Validez y eficacia de los actos administrativos , Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Validez y eficacia de los actos administrativos y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! Validez y eficacia de los actos administrativos. 1. La eficacia de los actos administrativos: la presunción de validez y la obligación de cumplimiento. 1.1 Eficacia y Validez 1.1.1 La eficacia: los actos de las administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán efectos desde la fecha en la que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroaciva a los actos cuando: a) Se dicten en sustitución de actos anulados. b) Produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. 1.1.2. Validez: un acto es válido cuando reúne todos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento; consecuentemente, un acto es inválido cuando carece de algunos de ellos, o, si lo tiene, está viciado. Los vicios o carencias del acto pueden ser más o menos importantes: es justamente en función de esta importancia como s establecen los diferentes niveles o grados de invalidez. 1.1.3. Relación entre validez y eficacia En lo referente a la validez de los actos el art 57.1 de la LRJ_PAC establece qe serán válidos desde la fecha en que se dicten; lo que aquí se hace es sentar la presunción de validez de los actos administrativos: todo esto es valido mientras no se demuestre su invalidez. Y a lo referente a la eficacia, el mismo art. 57.1 añade que los actos serán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, con lo cual, además de presumirse válido, el acto produce efectos inmediatamente (salvo los casos del art 57.2 de la Ley 30/1992). Esto implica que la interposición de un recurso administrativo no supere la eficacia del acto, que sigue produciendo sus efectos. Este carácter no suspendivo de los recursos se justifica para impedir el que pueda paralizarse la actividad administrativa, mediante recursos arbitrarios. La validez hace referencia al contenido del acto, si se ha dictado por un órgano competente, si cumple el supuesto legal, si el objeto es lícito o si reúne todos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento. Sin embargo, la eficacia hace referencia a los efectos jurídicos del acto, es decir, a la publicación notificación o alguna condición. Un acto que sea válido puede ser declarado nulo o anulable. Al mismo tiempo, un acto perfectamente válido puede que sea ineficaz si está pendiente de su publicación, notificación o alguna otra condición que supedite su eficacia. 2. Condicionamientos de la eficacia: A) En general; EL PRINCIPIO GENERAL DE EJECUTIVIDAD: la teoría general de los actos administrativos provoca que en la práctica pueda producirse cualquier combinación de estos cuatro elementos: -un acto válido puede ser eficaz: cumple todos los requisitos intrínsecos y extrínsecos. Es la situación ideal en que se debe encontrarse todo acto administrativo. -un acto válido puede ser ineficaz: cumple todos los requisitos instrínsecos, pero no los extrínsecos, de modo que, aún siendo válido, no puede aplicarse. -un acto inválido puede ser eficaz: si en el acto no cumple todos los requisitos intrínsecos, pero si los extrínsecos, puede ser aplicado a pesar de que resulkte ilegal. Esta situación es más paradójica: puesto que los actos administrativos se presumen válidos, despliegan efectos desde que se dictan, y para evitar esta eficacia es preciso anular el acto. Esta situación se explica porque los actos nulos son eficaces, pero con una eficacia formal o externa, no sustantiva o interna. Una vez declarada formalmente la invalidez del acto, deberán corregirse las consecuencias que se hubieran derivado de su aplicación. -un acto inválido puede ser ineficaz: esto sucede cuando se incumple tanto algún requisito intrínseco como otro extrínseco de modo que el acto resulta ilegal y, al principio tiempo, no puede llevarse a efecto. b) Indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa. c) Expresión de los recursos que procedan. d) Órgano ante el que hubieran de presentarse los recursos y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. El mismo apartado 2 del art. 58 establece el plazo en que deben cursarse las notificaciones: “Toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado”. Práctica En cuanto a la forma de proceder a la notificación, los 5 primeros apartados del art. 59 de la Ley 30/1992, lo establecen de una manera bastante minuciosa: “1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. 2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado primero de este artículo. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación se hará constar esta circunstancia en el expediente junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. 3. “…”. Derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, en lo relativo a la notificación por medios telemáticos. 4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento. 5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el apartado 1 de este artículo, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cuál sea la Administración de la que proceda el acto a notificar y el ámbito territorial del órgano que lo dictó. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en el extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores”. En esta materia, el art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, establece para la práctica de la notificación por medios electrónicos: — Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización, sin perjuicio de los casos en que exista obligatoriedad de utilizar esta forma de comunicación. Tanto la indicación de la preferencia en el uso de medios electrónicos como el consentimiento citados anteriormente podrán emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos. — El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales. — Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común y normas concordantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso. — Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órgano correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 de la Ley 30/1992, excepto en los casos en que exista obligatoriedad de utilizar esta forma de comunicación. — Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso electrónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas correspondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso. Notificación defectuosa Podemos definir la notificación defectuosa como aquella que no contiene todos los requisitos exigidos en el art. 58.2 Ley 30/1992. Sin embargo, la Ley 30/1992 en su art. 58.3, indica que: “Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda”. Por tanto, aquí se subsana el vicio por la manifestación expresa o implícita. La interposición del recurso procedente – y no la de cualquier otro– convalida, pues, la notificación defectuosa. Para GARCÍA DE ENTERRÍA, ante una notificación defectuosa el interesado puede optar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la Administración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la