a niveles más cercanos a los que existían en Estados Unidos. En muchos sentidos, estos países seguidores reprodujeron los patrones de consumo, la tecnología y los métodos de organización que habían sido desarrollados en Estados Unidos cuando este país constituyó mercados estandarizados para la comercialización de nuevos bienes de consumo tales como automóviles y bienes duraderos de uso doméstico. Otra condición importante en el exitoso proceso de recuperación fue el hecho de que la mayor parte de Europa Occidental y Japón ya tenían niveles relativamente altos de habilidades y educación. Su dotación en capital humano estuvo tan cercana a los niveles de Estados Unidos en 1950 como lo es hoy día, aún cuando sus inventarios de capital físico fueron mucho más bajos. Sus reservas de mano de obra calificada fueron muy importantes para permitir que la acumulación inmensa de capital tuviese lugar de manera eficiente Las ganancias de productividad en este proceso de recuperación se muestran en los cuadros 3.13a y 3.13b. Entre 1950 y 1973, todos los países de Europa Occidental tuvieron un crecimiento de la productividad del trabajo mucho más rápido que Estados Unidos. En 1950, después de ocho décadas de creciente rezago, su productividad media era menos de la mitad del nivel de Estados Unidos; pero para 1973 se habían acercado más alas fronteras de la tecnología e iban a seguir avanzando sobre esta trayectoria virtuosa después de 1973. Las ganancias proporcionales en Japón fueron aún más espectaculares, aunque los niveles de la productividad del trabajo japoneses todavía se mantuvieron por debajo de los de Europa. En Europa Meridional, el crecimiento en 1950-73 fue aún mejor que en Europa Occidental en todos los aspectos importantes (crecimiento del PIB, PIB per cápita y productividad del trabajo). El nuevo orden internacional ofreció oportunidades particularmente favorables para la reintegración de estos países en el flujo del comercio internacional, de inversiones, de ingresos turísticos y de remesas provenientes de emigrantes. Al respecto, de gran ayuda fue su estrecha proximidad con mercados que crecían con rapidez. En términos de la productividad total de los factores, el desempeño de los países seguidores europeos en relación con Estados Unidos fue menos espectacular, debido a que aquellos estaban incrementando su inventario de capital con bastante mayor rapidez. No obstante, tuvieron un desempeño bastante mejor que nunca antes. En Japón, el desempeño de la productividad total de los factores en el período 1950-73 fue extraordinariamente favorable, debido al punto de partida mucho más bajo, a las reservas enormes de habilidades, educación y experiencia organizativa y a las mejoras en la asignación de recursos que se obtuvieron al pasar de lo que había sido una economía altamente militarizada a una que podía dedicar todas sus energías y recursos al crecimiento económico. En los nuevos países occidentales, hubo un mejoramiento apreciable en el desempeño en la edad de oro. El PIB per cápita creció con mayor rapidez que nunca y también se aceleró el crecimiento de la productividad, pero el ritmo de avance fue más modesto que en Europa. En Europa Oriental, los años 1950-73 vieron también tasas de crecimiento muchísimo más rápidas que en el pasado. Como se indica en el apéndice B, es probable que las medidas que hemos utilizado exageren el desempeño en Bulgaria y en Rumania, pero en lo que concierne a los otros países y a Europa Oriental en su conjunto, no cabe duda de que hubo una aceleración sustancial del crecimiento. Los costos fueron más elevados que en el Occidente, debido a que las tasas de Inversión y los insumos laborales fueron proporcionalmente más altos y la asignación de recursos fue menos eficiente en las economías de planificación centralizada. Los compromisos militares fueron asimismo proporcionalmente más elevados que en el Occidente, de modo que el consumo creció con bastante mayor lentitud que el PIB. A América Latina le había ido mejor que a cualquier otra parte de la economía mundial en la fase III y operaba mucho más cerca de su potencial en 1950 que Europa o Asia. En parte como consecuencia de ello, su desempeño en la edad de oro acusó un mejoramiento más bien modesto. En términos per cápita, su desempeño fue similar al de los nuevos países occidentales. Es probable que hubiese podido manifestar un desempeño un tanto mejor mediante la adopción de políticas comerciales más abiertas, menos dirigismo en la asignación de recursos y un compromiso mayor con el cambio social y con el mejoramiento de su capital humano; pero América Latina no tuvo los mismos incentivos para cambiar su mezcla de políticas oficiales, incentivos que los países europeos obtuvieron de la ayuda del Plan Marshall. En todos los países de Asia incluidos en nuestra muestra, con excepción de Bangladesh, el rasgo más notable fue la aceleración general del crecimiento. Japón tuvo el mejor desempeño, pero Corea del Sur y Taiwán también manifestaron un desempeño extraordinariamente bueno. En los otros países de Asia, la tasa de progreso en la edad de oro fue más modesta que en Europa. Debido a la variedad de la experiencia asiática, resulta difícil resumir las características del “modelo “asiático. Sin embargo, pueden discernirse los siguientes elementos que propiciaron la gran aceleración en el crecimiento posbélico en aquellos países que habían sido colonias o colonias virtuales antes de la Segunda Guerra Mundial: a) El fin de la dominación colonial y la llegada al poder de nuevas élites nacionales capaces de fomentar un incremento muy grande en la formación de capital y aumentar los niveles educativos de sus poblaciones. b) La ausencia de extremas desigualdades del ingreso y de la riqueza que caracterizan a América Latina. Esto propició una mayor cohesión sociopolítica y probablemente contribuyó a asegurar que los países asiáticos estuvieran menos sujetos a los caprichos de corto plazo que conlleva la adopción de política populistas. e) La sangría colonial fue reemplazada por una entrada neta de capital y de asistencia extranjeros. En términos generales, los países asiáticos fueron prudentes en lo que se refiere a la contratación de préstamos del exterior y en sus políticas fiscales y no padecieron la fuga de capitales que fue el azote de América Latina. d) El período posterior a 1950 se caracterizó por un comercio mundial boyante, gracias a la aceleración del crecimiento en el núcleo capitalista y a la reducción de las barreras comerciales. Un buen número de países asiáticos, y en particular aquellos con supercrecimiento, aprovecharon estas nuevas salidas para el intercambio comercial manteniéndose competitivos y buscando agresivamente incursionar en nuevos mercados. La apertura de sus economías mejoró su eficiencia y facilitó su crecimiento. e) Muchos países asiáticos tienen insumos elevados de mano de obra, con horarios de trabajo mucho más largos que en otras partes del mundo. $) Los países asiáticos pudieron obtener una ganancia adicional importante en la recuperación debido a que sus niveles posbélicos iniciales de productividad eran tan bajos y estaban tan lejos de la frontera de productividad. Los países de África empezaron en 1950 con un PIB per cápita medio un poco más alto que en Asia. África fue la última zona en salir del colonialismo. La educación, la salud y la infraestructura eran muy deficientes y muchos países continuaron con una fuerte dependencia de cuadros de administradores extranjeros. Su crecimiento demográfico fue extremadamente rápido, el PIB per cápita aumentó menos que en cualquier otra región. El carácter nuevo de tales países como Estados- nación condujo a muchos de sus gobernantes a tratar de forjar la unidad nacional mediante la creación de regímenes unipartidistas. Esto reforzó una tendencia hacia el dirigismo que condujo a distorsiones de los mercados, tipos de cambio artificiales y políticas en perjuicio de la agricultura. No obstante, en la edad de oro, el ingreso per cápita africano creció en un promedio de 1.8 por ciento anual. El crecimiento no hubiera sido posible sin la revolución científico-técnica que implicó un cambio radical en el desarrollo de las fuerzas productivas contemporáneas; caracterizado por la conversión de la ciencia en una fuerza productiva directa, por la introducción de la dirección automatizada y por el cambio en la tecnología de la producción. Esta revolución condujo a la reestructuración de toda la base técnico material de la sociedad, comenzando por el uso de los materiales y procesos energéticos y terminando por el sistema de las máquinas, las formas de organización y dirección, el lugar y el papel del hombre en el proceso de la producción y, sobre la base de lo anterior, a un sistema único de estructuras y medios más importantes de la actividad humana: la ciencia, la técnica, la producción y la dirección. La revolución científicotécnica no sólo tiene significación económica sino también una gran importancia social. Estos cambios y el impacto de las innovaciones tecnológicas ocurridas durante los últimos 50 años fueron de tal magnitud que igualan o superan al impacto acumulado por varios siglos de cambio. Es una realidad que el mundo se encuentra en un proceso de innovación permanente, lo que está conduciendo a los países a la utilización de nuevas materias primas y al desarrollo de maquinarias y equipos cada vez más sofisticados. Prácticamente ningún país del mundo ha quedado al margen de esta tendencia. Inclusive los mismos progresos tecnológicos han hecho que no existan distancias ni barreras que impidan la comunicación y el intercambio de mercaderías aún entre las zonas más apartadas de la geografía. Los cambios tecnológicos han llevado a una nueva fase de la historia mundial. Cada vez se requiere menos mano de obra para producir los bienes y servicios en la economía. Además, las tecnologías modernas han provocado un cambio profundo en la estructura del empleo al disminuir la demanda por mano de obra calificada y al aumentar la demanda de personal técnico altamente capacitado. La historia enseña que al culminar estos procesos de transición el elemento que determina quiénes van a ser los ganadores y perdedores es la adecuación de las instituciones de cada país al nuevo contexto y la capacidad de la sociedad para acompañar al aparato productivo en el salto al futuro. Hasta mediados de los “70, la economía y el comercio internacional continuaron expandiéndose a gran ritmo, pero ya sobre fines de la década empezaron a notarse los primeros signos de debilitamiento del sistema. Dos fenómenos tomaban preponderancia: por el lado de la oferta, las producciones crecientes y competitivas entre sí; por el de la demanda, el comienzo de la saturación de las demandas básicas en los mercados de los países desarrollados. Así, por ejemplo, en los “60 los textiles de algodón, entre ellos los provenientes de Japón, que era un importante exportador, generaron reacciones en los productores americanos. Estos obtuvieron que su gobierno solicitase al GATT, el auspicio de un Acuerdo de Corto Plazo sobre textiles de algodón, alcanzado en 1961 y reemplazado al año siguiente por el Acuerdo de Largo Plazo que rigió de 1962 a 1973. Estos instrumentos permitieron a los países importadores aplicar cuotas a las importaciones de textiles de algodón acordadas en forma bilateral. Otro elemento que surgió para encauzar las tensiones generadas por la presencia de una competencia cada vez más nutrida, fue la incentivación de mercados emergentes (como los de los países en desarrollo), facilitando su inserción internacional a nivel institucional y reforzando la capacidad de generación de ingresos y, por ende, de compra, a través de distintos mecanismos. De todas maneras, la competencia fue un marco de expansión de la economía que no generaba grandes problemas, ya que el incremento del ingreso que se operaba producía un aumento del comercio internacional que realimentaba su crecimiento, creando un círculo virtuoso. Sin embargo, diversas razones obligaron al gobierno de los EE.UU, a abandonar el sistema de tipo de cambio fijo de Bretton Woods, en 1971. Esta acción provocó el surgimiento de flexibles tipos de cambio, introdujo incertidumbre en el comercio internacional y agudizó la competencia. Finalmente, en 1973, los países petroleros organizados bajo la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) decidieron el alza de los precios, que en pocos meses se cuadruplicaron, ocasionando un verdadero caos económico en elmundo. Veamos, ahora, cómo incidieron estos acontecimientos en el comercio mundial Una de las consecuencias del caos económico provocado por el alza del precio del petróleo fue la ola inflacionaria que los países desarrollados trataron de resolver mediante la adopción de medidas recesivas. Esa situación se revirtió rápidamente en el comercio internacional: menores ingresos redujeron las transacciones internacionales y lo hicieron menos libre. En lo que hace a los mercados monetarios y financieros, ha ido asumiendo características que lo hacen cada vez más volátil y menos susceptible a los manejos de los gobiernos: + Rigideces proteccionistas en los mercados de bienes y servicios. + Volatilidad e impredictibilidad en los mercados financieros. . * Procesos de cambios tecnológicos permanentes en economías cada vez más interdependientes Éstos fueron alg unos de los rasgos contradictorios que presentó la economía internacional, en la que tuvo lugar el proceso de internacionalización. La tendencia a la saturación de la demanda en los países industrializados, que mencionamos antes, había sido manejada hasta la primera crisis del petróleo con la tradicional receta keynesiana sobre el gasto público y mediante la búsqueda de nuevos mercados comerciales. Tal es el sentido del acercamiento comercial con los países del Este, practicado por Europa Occidental y los EE.UU., y los diversos incentivos, sobre todo en materia comercial, otorgados a los países en desarrollo para facilitar su inserción internacional. Cuando los efectos inflacionarios del primer shock petrolero impidieron a los gobiernos de los países industrializados seguir incrementando la demanda mediante el recurso del gasto público, una alternativa temporal fue trasladar parte de esa demanda a los países en desarrollo a través del financiamiento de sus consumos mediante los excedentes financieros generados por la recesión de los países desarrollados y la creación de los petrodólares. Esto coincidió con una primera fase de apertura de las economías de los países en desarrollo, que culminaría con la crisis de la deuda de 1982. Era evidente que ante la imposibilidad de actuar sobre la demanda, la cuestión debía resolverse por el lado de la oferta. Los gobiernos y las empresas de los países industrializados aparecieron enfrentados a dos grandes líneas de acción: políticas de protección en los mercados domésticos y políticas encaminadas hacia la competencia. El conjunto de hechos que provoca una caída La sorpresa marcó el inicio de la crisis en el verano de 1982, cuando México sufrió el rechazo de los banqueros privados al intentar refinanciar su deuda, en la manera de negociar acostumbrada. Esto se complicó cuando, pocos meses después, Brasil unilateralmente declaró su incapacidad para dar servicio a sus préstamos y amenazó con declararse insolvente si para cierta fecha no accedían en sus solicitudes de restructurar su deuda. Surgió entonces la sobria realidad de que el sistema financiero internacional se había convertido en rehén de sus principales deudores. A esto, siguió el pánico. La historia de los hechos que llevaron a los eventos de 1982 es conocida. Lo que no se sabe es por qué se permitió, durante la década de los setenta y el principio de los ochenta, que se dieran las condiciones y se tomaran las decisiones que contribuyeron a la crisis, para las que había aparentemente poca percepción, por parte de quienes toman las decisiones, respecto a la fragilidad y a los peligros de la situación. Desde la perspectiva del deudor, el período que comenzó a fines de la década de los sesenta y a principios de los setenta tenía características que hacían muy tentador obtener créditos. Las tasas reales de interés eran excepcionalmente bajas (con la tasa real promedio de 1973 a 1980 de sólo 0.5% en los mercados de divisas europeas) y, a veces, negativas». Al mismo tiempo, la mayoría de los países en desarrollo disfrutaban de precios más altos por sus principales productos de exportación. Las economías del mundo en desarrollo estaban promediando una tasa de crecimiento en exceso de 5% anual, y sus ingresos por exportaciones aumentaban a una tasa de 20% anual, casi en línea con la tasa de incremento en sus préstamos. Los déficit en cuenta corriente de los países en desarrollo que importaban petróleo se incrementaron inicialmente, después del aumento al precio del petróleo de 1973, para representar aproximadamente 5% de su producto nacional bruto (PNB) colectivo, y para 1978, estos déficit habían disminuido a niveles previos a los de 1973, o sea, a aproximadamente 2%. Así pues, pocos países en desarrollo sentían escrúpulos para pedir créditos que cubrirían tanto el mayor precio del petróleo importado como las mayores cantidades de importaciones necesarias para sostener dichas tasas de crecimiento. Desde la perspectiva de los acreedores, el factor sobresaliente fue el cambio, en el lado de la oferta, que ocurrió durante la década de los setenta, particularmente después del primer choque petrolero de 1973. Los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) encontraron que su excedente colectivo, que había sido escasamente más de 1.000 millones de dólares anuales en los cinco años previos a 1973, 10 Las políticas gubernamentales que se aplican para superar esas distarsiones permiten la generación de economías internas y externas. ¿y Están dadas por la reducción de Son las que, generadas por la los costos medios de la empresa existencia de la empresa o sector 0 sector, como consecuencia del protegido, benefician al testo de aprendizaje en el proceso las empresas (ej.: existencia de productivo (lesming by domg) personal calificado, un ambiente ferorable a la industrialización, ES) Acuerdo Multifibras (AMF) Los países desarrollados, al enfrentar una creciente competencia de productos provenientes de los países en desarrollo en sus propios mercados, propusieron la creación del AMF. La irrupción de textiles, en este caso, provocó serias dificultades que sumadas a las presiones proteccionistas de los productores locales, llevó a los países desarrollados a sugerir este mecanismo mientras se producía el esperado proceso de ajuste en el sector. La idea era limitar la expansión que se estaba produciendo, durante un período de tiempo acordado (1974-1977), manteniendo la estructura histórica del comercio internacional de textiles por medio de cupos y contingentes -cada uno tenía asignada una tasa de crecimiento anual-. + Países en desarrollo: Estos países aceptaron dichas restricciones pensando que estaban asegurándose, al menos, el ingreso a esos mercados en condiciones dinámicas, ya que fijaban ciertas tasas de crecimiento. + Países desarrollados: A su vez, los países desarrollados, podían aplicar medidas de salvaguardia7 bajo determinadas circunstancias, si se atenían a lo estipulado en el Acuerdo. Ambas partes convenían en la creación de un órgano de vigilancia. Como observamos, el AMF debía tener una duración acotada en el tiempo, a lo largo de lo cual se produciría la reconversión en el sector con vistas a la liberalización del comercio internacional de textiles, facilitando así la expansión de los ingresos de exportación. Para el período 1980-1987, las exportaciones mundiales de productos textiles crecieron a una tasa promedio anual del 6% y la vestimenta en un 10%, en tanto que la producción lo hizo en apenas un 1%. En ese mismo período, el crecimiento del comercio originado en los países en desarrollo fue del 11% y del 15% respectivamentes. Estas pocas cifras muestran un incremento en la internacionalización del sector de textiles y vestimenta, a pesar de la existencia del AMF y de otras trabas no tarifarias al comercio de este rubro, tales como los cincuenta acuerdos de restricción voluntaria de exportaciones en vigor a diciembre de 1990. Estas cifras demuestran la capacidad empresarial del sector de muchos países en desarrollo para tornar las barreras comerciales y superarlas. Textiles: vuelta al sistema central Al igual que la agricultura, la cuestión de los textiles es una de las más tenazmente controvertidas en la OMC, como lo fue también en el Retroceder sistema del GATT, Actualmente está experimentando un cambio fundamental, con arreglo a un calendario convenido en la Ronda Uruguay que se extiende a lo largo de 10 años. Se está eliminando gradualmente el sistema de contingentes de importación que ha prevalecido en el comercio desde principios del decenio de 1960. Desde 1974 hasta el final de la Ronda Uruguay el comercio de textiles se rigió por el Acuerdo Multifibras (AMF), que sirvió de marco a acuerdos bilaterales o medidas unilaterales de establecimiento de contingentes por los que se limitaban las importaciones de países en los que el rápido aumento de esas importaciones representaba un grave perjuicio para las ramas de producción nacionales. La característica más destacada eran los contingentes, que estaban en conflicto con la preferencia general del GATT por los aranceles aduaneros en vez de las restricciones cuantitativas. Había también excepciones del principio del GATT de igualdad de trato para todos los interlocutores comerciales, ya que se especificaban las cantidades que el país importador aceptaría de los distintos países exportadores. A partir de 1995, el Acuerdo Multifibras ha quedado sustituido por el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, de la OMC, En el año 2005 el sector habrá de estar plenamente integrado en las disposiciones normales del GATT. En particular, se habrá puesto término a los contingentes y los países importadores no podrán ya discriminar entre los exportadores. El propio Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido dejará de existir: es el único Acuerdo de la OMC en el que se prevé su propia destrucción. Integración: aplicación gradual de las normas del GATT a los productos Los productos textiles y las prendas de vestir quedarán de nuevo sujetos a las normas del GATT en un plazo de 10 años. Este proceso tiene lugar gradualmente, en cuatro etapas, con el fin de dar tiempo tanto a los importadores como a los exportadores para ajustarse a la nueva situación. Algunos de esos productos estaban retrocedermente sujetos a contingentes. Los contingentes en vigor 11 al 31 de diciembre de 1994 se transfirieron al nuevo Acuerdo. En el caso de los productos que estaban sujetos a contingentes, el resultado de la integración en el GATT será la eliminación de esos contingentes. En el Acuerdo se establece el porcentaje de productos que han de quedar sujetos a las normas del GATT en cada etapa. Si alguno de ellos estaba sujeto a contingentes, deben suprimirse al mismo tiempo. Los porcentajes se establecen con respecto a los niveles de comercio de textiles y vestido del país importador en 1990. En el Acuerdo se dispone también que las cantidades cuya importación se permite en el marco de contingentes debe crecer anualmente y que la tasa de expansión debe aumentar en cada etapa. El ritmo de expansión se establece con arreglo a una fórmula basada en el coeficiente de crecimiento que existía en el marco del antiguo Acuerdo Multifibras. Anteriormente, mencionamos que ante la crisis del sistema multilateral surgían dos tipos de respuestas: el proteccionismo -que ya tratamos- y la relocalización. Cuando comenzamos el estudio de la evolución del comercio internacional indicamos que la relocalización productiva es un proceso que tiende a una optimización en el uso de los recursos por parte de las empresas a nivel global. Ahora, nos interesa profundizar más esta afirmación. Para ello, veremos algunos ejemplos que describen las diversas formas que adquirió este proceso en determinados países. Así notaremos que, en ciertos casos, fue la mano de obra la que se desplazó del campo a la ciudad o de un país al otro. En otros, el capital se trasladó hacia países conmano de obra abundante. En el caso de Europa, la relocalización temprana fue originariamente de mano de obra barata, proveniente de la inmigración del sur europeo: portugueses, españoles, italianos del sur, yugoslavos, griegos, turcos y de las ex-colonias. Esta inmigración se fue desestimulando debido a fuertes fricciones con los trabajos locales y los graves problemas de asimilación que se agudizaron con la crisis del petróleo y la recesión. En Japón, la falta de espacio y la superpoblación del territorio, impidieron viabilizar una alternativa similar a la europea. Frente al agotamiento de la transferencia de mano de obra del campo a la ciudad -característica industrial de la posguerra-, optó por un modelo de exportación de capitales hacia países excedentarios en mano de obra, expulsando de su territorio gran parte de la producción de mano de obra intensiva. Esto le permitió mejorar la posición competitiva en esos bienes y reservarse aquellas actividades en las que dicha tecnología le aseguraba ventajas oligopólicas. Estados Unidos, si bien tuvo un gran aporte de la mano de obra barata -especialmente hispano-hablante- había establecido un mecanismo por el que las importaciones bajo los ítems TSUS 806.30 y 807.00 sólo pagaban derechos de importación sobreel valor agregado en el exterior, si usaban insumos estadounidenses. Éste fue el origen de la llamada Maquila mexicana, que también fue utilizada sin restricciones con empresas de otros países como Corea, Taiwán, etc. Básicamente, implicaba el uso de mecanismos en donde la ventaja comparativa que se agregaba en el exterior era la mano de obra barata. Por otra parte, inicialmente EE.UU. contaba con la ventaja generada por la existencia de un desnivel tecnológico favorable, con relación a los demás países. Este modelo es lo que con ventajas y desventajas, pros y contras fue generalizándose en los principales países desarrollados, como forma de incrementar su competitividad. Pero, ¿qué pudo haber ocurrido en los países en desarrollo? En algunos países en desarrollo, que originariamente poseían una oferta de mano de obra abundante y poco calificada, se produjo el surgimiento de procesos de industrialización sumamente acelerados, vinculados con la radicación de inversiones directas de empresas transnacionales, asociadas de diversas formas con capitales locales. La relocalización productiva implica, entonces, un proceso de especialización internacional diferente del que operaba mayoritariamente hasta el momento, sobre todo entre países desarrollados y en vías de desarrollo, cuya posición mayoritaria en el comercio era del tipo interind ustrial, es decir, entre bienes provenientes de distintas industrias. Esta nueva especialización requerida, significa un cambio en la dirección de las corrientes existentes del comercio internacional de ciertas manufacturas como, por ejemplo, el caso de los textiles. De esta forma, los diseños y los modelos de marcas reconocidas de Europa y los EE.UU, son enviados a factorías situadas en países en desarrollo. Luego de ser manufacturadas, se las reenvía a los países consumidores a precios competitivos. Así una de las principales consecuencias de la relocalización es el crecimiento delcomercio intraind ustrial. Podemos definir el comercio industrial como aquel que se realiza dentro de una misma industria. Según Balassa:o:“... Además del creciente intercambio de bienes de consumo debido a la diferenciación de productos nacionales, el comercio intraindustrial puede abarcar la especialización horizontal o vertical. 12 En el primer caso, la diversidad de productos se reduce en las empresas, y conduce a reducciones de costo a través de la prolongación de las líneas de producción y la exportación y de las economías de escala; en el segundo caso, el intercambio de partes, componentes y accesorios, posibilita la explotación de economías de escala en la manufacturación de dichos insumos a distintos niveles de fabricación.” Siguiendo estos conceptos podemos decir que la especialización implicó para los países en desarrollo tener que volcarse a producciones de mano de obra intensiva o poco calificada, de partes, componentes, accesorios y/o ensamblajes. Probablemente, al principio, esta especialización se daba con mayor asiduidad dentro del marco de las empresas transnacionales. Con el tiempo, las empresas locales quedaron en condiciones de participar de sos mercados a través de mecanismos de contratación debido, seguramente, al surgimiento de un entorno más favorable a la industrialización. Esto tuvo lugar a través de la producción y comercialización de bienes de consumo, por parte de los países en desarrollo, en las variedades que empleaban mano de obra no calificada o mayor intensidad de mano de obra. En resumidas cuentas, esta nueva especialización aparece como la solución a los problemas de competitividad que les crea a las empresas de los países desarrollados los costos crecientes de la mano de obra local. Además, le permite modificar a las empresas, de acuerdo con los cambiantes requerimientos de los mercados, su mix productivo, otorgándole a la empresa una flexibilidad impensable en otras épocas, pero actualmente imprescindible en términos de competitividad. m La reducción de la incidencia de la mano de obra local. Han llevado a un avance m La flexibilidad productiva. importante del proceso derelocalización La reducción de los costos fijos. productiva. a La posibilidad de importación de insumos baratos para competir con Para concluir, veremos las importaciones, etc. Los acuerdos comerciales se desarrollan con más frecuencia en áreas cuyos miembros se encuentran vinculados por cuestiones geográficas, históricas, políticas, etc. Tal es el caso del Sudoeste Asiático con Japón o Estados Unidos con México. Naturalmente, en las áreas de integración económica, como en la CE, el MERCOSUR, la EFTA, ALALC y ALADI, también ocurrieron relocalizaciones. Además, se produjo un incremento del comercio intraindustrial que dependió no sólo del grado de integración alcanzado entre los países participantes sino de las características que aquella adoptó en cada caso. A su vez, sobresalieron las cuestiones vinculadas al impacto ambiental provocado por industrias usuarias de “tecnologías sucias” o contaminantes, las precisiones y las campañas locales contra su radiación y el encarecimiento en los costos producidos por la legislación existente al respecto en los países desarrollados. Esto llevó a varias empresas a radicar sus fábricas en los países en desarrollo que, entre otras razones, debido a sus necesidades de inversión y a la existencia de una menor necesidad al tema, eran mucho menos exigentes. En definitiva, podemos afirmar que la relocalización se muestra como un mecanismo idóneo para resolver una serie de cuestiones que afectaban a la competitividad de la oferta, tales como los costos crecientes de la mano de obra y las necesidades de flexibilidad productiva, ante los permanentes cambios en los mercados. Esa globalización o internacionalización de la producción lleva implícita una lógica de centralización de las actividades y una mayor interdependencia entre los países y las empresas. Asimismo, la relocalización parece caracterizarse por una config uración de los factores productivos en los que la mano de obra aparece cada vez más restringida en sus movimientos, compensada por una gran movilidad de los mercados de capitales, circulando, básicamente, entre las áreas desarrolladas y algunos países en desarrollo. Por ejemplo los NIC “s y una tecnología que, en tanto generadora de rentas diferenciales, también presenta un acceso bastante restringido. Para lograr una mejor comprensión del proceso de relocalización, le sugerimos que lea un estudio de caso extraído del libro “Economía Internacional”, de Appleyard, 15 Comercio Exterior La participación del conjunto de países en desarrollo en el comercio mundial aumentó del 1906, en 1971, al 2906, en 1999. No obstante, existen grandes diferencias entre las principales regiones. Por ejemplo, las economías asiáticas, recientemente industrializadas, han logrado resultados satisfactorios en tanto que África ha tenido un desempeño mediocre. La composición de las exportaciones de los países, también, es un factor importante. El mayor aumento se ha producido, por amplio margen, en la exportación de bienes manufacturados, en tanto que ha disminuido la participación en el total mundial de las exportaciones de productos primarios entre ellos los alimentos y las materias primas que, en general, provienen de los países más pobres. Movimientos de Muchas personas asocian la globalización con un fuerte aumento capital de los flujo: parte de los años noventa. Respecto a esto debemos indicar que: el aumento se produjo tras un período, en los años ochenta, en que los flujos financieros fueron especialmente limitados, los flujos oficiales netos de «ayudar o asistencia para el desarrollo se redujeron considerablemente desde principios de los años ochenta y la composición de los flujos privados ss ha modificado de manera extraordinaria. La inversión extranjera directa ha pasado a ser la categoría más importante. La inversión de cartera y el crédito bancario se incrementaron, pera han mostrado mayor inestabilidad. Aumentaron de manera abrupta a raíz de las crisis financieras de finales de los años noventa Migraciones. Los trabajadores se desplazan de un país a otro, en parte, en busca de mejores oportunidades de empleo. El número de personas en esta situación aún es bastante pequeño, pero durante el período comprendido entre 1965 y 1990 la mano de obra extranjera aumentó alrededor del 509 en todo el mundo. La mayor parte de las migraciones se produjo entre países en desarrollo. No obstante, la corriente migratoria hacia las economías avanzadas probablemente dé lugar a una convergencia de los salarios a nivel mundial. También es posible que los trabajadores regresen a los países en desarrollo y que los salarios suban Difusión de los Elintercambio de información es un aspecto de la globalización conocimientos y — que a menudo se pasa por alto. La inversión extranjera directa la tecnología no sólo da lugar a una expansión del capital físico, sino también ala innovación técnica. Con carácter más general, la intormación sobre métodos de producción, técnicas de gestión, mercados de exportación y políticas económicas está disponible a un costo muy bajo y representa un recurso muy valioso para los países en desarrollo. Junto con el proceso de globalización que desarrollamos, coexiste el fenómeno de regionalización al que nos referiremos a continuación. El accionar de los procesos actuales de integración resulta ser producto de nuevas concepciones y prácticas políticas tendientes a perseguir la inserción en la economía global, mediante la conformación de bloques económicos a fin de lograr una mayor vinculación intrarregional como plataforma de lanzamiento a su inclusión internacional, en respuesta a la nueva tendencia del capitalismo. La integración deja de ser así una estrategia dirigida a la creación de espacios económicos protegidos de la competencia externa, para adquirir una participación activa en las políticas económicas orientadas a la apertura de los mercados, al aumento de la competitividad y a las iniciativas empresariales, a fin de disminuir la brecha regional en los flujos mundiales de comercio e inversión. Las ventajas más obvias de la regionalización proceden de la intensificación del comercio entre los países asociados. Entre las más importantes podemos señalar: + El libre comercio, lo cual implica tener acceso a mayores posibilidades de oferta y de demanda. + Mejor asignación de los recursos. 16 + Mayor competencia que, además del efecto pro-competitivo, sirve para eliminar la ineficiencia y las discriminaciones. + Más aprovechamiento de las economías de escala en el marco de mercados más amplios. + Mejor satisfacción de las preferencias de los consumidores o de su preferencia por la variedad, con una mayor diversificación en la oferta de los artículos. + Posible incremento en la tasa de crecimiento económico de los países, fruto de la ampliación del mercado y, por ende, del aumento de las oportunidades de inversión. + Armonización arancelaria. Por lo que se refiere a los aspectos negativos de la regionalización, los principales son los que se derivan de la desigual incidencia sobre sectores y grupos, así como los ajustes, costosos y a menudo dolorosos, que la reordenación del aparato productivo puede originar en cada caso. ¿Regionalismo o comercio mundial? Tendencias del comercio mundial Durante las últimas décadas el comercio mundial ha crecido de forma rápida y sostenida. Según las estimaciones de la OMC (1995), el volumen de comercio en términos reales se ha multiplicado por 14 desde 1950 a 1994, lo que significa una tasa anual de crecimiento del 6% que comparada con la de la producción (2.5%), supone que en términos de porcentaje del PIB se ha doblado suimportancia durante el período considerado. Al mismo tiempo se han producido cambios en la naturaleza del comercio y de la producción, pasándose de un patrón de comercio colonial de productos manufacturados por materias primas a otro de intercambio de bienes industriales diferenciados (comercio intraindustrial) que en la actualidad alcanza el 80% del comercio de manufacturas. Un segundo rasgo de gran importancia es la dispersión de la producción a escala mundial. ¿Qué factores explican este proceso? Obviamente la drástica reducción de los costes de transporte y de las comunicaciones sería la respuesta más inmediata. Como señala Krugman (1995) hace ya un siglo la tecnología permitía un proceso de globalización mediante el uso de los barcos a vapor, los ferrocarriles y el telégrafo. Sin embargo, la diferencia es que los ordenadores y los sofisticados equipos de telecomunicaciones permiten coordinar los complejos y dispersos procesos de producción globalmente a coste mucho más reducido. A pesar de lo dicho anteriormente, el elemento diferenciador para explicar este fenómeno de aumento del comercio se encuentra en las transformaciones de la política comercial llevadas a cabo desde la Segunda Guerra Mundial. El objetivo que se perseguía con la creación del GATT en el año 1948 era crear, tras las experiencias proteccionistas de los años 30, un marco estable para el comercio internacional que proporcionase unas condiciones adecuadas para alcanzar un crecimiento sostenible en el tiempo. Desde el mismo momento de su creación por 23 países, el número de miembros no ha cesado de aumentar hasta los 132 que actualmente forman parte de la OMC. A lo largo de las diferentes rondas negociadoras desde la creación del GATT, el comercio ha seguido una pauta sostenida de incremento de los intercambios ayudada por una reducción de los aranceles medios sobre los productos manufacturados desde un 40% hasta un 4% tras la Ronda Uruguay en los países desarrollados. Al mismo tiempo, otras barreras tales como los controles de cambio, las cuotas y las restricciones voluntarias a la exportación se han desmantelado progresivamente, si bien dicho proceso de liberalización se ha encontrado a lo largo del tiempo con momentos difíciles 8. Aunque las primeras rondas buscaban simplemente la reducción de aranceles, las más recientes, se han concentrado en nuevos temas como la ejecución de un código anti-dumping (Ronda Kennedy), una revisión del mismo (Ronda Tokio) o la inclusión de los servicios, la propiedad intelectual, los derechos de propiedad o un mecanismo de arbitraje (Ronda Uruguay). Además, este proceso de liberalización se ha extendido hacia los países en desarrollo a través de la reducción unilateral de los aranceles. De hecho, tal y como señala el FMI en su último informe sobre las perspectivas de la economía mundial (FMI, 1999) desde comienzos de la década de los 90 son los países en desarrollo y los nuevos países industrializados los que han expandido más el crecimiento de su comercio (exceptuando la brusca caída en 1998 como resultado del dramático descenso de la demanda en Asia). Al mismo tiempo dichos países han aumentado su grado de apertura, han iniciado procesos de liberalización y se han comprometido a formar parte de bloques regionales, ampliando la orientación regional de su comercio. En un sentido amplio, se puede decir que mientras que los países industrializados han basado su estrategia liberalizadora en el proceso multilateral auspiciado por la OMC y en las iniciativas de integración regional, los países en desarrollo, los países nuevos industrializados y las economías en transición han seguido reforma de liberalización unilateral ¿Se está regionalizando el comercio mundial? La regionalización del comercio implica que el comercio entre países dentro del mismo bloque se desarrolle más rápidamente que entre países pertenecientes a diferentes bloques comerciales. Sin embargo, estimaciones del porcentaje de comercio intrarregional en proporción del total mundial pueden resultar medidas sesgadas, pues no se mide la incidencia que los acuerdos preferenciales tienen sobre el comercio. Además, estos porcentajes pueden estar distorsionados por el número o el tamaño de los países en cada bloque. Para solucionar estos problemas se utiliza el llamado “índice de intensidad comercial”, bien en suversión más simple (proporción de las exportaciones de un país o región a otro en relación al porcentaje de las importaciones del segundo frente al resto del mundo) o en proporción respecto al PIB (“índice de propensión al comercio”). Anderson y Norheim (1993) utilizando ambos índices 17 llegan a la conclusión de que el comercio intrarregional se ha doblado en los últimos 60 años mientras que el extrarregional presenta una estabilidad notable. Este proceso parece haberse agrandado en la última con la creación o profundización de los bloques regionales. TABLA 3-Rondas liberalizadoras y acuerdos proteccionistas Roreas Liberalizadoras Arancel medio. Acuerdos proteccionistas Reducción para los bienes industriales 197 Ronda Ginebra YD 198 | Ronda Annecy 2 195051 | Ronda Torguay 3 195556 | Ronda Ginebra 2 1%5 | Acuerdo de restrictitivo para la agricultura de EF UU. 156061 | Ronda Dillon 7 1961 | Restricciones cuantitativas Ronda Ginebra sobre el comercio en textiles 196367 | Ronda Kennedy 3 Ronda Ginebra (código anti- dumping) 197379 | Ronda Tokio = (Nuevo código anti- dumping) 13%566% | Ronda Uruguay 2 1954 | Nuevo instrumento de: (Reglas sobre el comercio política comercial dela UE de servicios. la propiedad 1994 | Instrumento de Defensa intelectual y los procedi- Comercial mientos de arbitraje) 1%8 | Omnibus Trade and competitiveness Act. del instrumento de represalia de los EEUU. Globalización y regionalización: una visión desde América Latina y el Caribe En el transcurso de los últimos 15 años, los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe han hecho cambios trascendentales en sus regímenes comercial y cambiario. Estos cambios se han enmarcado dentro del proceso de extensas reformas macroeconómicas emprendido para mejorar el funcionamiento de los mercados nacionales, reorganizar el sistema de incentivos para el sector privado, eliminar la predisposición contra las exportaciones y ayudar a incrementar la competitividad internacional de las unidades de producción ubicadas dentro de las fronteras nacionales. Se han reducido los aranceles promedio, así como también el grado de dispersión en torno a la tasa arancelaria promedio. Igualmente, se ha eliminado la mayoría de las medidas administrativas y no arancelarias que inciden en las importaciones y se han disminuido los diferentes niveles arancelarios, lo cual ha hecho posible que los países latinoamericanos adopten estructuras arancelarias más uniformes. Este proceso de liberalización fue realizado unilateralmente durante más de siete años que duraron las negociaciones de la Ronda Uruguay. Como resultado de estos cambios en materia de políticas públicas, el crecimiento económico en los países de América Latina y el Caribe ha pasado a depender del grado, la intensidad y la calidad de su integración en una economía que se ha vuelto tanto globalizada como regionalizada. La reciente crisis financiera internacional y el dramático derrumbe en los precios de los productos básicos son un testimonio elocuente de la importancia que tiene expandir y diversificar las exportaciones para lograr que una estrategia de desarrollo liderada por las exportaciones genere un crecimiento sostenido. El acceso confiable a los mercados de bienes y servicios y la demanda externa dinámica son factores esenciales para aumentar el nivel efectivo de exportaciones en cualquier rubro de bienes exportables, siempre y cuando la producción nacional sea eficiente. La reciente crisis ha atraído la atención hacia la vulnerabilidad externa de la mayoría de las economías de la región, en términos tanto financieros como productivos. Por otra parte, los países de América Latina y el Caribe, al igual que otras naciones en desarrollo, están en una situación particularmente desventajosa para enfrentar las crecientes críticas provenientes de las sociedades de las economías avanzadas con respecto a las condiciones laborales, la protección del medio ambiente y la calidad de las instituciones políticas y legales en sus países. Se sabe que la región tiene el peor índice de distribución de los ingresos y la riqueza entre los países en desarrollo. La magnitud de la disparidad social en la región, la debilidad de sus instituciones económicas, legales y sociales y el cada vez más frágil aparato estatal contribuyen a crear una dramática necesidad de realizar reformas profundas. Durante la última década, la CEPAL ha argumentado a favor de una nueva ola de reformas en América Latina y el Caribe, luego de las reformas estructurales en las áreas de estabilidad macroeconómica, apertura externa y racionalización del Estado. Sin embargo, estas reformas no pueden verse limitadas simplemente a una mayor liberalización de los mercados, sino que debe buscar de una manera pragmática una relación creativa entre el Estado, el mercado y la sociedad civil para hacer posible el desarrollo de una amplia agenda que incluya la equidad y la cohesión social, la sustentabilidad ambiental y el desarrollo democrático. 5. Controles de divisas y otros controles financieros 6. Prohibiciones 7. Normas sobre la proporción de insumos nacionales 3. Acuerdos bilaterales discriminatorios 9. Comercio de compensación Restricciones a los cobros o pagos de divisas para controlar el comercio internacional o los movimientos de capital; generalmente exigirán algún régimen de licencias; pueden entrañar tipos de cambios múltiples para distintos tipos de transacciones. Pueden ser selectivas por mercancias y países de origen o destino; comprenden los embargos; pueden dar lugar a Se exige que una industria emplee en la elaboración de los productos finales determinada proporción de componentes o materiales componentes producidos en el paí Acuerdos comerciales preferenciales que pueden ser selectivos por mercancías y países; comprenden los acuerdos sobre financiación preferente. Acuerdos que entrañan trueques, adquisiciones compensadas de bienes y pagos en especie. 1. Gravámenes no arancelarios y políticas conexas que afectan a las importaciones 1. Derechos variables 2. Requisito del depósito previo 3. Derechos antidumping 4. Derechos de compensación Basados en un precio fijado como objetivo para las importaciones; se recauda un derecho del monto necesario para elevar el precio de las importaciones hasta el objetivo, sea cual fuere el costo de los productos. Previamente al pago debe depositarse una parte del valor de las importaciones; las sumas dejadas en depósito no devengan intereses. Imposición de un derecho de importación especial si se alega que el precio de las importaciones está por debajo de alguna medida de los costos de producción extranjeros; pueden fijarse precios mínimos que “desencadenen” investigaciones y acciones antidumping. Imposición de un derecho de importación especial para compensar una subvención con la que se alega que un gobierno extranjero prima las exportaciones; normalmente se ha de demostrar la existencia de efectos perjudiciales para el país. 20 5. Ajustes de los impuestos fronterizos Cuando se cobran impuestos indirectos (ssto es, sobre las ventas o el valor añadido) conforme al criterio del destino, se gravan las importaciones en tanto que las exportaciones quedan exentas; los efectos en el comercio se neutralizan, excepto en los casos en que el ajuste es mayor que los impuestos aplicados o exentos, o si la magnitud del impuesto ditiere según las mercancías. ll. Participación de los gobiernos en el comercio y prácticas restrictivas y políticas gubernamentales de índole más general 1. Subvenciones y otras ayudas 2. Políticas de adquisición del Gobierno 3. Comercio estatal, monopolios gubernamentales y concesiones exclusivas 4. Política industrial gubernamental y medidas de desarrollo regional 5. Investigación y desarrollo financiados por el gobierno y otras políticas tecnológicas 6. Sistemas tributario y de seguridad social Subvenciones directas e indirectas a las exportaciones y a las industrias que compiten con las importaciones, incluidos los beneficios fiscales y las concesiones de créditos. Preferencia por las firmas nacionales sobre las extranjeras en las licitaciones de contratos públicos de adquisición incluidos los márgenes explícitos de diferencias de costos y los mecanismos no oficiales que favorecen la adquisición de mercancías de empresas nacionales. Medidas gubernamentales que pueden dar lugar a distorsiones del comercio, incluidos los acuerdos discriminatorios sobre transporte internacional refrendados por el Gobierno. Medidas gubernamentales para ayudar a empresas y sectores industriales y regiones concretas a adaptarse a la evolución del mercado. Actividades gubernamentales para corregir distorsiones del mercado y ayudar a empresas privadas; comprenden las aplicaciones tecnológicas derivadas de los programas gubernamentales, como el de defensa y el de salud pública. Impuestos sobre los ingresos personales y de las empresas comerciales, seguro de desempleo, seguridad social y políticas conexas que pueden repercutir en el comercio. 21 7. Políticas 8. Políticas sobre la competencia 9. Políticas sobre la inversión extranjera O. Políticas sobre la corrupción de origen externo 11. Políticas sobre la inmigración IV. Formalidades aduaneras y trámites admi 1. Formalidades aduaneras de evaluación 2. Formalidades aduaneras de clasificación 3. Formalidades aduaneras de autorización = . . Reglamentos de salud e higiene y normas de calidad mN Normas y reglamentos de seguridad e industriales w Reglamentos sobre embalaje y etiquetado, incluidas las marcas registradas P Reglamentos sobre publicidad y empleo de los medios de comunicación Medidas monetarias y fiscales, relativas a la balanza de pagos cambiarias que repercuten en la produ , el comercio exterior y los movimientos de capitales. Políticas antitrust y conexas tendientes a fomentar o limitar la competencia y que pueden repercutir en el comercio exterior y en la inversión extranjera. Selección y supervisión de los movimientos de capital extranjero, incluidos los requisitos sobre rendimientos, que alectan a la producción y al comercio. Políticas tendientes a prohibir o limitar los sobornos y prácticas conexas en lo que se refiere al comercio exterior y a la inversión extranjera. Políticas generales o selectivas para limitar o fomentar el movimiento internacional de la mano de obra y que repercuten en el comercio exterior y en la inversión extranjera. ¡strativos Empleo de medidas especiales de precios, en lugar del precio en factura o de las transacciones, para aplicar aranceles. Empleo de métodos nacionales de clasificación aduanera, en lugar de un método armonizado internacionalmente, para aplicar aranceles. Documentación, inspección y prácticas conexas que puede dificultar el comercio. Barreras técnicas al comercio Establecidos para alcanzar objetivos nacionales, pero que pueden tener efectos discriminatorios hacia las importaciones. Véase supra. Véase supra. Véase supra. 22 25 Debemos aclarar que Fast track es un término inglés que significa vía rápida. Es un procedimiento legal y administrativo establecido en la Sección 1103, Inciso (b) de la Omnibustrade and Competitiveness Act for 1988 de Estados Unidos de América. Representa la autoridad que otorga el Congreso estadounidense al Presidente para que, junto con sus negociadores, pueda iniciar acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales, evitando la posibilidad de que sufran enmiendas que obstaculicen y lentifiquen el proceso de negociación ¿Por qué se creó el FMI? La idea de crear el FMI se planteó en julio de 1944 en una Conferencia de las Naciones Unidas celebrada en Bretton Woods, New Hampshire (Estados Unidos) cuando los representantes de 45 gobiernos acordaron establecer un marco de cooperación económica destinado a evitar que se repitan las desastrosas políticas económicas que contribuyeron a provocar la Gran Depresión de los años treinta. En el Artículo | del Convenio Constitutivo se indica que la misión del FMI es la siguiente: fomentar la cooperación monetaria internacional; facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional; fomentar la estabilidad cambiaria; coadyuvar a establecer un sistema multilateral de pagos, y poner a disposición de los países miembros con dificultades de balanza de pagos (con las garantías adecuadas) los recursos generales de la institución. En general, y de conformidad con sus otros objetivos, el FMI se encarga de velar por la estabilidad del sistema financiero internacional.c ¿Cuáles son las principales áreas de trabajo del FMI? Supervisión. El FMI mantiene un diálogo en materia de políticas con sus países miembros a través del proceso de supervisión. El FMI evalúa por lo general una vez al año la política cambiaria de los países miembros en el marco de un análisis global de la situación económica general mediante las consultas del Artículo IV. La supervisión se basa en la convicción de que unas políticas económicas nacionales firmes y coherentes llevarán a la estabilidad cambiaria y a una creciente y próspera economía mundial. Además, el FMI realiza una labor de supervisión multilateral, cuyos resultados se resumen en las publicaciones Perspectivas de la Economía Mundial (bianual) y Global Financial Stability Report (trimestral). Asistencia financiera. El FMI otorga créditos y préstamos a sus países miembros con problemas de balanza de pagos en respaldo de políticas de ajuste y reforma. Al 31 de enero de 2003, el FMI mantenía créditos y préstamos pendientes de reembolso a favor de 89 países por un monto total de DEG 69.600 millones (aproximadamente US$ 96.000 millones). El FMI pone sus recursos financieros a disposición de los países miembros a través de diversos servicios financieros (programas de préstamo). Además de sus servicios ordinarios (acuerdos de derecho de giro, servicio ampliado del FMI, servicio de complementación de reservas, líneas de crédito contingente y servicio de financiamiento compensatorio), el FMI también brinda asistencia en condiciones concesionarias en virtud de su servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) y alivio de la deuda a través de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME). Asistencia técnica. El FMI ofrece asistencia técnica y capacitación para ayudar a los países a fortalecer su capacidad humana e institucional y elaborar y poner en práctica políticas macroeconómicas y estructurales eficaces. La asistencia técnica se suministra en diversas áreas generales, incluidas las de política fiscal, política monetaria y estadísticas. El papel del FMI fue modificándose de la mano del curso que ¡ba tomando la historia. En sus primeros años, asistió, principalmente, a los países europeos devastados por la guerra. Luego, esta asistencia se dirigió hacia los países de y América Latina y Asia y, después, a África. Finalmente, se sumaron los países del Este Europeo que necesitaban ayuda para abandonar sus economías colectivizadas. Con el propósito de que usted comprenda cómo ha evolucionado y cómo se han ido transformando las tareas del FMI le proponemos la lectura de un capítulo del artículo “A cincuenta años de los acuerdos de Bretton Woods”, de Roberto T. Alemann. El Fondo Monetario Internacional En cincuenta años de existencia, el Fondo Monetario Internacional experimentó transformaciones muy profundas a caballo del curso de la historia. De apenas 44 gobiernos signatarios; su membresía alcanza ahora 177 países, abarcando prácticamente todo el planeta. A los principales miembros originarios de ambas márgenes del Atlántico Norte, siguieron más tarde todos los países de América Latina, las ex colonias independizadas y los países de África, del Caribe y de Asia. Las incorporaciones más recientes comprenden las economías ahora llamadas en transición de la ex Unión Soviética y sus satélites, de China y otros países asiáticos. Suiza, que no es miembro de la Organización de las Naciones Unidas porque su pueblo le negó el referéndum, se incorporó al Fondo y Banco con apoyo popular. Quedan fuera de las entidades Corea del Norte, algunas colonias y pequeños países isleños. El Fondo y el Banco fueron creados para impedir la repetición de las funestas políticas monetarias 26 y fiscales de las dos décadas de la interguerra. La década de los años veinte fue de expansión descontrolada, sobre todo en los Estados Unidos, donde se la llamaba “the roaring twenties”, como consecuencia directa de la política de tasas de interés muy bajas de la Reserva Federal, la cual movilizó especulaciones bursátiles e inmobiliarias y culminó con la crisis bursátil de 1929 y la depresión subsiguiente. La década de los años treinta, a su vez, se caracterizó por políticas monetarias y fiscales autárquicas detrás de los aranceles proteccionistas en los Estados Unidos y los controles de cambios instituidos por Europa a partir de 1930. Mediante protecciones arancelarias y administrativas en todas partes y devaluaciones competitivas cada país agredía a los demás. Eso se llamó “beggar my neghbour” como el entretenimiento inglés de esa denominación, y desarticuló el comercio y los pagos internacionales. En contraste con esas políticas, el Fondo se articuló sobre la cooperación monetaria en lugar de la confrontación. El Fondo propiamente dicho se constituyó mediante aportes de los países en oro y derechos de giro contra las monedas de sus miembros. Eso configura reservas monetarias llamadas secundarias, a las que podían apelar los bancos centrales bajo condiciones estatutarias o acordadas mediante los conocidos convenios de crédito contingente, en inglés “standby-agreements”. En razón de esa estructura financiera, se trata de un fondo y no de un banco que se financia con depósitos y obligaciones, prestando para proyectos específicos. El Fondo, por caso, permite giros contra las monedas elegibles de sus miembros para asistir a los bancos centrales en la superación de dificultades de balance de pagos. Su acción es de plazo corto o mediano y apunta a la corrección de las distorsiones que ocasionan las dificultades de balance de pagos. De allí su naturaleza monetaria y no crediticia como el Banco Mundial. Para evitar devaluaciones competitivas, el Fondo se basó en paridades fijas, definidas por el contenido de una onza de oro fino al precio de entonces, 35 dólares por onza, como fuera fijado por el gobierno de Roosevelt en 1934. Cada gobierno declaraba su paridad y se comprometía a comprar y vender divisas, cuando las cotizaciones de su moneda excedían las bandas de fluctuación estipuladas en sólo 2.25% en cada dirección, según los Estatutos del Fondo. Ello se correspondía con el mecanismo propio del patrón oro que rigió con variantes de 1815 a 1914. En sus primeros años a partir de 1947, cuando el Fondo comenzó a funcionar en su sede de Washington, los países asistidos eran muy pocos, en particular los europeos que emergieron de la Segunda Guerra Mundial con sus economías derruidas por el conflicto, elevadas deudas públicas asumidas para financiarlo y controles de cambios, precios y salarios que impedían el ajuste de factores e ingresos a las fuerzas genuinas de los mercados. Francia, Gran Bretaña, Italia y otros países europeos acudieron al Fondo para que los asista con giros destinados a solventar faltantes del balance de pagos. La inflación parcialmente reprimida alentaba los desajustes. Lentamente, Europa corrigió sus desajustes, multilateralizó los pagos en la Unión Europea de Pagos, liberalizó los mercados y controló la inflación. Sólo a fin de 1958, los controles cambiarios sobre las transacciones corrientes fueron eliminados y las monedas declaradas convertibles con el dólar, el franco suizo y el escudo portugués, antes las únicas monedas convertibles. Europa Occidental se graduó en el Fondo y no giró más, salvo unas pocas excepciones, contra los recursos del Fondo. Ya en la década de los años cincuenta, América Latina y Asia apelaron a los recursos del Fondo mediante giros contra las monedas elegibles. Más tarde, ingresaron los países africanos recién independizados. La tarea del Fondo y Banco para la reconstrucción en la posguerra había concluido. A partir de entonces, un sinnúmero de convenios de standby fueron negociados y concertados entre los funcionarios del Fondo y los gobiernos de los países miembros necesitados de la asistencia para sus balances de pagos. El Fondo desarrolló una técnica muy particular de negociación y acopio de información, datos y cifras. En muchos casos, asistió a los gobiernos en la recopilación y sistematización de la información relevante. Las cuentas de las tesorerías y de los bancos centrales, las estimaciones del producto bruto interno y las cifras también estimadas del balance de pagos con base en el comercio exterior y los pagos internacionales registrados, fueron así sistematizadas y facilitaron la toma de decisiones tanto de los gobiernos como el propio Fondo, cuando su directorio aprobaba un convenio standby. La gradual globalización de los pagos transnacionales a partir de la organización de los euromercados en 1952, creados -valga la paradoja- para financiar a la Unión Soviética y expandidos como contrapartida de la regulación Q de la Reserva Federal que limitaba la tasa de interés al 5% anual en los Estados Unidos, le quitó implícitamente gravitación al Fondo Monetario Internacional. Las dos crisis petroleras de los años setenta y el reciclaje de las fenomenales ganancias de los países exportadores de petróleo tras la suba abrupta de dos a veinte dólares por barril con alzas intermedias de hasta cuarenta dólares, allegaron créditos a los bancos centrales y las tesorerías de los países clientes del Fondo, cuyos gobiernos prefirieron obviar la supervisión y las condicionalidades de la entidad. Esa expansión monetaria internacional indujo la crisis de la deuda de los años ochenta, a poco que la Reserva Federal subiera abruptamente las tasas de interés para contrarrestar una inflación nacional al nivel de dos dígitos anuales, totalmente incompatible con la función rectora del dólar como moneda de transacción, valor y reserva. El Fondo asistió al lento y penoso proceso del arreglo de las deudas públicas de los países cuyos gobiernos habían declarado la cesación de pagos a partir de agosto de 1982, siguiendo el ejemplo de México. Así las cosas, tras la caída del muro de Berlín en noviembre de 1989 y la implosión del imperio soviético, el Fondo fue llamado a nuevas funciones. Los países del Este de Europa acudieron al Fondo en asistencia para su transformación de economías colectivizadas y regimentadas hacia 27 economías de mercado. La asistencia monetaria del Fondo resulta relativamente reducida ante tamaño desafío. En cambio, el Fondo presta asistencia técnica como lo hizo antes con países en desarrollo y ex colonias independizadas. Esa tarea es silenciosa y poco conocida por la opinión pública, pero efectiva a mediano plazo porque genera la información para la toma de decisiones. Por cierto que la Comisión de Bretton Woods encomió la tarea del Fondo con los miembros que requieren su asistencia, y subrayó la conveniencia de insistir con las condicionalidades para permitir el giro contra las monedas elegibles. No hay en el mundo ninguna organización capaz de realizar la tarea del Fondo para asistir a sus miembros necesitados de divisas a fin de evitar desórdenes monetarios y fiscales de consecuencias gravísimas. Trátase de funciones de contados éxitos reconocidos públicamente y muchos fracasos que inducen renegociaciones. Ello recuerda el trabajo frustrante de Sísifo con la piedra que siempre cae por la ladera y es nuevamente empujada hacia arriba. No obstante, el Fondo, fiel a sus principios, siempre está dispuesto para la asistencia técnica y monetaria, cualquiera haya sido la ingrata experiencia anterior. Nosotros, en la Argentina, podemos dar cuenta de innumerables negociaciones concluidas exitosamente con el Fondo y fracasadas apenas pasados uno o dos trimestres de ejecución. Sólo el último acuerdo de facilidades extendidas por tres años, una variante excepcional de los convenios anuales de standby, ha resultado exitoso tras nueve trimestres de ejecución conforme a lo acordado A. Creación El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), nombre original del Banco Mundial, fue fundado formalmente en 1945. A partir de entonces se fue convirtiendo en una de las instituciones internacionales más importantes del mundo. En aquella época estuvo conformado por 28 países. En la actualidad cuenta con184. Actualmente, el Grupo del Banco Mundial está compuesto por cinco instituciones: + Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) Corporación Financiera Internacional (CFI) Asociación Internacional de Fomento (AIF) Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) El principal objetivo que persiguen estas organizaciones es reducir la pobreza en el mundo, fomentando el crecimiento económico y el desarrollo. B. Evolución Origen y misión Creado junto al Fondo Monetario Internacional (FMI) en 1944 en la conferencia de Bretton Woods, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), nombre oficial del Banco Mundial (BM), comenzó a operar el 25 de junio de 1946. Desde el 3 de noviembre de 1947 el BM es una organización especial con independencia jurídica de la Organización de las Naciones Unidas. Todos los miembros del FMI pueden aspirar automáticamente a pertenecer al BM. Actualmente cuenta con 181 miembros. Con sede en Washington, su meta inicial fue la reconstrucción de las naciones europeas al finalizar la Il Guerra Mundial, para luego pasar a fomentar el desarrollo de sus países miembros mediante la financiación de proyectos productivos. El grupo del BM El Grupo del Banco Mundial está constituido por cinco organizaciones: + el BIRF: otorga préstamos y asistencia para países de ingreso mediano y los países más pobres con capacidad de pago; + la Asociación Internacional de Fomento (AIF): concede préstamos sin interés a los países más pobres que no tienen acceso a préstamos a tasas comerciales; +» la Corporación Financiera Internacional (CFI): promueve el crecimiento de los países en desarrollo prestando apoyo al sector privado; » el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI): fomenta la inversión extranjera en países en desarrollo mediante el otorgamiento de garantías a inversionistas extranjeros contra pérdidas por riesgos no comerciales, asesora a los gobiernos para atraer inversiones privadas, y divulga información sobre oportunidades de inversión en países en desarrollo; + el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI): promueve inversiones internacionales mediante procedimientos de conciliación y arbitraje orientados a resolver las diferencias entre inversionistas extranjeros y países receptores. 30 importaciones o a las exportaciones, o en relación con ellas, o que graven las transferencias internacionales de fondos efectuadas en concepto de pago de importaciones o exportaciones, con respecto a los métodos de exacción de tales derechos y cargas, con respecto a todos los reglamentos y formalidades relativos a las importaciones y exportaciones, y con respecto a todas las cuestiones a que se refieren los párrafos 2 y 4 del artículo I11*, cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado. Esta cláusula consiste en la extensión de las concesiones que se realicen en materia arancelaria a todos los países que se hayan adherido al GATT. Esto significa que si un país aumenta los beneficios que concede a otro país en particular, éste tendrá que dar “mejor” trato a todos los demás países firmantes del acuerdo de modo que todos continúen siendo “más favorecidos”. 152 Organización del Comercio Exterior Mundial Debemos aclarar que cuando hablamos de los beneficios que un país concede a otro nos referimos a beneficios en derechos de aduana y cargos de todas clases que afecten a los productos de terceros países, tanto a las importaciones como a las exportaciones. Por otro lado, la cláusula de la Nación más favorecida se aplica en forma inmediata. Esto es, la extensión de los beneficios al resto de los países miembros es automática e inmediata. No se necesita ninguna firma, ningún nuevo acuerdo, etc. Por este motivo, se la suele denominar “cláusula gatillo”. El principio de no discriminación significa un gran paso adelante en relación con la etapa anterior al acuerdo del GATT. En el pasado, las negociaciones comerciales se producían en un marco bilateral, por lo que un país podía ofrecer una concesión a otro sin hacer extensivos los beneficios de esta medida a otros países. Esto implicaba que un mismo bien podía ser gravado por distintos aranceles según su área de procedencia. A su vez, los países más pequeños, que en consecuencia tenían menor peso político, se encontraban penalizados por un enfoque bilateral que acentuaba aún más su debilidad. Los problemas que acabamos de mencionar desaparecieron gracias a la aplicación de la cláusula de la NMF. Este principio fue el vehículo para la creación de un sistema de intercambios sobre bases multilaterales. + Reciprocidad Este principio implica que cada beneficio que un país miembro otorga dentro del marco del esquema comercial del Acuerdo debe ser compensado por el país beneficiado. Nada es gratuito o unilateral. Todo es repartido entre los miembros, de tal forma que no existan vencedores ni vencidos. Esto se debe a que las reducciones arancelarias se ven como concesiones que un país ofrece a otro a cambio de las cuales ese país espera recibir una concesión equivalente. + Trato Nacional Este principio se menciona en el párrafo 1 del Artículo IIl del GATT: Artículo Trato nacional en materia de tributación y de reglamentación interiores 1. Las partes contratantes reconocen que los impuestos y otras cargas interiores, así como las leyes, reglamentos y prescripciones que afecten a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución o el uso de productos en el mercado interior y las reglamentaciones cuantitativas interiores que prescriban la mezcla, la transformación o el uso de ciertos productos en cantidades o en proporciones determinadas, no deberían aplicarse a los productos importados o nacionales de manera que se proteja la producción nacional. Dicho principio establece que los productos importados deben recibir igual trato que los nacionales. Por lo tanto, una vez que un producto del exterior ha entrado al país, debe tener el mismo trato que uno nacional. Cuando hablamos de “mismo trato” nos referimos a impuestos o gravámenes que se impongan a los productos y, también, a los reglamentos o leyes que afecten la distribución, el transporte y la venta de los productos en el mercado interno. » Prohibición de restricciones cuantitativas Este principio se explicita en el párrafo 1 del Artículo Xl del GATT: Artículo XI - Eliminación general de las restricciones cuantitativas 1. Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá -aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas- prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o a la venta 31 para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas. La protección al comercio se instrumenta a través de aranceles o de restricciones cuantitativas. En el acuerdo del GATT podemos observar, claramente, la elección de los aranceles frente a este tipo de restricciones. El Acuerdo prohíbe el uso de estas últimas por la convicción específica de que son perjudiciales para las economías. Al existir, por ejemplo, un cupo sobre las importaciones de un determinado bien, si aumentara la demanda de dicho bien, resultaría en un aumento de su precio interno, causando un perjuicio para los consumidores. Esta prohibición abarca a cualquier medida que limite o restrinja la cantidad o valor de la importación o exportación de un producto. La aplicación de restricciones cuantitativas suele realizarse por medio del establecimiento de contingentes y/o cupos, licencias de importación y exportación, etc. Siguiendo con el tema de los principios fundamentales, le presentaremos las excepciones o Waivers al principio de Nación más favorecida y al de prohibición de restricciones cuantitativas. Debemos aclarar que la expresión inglesa Waiver significa “renuncia” o “excepción” al cumplimiento de una disposición y, generalmente, es utilizada en los procesos de negociación para los casos de excepción a la regla general Excepciones al Principio de Nación más favorecida Acuerdos En el Artículo 1 se legitiman una serie de acuerdos preferenciales bilaterales preexistentes. Todos los acuerdos preferenciales históricos de comercio que existían al momento de firmarse el GATT fueron respetados. Por ejemplo, los acuerdos de la Commonwealth y los de la Unión Francesa que regulaban el comercio entre el Reino Unido y Francia con sus colonias. Uniones (Artículo XXIV). Estas dos formas de integración económica Aduaneras y fueron aceptadas como excepción a la no discriminación. zonas de libre Podemos citar el caso de Bélgica y Holanda con la Unión comercio Aduanera del Benelux. También podemos nombrar el Tratado de Roma, firmado en 1957, por el cual seis países firmantes constituían un mercado común dentro del cual se encontraban ausentes las barreras arancelarias para el comercio entre los países miembros. Además, existía una tarifa común para las importaciones procedentes del resto del mundo. Esta excepción es admitida por el GATT siempre y cuando se cumplan ciertas condiciones.” Sistema Este sistema es manejado por la UNCTAD. Se trata de un generalizado de arancel preferencial aplicado por los países industrializados preferencias para las importaciones provenientes de países en desarrollo.32 Otras El artículo XXV del GATT regula el poder de las partes excepciones contratantes para autorizar a un país miembro excepciones al cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el GATT. Para poder otorgar una excepción se requiere una mayoría de dos tercios de los votos y la presencia de más de la mitad de los países miembros. Existe una variada lista de situaciones no previstas por el Acuerdo que han dado lugar a excepciones. Cláusula de Desarrollaremos esta cláusula cuando tratemos la Ronda habilitación de Tokio. Excepciones a la prohibición de restricciones cuantitativas Protección del (Artículo XII). Los países que devastados por la Segunda equilibrio de la Guerra Mundial se encontraban frente al serio problema de balanza de no contar con las divisas necesarias para financiar su pagos comercio internacional. Por lo tanto, se permitió ó la imposición temporaria de restricciones cuantitativas a las importaciones en caso de una grave crisis de balanza de pagos o de una fuerte contracción de las reservas oficiales. Afin de evitar un uso incorrecto o un abuso de esta excepción se establecieron dos requisitos: el FMI es el encargado de calificar la situación de reservas del país para decidir si se justifica o no la aplicación de esta excepción. Además, las restricciones debían tener carácter temporal y ser eliminadas progresivamente. Comercio (Artículo XI). Este rubro obtuvo un trato diferencial, dada la agrícola necesidad de los distintos gobiernos de administrar aquellas situaciones de escasez o de excedentes en ciertos productos agrícolas. imposición de restricciones cuantitativas sobre la exportación o la importación de bienes agricolas si ello resultara necesario para autorizar la implementación de medidas destinadas a regular los mercados. Por ejemplo, con el fin de mantener el nivel de precios internos por encima del precio prevaleciente en los mercados mundiales. En la práctica, el comercio agrícola ha constituido una gran excepción en la aplicación del GATT. Esta excepción en ningún caso puede ser utilizada para incrementar la producción nacional o para protegerla. Salvaguardias: (Artículo XIX) Los distintos países podían apoyar a las medidas de empresas nacionales que se veían amenazadas por las urgencia sobre — importaciones de terceros países con el justificativo de que la importación una protección temporal les facilitaría el ajuste a las nuevas de productos condiciones de competencia. Es decir, se permitió a los determinados 0 países imponer restricciones cuantitativas a las cláusula de importaciones de un determinado producto siempre y escape (Artículo cuando éste pudiera dañar a los productores nacionales. XIX) Un ejemplo importante de este tipo de excepción es el Acuerdo del Algodón, firmado en 1961, que culminó en el Acuerdo Multifibras (AMPF), de 1974. Desarrollo económico El Artículo XVII! menciona la protección de la industria naciente o necesidad de as para financiar planes de desarrollo en los países subdesarrollados. Estos países podían recurrir a la aplicación de contingentes u otro tipo de restricciones cuantitativas en el ámbito de sus políticas de desarrollo. La idea era proteger este tipo de industrias hasta que fueran capaces de competir con otras más capacitadas o de solucionar problemas de balanza de pagos. Hasta el momento hemos explicado los principios fundamentales del GATT y las excepciones (Waivers) al principio de Nación más favorecida y al de prohibición de restricciones cuantitativas. A continuación, mencionaremos otras normas esenciales del GATT. + Consultas, conciliación y solución de diferencias A fin de resolver los conflictos que pudieran surgir entre los países miembros, los artículos XXI! y XXIIl del GATT establecieron un sistema de consultas para cuestiones relacionadas con la aplicación del acuerdo junto con un procedimiento para corregir las eventuales violaciones a su articulado. Ninguna otra organización internacional dispuso un mecanismo tan claro para resolver las diferencias y obligar a los países a cumplir con las obligaciones suscritas. + Subsidios y subvenciones El GATT, en su artículo XVI, prevé la posibilidad de que sus países miembros 32 un objetivo específico que es determinado en el mandato de su creación. - Secretaría Esta era la encargada del trabajo burocrático y de administración, es decir, de supervisar y controlar todo lo atinente al funcionamiento del Acuerdo. Estaba encabezada por el Director General del GATT quien tenía una función mediadora relevante en los conflictos entre los países miembros. Modalidades de acceso contempladas Por solicitud de — Para que un país fuera aceptado se negociaba la denominada un país “cuota de entrada”. Esta consistía en la reducción arancelaria negociada por el país entrante y el resto de los miembros como contrapartida a los beneficios que éste recibiría al aplicársele por el principio NMF todas las reducciones arancelarias consolidadas. Acceso Este tenía lugar cuando un país, previamente vinculado al patrocinado GATT o territorio dependiente del país colonizador o metrópoli, alcanzaba la independencia política. En este supuesto, el país independizado no debía pagar ninguna cuota de entrada pero debía confirmar que aceptaba el Acuerdo. Acceso especial Se aplicaba a los países de economías planificadas que formaron parte del GATT: Checoslovaquia, Polonia, Yugoslavia y Rumania. Para lograr el acceso a los mercados de estos países, y dada la imposibilidad de aplicar los mismos criterios que se utilizaban para las economías de mercado, se determinó un sistema instrumentado en compromisos basados en incrementos anuales de su volumen de importaciones. Adhesión El acceso de nuevos miembros requería obtener la aprobación de dos tercios de los países miembros Retirada La retirada del Acuerdo, regulada en el artículo XXXI, sólo exigía una comunicación previa de seis meses. En la historia del GATT ha ocurrido en dos ocasiones y para cuatro países: El Líbano y Siria, en 1948, y China y Liberia, en 1950. El acuerdo del GATT establece la obligatoriedad de la negociación arancelaria entre los países miembros. La negociación se realiza sobre la base de la reciprocidad y ventajas mutuas. Esto significa que los distintos países deben acordar bilateralmente los aranceles satisfactorios para ambas partes. Luego, por la cláusula de NMF, estas negociaciones bilaterales se hacen extensibles a los demás miembros. Este sistema permite que las negociaciones bilaterales tengan efectos multilaterales. La liberalización del comercio originada se prolonga a todos los países signatarios del Acuerdo. Pero la liberalización del comercio internacional, objetivo principal del GATT, no se produjo rápidamente. Para llevar a cabo las reducciones arancelarias se convocaron, en forma periódica, negociaciones comerciales. Fue un largo proceso de rebaja de aranceles desarrollado a través de ocho rondas de negociaciones multilaterales que se realizaron desde 1947 hasta 1994. El sistema de negociación de las rondas presenta las siguientes características: + Favorece a los países con menor poder de negociación respecto de la situación anterior donde los acuerdos se alcanzaban por medio de negociaciones bilaterales. + Permite un enfoque más general a las negociaciones; no se trata únicamente un tema. + Favorece la concertación de un acuerdo dado que permite la posibilidad de 35 compensar ventajas y desventajas recíprocas. + Facilita la reforma de sectores sensibles del comercio internacional, ya que se compensan las concesiones en estos sectores con ventajas que son política y económicamente atractivas en otros sectores. Cada una de estas rondas fue aportando nuevos avances: rebajas de derechos de aduanas, textos jurídicos sobre tarifas y aranceles, declaraciones interpretativas, etc. En el siguiente cuadro sintetizamos las principales características de las ocho rondas de negociación. AÑO CIUDAD PRODUCTOS PAISES CUBIERTOS PARTICIPANTES 1947 Ginebra Aranceles 23 Creación del GATT 1949 Annecy Aranceles 13 1951 Torquay Aranceles 38 1956 Ginebra Aranceles 26 1960-1961 Ginebra Aranceles 26 (Ronda Dillom) 1964-1967 Ginebra Aranceles y Medidas 62 (Ronda Kennedy) Antidumping 1973-1979 Ginebra Aranceles - Medidas No 102 (Ronda Tokio) Arancelarias- Acuerdos Marco 1986-1994 Ginebra Aranceles - Medidas No 123 (Ronda Uruguay) Arancelarias - Reglas - Servicios Propiedad Intelectual - Solución de Diferencias - Textiles Agricultura Creación de la OMC Según los productos cubiertos, las distintas rondas podrían agruparse en tres categorías. + Las conferencias de Ginebra (1947), Annecy, Torquay, Ginebra (1956), la Ronda Dillon y la Ronda Kennedy trataron, principalmente, negociaciones sobre rebajas de derechos de aduana sobre productos manufacturados. + La Ronda Tokio, por su parte, fue el primer intento de eliminación de barreras no arancelarias. Además, en esta ronda se trabajó sobre la reforma del sistema institucional del GATT. + La Ronda Uruguay, finalmente, puso en marcha a la Organización Mundial de Comercio (OMC). A su vez, integró a la agricultura y a los textiles en los mecanismos de liberalización de los intercambios y elaboró acuerdos multilaterales en temas como las inversiones, los derechos de propiedad intelectual, etc. Como podemos apreciar en el cuadro, a partir de los años sesenta, la duración de las rondas fue más larga. Esto se debió a la incorporación de temas más complejos y al aumento del número de países que participaron en ellas. A continuación, analizaremos más detalladamente las rondas de negociación que tuvieron lugar a partir de la década del '60. + Ronda Dillon Esta ronda debe su nombre al subsecretario de Estado norteamericano, Douglas Dillon, quien propuso realizar una negociación arancelaria simultánea a las negociaciones que llevarían a cabo los miembros de la Comunidad Europea 37 para establecer la tarifa externa común. En la Ronda Dillon la Comunidad Económica Europea negoc en nombre de todos sus integrantes. + Ronda Kennedy Esta ronda debe su nombre al presidente de los Estados Unidos, John F. Kennedy. El objetivo de EE. UU, era aumentar sus exportaciones hacia los países de la Comunidad Económica Europea. En 1962, la ley norteamericana de Expansión Comercial autorizó al presidente de los Estados Unidos a negociar reducciones arancelarias del 50% en un lapso de cinco años. Además, permitió la eliminación completa de los aranceles de los productos en los cuales el 80% o más del comercio mundial era realizado por la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos. Como ya hemos visto, este tipo de autorizaciones son las que se denominan “fast track”. Permiten al presidente concluir acuerdos obviando los lobbies proteccionistas del congreso. Por otro lado, en esta negociación también se realizó el intento de liberalizar el comercio agrícola y considerar las necesidades de los países en desarrollo. Pero, excepto las reducciones arancelarias que oscilaron entre un 35% y un 40%, aproximadamente, el resto de las negociaciones prácticamente no obtuvo ningún resultado positivo. Los países desarrollados no esperaban reciprocidad por parte de los países en desarrollo. Además, aceptaron un escalonamiento de reducciones arancelarias menor a la normal de cinco años. Antes de desarrollar los principales avances alcanzados en la Ronda de Tokio vale la pena aclarar que, dados los profundos cambios que se estaban produciendo en el mundo para esta época, (agotamiento del modelo de la posguerra -Estado de Bienestar-, reaparición del proteccionismo -neoproteccionis mo-, crisis del petróleo y recesión de toda la economía capitalista), las negociaciones se extendieron mucho más de lo previsto. 168 Organización del Comercio Exterior Mundial + Ronda Tokio En esta negociación se agregaron temas como las salvaguardias, el neoproteccionismo, la asistencia técnica a los países subdesarrollados, etc. Un punto muy importante en esta ronda fue la revisión de los Acuerdos originales firmados en 1948. Así, se crearon diversos acuerdos autónomos. Esto significó que los distintos países miembros del GATT podían decidir si participaban o no de ellos. Estos acuerdos fueron en materia de licencias de importación, valoración aduanera, antidumping, subsidios y derechos compensatorios, compras del sector público y obstáculos técnicos al comercio. Finalmente, esta ronda aprobó los siguientes códigos de conducta: - Antidumping. - Valoración. - Salvaguardias. - Derechos compensatorios. - Obstáculos técnicos al comercio internacional. - Licencias. - Compras de gobierno. Los países en desarrollo lograron un trato más favorable para los productos tropicales y un tratamiento especial y diferenciado en el terreno no arancelario. Por último, debemos mencionar una cláusula importantísima aprobada en esta ronda: la “Cláusula de Habilitación”. Ella permitió concretar acuerdos regionales o generales entre países en desarrollo con el fin de reducir o eliminar mutuamente las trabas a su comercio recíproco. Por lo tanto, quedaron exceptuados del trato de la NMF. Esta ronda significó un avance muy importante en cuanto a las reducciones arancelarias y a la profundización de los procedimientos del GATT para lograr su principal objetivo de liberalización del comercio mundial. Pero no hubo grandes avances en cuanto a la solución de los problemas que habían generado los cambios que se sucedieron en la economía mundial. La Ronda Tokio marcó la finalización de la etapa de negociaciones comerciales basadas en reducciones arancelarias como medio para lograr la liberalización del comercio mundial. «+ Ronda Uruguay Esta ronda duró siete años y medio. En ella participaron 125 países. , por primera vez, 40 cuestiones relacionadas con productos industriales, concesiones casi irrelevantes para la Argentina. Así, fue a partir de la Ronda Uruguay que Argentina comenzó a participar en forma más activa. En esta ronda se abordaron temas como las subvenciones a los productos agrícolas, de interés primordial para este país. A fin de negociar estas cuestiones, Argentina se unió a una agrupación de países agroprod uctores que propagaba la liberalización del sector agrícola. Con el objetivo de analizar la evolución del comercio exterior argentino en paralelo con los acontecimientos sucedidos en el marco del GATT, le proponemos la lectura de un artículo del trabajo de Carlos Alfredo Rodriguez: “El comercio exterior en la encrucijada El Comercio Exterior en la encrucijada Argentina y el Comercio Mundial Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, y como resultado de un proceso creciente de proteccionismo que había inhibido los intercambios comerciales, surge bajo el liderazgo de los Estados Unidos y Gran Bretaña, el Acuerdo General de Aranceles y Comercio, GATT. Inicialmente suscrito por 23 países (hoy 115), el acuerdo tenía por objetivos lograr a través de la negociación multilateral la expansión del comercio mundial, mediante la eliminación progresiva de restricciones existentes en aquel momento. El GATT ha sido hasta hoy la institución donde se ha concentrado la discusión comercial. Numerosas rondas de negociaciones han permitido el establecimiento de principios que facilitaron la expansión del comercio mundial. Los logros más destacados han sido la reducción de los niveles arancelarios y la eliminación de restricciones cuantitativas. Sin embargo, hasta ahora se habían mantenido las políticas de subsidios a la producción y exportación agrícola, lo cual ha dañado significativamente las posibilidades de exportación argentinas. En un avance de significativa relevancia, la reciente Ronda Uruguay ha establecido un esquema gradual para la disminución de subsidios a la producción y exportación de productos agrícolas implementados mayormente por los países más desarrollados. Asimismo se han acordado reducciones de aranceles del orden del 50% en promedio (del 6 al 3% en promedio) y Una eliminación gradual de las restricciones voluntarias a la exportación. Es de esperar que este acuerdo sea ratificado por los poderes legislativos de los países firmantes, particularmente el Congreso de los EE.UU. Como resultado, la expansión del comercio se ha dado principalmente a nivel de los productos industriales y entre las naciones desarrolladas. Los productos industriales aumentaron su participación en el comercio mundial del 40% en 1950 al 73% en 1990, mientras que los países desarrollados incrementaron su participación del 60% al 70% entre ambas fechas.2 En lugar de favorecer el intercambio con el mundo, Argentina favoreció las políticas de protección, dando la espalda a la discusión multilateral. Argentina no adhirió al GATT sino hasta 1968, y claro está que esa adhesión no influyó demasiado en el diseño de la política comercial. En efecto, recién en la Ronda Uruguay se ha ofrecido consolidar el arancel máximo en 35%. Debe destacarse que con la salvedad de productos primarios agropecuarios -carne y cereales- no existen restricciones cuantitativas significativas en los países desarrollados para las exportaciones argentinas.» Es posible que para algunos productos y países existan algunas restricciones cuantitativas, pero en general las mismas no son operativas para Argentina ya que no llega a exportar al nivel de los cupos establecidos. Este hecho es importante al momento de evaluar seriamente las necesidades para integrar áreas de libre comercio o mercados com unes versus la estrategia alternativa de apertura unilateral como en el caso de Chile. La estrategia de crecimiento exportador es aparentemente factible sin necesidad de integrar áreas comerciales. Mientras el comercio mundial se expandió entre 1950 y 1990 a una tasa anual del 6%, Argentina observó un desempeño mucho más modesto. La creciente desinserción argentina en el comercio mundial ha sido clara: hacia 1950 la participación del comercio argentino en el total ascendía al 2%, siendo actualmente de apenas 0.3%. Existen causas evidentes que explican este hecho. Es indudable que el país no privilegió jamás una política de apertura comercial, a excepción de las liberalizaciones de fines de los 70 y la encarada actualmente. El mejor indicador del resultado de la política proteccionista que no sólo llevó a cabo Argentina, sino también muchos países en desarrollo, en especial de Latinoamérica, es la evolución del índice de apertura de la economía (exportaciones + importaciones) / 2 x PBI-. Puede apreciarse en las Figuras 1 y 2 que a partir de la década del 30, la economía se cierra fuertemente respecto de la etapa previa, pasando de un promedio de 40% en el coeficiente de apertura a un magro 10%. El cierre del comercio internacional para la Argentina fue el resultado deliberado de las políticas de sustitución de importaciones implementadas a partir de la década del 30.. La evidencia 41 histórica de seis décadas de sustitución de importaciones muestra a las claras que, indefectiblemente, toda restricción a las importaciones resultó en una caída similar en el valor de las exportaciones. Tanto las importaciones como las exportaciones cayeron de un promedio del orden del 40% del PBI en 1910-30 a sólo 10% en las décadas posteriores El resultado de las políticas de sustitución de importaciones, buscando la industrialización y diversificación de la producción local, arrojaron resultados por todos conocidos en materia de pérdida de eficiencia, creciente lobby para mantener el tamaño de los sectores protegidos y descenso de la tasa de crecimiento del PBI. Adicionalmente, el creciente desorden macroeconómico de las últimas décadas y las crisis externas asociadas, impidieron la discusión y formulación de una política comercial que promoviera la inserción del país en la economía mundial. Organización Mundial de Comercio 1. Antecedentes, A qué se debe el surgi Organización Mundial de Comercio? iento de la La Organización Mundial de Comercio (OMC) comenzó a funcionar en el año 1995, fruto de los acuerdos firmados en la VIIl Ronda de Negociaciones del GATT: la Ronda Uruguay. En esos momentos era sumamente evidente la necesidad de culminar con un acuerdo provisional para dar paso a una Organización Internacional de carácter permanente que regulara el comercio entre los países. En 1994, en Marrakech, Marruecos, se firmó el Acta Final aprobando la constitución de la OMC, principal reforma ocurrida en el comercio mundial desde la Segunda Guerra Mundial. Desde sus inicios, la Organización Mundial de Comercio tiene su sede en Ginebra, Suiza. Esta organización cumple, básicamente, las siguientes funciones: + Administra los acuerdos comerciales de la OMC. + Esla encargada de organizar el foro para negociaciones comerciales. + Supervisa las políticas comerciales nacionales. + Brinda asistencia técnica y cursos de formación para los países en desarrollo. En cuanto a los principios de la OMC podemos indicar que son esencialmente los mismos señalados, en la unidad 2, para el GATT. Sus objetivos se especifican en el preámbulo del Acuerdo de Marrakech que le presentamos a continuación:Coopera con otras organizaciones internacionales GATT (1994): Acuerdo sobre comercio de mercancías Acuerdos comerciales plurilaterales: Aeronaves Civiles, Contratación Pública, Carne de Bovino y Productos Lácteos - GATS: Acuerdo General sobre Servicios Ambito de Actuación de la OMC ADPIC: Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad relacionados con el comercio Solución de Diferencias: Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales En relación con este tema nos interesa que usted tenga en claro que la OMC regula todas las normativas que afectan, directa o indirectamente, al comercio internacional. Cualquier posible “obstáculo” a la libre circulación de productos entra en suámbito de competencias y pueden establecerse sanciones a los países que incurran en tales “trabas”. Pero, como podemos observar en el cuadro anterior, el ámbito de actuación de la OMC no se limita al comercio internacional de bienes sino que cubre otros aspectos importantes. Por ejemplo, el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), en virtud del cual las empresas pueden patentar no sólo todo tipo de inventos sino, también, hallazgos científicos, inclusive, los que puedan tener una utilidad terapéutica y medicinal. Podemos ver, de esta manera, cómo se extiende el campo de competencias de la OMC hacia el comercio internacional de ideas. Un segundo ejemplo lo constituye el GATS, que no sólo pretende la liberalización total de los movimientos de capital sino, también, de todo tipo de “servicios”, denominación bajo la cual se incluyen ámbitos como la salud, la educación, el agua potable, las pensiones, los seguros de vida, etc., de manera que todos estos aspectos dejen, definitivamente, de ser considerados como un bien público. Antes de finalizar este primer punto de la unidad, le proponemos que conozca ciertas características de los países miembros y los órganos de la OMC. Hasta el año 2003, la OMC contaba con 146 miembros. Al mismo tiempo, más de 30 países están negociando su adhesión. Estos últimos poseen la condición de “observadores”, es decir, se encuentran en un análisis previo, observando el desarrollo de la organización y sus miembros para una posterior inclusión. Pero no cuentan con las facultades, obligaciones y derechos de un país miembro. Debemos aclarar que todos los miembros han celebrado negociaciones para adherirse a la Organización Mundial de Comercio. Los países adquieren una serie de derechos y obligaciones desde el momento de su ingreso. Esto significa que gozan de los privilegios q ue implica ser miembro de la OMC, al mismo tiempo que están obligados a respetar sus normas. Los órganos más importantes de esta organización son la Conferencia Ministerial y el Consejo General. El primero, órgano superior de adopción de decisiones, se reúne al menos una vez cada dos años. El segundo, en cambio, lo hace varias veces al año. 42 Cuestiones y preocupaciones relativas a la implementación Subsidios a las exportaciones agrícolas Servicios Se adoptaron decisiones que aclararon las obligaciones de los gobiernos de los países en desarrollo (miembros) con respecto a cuestiones como la agricultura, las subvenciones, los textiles, los obstáculos técnicos al comercio, las medidas en materia de inversión relacionadas con el comercio y las normas de origen. No obstante, otras cuestiones relativas a la aplicación, que preocupaban a los países en desarrollo, no fueron resueltas. En relación con ellas, se acordó un programa de trabajo futuro. Se acordó la dirección hacia la que apuntaban las negociaciones: mejoras sustanciales en el acceso a los mercados, reducciones de todas las formas de subvención a las exportaciones con miras a una remoción progresiva y reducciones de las ayudas causantes de distorsión del comercio. No obstante, no se consensuaron reducciones efectivas de las subvenciones ni ninguna cláusula de desarrollo que diera cuenta de las condiciones particulares de la agricultura en los países en desarrollo. Se respaldó la labor ya realizada, se reafirmaron las directrices y los procedimientos para las negociaciones y se establecieron algunos elementos clave del calendario. Se dispuso que los miembros cumplieran con los plazos concretos para discutir compromisos específicos de acceso a mercados en materia de servicios. 45 Bienes industriales Derecho de propiedad intelectual Se acordó celebrar negociaciones con el fin de reducir o eliminar los aranceles, incluida la reducción o eliminación de las crestas arancelarias, los aranceles elevados y la progresividad arancelaria, así como los obstáculos no arancelarios. Se pretendía una amplia cobertura de productos y sin exclusiones a priori, así como la inclusión de las necesidades e intereses especiales de los países en desarrollo y menos adelantados. Se acordó que el tratado TRIPS no debía dificultar la protección de la salud niel acceso a medicamentos baratos, por lo tanto, se les facilitó a los países en desarrollo proclamar una “emergencia nacional” en caso de enfermedades serias y de otorgar licencias obligatorias para la producción de medicamentos más baratos. Inversiones y políticas de competencia Transparencia de la contratación pública y tacilitación del comercio Subsidios y antidumping Reforma del sistema de solución de controversias Medio ambiente Se acordó decidir la fecha de inicio de estas negociaciones en la Y Conferencia Ministerial. Se s iron a los Grupos de Trabajo del área estudios sobre la interacción entre comercio, inversiones y políticas de competencia. Se acordó iniciar las negociaciones en esta materia a partir de la V Conferencia Ministerial (Cancún, 2003). Se acordó dar inicio a negociaciones encaminadas a aclarar y mejorar las disciplinas previstas en el Acuerdo Antidumping y en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Los países están celebrando negociaciones sobre mejoras y aclaraciones del Entendimiento sobre Solución de Diferencias. Este es un tema nuevo, nunca antes tratado en el seno de la OMC. Hubo concesiones por parte de los países en desarrollo. Se acordó ver las relaciones entre los reglamentos de la OMC y las normas relativas al derecho mercantil en los acuerdos sobre medio ambiente. La reducción de aranceles sobre bienes y servicios ecológicos se encuentra en proceso de negociación. 46 Comercio Se renovaron los compromisos asumidos en la Conferencia electrónico Ministerial de Ginebra y se mantuvo la práctica de no imponer derechos de aduana a las transacciones electrónicas hasta la Y Conterencia Ministerial. ¿ Pequeñas Se propuso la realización de un examen de la relación entre economías, deuda, comercio, deuda y finanzas y la elaboración de posibles É | finanzasy recomendaciones sobre las medidas necesarias para 2 tecnología mejorar la capacidad del sistema multilateral de comercio. a 14 Organización y En las negociaciones, que deben concluir a más tardar el 1 E gestión del de enero de 2005, participarán todos los miembros de la 3 Programa de OMC. Se deberá tomar en consideración el principio del 2 Trabajo trato especial y diferenciado para los países en desarrollo y E los países menos adelantados. $ Exceptuando las mejoras y aclaraciones respecto al Entendimiento de Solución de Diferencias, el desarrollo y conclusión de las negociaciones y la entrada en vigor de sus resultados se considerarán partes de un todo único. Sin embargo, los acuerdos a que se llegue en una etapa inicial podrán aplicarse con carácter provisional o definitivo. Del 14 al 17 de septiembre de 2003 se desarrolló en Cancún, México, una nueva Reunión Ministerial de la OMC que dio como concluida la Ronda de Doha. Su objetivo fue la liberalización del comercio para el 2005. El tema más importante que se trató fue el agroindustrial, fundamentalmente, por la importancia que el intercambio de estos productos tiene para los países industrializados y para los que se encuentran en desarrollo. Los países desarrollados protegen de manera desleal su producción, aplicando subsidios a suindustria y no permiten que los segundos se desarrollen y compitan en un marco de igualdades. El encuentro comenzó con un preacuerdo frustrado firmado en Ginebra en marzo de 2002. La cláusula de paz, que venció a fines del año 2003, cubrió la invasión en terceros mercados mediante subsidios y pretendió ser prorrogada por la UE. La llamada Ronda de desarrollo llevó consigo una pequeña victoria: la aprobación de un mecanismo para países pobres que les permitió importar medicamentos genéricos, patentados, referidos al SIDA y tuberculosis, dándole tal vez una imagen positiva al encuentro. Pero como resultado final podemos decir que ha sido el cuarto fracaso desde que la OMC ha sido creada y muchos países culpan de ello a EE.UU, a la UE, a Japón y a Corea del Sur. Para EE.UU. y la UE la prioridad pasa por la liberalización de los mercados de servicios y por la adopción de normas más flexibles, en materia de inversiones. Relegan la apertura de sus mercados para los productos agrícolas de los países menos desarrollados. Se cuidan de no dar el paso aperturista en forma conjunta y prometen grandes inversiones si América Latina abre sus fronteras sin reciprocidad pero sin comprometerse a abrir los mercados que mencionamos anteriormente. El desafío se encuentra del lado latinoamericano y de su capacidad para contar y conjugar un frente com ún en defensa de sus intereses. Para ello se creó el Grupo de los 22, constituido por países que se articularon en una alianza negociadora a fin de contrapesar la capacidad de presión de los países mayores. Los integrantes de dicho grupo, entre ellos Argentina, Brasil, India y Sudáfrica, tienen intereses en común pero también diferencias y hasta intereses encontrados, siendo difícil la predicción en el futuro. Los países subdesarrollados han logrado un triunfo importante: ponerse de acuerdo para no realizar nuevas concesiones a cambio de nada o de falsas promesas. Para la Argentina, ahora se presenta el desafío de consolidar el MERCOSUR, profundizar la vía de los acuerdos interregionales y bilaterales para generar un campo propicio para el crecimiento y la creación de empleos. 47 50 General de la OMC. Este conflicto se arrastró desde el 30 de abril de 1999, fecha en que la renuncia del Director General, Rugero, se hizo efectiva. Hasta poder acordar la fórmula que, finalmente, resolvió el problema, se registró un nivel de tensión inédito entre los países miembros embanderados con la candidatura de los señores Michael Moore y Supachai Panitchpakdi. El enfrentamiento de posiciones llegó inclusive al mal trato verbal y poco faltó en alguna ocasión para que los señores embajadores representantes de los países miembros de la OMC se fueran a las manos, para usar una expresión por todos conocida. Estas reuniones del Consejo General, que en algunos casos se prolongaban hasta altas horas de la madrugada, inclusive sábados y domingos, quebraron una tradición de respeto personal entre los representantes de los países miembros de la OMC, No caben dudas que estos hechos contribuyeron a potenciar los inconvenientes surgidos en la etapa final de preparación previa a Seattle. 219 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 Aunque nunca se haya establecido vinculación formal entre ambas cuestiones, parece inevitable concluir que lo sucedido en materia de elección del nuevo Director General influyó directamente en la posición de muchos países en desarrollo. Estos países (sobre todo los interesados en la revisión de los Acuerdos de la Ronda Uruguay) reaccionaron claramente contra el resultado de ese proceso, afectados porque el candidato Supachai no fuera declarado vencedor debido a la presión ejercida por EE.UU., que sostenía la candidatura del Sr. Moore. Las dificultades que enfrentó el Consejo General de la OMC para lograr consenso sobre un proyecto de Declaración Ministerial se hicieron evidentes apenas se conoció el primer texto emitido bajo la responsabilidad del Presidente de dicho organismo de la OMC; el embajador de Tanzania, Sr. Ali Mchumo. El texto del 7 de octubre de 1999 no contenía ni una palabra sobre la cuestión denominada “implementación” de los Acuerdos de la Ronda Uruguay, sino únicamente cuatro puntos suspensivos. Esta presentación provocó un gran enojo en los países en desarrollo, que habían planteado con carácter prioritario esta discusión desde el momento en que se iniciaron los trabajos en octubre de 1998 con el fin de cumplir el mandato de la !l Conferencia Ministerial al Consejo General de la OMC, En una reunión del grupo informal de países miembros de la OMC denominado Grupo “Invisibles”, realizada el 8 de octubre de 1999, se planteó la posibilidad de desconocer el papel del Embajador Mchumo antes de una reunión formal del Consejo General. Finalmente, en medio de grandes polémicas, el Consejo General decidió que la Secretaría de la OMC asistiera al Presidente Mchumo para elaborar un nuevo borrador que circuló el 18 de octubre de 1999 y que incluía las propuestas planteadas en materia de implementación así como las otras cuestiones ausentes en el papel anterior. Este fue el texto con el que se trabajó en busca de lograr un consenso previo a la reunión de Seattle y se concluyó que era imposible hacerlo una semana antes del 30 de noviembre de 1999, Lamentablemente, todos los intentos de poner sobre la mesa de los ministros en Seattle un texto de consenso no fueron suficientes por las diversas posiciones nacionales que fueron más fuertes y, finalmente, predominaron. Además, los problemas crecieron en el tiempo y a medida que se acercaba la fecha en que las delegaciones debían partir hacia esa ciudad. A pesar de las incontables reuniones del Consejo General, formales e informales, incluso sábados y domingos, no fue posible alcanzar el objetivo deseado. Los trabajos preparatorios se desarrollaron en Ginebra hasta el 23 de noviembre de 1999, En la última sesión formal del Consejo General previa a Seattle, se decidió que los Ministros se sentaran a discutir en base al texto del 18 de octubre de 1999 porque era imposible lograr consenso sobre otro texto de Declaración Ministerial. Los temas que se habían tratado de resolver para incluir en la Declaración Ministerial se discutieron con el mismo esquema que se retomaría en Seattle: Agricultura, Servicios, Implementación, Nuevos temas y cuestiones institucionales (asuntos sistémicos). 220 Organización del Comercio Exterior Mundial Para sorpresa de muchos, en materia agrícola se registraron avances que no culminaron con éxito porque los países decidieron impedirlo por la falta de consenso en los demás temas. El problema central, que se repetiría en Seattle, se presentó por la llamada “Implementación” de los Acuerdos de la Ronda Uruguay y por el peso fundamental que atribuyeron a esas definiciones los países en desarrollo 51 alineados detrás de la India, Egipto y Pakistán. En ese grupo actuaban también, aunque en menor medida, Brasil, México y otros países asiáticos. La posición de los mencionados países en desarrollo, compartida por otros de América (Guatemala, República Dominicana, Colombia), África (Sudáfrica, Zimbabwe) y Asia (países de la Asociación del Sudeste de Asia), se planteó en forma terminante: no hay interés en la negociación de ningún tema hasta tanto no se defina en forma satisfactoria en la Declaración Ministerial la cuestión vinculada con el grado de cumplimiento de los compromisos asumidos en los Acuerdos de la Ronda Uruguay y con la expectativa de acceso a los mercados que tenían los países en desarrollo al finalizar la Ronda Uruguay. Un aspecto de este planteo consiste en una revisión de los períodos o plazos de transición aceptados en muchos Acuerdos de la Ronda Uruguay y que no pueden ser cumplidos por los países en desarrollo. En este contexto, a pesar de existir una base general de consenso en materia de negociaciones sobre comercio de servicios, no pudo avanzarse en una definición del tema. En cuanto a los llamados “nuevos temas”, fue imposible llegar a acordar términos de referencia aceptables para una negociación tendiente a crear reglas y disciplinas multilaterales que se aplicarían a las inversiones, a las normas sobre defensa de la competencia, a la regulación de transparencia en las compras gubernamentales y a un difuso conjunto llamado “facilitación del comercio”. Este tema involucra una cantidad de disposiciones de los Acuerdos de la Ronda Uruguay que, a priori, es muy difícil delimitar; valoración aduanera, reglas de origen, licencias de importación, inspección preembarque y también artículos del Acuerdo General de Aranceles y Comercio, GATT 1994, Finalmente, la discusión de los aspectos institucionales sólo había progresado en lo referente a la revisión del Entendimiento de Solución de Diferencias. No había posibilidad de acuerdo en ningún otro aspecto, salvo una mayor transparencia en la puesta a disposición del público de los documentos de la OMC. La cuestión laboral, la medioambiental y la participación de las Organizaciones No Gubernamentales -ONG's- en las actividades de la OMC no lograban ningún consenso. Esta situación no se debía (ni se debe) a la cuestión pendiente en materia de implementación. Es un problema más general y no resuelto de la OMC y de una mayoría de sus países miembros. 221 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 2. Antecedentes de las cuestiones de mayor conflicto planteados por ONG's respecto de la OMC Las Organizaciones No Gubernamentales Los denominados “adversarios” de la OMC se hicieron presentes en Seattle teóricamente como resultado de una convocatoria lanzada por múltiples organizaciones no gubernamentales. Estas organizaciones se formaron originalmente por la decisión de sectores de la sociedad civil interesados en manifestar su voz y su opinión en forma diferenciada, separada y muchas veces opuesta a la de gobiernos o autoridades de sus respectivos países. Incluyen sindicatos de trabajadores, agrupaciones interesadas en la defensa del medio ambiente y de los consumidores, la defensa de los derechos de los animales; grupos de ciudadanos agricultores o de otras actividades en defensa de sus intereses; agrupaciones estudiantiles y de mujeres; y defensores de los derechos del hombre. De acuerdo a muchas opiniones, tanto parciales o interesadas como imparciales u observadoras, estas ONG's heterogéneas confluyeron en Seattle gracias a la oportunidad que brindaba la realización de la IIl Conferencia Ministerial para expresar su rechazo a la globalización de las actividades económicas, a su organización más representativa, la OMC y a los efectos nefastos que generan. Una de las primeras reflexiones que surgen se vincula con un hecho aparentemente independiente, como la asamblea anual del Fondo Monetario Internacional -FMI- y del Banco Mundial. Por qué ninguna de estas organizaciones no gubernamentales se presentaron o plantearon demostrar frente a los lugares en que se desarrolló la asamblea anual en 1999, cuando estos organismos son mucho más influyentes en las decisiones de política económica de los países miembros, especialmente en los países menos adelantados y en los países en desarrollo, es una pregunta sin respuestaa. Los hechos ocurridos recientemente en la llamada “reunión de primavera” de estos organismos, indican que este movimiento se estaría generalizando y creciendo en intensidad. 52 La oportunidad de Seattle ha sido determinada, al menos en parte, por la oposición activa a las actividades de la OMC llevada a cabo por grupos medioambientales en EE.UU, Estos se opusieron a que las autoridades estadounidenses acataran el resultado de procedimientos de solución de diferencias de la OMC como el que respaldó la posición de países exportadores de atún, sin tener en cuenta que, durante su pesca se atenta contra la supervivencia de los delfines y un caso similar, pesca y comercio de camarones, en el que la aplicación del resultado olvidaba el efecto de dicha actividad sobre la vida de las tortugas marinas (el caso de las tortugas). En el mismo sentido, cabe registrar la respuesta de las organizaciones de agricultores europeos a la decisión de la OMC de respaldar la disputa planteada por EE.UU, contra la Unión Europea por las reglamentaciones contrarias a la compra de carne tratada con hormonas. ¿La respuesta pudo verse en Washington en ocasión de la reunión del FMI-Banco Mundial del fin de semana del 15 y 16 de abril de 2000. 222 Organización del Comercio Exterior Mundial En general, las ONG's y grupos de personas se han comunicado utilizando los enormes avances en el área de la informática y las telecomunicaciones. El desarrollo de Internet y el crecimiento exponencial de los usuarios ha ocurrido, al menos en parte, gracias a la propia globalización y en parte por efecto de la liberalización alcanzada en el marco de las reglas del Acuerdo General de Comercio de Servicios -GATS- de la propia OMC. Esta es una paradoja que se destaca para el futuro. La comunicación vía Internet ha permitido confluir organizaciones tan disímiles y probablemente de intereses tan contrapuestos como la Asociación para una tasa a las transacciones financieras especulativas para ayudar a los ciudadanos; los Amigos de la Tierra, la World Wildlife Fund, la Public Citizen (defensa de los consumidores de EE.UU.), la Confederation Paysanne y la Seatlle Vía Campesina (que agrupa organizaciones de aproximadamente 60 países). La forma de confluir ha sido la participación en sitios Internet abiertos bajo el rótulo de Stop The WTO Round, donde se registraron prácticamente todos los interesados en ese movimiento y en estar presentes en Seattle. Otros sitios de Internet sirvieron al mismo propósito, abiertos por organizaciones como el Observatorio de la Mundialización, el Corporate European Observatory, el Third World Network, el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sustentable de Ginebra, el Institute of Agriculture and Trade Policy de Minneapolis, EE.UU., el Focus on Global South de Bangkok, Tailandia. Esta confluencia de manifestantes unánimemente opuestos a la OMC (dejando de lado las diferencias entre ellos), tiene también un componente que surge de las organizaciones defensoras de los derechos humanos, de la cultura nacional y de las tradiciones folclóricas. Posiciones similares, especialmente en el marco de la cultura nacional, fueron determinantes en la oposición planteada en los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico durante la última fase de la negociación de un acuerdo multilateral sobre inversiones. En 1998, luego de violentas manifestaciones contra dicho acuerdo que tuvieron lugar en Francia y Canadá especialmente, el proceso se interrumpió. Finalmente, la confluencia tuvo y tiene como marco general una serie de objeciones a la OMC que cubren desde aspectos perfectibles del funcionamiento hasta distorsiones y mentiras respecto de los efectos de la organización sobre las sociedades y los habitantes de los países miembros. En definitiva, y como se comenta más adelante, estas objeciones ocultan un problema más general que se vincula con la llamada globalización. Esto es así porque, en realidad el libre comercio y el movimiento de capitales sin restricciones son ejes de este proceso de construcción de una economía global. Atacar uno de esos ejes ataca al conjunto, pero no lo puede afectar a menos que este ataque se traduzca en cambios en los gobiernos y las sociedades de una mayoría de países. La serie de razones para oponerse a la OMC que se presentan a continuación resumen los términos de la convocatoria de los manifestantes q ue se congregaron en Seattle desde su punto de vista: 1. La OMC es una institución al servicio de los intereses de empresas y corporaciones multinacionales. No es democrática, sus deliberaciones son secretas y no brinda información a nadie. 223 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 2. La OMC es un tribunal arbitrario y cerrado. Decide sobre medidas nacionales, califica los obstáculos al comercio y obliga a eliminar dichas medidas. 55 El objetivo de la Embajadora Barshefsky de evitar reuniones de un grupo seleccionado de países representativos (los llamados “green rooms”), no pudo conseguirse. En la práctica, los presidentes de los cinco grupos formados el primer día, ya habían caído en esta trampa el tercer día de la conferencia y, lamentablemente, sin resultados positivos. Esta forma de organizar los trabajos de los delegados fue uno de los factores desencadenantes de la así llamada “rebelión de los países del Sur” al interior de la II! Conferencia Ministerial.7 , La reacción de los países en desarrollo de América, Asia y África no se hizo esperar mucho. Todos estos países se enfrentaron con una situación desfavorable debido al número de representantes o por imposibilidad material de participación simultánea en las diversas reuniones paralelas que comenzaron desde el segundo día de la 11! Conferencia Ministerial. El día jueves 2 de diciembre de 1999, la mayoría de los países en desarrollo estaban protestando formalmente contra la presidencia de la lll Conferencia Ministerial por permitir que esto ocurriera. Los países de África, Caribe y Pacífico, el llamado Grupo Latinoamericano, la Asociación de países del Sudeste de Asia entre otros, plantearon disconformidad por los trabajos en curso y, en particular, por la poca o nula atención dada a los reclamos presentados en materia de implementación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay, desde 1998 y con mayor énfasis en el curso de las tareas desarrolladas en Ginebra desde principios de 1999. Los países del Grupo de los 77 se habían reunido antes de Seattle y acordado defender las tres R: reevaluar, reparar, reformar en forma previa a cualquier acuerdo o consenso respecto de una nueva negociación, nuevos compromisos o nuevas obligaciones en el marco de la OMC. Para colmo, la presidente de la I!l Conferencia Ministerial, Barshefsky, cometió el error de impulsar el tema denominado “cuestiones laborales y comercio” a través de una reunión convocada bajo el supuesto mandato del grupo sobre Asuntos Sistémicos. Además, creyó conveniente designar a la señora Viceministro de Costa Rica para presidir la reunión. El resultado no pudo ser peor: la mayoría de los países presentes rechazó la convocatoria, desautorizó a la representante de Costa Rica y abandonó la sala dejando un vacío imposible de llenar. Los esfuerzos de EE.UU. por incluir el tema laboral en la agenda OMC no lograron éxito con el intento del presidente Clinton cuando arribó a Seattle el día miércoles 12 de diciembre de 1999. Esto solamente sirvió para que delegados oficiales a la lll Conferencia Ministerial de países en desarrollo reaccionara negativamente. Finalmente, poco antes de medianoche del día jueves 2 de diciembre de 1999, la Embajadora Barshefsky debió convocar una reunión cerrada a un conjunto de aproximadamente 30 países, con representación de todas las regiones y grupos o 1Le Monde Diplomatique, enero 2000. 227 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 bloques económico-políticoss. Simultáneamente, en un último intento de lograr resultados positivos en los grupos creados el primer día, se realizaron reuniones paralelas hasta ese mismo día jueves por la noche. En ningún caso se pudo avanzar; salvo en materia de Servicios. En esta cuestión no había demasiados problemas. La única o casi única situación conflictiva era la vinculada con el comercio electrónicos. Las deliberaciones se extendieron durante todo el viernes 3, en un ambiente tenso y nervioso, poco propicio para alcanzar ningún compromiso. Además, ya durante ese día 3 se había comenzado a tratar, en un grupo muy reducido (cuadrilateral, Brasil, India, Australia y no muchos más) cómo cerrar la Conferencia de la forma más decorosa posible. 5. Batalla de Seattle: los hechos externos a la IIl Conferencia Ministerial Las autoridades estadounidenses responsables de la seguridad de la IIl Conferencia Ministerial tomaron decisiones que, en lugar de contribuir al normal desarrollo de las deliberaciones, tuvieron efectos totalmente contrarios. Sus actitudes y los procedimientos aplicados, dieron pie a reacciones desmedidas y, en algunos casos vandálicas, de los manifestantes. Una mirada retrospectiva permite apreciar el error de concepto inicial. Se partió del supuesto de que sería posible que todos los manifestantes en las calles se expresaran libremente y que, al mismo tiempo, los delegados oficiales a la !!l Conferencia Ministerial trabajaran sin ningún problema. La libertad de expresión, un principio constitucional en EE.UU. y en todas las 56 democracias, terminó finalmente siendo avasallada por las propias autoridades como reflejo de los excesos de los manifestantes. El día 29 de noviembre de 1999, jornada dedicada a la ONG's, todo parecía indicar que se estaba asistiendo a una gran manifestación popular. La fiesta no pudo continuar al día siguiente, los manifestantes impidieron la realización de la ceremonia inaugural de la lll Conferencia Ministerial y el desplazamiento de los delegados oficiales. Las autoridades tomaron la decisión de reprimir por la fuerza ante la imposibilidad de controlar esas acciones callejeras. A tal fin, se decidió declarar el estado de sitio o de emergencia. La orden se ejecutó en la calle a través de la policía primero y de la guardia nacional después. A partir de las 17 horas del 30 de noviembre de 1999, se ordenó a todos retirarse de las calles, salvo que pudieran justificar su carácter de delegado oficial a la IIl Conferencia Ministerial, periodista, habitante de alguna vivienda situada en el área declarada cerrada (cuatro cuadras con centro en el Centro de Conferencias) o trabajador en alguno de los comercios u oficinas localizados en la misma zona. sLos países eran: Japón, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Noruega, Suiza, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay, Costa Rica, Sudáfrica, India, Pakistán, Egipto, Corea, México, Hong Kong, Tailandia, Singapur, Zimbabwe, Hungría, Jamaica, Unión Europea. aver Boletín Informativo Techint N2 298. Organización del Comercio Exterior Mundial Esta represión policial se inició una vez concluida la multitudinaria marcha de los sindicatos agrupados en la AFL-CIO por el centro de la ciudad. Se congregaron primero en un estadio de la periferia, marcharon a la ciudad y volvieron a concentrarse previa su retirada definitiva del estadio. La represión pasó rápidamente de la amenaza a la violencia. Las palabras dieron lugar a bastones enormes, balas de goma y madera, un spray de mostaza que lastimaba ojos y piel al igual que los gases lacrimógenos que envolvieron el centro de la ciudad en ese anochecer del 30 de noviembre de 1999, El panorama del primero de diciembre por la mañana era desolador, Las acciones de grupos de manifestantes que habían destrozado vidrieras y comercios enteros se sumaba para conformar un espectáculo claramente deprimente. Tanto como las declaraciones de las autoridades de la ciudad de Seattle y del estado de Washington explicando o justificando la forma en que habían actuado sus representantes armados en la represión de los manifestantes. Al cierre de las deliberaciones, puede decirse que, en general, las discusiones se habían concentrado en la definición de temas objeto de las negociaciones que se lanzarían en la IIl Conferencia Ministerial y en los términos de referencia o mandato que se establecería para cada uno de dichos temas. Con excepción de un intento fugaz de tratar los párrafos iniciales, generales, de la propuesta de Declaración Ministerial, las reuniones no abordaron otras cuestiones como la estructura de las negociaciones, el cronograma o la posibilidad de una revisión a mitad de período de la nueva ronda negociadora. A continuación, se sintetiza lo sucedido en las materias tratadas: Agricultura Se había logrado un texto que reflejaba un consenso bastante amplio, incluyendo a la Unión Europea y a los países más reticentes a una negociación profunda como Japón, Noruega, Suiza y Corea. El texto adjunto1 muestra un objetivo general de integración del comercio agrícola a las reglas multilaterales y los aspectos centrales a discutir en materia de acceso a mercados, subsidios a las exportaciones y medidas de ayuda a la producción interna. Refleja un compromiso entre posiciones del Grupo Cairns, por un lado y de los países antes mencionados, por el otro. El mejor ejemplo de este compromiso es la forma de presentar las negociaciones para tener en cuenta los temas vinculados con preocupaciones no comerciales. Se acepta la existencia de estos aspectos, que todo lo que se haga al respecto debe estar en total conformidad con las disposiciones del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio según el caso y que toda medida para ese fin debe ser consistente con la OMC, acotada, transparente y no distorsionante del comercio. 10 Ver Anexo 1. 229 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 Acceso a mercados El texto proponía una negociación destinada a lograr una reducción de los 57 derechos de importación de productos industriales. No se incluía la calificación de sustancial como pretendían muchos Países Desarrollados. No se había podido acordar la metodología de negociación en base a una fórmula, a ofertas y demandas o una combinación de métodos. Tampoco se había podido acordar sobre el tratamiento de los picos arancelarios y la progresividad o escalonamiento. Finalmente, quedaba abierta la cuestión relativa a los países menos adelantados y la concesión unilateral para que sus exportaciones pudieran ingresar sin aranceles y sin cuota a los mercados de los demás países miembros de la OMC. Servicios Las negociaciones se encararían para lograr una liberalización progresiva en todos los sectores de prestación de servicios y los modos de prestación. Se enfocarían igualmente las reglas y disciplinas aún pendientes después de la Ronda Uruguay. En este contexto, se incluía un párrafo con el tratamiento a dar al comercio electrónico, manteniendo la moratoria sobre imposición de derechos de importación a las transmisiones electrónicas hasta la cuarta Conferencia Ministerial y reiterando la necesidad de continuar el programa de trabajo iniciado luego de la Il Conferencia Ministerial de mayo de 1998 en el marco de los organismos de la OMC. Implementación Este tema fue y seguramente seguirá siendo uno de los más difíciles de resolver. La presidencia del grupo de trabajo, a cargo del ministro de Canadá, había preparado un texto con un esquema en el cual se adoptaban algunas decisiones menores en forma inmediata en la Il Conferencia Ministerial, se sometía a estudio y análisis hasta la cuarta Ministerial un conjunto amplio y variado de cuestiones de ciertos Acuerdos de la Ronda Uruguay y se decidía iniciar negociaciones en materia de antidumping y subsidios. La última discusión sobre el tema fue interrumpida por el abrupto final de la 11 Conferencia Ministerial. En esta sesión continuada, los países presentes en el green room del día 3 de diciembre de 1999 ya excedían el número original de 30 aproximadamente convocados por la Embajadora Barshefsky y sus representantes bajaban de nivel de ministros a niveles técnicos. El tratamiento de esta propuesta fue tan poco serio que las intervenciones repetían discursos prácticamente iguales a los escuchados en las reuniones preparatorias de la Conferencia en Ginebra. 230 Organización del Comercio Exterior Mundial Nuevos temas Las cuestiones presentadas para formar parte de las negociaciones se ocupaban de inversiones, defensa de la competencia, transparencia en compras gubernamentales y facilitación de comercio. No hubo textos de consenso y no fueron abordados en la reunión reducida green room del último día de la Il Conferencia Ministerial. Asuntos sistémicos Esta materia contiene los aspectos más controvertidos del funcionamiento de la OMC. La transparencia de los documentos y la participación de representantes de la sociedad civil en los organismos de la OMC se debería haber discutido en paralelo con las cuestiones derivadas de la forma de abordar el respeto de los derechos laborales fundamentales en los países miembros y la relación o vinculación de este hecho con el comercio de bienes y de servicios. Sin embargo, ni estas cuestiones ni las relativas a medio ambiente registraron ningún avance positivo. Por el contrario, una de las cuestiones en que se había progresado, como la revisión del Entendimiento de Solución de Diferencias, quedó pendiente debido a la falta de consenso sobre el resto. 7. Perspectivas de la OMC En abril de 2000, a cuatro meses de finalizada la IIl Conferencia, existen en la OMC ciertas señales de voluntad política para retomar las negociaciones de los temas ya comprometidos en los Acuerdos de Ronda Uruguay, en el caso de la Agricultura y los Servicios. Sin embargo se mantiene confusa la definición de los términos precisos de dicha voluntad y si cubre los demás temas pendientes desde la abrupta conclusión de la III Conferencia Ministerial. Técnicamente, la ll Conferencia Ministerial se halla interrumpida y no ha concluido sus deliberaciones. El congelamiento corre el riesgo de convertirse en hibernación sin límite, si los principales socios comerciales no alcanzan a ponerse de acuerdo 60 sociedades/pueblos de países de menor desarrollo. Este movimiento ha focalizado la atención en las instituciones más visibles y representativas de la actividad económica globalizada; esto es, el FMI-Banco Mundial y la OMC. Por el otro lado, los gobiernos de muchos Países en Desarrollo se encuentran inmersos en una realidad económica que los obliga a depender de los organismos financieros internacionales (FMI-BM), a esperar la simpatía de los inversores internacionales que mueven capitales al amparo de la libertad lograda gracias a la tecnología informática y de telecomunicaciones y la desaparición de restricciones impuesta prácticamente de hecho. Las sociedades de estos Países en Desarrollo sufren directamente los efectos negativos de la globalización debido a las políticas económicas que sus gobiernos deciden aplicar para poder contar con asistencia financiera externa y, adicionalmente, no ser cuestionados por el uso de instrumentos de política comercial y de inversiones en virtud de las reglas multilaterales vigentes. 234 Organización del Comercio Exterior Mundial Estas sociedades rechazan estos efectos y buscan formas de contrarrestarlos, pero están limitadas por la aceptación y participación en un ordenamiento económico mundial que no pueden modificar. Del mismo modo, los gobiernos de estos Países en Desarrollo se oponen a cambios en las reglas multilaterales de comercio que proponen impulsar gobiernos y representantes de la sociedad civil de Países Desarrollados procurando vincular flujos de comercio con cuestiones laborales y de medio ambiente, entre otras. En esta perspectiva, las ONG's basadas en los Países Desarrollados, aparecen defendiendo y actuando en función de objetivos y razones que deberían corresponder a gobiernos y sociedades de muchos Países en Desarrollo. La paradoja es que, en las actuales circunstancias, los gobiernos de estos Países en Desarrollo tienen posiciones distintas a las de esas ONG's y las sociedades (o partes de ellas) de estos Países en Desarrollo no tienen forma de expresar sus intereses contrarios a las posiciones que sostienen sus gobiernos. En resumen, aunque muchas partes (sino todas) comparten críticas a las organizaciones internacionales que son emblema de la economía globalizada como el FMI-BM-OMC, solamente el heterogéneo movimiento que se manifestó en Seattle (del 29 de noviembre al 3 de diciembre de 1999) y ahora en Washington (del 15 al 17 de abril) ataca directa y abiertamente la existencia de las mismas. Esta oposición se basa en un análisis de las políticas, y las acciones de esta así llamada Trinidad no santa (unholy trinity), que concluye con un juicio negativo de su actuación y la necesidad de reformas profundas y/o eliminación de ellas. Al mismo tiempo, se ha producido la confluencia en las calles, que sirvió para llamar la atención y despertar el interés de muchos, si no todos, los que se enteraron por algún medio de comunicación de las manifestaciones exitosas en Seattle y Washington (el intento realizado en Davos en enero de 2000 no pasó de ser un acto fallido). Esta paradoja está surgiendo al impulso de quienes son más capaces para ello, con más medios (las ONG's de los Países Desarrollados) y que existen justamente gracias al propio orden económico que están queriendo cambiar. 7.4. Perspectivas inmediatas Es difícil arriesgar una opinión sobre lo que sucederá en el marco de la OMC en materia de negociaciones sobre comercio de servicios y sobre comercio de productos agropecuarios y menos aún sobre una negociación global el resto del año 2000. Es difícil pensar que se lograrán reunir las condiciones para retomar las deliberaciones de la |Il Conferencia Ministerial como pensaba en algún momento la Embajadora Barshefsky de EE.UU. Esta idea también es alentada por otros países como la Unión Europea y algunos integrantes del grupo Cairns, especialmente Australia, un aliado permanente de las expectativas europeas en este sentido. Una amenaza en este contexto surge del ingreso de la República Popular China a la OMC. 235 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 El Consejo General tiene por delante una tarea de gran envergadura y un trabajo delicado y sutil para poder avanzar en materia de implementación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay, en particular en las cuestiones relativas a revisiones ya previstas en dichos acuerdos y en los llamados “plazos de transición”. 61 Esta perspectiva se complica adicionalmente por las próximas elecciones en EE.UU, y por esa razón, la administración estadounidense no tendrá capacidad de asumir compromisos ni decidir cuestiones fundamentales. El Consejo General ha programado lograr que se articule una propuesta sobre las cuestiones de implementación y la revisión de plazos de los Acuerdos de la Ronda Uruguay antes del receso del verano del hemisferio norte. Con anterioridad a ello, en mayo de 2000, el Consejo General se propone tener sobre la mesa una serie de decisiones dirigidas a reforzar la confianza en la organización (confidence building) y ocuparse de la asistencia técnica a los países menos adelantados y de compromisos a favor de las exportaciones de esos mismos países. Otro de los temas que el Consejo se propone presentar antes del 31 de julio de 2000 se relaciona con las cuestiones de transparencia y aspectos institucionales o sistémicos de la OMC, En definitiva, estamos frente a un panorama poco alentador. Para la República Argentina, esto podría mejorar si el devenir de las negociaciones iniciadas en materia de comercio de productos agropecuarios muestra señales o indicaciones de que será posible llegar a resultados positivos aunque sea en plazos largos. En este contexto, la posición argentina debería concentrarse en el impulso de iniciativas que permitan progresar en las negociaciones y, al mismo tiempo, que sienten las bases para un fortalecimiento del sistema de reglas multilaterales. Sólo con un sistema multilateral de reglas capaz de actuar positiva y eficazmente, la inserción internacional de un país como la Argentina tendrá ciertas garantías La Declaración de Doha explicada La Declaración de la Cuarta Conferencia Ministerial, celebrada en Doha (Qatar) en noviembre de 2001, contiene el mandato para las negociaciones sobre una serie de cuestiones y para otros trabajos, entre ellos las cuestiones relativas a la aplicación de los acuerdos. Las negociaciones se celebran en el Comité de Negociaciones Comerciales y sus órganos subsidiarios. Otras actividades que figuran en el programa de trabajo tienen lugar en los demás consejos y comité de la OMC. Esta es una explicación no oficial de lo que dispone la Declaración. El programa de trabajo Las 21 cuestiones enumeradas en la Declaración de Doha (y los párrafos que se refieren a ellas) conlleva la celebración de negociaciones; otros trabajos incluyen medidas en el marco de la “aplicación”, el análisis y la supervisión: Cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación (párrafo 12) El término “aplicación” hace referencia en forma abreviada a los problemas con que se enfrentan los países en desarrollo para aplicar los Acuerdos vigentes de la OMC, es decir, los acuerdos dimanantes de las negociaciones de la Ronda Uruguay. En Doha, esta importante cuestión se trató de dos formas. En primer lugar, los ministros adoptaron aproximadamente 50 decisiones que aclaraban las obligaciones de los gobiernos de los países en desarrollo Miembros con respecto a cuestiones tales como la agricultura, las subvenciones, los textiles y las prendas de vestir, los obstáculos técnicos al comercio, las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio y las normas de origen. El acuerdo sobre estas cuestiones requirió arduas negociaciones entre los participantes durante casi tres años. No obstante, otras muchas cuestiones relativas a la aplicación que preocupan a los países en desarrollo no han sido resueltas. En relación con ellas, los ministros acordaron en Doha un programa de trabajo futuro. En el párrafo 12 de la Declaración Ministerial, los ministros subrayaron que habían adoptado una decisión sobre las aproximadamente 50 medidas en un documento ministerial aparte (la Decisión sobre las cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación, de 14 de noviembre de 2001) y destacaron que “las negociaciones sobre 238 Organización del Comercio Exterior Mundial las cuestiones pendientes relativas a la aplicación serán parte integrante del programa de trabajo” en los próximos años. Los ministros adoptaron dos métodos para estudiar estas cuestiones. Las cuestiones para las que había un mandato de negociación convenido en la Declaración serían abordadas con arreglo a ese mandato Las cuestiones relativas a la aplicación para las que no existe un mandato de 62 negociación serían abordadas “con carácter prioritario” por los consejos y comités componentes de la OMC. Estos órganos informarán sobre los progresos realizados al Comité de Negociaciones Comerciales a más tardar a fines de 2002, con miras a una “acción apropiada”. Explicación a la decisión relativa a la aplicación Agricultura (párrafos 13 y 14) Las negociaciones sobre la agricultura comenzaron a principios de 2000 con arreglo al artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, Para noviembre de 2001, antes de la Conferencia Ministerial de Doha, 121 gobiernos habían presentado un gran número de propuestas de negociación. Esas negociaciones continuarán, pero ahora con arreglo al mandato dado en la Declaración de Doha, que también incluye una serie de plazos. La Declaración toma como punto de partida la labor ya realizada, confirma y desarrolla los objetivos y establece un calendario. La agricultura forma ahora parte del todo único en el que prácticamente todas las negociaciones conexas han de finalizar para el 12 de enero de 2005. La Declaración reconfirma el objetivo a largo plazo ya convenido en el actual Acuerdo sobre la OMC: establecer un sistema de comercio equitativo y orientado al mercado mediante un programa de reforma fundamental. El programa abarca normas reforzadas y compromisos específicos en materia de ayuda y protección oficiales a la agricultura. El objetivo es corregir y prevenir las restricciones y distorsiones en los mercados agropecuarios mundiales. Sin prejuzgar los resultados, los gobiernos de los países Miembros se comprometen a celebrar negociaciones globales encaminadas a lograr lo siguiente: * acceso a los mercados: mejoras sustanciales * subvenciones a la exportación: reducciones de todas las formas de subvención, con miras a su remoción progresiva * ayuda interna: reducciones sustanciales de las ayudas causantes de distorsión del comercio. 239 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 En la Declaración se conviene en que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo forme parte integrante de todos los elementos de las negociaciones, tanto de los nuevos compromisos de los países como de cualesquiera normas y disciplinas nuevas o revisadas pertinentes. Dispone que el resultado deberá ser efectivo en la práctica y permitir a los países en desarrollo atender sus necesidades, particularmente en materia de seguridad alimentaria y desarrollo rural. Los ministros también toman nota de las preocupaciones no comerciales (tales como la protección del medio ambiente, la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, etc.) reflejadas en las propuestas de negociación ya presentadas. Confirman que en las negociaciones se tendrán en cuenta esas preocupaciones, conforme a lo previsto en el Acuerdo sobre la Agricultura. Fechas clave Comienzo: principios de 2000 Fórmulas y otras “modalidades” para los compromisos de los países: a más tardar el 31 de marzo de 2003. Proyectos de compromisos globales de los países: a más tardar en la Quinta Conferencia Ministerial, 2003 (en México) Balance: Quinta Conferencia Ministerial, 2003 (en México) Fecha límite: a más tardar el 12 de enero de 2005, como parte de un todo único. Servicios (párrafo 15) Las negociaciones sobre los servicios ya habían comenzado casi dos años antes de ser incorporadas en el nuevo orden del día de Doha. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) obliga a los gobiernos de los países Miembros a celebrar negociaciones sobre cuestiones específicas y entablar sucesivas rondas de negociaciones para liberalizar progresivamente el comercio de servicios. La primera ronda tenía que empezar a más tardar cinco años después de 1995, Por consiguiente, las negociaciones sobre los servicios comenzaron oficialmente a principios de 2000 en el Consejo del Comercio de Servicios. En marzo de 2001, el Consejo del Comercio de Servicios cumplió un elemento fundamental del mandato de negociación estableciendo las Directrices y procedimientos para las 65 1 del artículo 71). La Declaración de Doha dice que en la labor del Consejo de los ADPIC sobre estos exámenes o sobre cualquier otra cuestión relativa a la aplicación se deberán tener en cuenta: la relación entre el Acuerdo sobre los ADPIC y el Convenio sobre la Diversidad Biológica; la protección de los conocimientos tradicionales y el folclore; y otros nuevos acontecimientos pertinentes señalados por los gobiernos de los países Miembros en el examen del Acuerdo sobre los ADPIC. La Declaración añade que, al realizar esta labor, el Consejo de los ADPIC se regirá por los objetivos (artículo 7) y principios (artículo 8) enunciados en el Acuerdo sobre los ADPIC y tendrá plenamente en cuenta el desarrollo. 243 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 Fechas clave Informe al Consejo General - solución relativa a las licencias obligatorias y a la falta de capacidad de producción farmacéutica: a más tardar a fines de 2002. Informe al CNC - medidas sobre las cuestiones pendientes relativas a la aplicación con arreglo al párrafo 12: a más tardar a fines de 2002. Fecha límite - negociaciones sobre el sistema de registro de las indicaciones geográficas (vinos y bebidas espirituosas): a más tardar en la Quinta Conferencia Ministerial, 2003 (México). Fecha límite - negociaciones específicamente prescritas en la Declaración de Doha: a más tardar el 12 de enero de 2005. Aplicación de las disposiciones relativas a las patentes de productos farmacéuticos por los países menos adelantados: 2016. Relaciones entre comercio e inversiones (párrafos 20 a 22) Se trata de una “cuestión de Singapur”, es decir, que un grupo de trabajo creado por la Conferencia Ministerial de Singapur, celebrada en 1996, ha estado estudiándola. La Declaración de Doha, de 2001, no constituye un lanzamiento inmediato de las negociaciones. Ésta afirma: “después del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial se celebrarán negociaciones sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones (es decir, cómo han de celebrarse las negociaciones)”. En la declaración se indica al grupo de trabajo que se centre, durante el período previo a la celebración de la Conferencia Ministerial de 2003, en aclarar el alcance y la definición de las cuestiones, la transparencia, la no discriminación, las modalidades para preparar compromisos negociados, las disposiciones sobre el desarrollo, las excepciones y las salvaguardias por razones de balanza de pagos, la celebración de consultas y la solución de diferencias. Los compromisos negociados se inspirarían en los contraídos con respecto a los servicios, que especifican dónde se ha contraído compromisos -“listas positivas”-, en lugar de formular compromisos de carácter general y enumerar las excepciones. En la declaración se enumeran también una serie de principios, como la necesidad de equilibrar los intereses de los países de donde proviene la inversión extranjera y en donde se invierte el derecho de los países a reglamentar las inversiones, el desarrollo, el interés público y las circunstancias concretas de cada uno de ellos. También se destaca el apoyo y la cooperación técnica destinados a los países en desarrollo y menos adelantados, así como la coordinación con otras organizaciones internacionales como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). 244 Organización del Comercio Exterior Mundial Fechas clave El grupo de trabajo continuará su labor con el orden del día definido hasta la quinta Conferencia Ministerial, en 2003 (en México). Negociaciones: después de la quinta Conferencia Ministerial, que se celebrará en 2003 (en México), “sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones” y antes del 12 de enero de 2005, como parte del compromiso único. Interacción entre comercio y polí (párrafos 23 a 25) a de competencia 66 Esta es otra “cuestión de Singapur” y, en 1996, se creó un grupo de trabajo para estudiar el tema. De nuevo, la Declaración de Doha, de 2001, no constituye el lanzamiento inmediato de las negociaciones. Ésta dice: “después del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial se celebrarán negociaciones sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones (es decir, cómo han de celebrarse las negociaciones)”. En la declaración se indica al grupo de trabajo que se centre, durante el período que transcurra hasta la Conferencia Ministerial de 2003, en aclarar: * principios fundamentales, incluidas las transparencias, la no discriminación y la equidad procesal, y disposiciones sobre los cárteles intrínsecamente nocivos (es decir, los cárteles establecidos formalmente) * modalidades de cooperación voluntaria en la política de competencia entre los Estados Miembros de la OMC * apoyo para el fortalecimiento progresivo de las instituciones encargadas de la competencia en los países en desarrollo mediante la creación de capacidad. En la Declaración se señala que los trabajos deben tener plenamente en cuenta las necesidades de desarrollo, lo cual incluye la cooperación técnica y la creación de capacidad en asuntos como el análisis y la formulación de políticas para que los países en desarrollo puedan evaluar mejor las consecuencias de una cooperación multilateral más estrecha para los diferentes objetivos de desarrollo. También se incluye la cooperación con otras organizaciones como la UNCTAD. Fechas clave El grupo de trabajo continuará su labor con el orden del día definido hasta la quinta Conferencia Ministerial, que se celebrará en 2003 (en México). Negociaciones: después de la quinta Conferencia Ministerial, que se celebrará en 2003 (en México), “sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones” y antes del 12 de enero de 2005, como parte del compromiso único. 245 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 Transparencia de la contratación pública (párrafo 26) Se trata de una tercera “cuestión de Singapur”, de la que se ocupó un grupo de trabajo creado por la Conferencia Ministerial de Singap ur en 1996. De nuevo, en la Declaración de Doha, de 2001, no constituye el lanzamiento inmediato de las negociaciones. Ésta dice: “después del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial se celebrarán negociaciones sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones (es decir, cómo han de celebrarse las negociaciones)”. La Declaración añade que la frase: “Las negociaciones se limitarán a los aspectos relativos a la transparencia y por consiguiente no restringirán las posibilidades de los países de dar preferencia a los suministros y proveedores nacionales” -es independiente del Acuerdo plurilateral sobre Contratación Pública. En la Declaración también se destacan las preocupaciones sobre el desarrollo, la asistencia técnica y la creación de capacidad. Fechas clave El grupo de trabajo continuará su labor hasta la quinta Conferencia Ministerial, que se celebrará en 2003 (en México). Negociaciones: después de la quinta Conferencia Ministerial, que se celebrará en 2003 (en México), “sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones” y antes del 12 de enero de 2005, como parte del compromiso único. Facilitación del comercio (párrafo 27) Se trata de una cuarta “cuestión de Singapur”, que se inició en la Conferencia Ministerial de 1996. De nuevo, la Declaración de Doha dice que “después del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial se celebrarán negociaciones sobre la facilitación del comercio sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, 67 en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones”. La Declaración reconoce los argumentos a favor de “agilizar aún más el movimiento, el despacho de aduana y la puesta en circulación de mercancías, incluidas las mercancías en tránsito, y la necesidad de potenciar la asistencia técnica y la creación de capacidad de esta esfera”. En el período que medie hasta la quinta Conferencia Ministerial, que se celebrará en 2003, el Consejo del Comercio de Mercancías de la OMC, que se ha ocupado de este tema desde 1997, “examinará y, según proceda, aclarará y mejorará los 246 Organización del Comercio Exterior Mundial aspectos pertinentes de los artículos V (“Libertad de tránsito”), VIII (“Derechos y formalidades referentes a la importación y la exportación”) y X (“Publicación y aplicación de los reglamentos comerciales”) del GATT de 1994 e identificará las necesidades y prioridades de los Miembros, en particular los que son países en desarrollo y menos adelantados, en materia de facilitación del comercio”. Fechas clave El Consejo del Comercio de Mercancías continuará su labor con el orden del día definido hasta la quinta Conferencia Ministerial, que se celebrará en 2003 (en México). Negociaciones: después de la quinta Conferencia Ministerial, que se celebrará en 2003 (en México), “sobre la base de una decisión que se ha de adoptar, por consenso explícito, en ese período de sesiones respecto de las modalidades de las negociaciones” y antes del 12 de enero de 2005, parte del compromiso único. Normas de la OMC: medidas de antidumping y subven (párrafo 28) Los ministros acordaron iniciar negociaciones sobre el Acuerdo Antid umping (artículo VI del GATT) y el Acuerdo sobre Subvenciones. La finalidad de las negociaciones es aclarar y mejorar las disciplinas, preservando al mismo tiempo los conceptos y principios básicos de esos Acuerdos, y teniendo en cuenta las necesidades de los participantes en desarrollo y menos adelantados. En la fase inicial de las negociaciones, los participantes indicarán qué disposiciones de esos dos acuerdos consideran que deben aclararse y mejorarse en la segunda fase. Los ministros mencionan expresamente las subvenciones a la pesca como un sector que es importante para los países en desarrollo y en el que los participantes deberían procurar aclarar y mejorar las disciplinas de la OMC. Fechas clave Comienzo: enero de 2002 Balance: Quinta Conferencia Ministerial, 2003 (en México) Fecha límite: a más tardar el 12 de enero de 2005, como parte de un todo único Normas de la OMC: acuerdos comerciales regionales (párrafo 29) Las normas de la OMC disponen que los acuerdos comerciales regionales tienen que satisfacer determinadas condiciones. No obstante, la interpretación de lo dispuesto en estas normas ha resultado polémica y ha sido un elemento central de la labor del Comité de Acuerdos Comerciales Regionales. Por ello, desde 1995 el Comité no ha podido concluir su examen de si los distintos acuerdos comerciales están en conformidad con las disposiciones de la OMC. Esto es ahora una empresa difícil e importante, sobre todo cuando la casi totalidad de los países Miembros son partes en acuerdos regionales, están negociándolos o 247 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 están considerando su negociación. En la Declaración de Doha, los Miembros acordaron negociar una solución, prestando la debida atención al papel que esos acuerdos pueden desempeñar para fomentar el desarrollo. La Declaración prescribe la celebración de negociaciones encaminadas a “aclarar y mejorar las disciplinas y procedimientos previstos en las disposiciones vigentes de la OMC aplicables a los acuerdos comerciales regionales. En las negociaciones se tendrán en cuenta los aspectos de los acuerdos comerciales regionales relativos al desarrollo”. Estas negociaciones están sujetas al calendario general establecido para prácticamente todas las negociaciones previstas en la Declaración de Doha. Las negociaciones habrán de finalizar a más tardar el 12 de enero de 2005. La Quinta Conferencia Ministerial, que se celebrará en México en 2003, habrá de evaluar los nes 70 Comité de Comercio y Medio Ambiente deberá identificar las normas de la OMC que han de ser aclaradas. General. Los Ministros reconocen la importancia de los programas de asistencia técnica y creación de capacidad en la esfera del comercio y el medio ambiente para los países en desarrollo. Asimismo alientan a los Miembros a compartir sus conocimientos prácticos y su experiencia en los exámenes medioambientales a nivel nacional. Fechas clave Informes del Comité a los Ministros: Quinta Conferencia Mi México). Balance de las negociaciones: Quinta Conferencia Ministerial, 2003 (en México). Fecha límite para las negociaciones: 12 de enero de 2005, a más tardar, parte de un compromiso único. Comercio electrónico (párrafo 34) En la Declaración sobre el Comercio Electrónico Mundial adoptada por la Segunda Conferencia Ministerial (Ginebra) el 20 de mayo de 1998 se instaba al Consejo General de la OMC a establecer un programa de trabajo amplio para examinar todas las cuestiones relacionadas con el comercio electrónico mundial que afectan al comercio. El Consejo General adoptó el plan para este programa de trabajo el 25 de septiembre de 1998, e iniciaron los debates sobre cuestiones de comercio electrónico y comercio el Consejo del Comercio de Mercancías, el Consejo del Comercio de Servicios, el Consejo de los ADPIC (propiedad intelectual) y el Comité de Comercio y Desarrollo. La Declaración de Doha apoya la labor ya realizada y encomienda al Consejo General que considere las disposiciones institucionales más apropiadas para ocuparse del Programa de Trabajo y que informe a la Quinta Conferencia Ministerial sobre los nuevos progresos que se realicen, La Declaración sobre el comercio electrónico de la Segunda Conferencia Ministerial dice asimismo que los Miembros de la OMC mantendrán su práctica de no imponer derechos de aduanas a las transmisiones electrónicas. La Declaración de Doha dispone que los Miembros mantendrán esta práctica hasta la Quinta Conferencia Ministerial. isterial, 2003 (en Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 Fecha clave Informe sobre los nuevos progresos: Quinta Conferencia Mi México). Pequeñas economías (párrafo 35) Las pequeñas economías se enfrentan con problemas específicos en su participación en el comercio mundial, por ejemplo la falta de economías de escala o la limitación de sus recursos naturales. La Declaración de Doha prescribe que el Consejo General examine esos problemas y formule recomendaciones a la siguiente Conferencia Ministerial sobre qué medidas relacionadas con el comercio podrían mejorar la integración de las pequeñas economías. Fecha clave Recomendaciones: Quinta Conferencia Ministerial, 2003 (en México). Comercio, deuda y finanzas (párrafo 36) Muchos países en desarrollo tropiezan con graves problemas de endeudamiento externo y han sufrido crisis financieras. Los ministros de los Miembros de la OMC decidieron en Doha establecer un grupo de trabajo sobre comercio, deuda y finanzas para estudiar la manera en que las medidas relacionadas con el comercio pueden contribuir a encontrar una solución duradera a esos problemas. El grupo de trabajo informará al Consejo General, que a su vez informará a la siguiente Conferencia Ministerial. Fecha clave Informe del Consejo General: Quinta Conferencia Ministerial, 2003 (en México). Comercio y transferencia de tecnología (párrafo 37) Varias disposiciones de los Acuerdos de la OMC mencionan la necesidad de una transferencia de tecnología entre los países desarrollados y los países en desarrollo. isterial, 2003 (en 71 Sin embargo, no está claro cómo se efectúa en la práctica una transferencia de esa naturaleza ni si cabría adoptar medidas específicas en el marco de la OMC para incrementar esas corrientes de tecnología. Los ministros de los Miembros de la OMC decidieron en Doha establecer un grupo de trabajo para examinar la cuestión. El grupo de trabajo informará al Consejo General, que a su vez informará a la siguiente Conferencia Ministerial. 252 Organización del Comercio Exterior Mundial Fecha clave Informe del Consejo General: Quinta Conferencia Ministerial, 2003 (en México). Cooperación técnica y creación de capacidad (párrafos 38 a 41) En varios párrafos de la Declaración de Doha, los gobiernos de los países Miembros de la OMC han contraído nuevos compromisos en materia de cooperación técnica y creación de capacidad. Por ejemplo, la sección relativa a la relación entre comercio e inversiones incluye un llamamiento (párrafo 21) para que se potencie el apoyo a la asistencia técnica y la creación de capacidad en esta esfera. Bajo el epígrafe específico “Cooperación técnica y creación de capacidad”, en el párrafo 41 se enumeran todas las referencias a los compromisos en materia de cooperación técnica establecidos en la Declaración de Doha: párrafos 16 (acceso a los mercados para los productos no agrícolas), 21 (comercio e inversiones), 24 (comercio y política en materia de competencia), 26 (transparencia de la contratación pública), 27 (facilitación del comercio), 33 (medio ambiente), 38 a 40 (cooperación técnica y creación de capacidad), 42 y 43 (países menos adelantados). También se cita el (párrafo 2 del preámbulo). Bajo este epígrafe (es decir, en los párrafos 38 a 41), los gobiernos de los países Miembros de la OMC reafirman todos los compromisos en materia de cooperación técnica y creación de capacidad contraídos en la Declaración y añaden algunos compromisos generales: * La Secretaría, en coordinación con otros organismos competentes, ha de alentar a los países en desarrollo Miembros de la OMC a considerar el comercio como un elemento principal para reducir la pobreza, y a incluir medidas comerciales en sus estrategias de desarrollo. * El programa establecido en la Declaración de Doha da prioridad a las economías pequeñas, vulnerables y en transición, así como a los Miembros y observadores que no disponen de delegaciones permanentes en Ginebra. * La asistencia técnica de la OMC y de otras organizaciones internacionales pertinentes ha de prestarse dentro de un marco de políticas coherentes. El Director General informará al Consejo General en diciembre de 2002 y a la Quinta Conferencia Ministerial sobre la aplicación y adecuación de estos nuevos compromisos. Siguiendo las instrucciones de la Declaración de que elabore un plan que garantice la financiación a largo plazo de la asistencia técnica de la OMC, el Consejo General adoptó el 20 de diciembre de 2001 (un mes después de la Conferencia de Doha) un nuevo presupuesto en el que se aumenta en un 80 por ciento la financiación de asistencia técnica y se establece un Fondo Fiduciario Global del Programa de Doha para el Desarrollo con un presupuesto básico de 15 millones de francos suizos. 253 Organización Mundial de Comercio UNIDAD 3 Fechas clave Aumento de la financiación de la asistencia técnica en un 80 por ciento; establecimiento del Fondo Fiduciario Global del Programa de Doha para el Desarrollo: diciembre de 2001 Informe del Director General al Consejo General: diciembre de 2002 Informe del Director General a los Ministros: Quinta Conferencia Ministerial, 2003 (en México). Países menos adelantados (párrafos 42 y 43) Actualmente, muchos países desarrollados han reducido considerablemente o han eliminado de hecho los aranceles aplicables a las importaciones de los países menos adelantados (PMA). Algunos lo hicieron antes de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los PMA, de mayo de 2001, y otros lo hicieron después. En la Declaración de Doha, los gobiernos de los países Miembros de la OMC se 72 comprometen a alcanzar el objetivo consistente en dar acceso a los mercados libres de derechos y de contingentes para los productos originarios de los PMA y a considerar medidas adicionales para obtener mejoras en el acceso a los mercados para esas exportaciones. Además, los Miembros convienen en esforzarse por lograr que los países menos adelantados puedan negociar su adhesión a la OMC con mayor rapidez y facilidad. Parte de la asistencia técnica está destinada específicamente a los países menos adelantados. La Declaración de Doha insta a los Miembros de la OMC donantes a aumentar considerablemente sus contribuciones. Además, el Subcomité de Países Menos Adelantados (órgano subsidiario del Comité de Comercio y Desarrollo de la OMC) elaborará un programa de trabajo, teniendo en cuenta las partes de la Declaración hecha pública en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los PMA relacionadas con el comercio. El Subcomité informará sobre este programa de trabajo al Consejo General en la primera reunión que celebre el Consejo en 2002. Fecha clave Informe al Consejo General: princi General. Trato especial y diferenciado (párrafo 44) Los Acuerdos de la OMC contienen disposiciones especiales que conceden derechos especiales a los países en desarrollo. Estas disposiciones incluyen, por ejemplo, plazos más largos para aplicar los acuerdos y cumplir los compromisos, o medidas destinadas a aumentar las oportunidades comerciales de los países en desarrollo. 254 Organización del Comercio Exterior Mundial En Declaración de Doha, los gobiernos de los países Miembros convienen en examinar todas las disposiciones sobre el trato especial y diferenciado con miras a reforzarlas y hacerlas más precisas. Más concretamente, la Declaración (junto con la Decisión sobre las cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación) prescribe al Comité de Comercio y Desarrollo q ue identifique cuáles de esas disposiciones en materia de trato especial y diferenciado son obligatorias y a que considere las repercusiones que tendría el hacer obligatorias las que actualmente no son vinculantes. La Decisión sobre las cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación dispone que el Comité formule sus recomendaciones al Consejo General antes de julio de 2002. 1.El debat jos de 2002, en la primera reunión del Consejo comercio internacional y países en Desarrollo ¿Cuál es la situación de los países menos desarrollados en relación con el comercio mundial? A fin de introducirlo en el debate existente sobre la postura a adoptar en relación con el comercio internacional por los distintos países, le presentamos dos textos que resumen la discusión en dos posturas contrapuestas. La primera considera que el libre comercio es un juego de suma positiva, donde todos los países se benefician del comercio internacional. Para la segunda, es un juego de suma cero, donde un país gana y el otro pierde. Los siguientes fragmentos extraídos del trabajo de David Ricardo: “Principios de economía política y tributación”, de 1817, le darán una visión general sobre la primera postura. “En un sistema de comercio absolutamente libre, cada país invertirá naturalmente su capital y su trabajo en empleos tales que sean lo más beneficioso para ambos. Esta persecución del provecho individual está admirablemente relacionada con el bienestar universal. Distribuye el trabajo en la forma más efectiva y económica posible al estimular la industria, recompensar el ingenio y por el más eficaz empleo de las aptitudes peculiares con que lo ha dotado la naturaleza; al incrementar la masa general de la producción, difunde el beneficio general y une a la sociedad universal de las naciones en todo el mundo civilizado con un mismo lazo de interés e intercambio común a todas ellas. Es este principio el que determina que el vino se produzca en Francia y Portugal, que los cereales se cultiven en América y en Polonia, y que Inglaterra produzca 75 favor de los factores más móviles y en contra de los menos móviles (factores relativamente más abundantes en los países en desarrollo - mano de obra con bajo grado de calificación-). De hecho, Raúl Prebisch consideraba a la ausencia de movilidad internacional de mano de obra como una de las imperfecciones básicas de la economía internacional. Este economista, luego de ocupar el cargo de Secretario General de la CEPAL - Naciones Unidas-, entre los años 1948 y 1963, proyectó su desarrollo ideológico a nivel mundial al hacerse cargo de la UNCTAD. A partir de la creación de este órgano, bajo influencia directa de Prebisch, se reconoció, explícitamente, la necesidad de corregir las asimetrías que caracterizaban y siguen caracterizando al sistema económico internacional. Los compromisos en materia de flujos de asistencia oficial para el desarrollo y el «trato especial y diferenciado» a los países en desarrollo en materia comercial fueron algunos de los resultados parciales, aunque relativamente frustrantes, de este esfuerzo por construir un «nuevo orden económico internacional». Esta visión se ha erosionado, en forma radical, en las últimas décadas y ha sido sustituida por un paradigma alternativo, según el cual el objetivo básico en el reordenamiento de la economía internacional debe ser garantizar un «campo de juego nivelado» que asegure el funcionamiento eficiente de las libres fuerzas del mercado. En este esquema, las ganancias fundamentales para los países en desarrollo residen en el eventual desmonte del proteccionismo de los países industrializados a los sectores «sensibles», las garantías que ofrece al desarrollo exportador un marco comercial internacional con reglas claras y estables y el diseño de políticas macroeconómicas preventivas que sirvan para «autoprotegerse» contra la volatilidad financiera internacional. La corrección de las asimetrías internacionales sólo se mantiene, en esta visión, en el reconocimiento de la responsabilidad internacional hacia los países menos adelantados, replicando a nivel internacional la visión de la política social como una estrategia de focalización de las acciones del Estado hacia los sectores más pobres. Cuando se estableció la UNCTAD se acordó que ella sesionaría, por lo menos, una vez cada cuatro años. En cada sesión, presidentes y ministros de los Estados miembros discuten los marcos de acción y los mecanismos que se adoptarían para avanzar en la problemática del desarrollo. Desde 1964, la UNCTAD ha sesionado en los siguientes lugares: Belgrado (1983) Nueva Delhi (1968) Ginebra +; (1964, 1987) E E + E E a >; Manila Cartagena de Indias —=L $ pl (1979) (1991) —— Nairobi É (1976) A A Santiago de Chile z ara Midrand E el (1996) (2000) C. El GATT, la OMC y los países en desarrollo ¿Qué actividades desarrollan el GATT y la OMC en relación 76 con los países en desarrollo? Cuando se creó el GATT, en 1947, fueron pocos los países en desarrollo q ue participaron de las negociaciones. Pero, con el correr del tiempo, éstos aumentaron en número y en importancia. En la actualidad, más de dos tercios de los miembros de la OMC son países en desarrollo. Una evolución similar tuvieron las necesidades de estos países. Prácticamente ausentes en el Acuerdo firmado en 1947, poco a poco lograron ocupar un lugar. El siguiente apartado del artículo: “El GATT y sus normas: una aproximación a las cuestiones fundamentales”, de Ablin, E. R. y Makuk, A., le permitirá comprender la evolución que ha tenido el tratamiento de las necesidades de los países en desarrollo dentro del GATT. «El GATT y sus normas: una aproximación a las cuestiones fundamentales» Los PED consideran que el GATT y las normas establecidas por el AG para regular el comercio internacional son contrarias o, en el mejor de los casos son poco coincidentes con las necesidades reales emergentes de la situación de menor desarrollo económico que las caracteriza. Puede señalarse que aún los PED que presentan un mayor desarrollo económico relativo se sienten igualmente desfavorecidos por la aplicación de las disposiciones del AG. En otras palabras, los PED estiman que el AG fue concebido para responder a los intereses de los PED más que para generar un estímulo al desarrollo económico de los países atrasados. 1. De la Carta de la Habana a la reforma del AG en 1965 Al elaborarse la Carta de la Habana los PED participantes lograron incorporar dentro de la misma una serie de puntos importantes para sus intereses; tales como la posibilidad de implantar restricciones cuantitativas para proteger industrias nacientes; las posibilidades de establecer controles de las inversiones extranjeras; el recurso de los acuerdos internacionales de productos básicos a los fines de estabilizar los precios y los ingresos de exportación; la facultad de crear zonas de libre comercio con tratamiento preferencial. De todos modos estos “derechos” estaban teóricamente sujetos -en el marco de la Carta- a un control estricto por parte de la OIC, por cuanto ellos constituían excepciones a la libertad de comercio y al principio de no discriminación. El éxito obtenido por los PED en este sentido debe valorarse doblemente por el momento en el que se logró (1947-48), ya que en esa época la problemática del desarrollo estaba aún poco considerada o admitida como digna de un tratamiento diferencial orgánico. Sin embargo, ese logro se esfumó debido a lo acontecido con la Carta y que ya se explicitara en la Sección l. 22Ablin, E. R. y Makuk, A. (1985): “El GATT y sus normas: una aproximación a las cuestiones fundamentales”, Boletín Techint N* 236, Buenos Aires 277 Sistemas de promoción para los países en desarrollo UNIDAD 4 Por su parte, el AG del GATT no recogió de igual forma los planteos de los PED a que se hizo referencia ya que se limitó a retomar disposiciones basadas fundamentalmente en el principio del libre comercio, dejando de lado todo aquello que se relacionara o que diera un principio de respuesta a las necesidades de desarrollo económico de los PED, En consecuencia, sólo subsistieron en el AG ciertas disposiciones contenidas en el artículo XVIIl denominado justamente “Asistencia del Estado a favor del desarrollo económico” como una excepción a las reglas generales. En efecto, el artículo XVII! permite a los PED una elevación de los derechos de aduana con el fin de proteger industrias nacientes, así como el establecimiento de restricciones cuantitativas a las exportaciones -o su mantenimiento- en vista de la existencia de dificultades en sus balanzas de pagos. En todos los casos, los PED están obligados a consultar con las demás partes contratantes del GATT que pudieran verse afectadas por estas medidas y someter el caso a la aprobación de la organización. Las PPCC reunidas en el Consejo de Representantes pueden autorizar eventuales compensaciones a las partes afectadas. El tratamiento excepcional del artículo XVII| resulta notoriamente insuficiente como respuesta a la vastedad de los problemas de la PED. Durante la década de 1950, el GATT no ofrece ninguna otra alternativa favorable al crecimiento de las economías de los PED como, por ejemplo, acciones tendientes a la estabilización de sus ingresos por exportaciones o de los precios de los productos básicos exportados mayoritariamente por ellos u orientadas a posibilitar un mayor o más fácil acceso a los mercados de los PD para las exportaciones de los PED. Ante las presiones de los PED, los PD se deciden en 1957 a aceptar la creación de un grupo de expertos para estudiar los problemas comerciales del mundo en desarrollo. El informe del grupo, conocido como Informe Haberler, propuso un “programa de acción para la expansión del comercio internacional” compuesto por una nueva negociación tarifaria, la reducción del proteccionismo agrícola y el mantenimiento y aumento de los ingresos de exportación de los PED. El aspecto tarifario de la propuesta, se concretó en las negociaciones de la Rueda Dillon. Por su parte, la cuestión agrícola no registró mayores progresos en el corto plazo y sólo cinco años después, gracias a los esfuerzos de un comité creado al efecto en el GATT, se logró la adopción de un programa de trabajo referido a los productos básicos y al acceso a los mercados. Dicho programa se adoptó en 1963 pero sin establecer obligaciones a plazos para su puesta en vigencia. 3. La Parte IV del Acuerdo General En aparente respuesta a los acontecimientos de principios de la década del '60 y a la creciente magnitud de los problemas de desarrollo económico de los países más atrasados, el GATT procedió 77 en 1965 a una reforma que consistió en la incorporación de tres nuevos artículos (XXXVI a XXXVII!) donde se fijan los principios y objetivos, los compromisos asumidos en favor del crecimiento del comercio de los PED y las acciones a llevar a cabo con tal finalidad. La principal falencia de esta nueva sección radica en su limitación conceptual, ya que presupone que la supresión de las barreras tarifarias, no tarifarias o fiscales a la exportaciones de los PED deberá ser suficiente para provocar el aumento de las misma sy el beneficio de los países exportadores. Quizá lo más importante en ese sentido sea la introducción del principio de no reciprocidad de parte de los PED en las negociaciones comerciales, a los cuales no se les exigirán tampoco compromisos incompatibles con las necesidades de su desarrollo, ni de sus finanzas o de su comercio. A pesar de todo, la Parte IV constituye un gran avance en términos de la filosofía del AG que centra en la libertad de comercio la solución para todas las dificultades de las relaciones comerciales internacionales. En esta línea, para favorecer la puesta en vigencia de las disposiciones de la Parte IV, se conviene la creación de un Comité de Comercio y Desarrollo (CCD) en el seno de la estructura funcional del GATT, cuyo objetivo es el seguimiento de todas las actividades del organismo a efectos de que se otorgue atención prioritaria a los problemas de los PED. 278 Organización del Comercio Exterior Mundial En efecto, sobre la base de la incorporación de la Parte IV, el GATT ha realizado esfuerzos en beneficio de los PED a fin de contrarrestar la creciente participación de los mismos en la UNCTAD y hacer frente a la “competencia” de ese organismo en las cuestiones comerciales que son propias del GATT. Como hemos señalado en el punto 2, la UNCTAD aprobó y sugirió a los PD el establecimiento de sistemas generalizados de preferencias a favor de los PED. Por su parte el GATT autorizó en 1971 a las partes contratantes a poner en vigencia estos mecanismos como una excepción al principio de la NMF. 4. La acción del GATT en relación con los PED Estas acciones han contemplado los siguientes aspectos: a) Consideración preferencial de los intereses de los PED en el momento de proceder a negociaciones comerciales multilaterales. A partir de la Rueda Kennedy, los PED van obteniendo mayores concesiones de los PD a pesar de no poder ofrecer reciprocidad por las mismas. Si bien esto está limitado a determinadas líneas de productos no conflictivos para los PD, se puede considerar que marca un paso adelante que se verá confirmado por lo sucedido durante la negociación encarada en la Rueda Tokio. Uno de los principales resultados de la Rueda Tokio es la admisión de la necesidad de un “Tratamiento diferencial y más favorable” para los PED por el cual se consagran los compromisos asumidos por los PD hasta ese momento y se constituye como instrumento legal permanente el tratamiento preferencial en materia tarifaria y no tarifaria. Este tratamiento se denomina “Cláusula de Habilitación” y proporciona una base jurídica permanente a los sistemas generalizados de preferencias establecidos por los PD a favor de los PED, con el agregado de un tratamiento especial para los países menos adelantados. Complementariamente los PD declaran que no requerirán reciprocidad por los compromisos que asuman y los PED reconocen que se irán regularizando en el cumplimiento de los derechos y obligaciones del GATT a medida que sus economías lo permitan. Como puede observarse, con sus limitaciones, esta Declaración de 1979 constituye un progreso en el marco del GATT aun cuando deje en pie importantes cuestiones sin resolver, tales como la exigencia de los PED de establecer una diferenciación entre los PED en función de su grado de desarrollo económico, los efectos consecuentes de una reducción en las preferencias otorgadas, la exigencia de mayores compromisos a los PED o mayor reciprocidad en las negociaciones con ellos. b) Búsqueda de soluciones a los problemas generados por la industrialización y el crecimiento de las exportaciones de ciertos productos manufacturados por los PED. A lo largo de las dos décadas que se extienden desde 1960 a 1980 se registró un ligero aumento de la participación de las PED en el comercio mundial, fundamentalmente debido a avance de los productos energéticos y primarios. Sin embargo, el aumento registrado en la participación de los PED en las exportaciones mundiales de productos manufacturados resultó proporcionalmente mucho más significativo, aunque ello no implique haber obtenido una importancia decisiva en las corrientes de dicho comercio. Ahora bien, ¿cuál ha sido la reacción de los PD ante este aumento de las exportaciones de los PED? Aquí debemos tener en cuenta que los PD se han visto confrontados con una crisis de su "modelo” de crecimiento y de funcionamiento económico a partir de los comienzos de la década de 1970, marcada por el abandono de la convertibilidad del dólar y el colapso de los tipos de cambio (1971-73) y por el estallido de las crisis de los precios del petróleo y sus consecuencias (1973-74) que van a determinar una nueva etapa para la economía mundial en su conjunto. En condiciones normales, la demanda de los PED puede constituir un sostén nada despreciable para la actividad productiva de los PD. Al mismo tiempo, las importaciones de los PD de productos manufacturados provenientes de los PED se ven más que compensadas por sus exportaciones a esos países. La crisis en determinados sectores productivos de los PD podrán agravarse por la competencia de los PED, pero nunca serán originadas exclusivamente por el avance de estos como ocurre en el caso de la colocación de productos textiles, siderúrgicos, o 80 esquema del país destinatario, que significa que sean productos elegibles. Debe constatarse que la información detallada en el formulario “A” esté conforme a lo declarado en la factura comercial. Los productos exportados de un país beneficiario de preferencias, pueden dividirse en dos grupos: * Los denominados productos “obtenidos totalmente”, que son aquellos que han sido enteramente cultivados, extraídos del suelo o cosechados en el país exportador, o que han sido fabricados exclusivamente en él a partir de cualquiera de esos productos. Los productos de un país beneficiario de preferencias, cumplen los requisitos de origen del SGP, cuando no se le han incorporado componentes o materiales importados. * Los productos hechos a partir de materiales importados, que han sido fabricados total o parcialmente a partir de materias, partes o componentes que han sido importados en el país recep- tor de preferencias exportador (o que son de origen desconocido). Estos productos satisfacen las condiciones de origen, únicamente si han sido objeto de una “elaboración o transformación suficientes” en el país beneficiario (definidas en las distintas normas de los países otorgantes). Para productos producidos totalmente en el país: En el Formulario “A”, La casilla 8 debe ser llenada con una “P” y para productos elaborados con materias primas importadas cada esquema establece sus propias normas así: Cuadro Resumen de las Normas de Origen del SGP: Productos que requieren materiales importados para su elaboración: Resumen de las Normas de Origen del SGP: Canadá En el criterio de origen para las exportaciones al Canadá, se acepta que el producto es originario siempre y cuando: * Sea totalmente elaborado en el país con insumos nacionales, lo cual se indica con la letra “ P “. : Sea parcialmente elaborado con insumos importados a condición de que el porcentaje de valor agregado nacional sea igual o mayor al 60%, se expresa con una “F” o “G”, seguida del porcentaje. Estados Unidos de América En las exportaciones a Estados Unidos de América, se acepta que el producto es originario siempre y cuando: * Sea totalmente elaborado en el país con insumos nacionales, lo cual se indica con la letra “P” en la casilla 8 del Certificado. * Sea parcialmente elaborado en el país con insumos importados a condición de que el porcentaje de valor agregado nacional, sea igual o mayor al 35% y se expresa con la letra “Y” seguida del porcentaje. Cuando un producto es elaborado con materiales provenientes de varios países que conforman una región, como en el caso de Centroamérica, se utiliza la letra “Z” seguida del porcentaje de costo directo de elaboración, más materia prima nacional y materias primas provenientes de otros países de la región, este porcentaje puede ser igual o mayor que el 35%. En el esquema de Estados Unidos de América, existen algunos productos que no gozan de preferencias arancelarias del SGP, los cuales son: * Textiles y vestuario sujetos a acuerdos textiles * Relojes, incluyendo correas o brazaletes * Artículos electrónicos susceptibles de resultar afectados por las importaciones * Calzado, bolsas de mano, maletas, artículos planos, guantes de trabajo y prendas de vestir de cuero * Productos de vidrio semimanufacturados Japón, Noruega, Suiza, Unión Europea (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido, Suecia) Las exportaciones hacia estos países, se considera que el producto es originario cuando: * Es totalmente elaborado en el país con insumos nacionales, condición que se indicará colocando la letra “P* * Es fabricado con materias primas importadas, que se clasifican en una partida arancelaria diferente a la del producto acabado. Este criterio, se denomina cambio de partida arancelaria y se 290 Organización del Comercio Exterior Mundial expresa mediante la letra “W”, seguida de la partida arancelaria que le corresponde en el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (HS) Igualmente, se introduce el término de transformación suficiente para aquellos productos que, a pesar de que los insumos se clasifiquen en la misma partida arancelaria del producto final, tengan un grado importante de transformación y, por lo tanto, califican para gozar de las preferencias, aunque no tengan cambio de partida, también se puede presentar la situación contraria. Bulgaria, República Checa, Eslovaquia, Hungría, Polonia y Federación Rusa (antes URSS) El criterio de origen que utilizan para considerar que un producto es originario de un país beneficiario es el siguiente: . Sea elaborado en el país con materiales nacionales y se utiliza la letra “P” . Sea parcialmente elaborado en el país con materiales importados a condición de que el porcentaje de valor agregado nacional, sea igual o mayor al 50% y se expresa con la letra “Y” seguida del porcentaje. Cuando un producto es elaborado con insumos de varios países de una región, tal es el caso de Centroamérica, se expresa con las letras “ PK”. 81 Esquema de Preferencias Arancelarias Generalizadas de la Unión Europea (SGP) Esquema Industrial Durante el período 1995-1998, para productos acabados y semiacabados industriales. + A productos provenientes de países en vías de desarrollo. * Para países beneficiarios comprometidos en políticas efectivas de protección de los derechos de los trabajadores. * Protección al medio ambiente, favoreciendo a productos y métodos de protección, conforme a normas internacionalmente acordadas. Ej. a productos procedentes de bosques tropicales, de conformidad con las normas de la Organización Internacional de Maderas Tropicales. Régimen General Productos muy sensibles: El derecho preferente aplicable a estos productos es igual al 85% del derecho del arancel aduanero común aplicable al producto correspondiente. Productos sensibles: El derecho preferente aplicable es igual al 70% del derecho del arancel aduanero común aplicable al producto correspondiente. Productos semisensibles: El derecho preferente aplicable a estos productos es igual al 35% del derecho del arancel aduanero común aplicable al productos correspondiente. Productos no sensibles: Se suspenden totalmente los derechos del arancel aduanero común para los productos. Regímenes Especiales de Estímulo A partir de enero de 1998, aquellos países con arreglo al presente plan, pueden optar a disfrutar de derechos arancelarios preferentes siempre y cuando cumplan con las normas establecidas de la OIT y la Organización Internacional de Maderas Tropicales relativas a la duración de los bosques, los productos gozarán de un margen preferencial del 20%: Caso de Retirada Temporal, Total o Parcial del Plan de Preferencias Generalizadas El régimen que establece el presente Reglamento, puede retirarse de forma temporal en cualquier momento, total o parcialmente, en los siguientes casos: * Práctica de cualquier forma de esclavitud + Exportación de productos fabricados en prisiones. * Deficiencias manifestas de los controles aduaneros en materia de exportación y tránsito de drogas e incumplimiento de Convenios Internacionales en materia de blanqueo o lavado de dinero. * Fraude y falta de cooperación administrativa prevista para el control de los certificados de origen forma “A”. * Casos manifiestos de prácticas comerciales desleales por parte de un país beneficiario, entre las que se incluyen la discriminación de la Comunidad y la inobservancia de las obligaciones que se derivan de la Ronda Uruguay, consistentes en lograr los objetivos acordados de acceso al mercado. La retirada temporal no es automática y se produce tras el procedimiento previsto por una Comisión Consultiva y un Comité de Preferencias Generalizadas, compuesto por representantes de los Estados miembros. Esquema Agrícola Se crea un Plan Plurianual de Preferencias Arancelarias Generalizadas para productos agrícolas durante el período entre el 1 de enero de 1996 y el 30 de junio de 1999, se aplicará a los productos de los capítulos 1 al 24 del Arancel Aduanero, tomando en cuenta el cumplimiento de: + La protección de los derechos de los trabajadores, aplicando las normas de la OIT (Cláusula Social) - Protección al medio ambiente (Cláusula Verde). * Categoría de sensibilidad de los productos. * Régimen especial de estímulo. + Casos de retirada temporal de la preferencias. Casos manifiestos en perjuicio de los objetivos de los Convenios Internacionales, tales como: NAFO, NEAF, ICAT Y NASCO, relativos a la conservación y la gestión de los recursos pesqueros. * Se suspenden completamente los derechos del arancel aduanero común para los países de Centroamérica, en efecto del incumplimiento de las medidas especiales en la lucha contra las drogas. Se revisará nuevamente. * El margen preferencial que resulte de la categoría de sensibilidad de los productos se reducirá de la manera siguiente: Un 50% del 1o. de enero de 1997, Un 100% el 1o. de enero de 1999 La UNCTAD: aportación a las políticas de desarrollo Gabrielle Kohler* El punto de partida de esta conferencia es un concepto claramente político que parece haber dejado de ser motivo de controversia: que los países prósperos del mundo no deben desatender los problemas de la periferia económica, donde viven, en condiciones precarias, dos terceras partes de la población mundial. Raúl Prebisch1 La UNCTAD [...] es un producto de la era de Kennedy, es decir, una era de reacción en contra del macartismo que había sido tan hostil al internacionalismo y en especial a las Naciones Unidas. Fue un intento por regresar a los principios fundacionales del sistema de las Naciones Unidas tal y como fueran expresados en las conferencias de Bretton Woods en 1944 y de San Francisco en 1945. Hans W. Singerz La UNCTAD forma parte de la Organización de las Naciones Unidas y funciona 82 como punto focal de la ONU. Su campo de acción se relaciona con el comercio, las finanzas, la tecnología, la inversión y el desarrollo sostenible. Los objetivos de la Conferencia son maximizar el comercio, la inversión y las oportunidades de desarrollo de los países en desarrollo, así como ayudar a esas economías a afrontar, con base en criterios de equidad, “los retos que surgen de la globalización e integrarlos a la economía mundial”. La UNCTAD realiza investigación y análisis de políticas; propicia deliberaciones entre los gobiernos, cada vez con mayor interacción de la sociedad civil y la comunidad empresarial, y tiene a su cargo un buen número de proyectos de cooperación técnica. Actualmente, 190 países pertenecen a la organización y numerosas entidades intergubernamentales y no gubernamentales mantienen estatus de observadores. El Secretariado de la UNCTAD tiene su sede en Ginebra y celebra conferencias ministeriales cada cuatro años, en las que un país miembro en desarrollo suele fungir como anfitrión. Este ensayo se propone explorar con profundidad la posición institucional de la UNCTAD. A fin de comprender su papel específico en el universo de entidades de desarrollo, así como su actividad política e ideas para la definición de estrategias, en este artículo se abordan los orígenes de la organización, sus principales áreas de trabajo y sus aportes a la formulación de las políticas de desarrollo.4 Para concluir se presenta una evaluación muy subjetiva de la UNCTAD y de las comunidades que la integran en el umbral de una nueva fase de la cooperación para el desarrollo. Los orígenes de la UNCTAD Para examinar el papel de la Conferencia en el pensamiento y la asesoría sobre políticas de desarrollo es útil recordar las preocupaciones económicas y políticas desde los años treinta hasta los cincuenta. Sus orígenes, al igual que los de las Naciones Unidas en general, se remontan al período previo a la Segunda Guerra Mundial. La gran depresión y sus repercusiones en la política comercial El colapso de 1929 y la consiguiente gran depresión de 1930 son cruciales para entender la génesis de la UNCTAD. La crisis tuvo un efecto fundamental sobre la producción, el comercio y el empleo. La parálisis en la producción de manufacturas diezmó el comercio internacional y provocó un colapso en los precios de gran número de insumos primarios. En conjunto, estos factores llevaron al desplome del ingreso y al desempleo masivo en la mayoría de las economías, en especial las que basaban su exportación en insumos primarios, por ejemplo, los productores de cacao y metales en África, los de café en América Latina y los de hule y arroz en Asia. Respecto al comercio, las grandes naciones exportadoras se refugiaron en un proteccionismo reactivo e introdujeron nuevamente controles y tarifas, en desuso desde los años noventa del siglo XIX. Se recurrió a devaluaciones competitivas en un intento por bajar los precios de las manufacturas en el mercado mundial de productos. Sin embargo, muy pronto resultó evidente que el renovado proteccionismo, lejos de aliviar el problema, lo empeoraba. Se reconoció la necesidad de un sistema internacional de comercio que garantizara el acceso a los mercados. Surgieron bloques comerciales que daban acceso mercantil preferencial a sus miembros. La Conferencia Económica Imperial, convocada por el gobierno canadiense en Ottawa en 1932, estableció códigos preferenciales de comercio entre el Reino Unido y las naciones de la Commonwealth (Comunidad Británica de Naciones)s para dar respuesta a los distintos regímenes de tarifas (con tarifas menores para las naciones beneficiadas) que muchas economías avanzadas venían introduciendo desde los años veinte.s Los gobiernos respondieron a la crisis de mercado como un elemento de la gran depresión: por ejemplo, para productos como el té, el azúcar, el hule y el estaño, los gobiernos productores firmaron acuerdos para coordinar o limitar la oferta en muchos países y crearon órganos regulatorios. Estas respuestas tuvieron un alcance que trascendió las fronteras nacionales y se crearon varios órganos internacionales de insumos primarios. Durante una Conferencia Monetaria y Económica celebrada en Londres en 1932 se establecieron varios acuerdos interg ubernamentales que ponían de relieve los intereses del consumidor tanto como en las preocupaciones del productor.7 Es interesante destacar los esfuerzos en materia de investigación realizados por la Liga de las Naciones, precursora de la ONU. Como reacción directa a la gran depresión, los debates en torno a qué políticas adoptar para administrar de mejor 85 304 Organización del Comercio Exterior Mundial del movimiento del Grupo de los 77, que se estableció formalmente durante la Primera Conferencia de la UNCTAD (o UNCTAD i).18 El movimiento de El Cairo se vio complementado por la acción de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), establecida en 1960. Como representante de los 12 países con la mayor producción petrolera mundial, la OPEP ejerció control sobre los precios mediante el establecimiento de un cartel de productores estrechamente unido. Su éxito sentó un ejemplo: se consideró necesario y factible exigir la reestructuración de las relaciones económicas para que las naciones en desarrollo pudieran ejercer una influencia mayor sobre las condiciones imperantes en el comercio internacional. Finalmente, hubo un cambio en el cima político de las naciones industrializadas, al que se alude en las citas de Prebisch y Singer. Por un lado, los países desarrollados estaban renuentes, si no es que abiertamente opuestos, a la creación de un organismo dedicado a temas de desarrollo que abogara a favor de una reorganización del comercio internacional en virtud de que esto podría afectar sus intereses. Por otro lado, sin embargo, el surgimiento de un nuevo orden político y económico a partir de mediados de los años cincuenta hizo que las naciones industrializadas se percataran de las oportunidades que podía derivarse de “desarrollar” a las naciones del Sur y de que éstas realmente defendían una causa justa. Tanto los factores pragmáticos como los normativos dieron un empujón a la causa de los países en desarrollo. A lo largo de los cincuenta, las preocupaciones por el desarrollo se incorporaron paulatinamente a la agenda parlamentaria de los países del Norte. El período 1960-1962 representa un parteaguas. En estos años se establecieron muchas organizaciones de cooperación para el desarrollo, tanto nacionales como multilaterales. Entre ellas el Comité de Asistencia para el Desarrollo Económicos (OCDE) y las agencias de cooperación para el desarrollo, señaladamente en muchos países europeos, en Estados Unidos y en Japón. En el ámbito de las Naciones Unidas, la Asamblea General proclamó en 1961 una década de desarrollo. Éste fue el primero de tres escritos con un enfoque optimista y de exhortación por los cuales se hacía un llamado a la comunidad mundial a emprender esfuerzos especiales para brindar ayuda a los países en desarrollo.19 Se delinearon políticas 18. En la actualidad el Grupo de los 77 está formado por 130 naciones. La UNCTAD cuenta con un elaborado sistema para la formación de consensos mediante el cual las naciones desarrolladas y en transición se reúnen para definir posiciones comunes antes de negociar realmente en comisiones o en el Consejo de Comercio y Desarrollo. En un inicio el grupo estaba compuesto por dos grupos de naciones en desarrollo: el grupo A: África y Asia, y el C: América Latina y el Caribe; el grupo B estaba constituido por economías de mercado desarrolladas, y el grupo D por las naciones de Europa del Este. 19. La Primera Década del Desarrollo de las Naciones Unidas -Resolución 1710 (XVI)- surgió del reconocimiento por parte de la comunidad internacional de su responsabilidad de buscar mejores condiciones de vida para todos los pueblos. En 1961 Kennedy, el nuevo presidente de Estados Unidos, anunció a la Asamblea General de las Naciones Unidas que el decenio de los sesenta sería la “década del desarrollo”; en este sentido, la década del desarrollo ha sido atribuida directamente a una iniciativa estadounidense (Singer, “La creátion...”, op. cit., p. 489). La Segunda Década -Resolución 2626 (XXV)-y la Tercera Década (Resolución 35/56 de 1980), fueron en esencia continuaciones de la Primera. La Cuarta Década de Desarrollo de las Naciones Unidas, 1991-2000, tenía el propósito de acelerar el crecimiento de las naciones en desarrollo y fortalecer la cooperación internacional. Entre los objetivos figuraban reducir la brecha entre las naciones ricas y las pobres; mantener el crecimiento del PIB a una tasa de 7%; avanzar rápidamente en la erradicación de la pobreza y el desempleo; mejorar los sistemas comerciales y financieros internacionales; crear una economía mundial más fuerte y estable, y hacer esfuerzos especiales para enfrentar los problemas de las naciones menos desarrolladas (DPI, “The Set of Multilaterally Agreed Equitable Principles and Rules for the Control of Restrictive Business Practices”, Promotion on Public Reference Paper, núm. 34, Meetings Coverage Section, Department of Public Information, Naciones Unidas, febrero de 1995). En esta década, las estrategias para reactivar el desarrollo recomendaba realizar acciones respecto a la deuda externa, las finanzas del desarrollo, el comercio internacional, los productos primarios, la ciencia y la tecnología, la política industrial y la agricultura las áreas medulares de la UNCTAD. 305 Sistemas de promoción para los países en desarrollo UNIDAD 4 y metas amplias para ayudar a incrementar el crecimiento económico de los países en desarrollo a cuando menos 5% para fines de la década. Tales políticas y metas han sido reafirmadas, extendidas y revisadas en las décadas subsiguientes y en las estrategias de desarrollo internacional que las han acompañado. Los decenios de desarrollo se concibieron como un enfoque de gran impulso con el supuesto de que una o varias décadas de esfuerzo intensivo centrado en el desarrollo, tanto en las naciones en desarrollo como las desarrolladas, llevaría a las primeras a alcanzar a las segundas. 20 86 Los grandes modelos: las políticas de la UNCTAD que dieron forma a la cooperación para el desarrollo Corrección de los deseq los comerciales Así pues, a principios de los sesenta había una confluencia de las exigencias de los países en desarrollo y la incipiente sensibilidad frente al desarrollo por parte de las economías avanzadas. En conjunto, estos factores conformaron el marco y el telón de fondo para la creación de la UNCTAD. Dado el clima político y las nacientes habilidades organizativas de los países en desarrollo, resultaba lógico e inevitable en términos geopolíticos que se estableciera un organismo para atender los asuntos relacionados con el desarrollo internacional. En consecuencia, la Asamblea General programó una Conferencia sobre Comercio y Desarrollo en 1963. La Primera Conferencia de la UNCTAD (o la Conferencia UNCTAD 1) se celebró en Ginebra con una duración de tres meses. Más adelante en ese año la ONU confirmó a la UNCTAD como un Secretariado permanente.21 20. Gabrielle Kóhler, “The UN and Development Thinking: From Optimism to Agnosticism and Back Again”, en Fifty Years on: the UN and Economic and Social Development, International Development Strategy Bulletin, vol. 26, núm. 4, Brighton, octubre de 1995, p. 55. El surgimiento a principios de los sesenta de otras instituciones dedicadas al desarrollo es un indicador más del ambiente en pro de este objetivo prevaleciente en la época. Por ejemplo, en 1960 se establecieron el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF), que reemplazaron al Fondo Especial de las Naciones Unidas para el Desarrollo Económico. La idea central se modeló en el Plan Marshall y fue concebida básicamente para transferir recursos financieros de las naciones desarrolladas a aquéllas en desarrollo. La misión del PNUD fue conseguir apoyo financiero para las naciones en desarrollo y movilizar asistencia técnica. Dado que los proveedores del capital consideraban que los derechos de voto ponderados del Banco Mundial les eran más favorables y dado que la AIE estaba ubicada en el Banco Mundial, aquélla se convirtió en la opción fácil para obtener créditos dentro del Banco Mundial (Singer, “Overall...”, op. cit., p. 14 y Helge Ole Bergesen y Leiv Lund, Dinosaurs or Dynamos. The United Nations and the World Bank at the Tur of the Century, Earthscan, Londres, 1999). El Centro para Desarrollo Industrial (CID) fue establecido en 1961 por el Comité para el Desarrollo Industrial de las Naciones Unidas. Este centro buscó apoyo para crear un fondo para la industrialización y organizó muchos simposios regionales sobre industrialización (ONUDI, History, 2000, http://www.unido.org). El Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, fundado en 1963, fue una respuesta a los llamados de las naciones en desarrollo por realizar investigación socioeconómica independiente y con orientación desarrollista (Gustavo Esteva, “Development”, en Wolfgang Sachs, The Development Dictionary. A Guide to Knowldege as Power, 1992, p. 12; Singer, “La création...”, op. cit., p. 490). El Programa Mundial de Alimentación también fue fundado en esta época. 21. Para una historia detallada del trabajo de la Secretaría y de las diez Conferencias de la UNCTAD, véase UNCTAD, The History..., op. cit.; Alfred Maizels, Commodities in Crisis, WIDER Studies in Development Economics, Clarendon Press, Oxford, 1992; Yilmaz Akyiiz y Jean-Marc Fontaine. “L'ouverture hétérodoxe: politiq ues et réformes économiques pour les années 90”, Revue Tiers-monde, número publicado con los auspicios de la UNCTAD, vol. XXXV, núm. 139, julio-septiembre de 1994; Walden Bello, “UNCTAD: Time to Lead, Time to Challenge the WTO”, Focus on Trade, núm. 44, enero de 2000, http:// www.ufenet.org/econ/globalization/Bello UNCTAD. html, y Shigehisa Kasahara, The United Nations Conference on Trade and Development: Past, Present and Future, mimeo, Ginebra, 2000. 306 Organización del Comercio Exterior Mundial La UNCTAD, entendida como una comunidad de estados y un secretariado, ha influido en las áreas centrales del discurso sobre el desarrollo económico y contribuido a la economía del desarrollozz mediante varias innovaciones analíticas y políticas. La UNCTAD atiende tres campos principales de desarrollo: a) la corrección de desequilibrios comerciales; b) el apoyo a la industrialización y la formación de capacidad industrial como requisito del éxito comercial, y c) el aumento y la reestructuración de los flujos internacionales del financiamientoz hacia los países en desarrollo. En esencia, todos los programas de trabajo, proyectos y actividades de la UNCTAD pueden clasificarse en esos tres rubros, que constituyeron la temática básica de todas las conferencias de la UNCTAD (véase el cuadro). 24 Éstos han persistido a pesar de los cambios y las adaptaciones en las prioridades o en las posturas teóricas. Desde el inicio de la UNCTAD, el comercio, la industrialización y el financiamiento han estado entrelazados. En el cuadro se ofrece una sinopsis que permite apreciar la relación entre las políticas de la UNCTAD. Al insistir en que el comercio, el desarrollo industrial y el financiamiento están interrelacionados, necesitan atenderse de manera integral y requieren la intervención gubernamental, la teoría y la recomendación de políticas de desarrollo emanadas de la UNCTAD se apegan al pensamiento keynesiano. Al abogar a favor de la acción internacional, éstas representaron un desarrollo ulterior en la economía anticíclica propaganda durante la década de los treinta, así como del análisis de la economía mundial expuesto por la escuela de la “dependencia” o estructuralista. Adaptaron la ciencia económica de los países desarrollados al caso particular de las naciones en desarrollo.2s Partían de la premisa de que la cooperación intergubernamental, 87 en el marco de las Naciones Unidas, podría modificar exitosamente el comercio internacional y el sistema de financiamiento de modo favorable para las naciones en desarrollo. Estas ideas se hallaban en concordancia con el pensamiento económico prevaleciente a fines de los cincuenta y principios de los sesenta, según el cual los factores externos eran cruciales y resultaban hostiles a las naciones más pobres; la intervención del gobierno y la planeación eran el remedio obvio, y las Naciones Unidas podrían ser la herramienta apropiada para emprender y coordinar la cooperación internacional.zs La UNCTAD fue un factor vital para la ejecución de tales políticas. Al evolucionar la UNCTAD y al volverse más seguros de sí mismos los países en desarrollo, la postura integral cobró fuerza. Al paso del tiempo, la Conferencia elaboró propuestas que condujeron a lo que más tarde sería el Nuevo Orden Económico Internacional (NOE!), acaso su propuesta más interesante y definitiva. Partiendo de la Carta de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados, el NOE! convocó a la reestructuración de la economía mundial en el sentido de que las naciones industrializadas traspasaran recursos a los países en desarrollo. Junto con los textos de las décadas de desarrollo, el NOE! constituye un paquete exhaustivo en el que se aboga por un aumento en el nivel de asistencia financiera, la necesidad de estabilizar los precios de los insumos y abrir nuevos mercados a los países en desarrollo, generar una mayor autosuficiencia en estas naciones, aumentar su participación en el comercio mundial y grado de industrialización, proteger sus recursos por medio de códigos internacionales que regulen la conducta de los comités de negociaciones comerciales (TNC, por sus siglas en inglés) y modificar el patrón de intercambio para que refleje mejor la interdependencia de las naciones. El Nuevo Orden Económico Internacional fue adoptado, en forma de resolución, por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1974.27 Por mucho tiempo, las preocupaciones detalladas en ese documento fueron totalmente identificadas con la UNCTAD y el Grupo de los 77.28 En realidad, es la suma de varias corrientes en la agenda de políticas de desarrollo de la Conferencia. Políticas sobre productos primarios o insumos En sus primeras dos décadas, la agenda de la UNCTAD fue impulsada por las medidas para revertir el deterioro de los términos de intercambio de las naciones en desarrollo. Después de un breve auge económico durante la guerra de Corea, resurgió la caída gradual del sector de insumos y la secular tendencia a la baja de los precios de dichos productos observada en la década de los treinta. El volumen en el comercio de productos básicos creció menos de lo esperado y sus términos de intercambio cayeron más de 25% de 1951 a 1965. Por ello, una causa inmediata de la Conferencia de UNCTAD celebrada en 1964 fue examinar el trabajo del Comité Interino Coordinador de los Acuerdos Internacionales sobre Insumos.29 El Comité de Insumos de la UNCTAD, establecido en 1965, promovió acuerdos sobre algunos insumos principaleszo siguiendo tres patrones básicos: acuerdos entre productores; acuerdos entre consumidores y productores, y grupos de estudio. El propósito de esta política era detener o, incluso, revertir la caída de los precios de los insumos en los mercados mundiales, básicamente mediante el equilibrio de la oferta y la demanda. En términos de la historia del pensamiento económico, la idea parte de las nociones de estabilización y acción anticíclica predominantes en la economía previa a la guerra, en especial el trabajo de Keynes; en términos políticos tomó muchos elementos del proceso de la OPEP.C Al principio, la UNCTAD empleaba un enfoque particular, producto por producto, dada la diversidad en las estructuras de mercado que controlan cada insumo en lo individual.z1 Por ejemplo, se negociaron y firmaron acuerdos internacionales para el azúcar en 1968 y para el cacao en 1972.32 Para entonces, la UNCTAD comenzó a regresar al enfoque integral de los años treinta, en un intento por ir más allá de acuerdos de insumos individuales en busca de una solución más fundamental. La Tercera Conferencia de la UNCTAD (o UNCTAD III), celebrada en 1972, y las discusiones que llevaron al documento sobre el Nuevo Orden Económico Internacional exigían un programa integral que abarcara una amplia variedad de productos con posibilidades de exportación para los países en desarrollo. 33 El programa contenía cuatro elementos: el compromiso de comprar y vender productos básicos a precios acordados; la regulación de las exportaciones mediante existencias de reserva con las que se mantuviera un fondo de financiamiento común de propiedad internacional; un mecanismo de financiamiento compensatorio para recompensar a los productores que tuvieran un déficit en sus ingresos, y programas 90 condiciones de acceso a los mercados en términos quid-pro-quo. Sin embargo, la idea de no reciprocidad perdura en algunos de los acuerdos de la Ronda de Uruguay bajo la forma de trato especial y diferencial y períodos más largos de transición para las naciones en desarrollo, en parte como resultado del constante recordatorio de la UNCTAD. Esta ha participado en especial en el seguimiento del Acuerdo de Uruguay sobre Agricultura y ha venido haciendo propuestas para una “agenda positiva”. Muchos países en desarrollo sintieron que, más que haber contribuido a definir el resultado de la Ronda de Uruguay, simplemente reaccionaron ante él. Por ello, en la medida en que la puesta en marcha y el seguimiento de la Ronda continúan, la UNCTAD ha reflexionado y analizado las implicaciones de los acuerdos para distintos tipos de economías en desarrollo o transición.s3 En el ámbito institucional, el establecimiento de la OMC a partir de la Ronda de Uruguay tiene particular importancia para la UNCTAD. En esencia, la función de la OMC es atender los acuerdos contractuales entre países miembro, asistir a las negociaciones para dar ingreso a nuevos miembros y mantener el Mecanismo de Solución de Controversias. Estas funciones son distintas al mandato de desarrollo de la UNCTAD. Ésta y la OMC han firmado un memorándum de entendimiento en el que se delinean las áreas de competencia y responsabilidad de cada uno de los organismos y del Centro de Comercio Internacional, filial de ambas. Este documento aclaró el futuro papel de la UNCTAD después de la incertidumbre creada a raíz del establecimiento de la OMC.s4 Apoyo a la industrialización: requisito del éxito comercial Estrategias de diversificación Para apoyar los esfuerzos por detener la caída de los precios de los insumos básicos y mejorar la posición de los países en desarrollo, la UNCTAD ha favorecido desde su nacimiento la industrialización.ss El comercio ha sido siempre su mandato, aunque uno podría argúir, de manera provocadora, que la preocupación genuina o subyacente de la UNCTAD ha sido la industrialización concebida como la formación de capacidades. se En la tradición teórica y política de principios de los sesenta, la formación de capacidades es la quintaesencia del desarrollo económico por tres razones interrelaciones: es el fundamento de una base manufacturera nacional; por ello posibilita la independencia y la soberanía nacionales, y es prerrequisito de una participación remunerativa en el comercio mundial. s7 La industrialización fue y sigue siendo vista como la manera en que las naciones menos desarrolladas pueden alcanzar a las económicamente más adelantadas.ss La lógica que sustenta estas ideas es compleja. En primer término, es política: se consideró q ue la colonización obstaculizó y minó la industrialización. En segundo lugar, tiene una base económica: el sector manufacturero fue considerado superior al de la agricultura por su mayor productividad y su fortaleza tecnológica. En tercer lugar, tiene que ver con una visión internacional del comercio: mientras que el comercio de manufacturas crecía constantemente en volumen y en valor, las exportaciones de materias primas estaban en permanente declive. Dada la mayor elasticidad de la demanda respecto al ingreso, los bienes manufacturados se consideraron invulnerables frente al deterioro de los términos de intercambio que caracterizaban la producción y el comercio de materias primas. El ímpetu industrializador se basaba, por tanto, en el efecto desarrollista positivo que se esperaba de la diversificación hacia las manufacturas y en la percepción negativa de la agricultura como un ámbito caracterizado por su baja productividad. Por ende, la industrialización era la manera de superar el declive de los términos de intercambio y evitar el crecimiento generador de pobreza de los años treinta a los cincuenta. Este tipo de análisis integral se formuló especialmente en la escuela de la dependencia de América Latina, pero también en la recién establecida Secretaría de las Naciones Unidas en los años cincuenta. so La UNCTAD promovió dos enfoques interconectados para lograr la industrialización: la sustitución de importaciones para enfrentar el deterioro de los términos de intercambio y la consecuente sangría de recursos al sustituir las importaciones con productos locales, y la diversificación de exportaciones, para alejarse de los productos básicos en el área de las exportaciones. so La industrialización se basa en estrategias de sustitución de importaciones: reemplazar productos de importación que eran cada vez más caros por una mayor variedad y calidad de productos locales. Esto se lograría mediante instrumentos de política como aranceles a la importación y apoyo a las industrias nacionales en la forma de créditos subsidiados para bienes intermedios o de capital, subsidios a 91 los alimentos para mantener los salarios bajos y apoyo gubernamental para desarrollo tecnológico. En algunos países también se introdujeron aranceles a las exportaciones, en parte para generar ingresos y dar un incentivo para orientar la producción hacia el mercado interno. Desde el punto de vista de la capacidad para comerciar, la diversificación de exportaciones -el paso de la exportación de insumos a la de productos manufacturados- se consideró la solución de largo plazo para rectificar el declive de los términos de intercambio. En un principio se trató principalmente de una diversificación vertical dentro de la producción manufacturera, en línea con el pensamiento de las primeras dos décadas de desarrollo de las Naciones Unidas. Las ideas políticas se consolidaron en la Cuarta Conferencia de la UNCTAD (o UNCTAD IV), en donde de modo explícito se recurrió al “lado de la oferta” en la problemática comercial y se ejerció presión para “facilitar el desarrollo de nuevas estrategias y fortalecer las existentes para alentar los factores internos de la producción a alejarse progresivamente de líneas de producción menos competitivas en el plano internacional, hacia otras en que la ventaja de largo plazo tienda a favorecer a los países en desarrollo” .s1 Esta fórmula se integró a una estrategia de “reestructuración del comercio internacional de manufacturas”.cz La fórmula suponía la disposición de los grandes mercados importadores a aceptar una creciente proporción de exportaciones de las naciones en desarrollo en las manufacturas mundiales. s: Una serie de estudios anuales se dedicó a examinar los avances de la diversificación y la industrialización, llamado en aquel momento ajuste estructural. El “cambio estructural” en la composición de la producción ocupó el papel de “siervo del desarrollo económico”. ss En los noventa la postura de la UNCTAD respecto a la sustitución de importaciones y la diversificación de exportaciones ha sido afinada para incluir la diversificación horizontal (por ejemplo, pasar del grupo principal de productos básicos a productos agrícolas menos tradicionaleses que tienen elasticidades de ingreso más favorables y se ubican en mercados mundiales en expansión). El acceso a los mercados resulta así más fácil para los recién llegados que aquellas manufacturas cuyo mercado mundial está estancado y es muy competido.ss El enfoque de la UNCTAD difiere analíticamente de las políticas neoliberales recomendadas por el Banco Mundial durante los noventa, que también habían estado favoreciendo la diversificación de exportaciones hacia productos menos tradicionales, pero en una forma influida por el mercado, fragmentada y poco coordinada. La UNCTAD aconseja que para lograr la diversificación el Estado debe desempeñar un papel importante y hace un llamado hacia un enfoque coordinado entre los países productores para evitar los riesgos de la falacia de composición.e7 Políticas de tecnología La “industrialización” no puede avanzar sin mejoras tecnológicas, ya que la tecnología está contenida en el proceso de formación de capital.ss Pero, en detrimento de las naciones en desarrollo, de acuerdo con la teoría de la dependencia, la tecnología se concentra en el “centro” -en las economías desarrolladas- y no se extiende hacia la periferia.so La industrialización en los países en desarrollo siempre va a la zaga en términos de productividad y rentabilidad debido a la ausencia del proceso tecnológico. En consecuencia, desde su inicio la UNCTAD ha realizado análisis sobre asuntos de ciencia y tecnología. De hecho, en el discurso inaugural de Prebisch en la Primera Conferencia de la UNCTAD (UNCTAD |), se resalta la necesidad de una “tecnología moderna” incluso antes de abordar temas de insumos y comercio.7oEn la Segunda Conferencia de la UNCTAD, en 1968 algunos países en desarrollo: urgieron a la UNCTAD a enriquecer su trabajo sobre tecnología y temas de política relacionados. 72 Como consecuencia directa, la transferencia de tecnología a los países en desarrollo estuvo señalada explícitamente como un área de preocupación en la Estrategia para el Desarrollo de la Segunda Década de Desarrollo. A su debido tiempo y con base en los trabajos de la UNCTAD para su Grupo Intergubernamental para la Transferencia de la Tecnología (1971), ello condujo a la formulación de un Código de Conducta sobre Transferencia de Tecnología que se puso a discusión en varias sesiones de la Asamblea General, pero que se dejó de lado a fines de los ochenta.73 El Código destacaba la importancia de brindar un trato especial a las naciones en desarrollo, por ejemplo, “dar acceso a los países en desarrollo a la información existente respecto a la disponibilidad, las características, la ubicación y, en la medida de lo posible, el costo aproximado de 92 las tecnologías que pudieran ayudar a esos países a conseguir sus objetivos económicos, sociales y de desarrollo”.74 El documento argumentaba que las naciones en desarrollo requerían un “acceso más libre y lo más completo posible” a la tecnología pública y que era necesario facilitar el acceso a la tecnología sujeta a regulaciones privadas.75 El borrador del Código dio como resultado una revisión de la Convención de París sobre Protección de la Propiedad Intelectual y del Programa de Viena sobre Acción en Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (1989). En 1992 la UNCTAD se convirtió en el Secretariado de la Comisión sobre Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CSTD), órgano filial del Consejo Económico y Social (ECOSOC).76 Las prioridades de las políticas de la UNCTAD han evolucionado de la simple noción de “transferencia de tecnología”, observada en las primeras discusiones, a consideraciones de desarrollo de tecnología en países en desarrollo, es decir, el fortalecimiento de la capacidad tecnológica en los propios países. 77 Esto se asoció a Una sensibilidad mucho más aguda respecto al papel crucial del conocimiento, del aprendizaje, de elementos intangibles en la producción y la inversión.7s Desde mediados de los noventa, en concordancia con la creciente inclinación de las Naciones Unidas hacia el sector privado, se considera que el desarrollo de la tecnología se promueve mejor mediante alianzas con el sector empresarial. Actualmente, el trabajo de la UNCTAD relacionado con tecnología se ha expandido hacia las discusiones en torno al Acuerdo del Programa de Infraestructura de Transporte y trabajos retomados en el marco de la Comisión sobre Desarrollo Sostenible. Desarrollo empresarial: inversión extranjera directa y apoyo de la pequeña y mediana empresa En los Estatutos de La Habana se discutió, como elemento integral de su estructura, el desarrollo y la reconstrucción. En este campo de preocupación se refirió, de forma explícita y completa, al papel de la “inversión internacional, tanto pública como privada”.so Las previsiones incluían cláusulas que recomendaban evitar la discriminación hacia inversionistas extranjeros y asegurar los intereses de las naciones anfitrionas, así como los de los inversionistas. Se analizaron la doble imposición y otros temas.si Retomando directamente el texto de los Estatutos de La Habana, en el Acta Final de la Primera Conferencia de UNCTAD se hizo un llamado para “la promoción del flujo de capital, tanto del sector público como del privado, hacia los sectores público y privado de los países en desarrollo” s2 y se adoptaron propuestas para tal efecto formuladas para cubrir la brecha comercial, compensar el flujo de salida del servicio de la deuda y facilitar la entrada de tecnología. En consecuencia, las actividades políticas de alg unas empresas transnacionales volvieron a las naciones en desarrollo muy recelosas de sus intereses. Sin embargo, desde principios de los noventa los países en desarrollo han modificado su evaluación de la inversión extranjera directa (IED).s3 En esencia, acaso ello obedezca a que la composición del flujo financiero que ingresa en los países en desarrollo ha dado un giro radical en las últimas tres décadas. Mientras que en 1970 los flujos de desarrollo oficiales constituían aproximadamente la mitad del total de flujos financieros externos hacia el grupo de países en desarrollo, en 1998 cerca de una tercera parte de ese flujo estaba compuesto por IED. saEsta pasó a ser bienvenida como fuente de financiamiento y se le identificó más con beneficios económicos colaterales, como la transferencia de conocimientos y destrezas tecnológicas comprendidas en la inversión de capital extranjero, el acceso a canales internacionales de comercio o mayor empleo como resultado de nuevos proyectos de inversión. Esta revaloración viene aparejada de una nueva forma de ver la organización de la actividad industrial. Hasta fines de los ochenta el discurso sobre el desarrollo se caracterizó por una inclinación hacia la dependencia respecto a la actividad económica gubernamental y el sector público. Esto cambió cuando los recursos públicos escasearon debido a la crisis de la deuda, la mala 95 en proporción a las expectativas suscitadas al inicio de la década del desarrollo. En la | Conferencia de la UNCTAD se subrayó que las naciones desarrolladas deberían tratar de suministrar “recursos financieros a los países en desarrollo [...] acercándose lo más posible a 1% del [...] ingreso nacional”. ss Ésta era una proporción “bíblica” de la riqueza de los países desarrollados que tendría que compartirse. La propuesta original había sido formulada por el Consejo Mundial de Iglesias en 1958.97 En 1968 la UNCTAD adoptó una recomendación más específica: que 0.7% del PIB de las naciones desarrolladas debía ser dedicado a ayuda (como un elemento del flujo financiero a las naciones en desarrollo). La meta de ayuda oficial para el desarrollo fue resucitada a principios de los noventa, cuando había la esperanza de que con el fin de la guerra fría se obtendrían dividendos de la paz y aumentaría el flujo de asistencia oficial para el desarrollo, e incluso tal vez, flujo de capital hacia los programas de asistencia técnica de la UNCTAD. ss La lógica económica subyacente a la ayuda oficial para el desarrollo es proporcionar una base para dar acceso al financiamiento externo y compensar los efectos de la falta de industrialización heredada de la colonización. En este sentido, el tercer elemento integral de la agenda de la UNCTAD para la industrialización consiste en una tendencia para otorgar préstamos blandos y subsidios. La preocupación sobre las naciones menos desarrolladas va en el mismo sentido. Ya en 1971, un grupo de naciones en desarrollo en condiciones particularmente difíciles para crecer empezaron a hacer notar su interés común y la necesidad conjunta de recibir más ayuda. En 1971 habían establecido un mecanismo dentro del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas para que se les denominara “las naciones menos desarrolladas” con base en criterios que consideraban ingreso per cápita, participación de la industria en el PBI y una selección de indicadores sociales. En 1981 la UNCTAD convocó a la primera conferencia de naciones menos desarrolladas, seguida de una segunda en 1990 y una tercera por celebrarse en 2001.99 El programa para las naciones menos desarrolladas es el único proyecto interdisciplinario de la UNCTAD y cubre aspectos de comercio e inversión, pero también incluye cuestiones de desarrollo social. En cierta forma, aquí la UNCTAD pone de manifiesto su política de desarrollo integral, por sectores, pugnando por la necesidad de un desarrollo que permita que las economías de las naciones más pobres se nivelen con las de los países más desarrollados.100 Un logro importante del programa de la UNCTAD es el reconocimiento, por parte de la OMC, de la existencia del estatus de nación menos desarrollada; actualmente 48 naciones con esta denominación gozan de ciertas exenciones y plazos mayores para cumplir sus compromisos, así como asistencia técnica intensiva. En la medida en que otras entidades internacionales reconocen cada vez más lo inadecuado y difícil de la globalización, la UNCTAD tiene una buena oportunidad de reafirmar su postura íntegra, realista pero crítica y poco ortodoxa acerca de la formulación de políticas económicas. La deuda Desde la primera crisis de la deuda de la posguerra, la mexicana en 1982, la UNCTAD se ha dedicado a formular estrategias para hacer frente a la deuda pública de los países en desarrollo con acreedores comerciales, bilaterales y multilaterales. Esta preocupación, similar a la expresada en los trabajos de la UNCTAD sobre industrialización y diversificación, está inextricablemente ligada al comercio de productos básicos y el acceso al mercado.101 Después del crédito excesivo de los años setenta por parte de los bancos comerciales, muchas naciones en desarrollo se endeudaron de tal forma que 25% o más de las divisas obtenidas de las exportaciones se dedicaron al servicio de la deuda pública externa. En algunos países el principal de la deuda es igual a la mitad o más de su PIB. Con algunas excepciones, las naciones en desarrollo que presentan mayores problemas de deuda son los que dependen en exceso de la exportación o importación de insumos básicos. Por ejemplo, en 1997, cuando las exportaciones de las naciones pobres extremadamente endeudadas estaban en su nivel más alto, de 1990 a 1997, su relación deuda-exportación era de 300% y el monto combinado de pagos atrasados de estas naciones era de 70 000 millones de dólares. El total de la deuda de estos países ascendía a 227 000 millones de dólares. Una cuarta parte de esta deuda era de carácter multilateral. 102 Está claro que condonar la deuda no puede resolver el problema comercial o las ambiciones de industrialización de las naciones en desarrollo. Sin embargo, es un requisito para que los gobiernos de las naciones en desarrollo puedan crear y 96 retener los recursos necesarios para desarrollar las habilidades y la infraestructura que precisa el desarrollo económico. Analíticamente esto difiere de la noción de influjos expansionistas predicados por la ayuda oficial para el desarrollo, que en cierto sentido reproduce, en escala internacional, el déficit en el gasto nacional. La condonación de la deuda se puede ubicar en la tradición de la escuela de la dependencia respecto a la justicia distributiva entre el Norte y el Sur, entre prestamista y prestatario. En su Primera Conferencia la UNCTAD ya había propuesto un ajuste en las condiciones para adquirir deuda bilateral: reducción de las tasas de interés y reestructuración de los pagos del principal.103 Es importante señalar que este ajuste se habría de aplicar no sólo a la deuda recién negociada, sino también retroactivamente a la deuda pendiente. La Asamblea General adoptó esta idea en 1978 con la Resolución 165 (S-IX), la cual fue corroborada por lineamientos de acción internacional para la reestructuración de la deuda introducidos en 1980. 104 Las primeras respuestas fueron cínicas, ya que se consideraba que la deuda no era negociable por razones tanto técnicas y económicas como políticas. Sin embargo, a lo largo de los ochenta la comunidad financiera internacional renunció a su postura. En 1987, el Club de París dio concesiones para la reestructuración de la deuda bilateral con naciones pobres de Africa (condiciones de Viena). Le siguieron programas blandos de reducción de la deuda:1os que tomaron en cuenta, entre otras cosas, las propuestas de la UNCTAD, desde cuya concepción de los programas de condonación de la deuda más de 50 países en desarrollo con ingresos muy bajos se han beneficiado por condonaciones de más de 6 500 millones de dólares. 106 Tras la presión continua de la comunidad financiera internacional, en 1996 el Banco Mundial y el FMI lanzaron la Iniciativa para las Naciones Pobres Extremadamente Endeudadas. El mecanismo de financiamiento propuesto incluía la venta parcial de oro del FMI y la aplicación general de los DEG para financiar la condonación de la deuda, así como contribuciones adicionales al fideicomiso las naciones pobres extremadamente endeudadas.107 La filosofía de estas iniciativas para condonar una parte significativa de la deuda de los países que no podían servir a su deuda se basa en propuestas conceptualizadas por la UNCTAD y siguen la huella de la resolución de la reestructuración de la deuda de 1978. A pesar de que la reestructuración bilateral de la deuda se volvió muy común en los noventa, la deuda multilateral continuó siendo un obstáculo may úsculo para las naciones muy endeudadas. Los acreedores multilaterales eran considerados acreedores primarios, debido a su política de recuperación total del crédito para mantenerse en la clasificación A, necesaria para garantizar tasas bajas en los créditos obtenidos en los mercados internacionales de financiamiento. Sin embargo, en los noventa la UNCTAD estaba a la vanguardia en la posición que argumentaba que la deuda multilateral también debía ser negociable.10s Esta idea de la UNCTAD de repensar la deuda multilateral se puso a consideración en la cumbre del Grupo de los Ocho países más industrializados del mundo en 1999, La contribución de la UNCTAD a la formulación de políticas: un intento de evaluación Una de las líneas que ha guiado este artículo para Comercio Exterior es descubrir la contribución de la UNCTAD a las políticas de desarrollo. Es obvio, por lo anteriormente expuesto, que la Conferencia ha emprendido y alimentado muchas iniciativas desde 1964: intervención correctiva en mercados de materias primas; sistema preferencial de comercio; inclinación hacia la industrialización y la diversificación como elementos de una política comercial integral; medidas acerca de la ayuda oficial para el desarrollo; aumento de liquidez, y cancelación de la deuda. Sin embargo, la pregunta se puede afinar: ¿hasta qué grado han contribuido estas iniciativas al desarrollo económico? Para contestar este interrogante habría que coincidir en una definición de desarrollo de indicadores com unes del avance hacia éste y establecer una medida de la causalidad entre mejoras en el comercio internacional y el ambiente de desarrollo y cada una de las propuestas políticas de la UNCTAD. Ninguna de estas definiciones está disponible. Sin embargo, se puede hacer un intento por medir la contribución de la UNCTAD en la arena de políticas de desarrollo internacional. Antes de evaluar el papel de la UNCTAD como formuladora de políticas, es necesario señalar sus limitaciones: la Conferencia funciona en un ambiente constreñido. En términos políticos se le define por la naturaleza de sus miembros 97 que son primordialmente países en desarrollo. Como un foro de negociación para sus agremiados sufre de una limitación analítica: ha evadido la discusión sobre el papel (y el desempeño) del Estado, lo que ha traído como consecuencia un eslabón perdido en la teoría y la formulación de políticas. La entidad tiende a trabajar con la premisa de un Estado desarrollista en analogía con la noción del Estado benefactor que sustenta la economía keynesiana. En esto la UNCTAD se separa de sus raíces, de la teoría de la dependencia, que eran más escépticas en lo que se refiere a la voluntad y la capacidad del gobierno para propiciar resultados de desarrollo socialmente igualitario. Más allá de su alianza con los países en desarrollo, la UNCTAD se encuentra en el punto de enlace de una variedad de intereses, no necesariamente congruentes entre naciones en desarrollo y desarrolladas.109 El desempeño económico de las naciones en desarrollo cada vez se separa más: las naciones recientemente industrializadas están alcanzando tasas estables de crecimiento del PBI e insertando sus exportaciones en los mercados mundiales de comercio, mientras que las naciones menos desarrolladas cada vez se empobrecen y marginan más. Por ello, las políticas y los intereses se distancian cada vez más. Más aún, desde el fin de la guerra fría la dialéctica entre los gobiernos ha cambiado: especialmente las naciones del Grupo del 77 por un lado y los gobiernos de las naciones en desarrollo por el otro. El escenario cambiante ha tendido a favorecer a las naciones ricas, donantes, desarrolladas, y a debilitar la capacidad de negociación de las menos desarrolladas. Más aún, la disminución en el flujo de la ayuda y el acentuado problema de la deuda han dado más poder a los organismos del sistema de Bretton Woods. Los gobiernos del Norte y el Sur han visto, además, la llegada de actores no gubernamentales que han reclamado su lugar en las discusiones sobre políticas. A partir de la VIIl Conferencia de la UNCTAD, por ejemplo, la sociedad civil ha estado presente y visible. La UNCTAD ha adoptado una noción amplia de sociedad civil, que va desde organizaciones no gubernamentales (ONG) sin fines de lucro, hasta el sector empresarial privado y sus representaciones profesionales como cámaras de comercio o de la industria. 110 Los nuevos grupos de interés y actores adicionales han alterado la dialéctica entre gobiernos y entre asociaciones no gubernamentales y gobiernos. Esta reconfiguración política ha sido de importancia en la capacidad de negociación de la UNCTAD y, por ello, en sucapacidad de determinar nuevas políticas. Hay una inconsistencia en la distribución de la capacidad de negociación en la UNCTAD y la estructura de poder en el ambiente internacional en general.111 La pregunta es ahora, ¿qué tanto éxito tiene la UNCTAD en forjar nuevas alianzas entre los nuevos miembros? La UNCTAD también se ha debilitado en términos financieros. Como departamento de las Naciones Unidas se ha visto afectada por la reducción en tamaño y los vacíos que han plagado a las Naciones Unidas en su conjunto. Se ve constreñida por un presupuesto reducido (alrededor de 75 millones de dólares que incluyen gastos regulares y extraordinarios) y por la propia naturaleza de sus actividades como consejero y comité estratégico, en contraposición a una institución de préstamos o un programa de cooperación técnica. La UNCTAD tal vez ya no se hace oír tanto como en sus inicios. Hasta cierto grado se ha visto afectada, como entidad, por las fuerzas de la globalización. 112 Lo que permanece, sin embargo, es una contribución específica y decisiva a la economía del desarrollo y la elaboración de políticas; es el reconocimiento de que la política determina la economía. La importancia de la UNCTAD estriba, se podría argumentar, no tanto en los aspectos individuales de su concepción económica o sus recomendaciones de política, sino en su enfoque. Varios elementos son formativos. Primeramente, a riesgo de exagerar, se podría argumentar que para la UNCTAD el desarrollo es un proceso conflictivo, en contraposición a uno armonioso. El desarrollo no se concibe a priori como un proceso automático y sin complicaciones; requiere la intervención activa de los gobiernos y la negociación. 113 La UNCTAD reconoce que hay cierto grado de desigualdad e inestabilidad en el sistema económico mundial, especialmente con respecto al comercio y las finanzas. De aquí se deriva el empuje para conseguir la redistribución, la no reciprocidad en los acuerdos comerciales, el financiamiento preferencial para la reconstrucción, la cancelación de la deuda y la adopción de medidas que regulen el flujo internacional de financiamiento. Éste es el común denominador de todos los trabajos de la UNCTAD. Con frecuencia se le llama enfoque heterodoxo o discrepante: imperioso