Ley. Si el defecto de la notificación practicada consiste en la errónea indicación de los recursos que proceden contra el acto notificado, es obvio que ningún perjuicio podrá sufrir el interesado que sigue puntualmente los términos de aquélla. Por último, el apartado 4 del artículo 58, establece que: “4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado”. Publicación de los actos administrativos Puede suceder también que nos Pese a esa complejidad que suscita la retroactividad, existe un campo en el que la misma está proscrita de manera absoluta con carácter general. En efecto, el artículo 9 3º de la Constitución, declara como uno de los principios constitucionales que se garantizan en el precepto, el de “la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”; es decir, toda norma que tenga naturaleza sancionadora, no favorable o restrictiva de derechos individuales no podrá ser aplicada a situaciones anteriores a su entrada en vigor. Una declaración acorde con el precepto constitucional mencionado y para el estricto ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, se contiene en el artículo 26 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que siguiendo la exigencia del Derecho Penal, dispone que en este ámbito sancionador “serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa”, sin que puedan aplicarse la nueva norma para todas aquellas situaciones en que la infracción o la subsiguiente sanción no haya agotado sus efectos. Pero incluso la regla anterior admite excepciones, porque teniendo como fundamento la irretroactividad de las normas sancionadoras, la exigencia del principio de legalidad, y éste la necesidad de que la conducta sancionada esté prevista antes de su comisión, carecería de todo fundamento que si se promulga una nueva Ley que beneficie al infractor, no le fuese aplicable cuando el mismo Legislador ha considerado que la Ley anterior -más gravosa- era improcedente. En por ello por lo que el párrafo segundo del artículo 26 dispone que “las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.”. Es decir, en tales supuestos se aplica retroactivamente la norma. En cuanto a la doctrina que emana de la Constitución en orden a la retroactividad, se ha señalado por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional que debe distinguirse entre una retroactividad de grado máximo o auténtica y otra de grado medio o impropia. Aquella primera haría referencia a los supuestos en que los efectos de la nueva norma se producen incluso sobre situaciones jurídicas ya agotadas en sus efectos. Por el contrario, la de grado medio se aplicaría a situaciones jurídicas que aun no se han agotado en sus efectos, aunque se hubiesen iniciado con la vigencia de la ley ya derogada. Como doctrina general se dispone por el Tribunal que sólo exigencias muy cualificadas de interés general podrían imponer la retroactividad en grado máximo, porque con ello se vulneraría el principio de seguridad jurídica. Por el contrario, en el caso de la retroactividad de grado medio, en sede constitucional, quedaría limitado el Legislador a la hora de establecer la retroactividad en la ponderación de los bienes afectados por la norma, teniendo en cuenta la seguridad jurídica y la incidencia de los derechos afectados por ella; teniendo en cuenta que la exigencia de la irretroactividad no puede anquilosar el Ordenamiento como sucedería si, en todo caso, las relaciones ya iniciadas bajo el amparo de una norma quedaran sometidas a ella de manera indefinida. La aplicación de la retroactividad a los Reglamentos, en cuanto que norma jurídica, comporta un régimen especial. Como regla general las normas reglamentarias no pueden tener efectos retroactivos, porque cuando autoriza esa eficacia el artículo 2 del Código Civil antes mencionado, se refiere de manera expresa a que ese efecto queda reservado a “las Leyes”, de donde cabría concluir que no es admisible a los Reglamentos. Abunda en esa interpretación el hecho de que el artículo 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; autoriza la retroactividad de la eficacia de los actos administrativos, pero solo “excepcionalmente” cuando concurran los presupuestos que el precepto menciona, es decir, cuando se dicten en sustitución de actos anulados o cuando produzcan efectos favorables, siempre que el supuesto de hecho existiera ya al momento a que se retrotraigan los efectos y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas. Pese a esa regla general de la irretroactividad de los reglamentos, se dispone como excepción y tendrán efectos retroactivos aquellos que tengan por objeto la organización administrativa. 4. La suspensión. Dice ROYO VILLANOVA que la eficacia de los actos administrativos puede quedar, en ciertos casos, interrumpida por voluntad de un órgano público. Esto es lo que se llama suspensión: interrupción temporal de la ejecución de un acto administrativo. La suspensión puede alcanzar a la totalidad de las declaraciones contenidas en el acto administrativo o solamente a parte de las mismas. La suspensión puede ser dictada por la misma autoridad que realizó el acto, por una autoridad gubernativa y por la autoridad judicial. En cuanto a la suspensión gubernativa, ésta puede ser de oficio o en virtud de recurso. Parece natural que la autoridad administrativa que ha realizado el acto pueda, en ocasiones, suspender la ejecución del mismo. Esta facultad guarda perfecta correspondencia con los fines de la Administración Pública, a saber: la satisfacción de los intereses generales. Según el art. 111 de la LRJ–PAC, la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado, pero la autoridad a quien competa resolverlos, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecución del acto impugnado en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. También podrá suspenderse cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62 de la LRJ–PAC. El acuerdo de suspensión será motivado (art. 54 LRJ–PAC). En virtud de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, éstos son inmediatamente ejecutivos; además, la Administración tiene el privilegio de poder llevar a efecto, por sí misma, su ejecución. Contra las actuaciones de los órganos administrativos no se admiten interdictos, siempre que aquéllos actúen dentro de su competencia, y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Si la Administración vulnera estos requisitos, actúa por vía de hecho y sí que podrían emplearse aquí los interdictos. La acción de oficio es sinónimo de ejecutoriedad esto es, que la Administración puede, a través de los órganos competentes, en prevista en el art. 43.3, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho Comunitario establezca lo contrario. Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el art. 42.1 de la Ley 30/1992, se sujetará al siguiente régimen: a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días. 2. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92 de la Ley 30/1992. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución. En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha.