Notes sur la police administrative, Notes de Droit Administratif

Télécharge Notes sur la police administrative et plus Notes au format PDF de Droit Administratif sur Docsity uniquement! LA POLICE ADMINISTRATIVE Cette activité se distingue de la répression des infractions. La police administrative est un service public, sinon le service public de tous les services publics. La sécurité des citoyens est la condition de leur liberté. La police est un service public administratif, comme tous les services régaliens. On ne parle pas non plus de l’institution mais de l’activité qu’est le maintien de l’ordre public. Cette activité est très ancienne. En réalité, ce mot police est un dérivé du grec polis (la Cité), soit l’ensemble des règles qui organisent la vie sociale. C’est l’examen des pouvoirs qu’ont certaines autorités leur permettant d’établir les conditions d’un déroulement normal d’une collectivité. Section 1 : La notion de police administrative La police administrative se caractérise par le maintien de l’ordre public. Ce maintien de l’ordre public s’oppose à la répression des infractions. Cette opposition amène une autre distinction : la police administrative et la police judiciaire. § 1 : La police administrative et la police judiciaire Du côté des infractions, celle-ci doit être punie, mais on peut d’un côté punir ou réprimer des infractions, ou tenter de les prévenir. La punition ou la répression relève du juge pénal, qui devrait être considéré comme un juge administratif, mais qui est un juge judiciaire car en même temps qu’il applique la loi pénale, il est chargé de veiller au maintien des libertés individuelles. Tandis que la prévention relève du juge administratif. Où s’arrête la prévention ? où commence la répression ? Pour distinguer les deux grandes activités, on utiliser un critère finaliste. A) Un critère finaliste Critère tiré de la finalité de la mission poursuivie par l’agent : c’est le but du service. Cesont les mêmes agents qui préviennent les infractions et les répriment. Cette finalité n’est pas entendue au sens subjectif. Ce n’est pas la finalité que poursuit un agent. C’est une finalité objective qui est en réalité une reconstruction par le juge administratif, indépendamment du témoignage de l’agent lui-même. Ce critère résulte d’une JP : CE sect., 11 mai 1951, Les consorts Baut. TC, 7 juin 1951, Dame Noualek. Un gardien de la paix poursuivant un individu et le soupçonnant de vol sort son arme et tire. Le poursuivi est blessé. À quelle juridiction cet individu va demander réparation du dommage subi ? La question est : Quelle finalité poursuivait l’agent ? L’agent a-t-il cherché à réprimer une infraction (la personne a commis un vol) ou à en prévenir une (la personne va en commettre un). Il serait excessif de tirer sur quelqu’un pour l’empêcher de commettre un vol. Le but retenu serait le but de la répression, et la responsabilité serait engagée devant le juge judiciaire. Ces cas se parviennent relativement facilement, car la tendance générale est toujours de savoir si l’on cherche à réparer un dommage (la plupart du temps, pour un dommage causé par un policier, on saisira le juge judiciaire car l’utilisation de l’arme dénote un comportement répressif). La JP fait prévaloir une sorte de présomption, qui estl’intention répressive des agents sur la réalité même des infractions. Il n’est pas nécessaire qu’une infraction ait été commise pour retenir le but répressif. Le juge se contente de retenir le but répressif sans noter d’infraction réelle : c’est le cas d’une opération d’interpellation d’un individu suspect, alors qu’il n’a commis aucune infraction. Les dommages qu’il subit en raison de l’interpellation seront commis devant le juge judiciaire. Hormis ces deux cas, les pans se mêlent. Une activité de police administrative peut devenir une activité de police judiciaire. Dès lors qu’un automobiliste ne respecte pas un commandement, le policier relève le n° d’immatriculation. Ex. Enlever un véhicule pour le mettre en fourrière est une activité de police judiciaire. Son gardiennage est une activité de police administrative. La plupart des sociétés de fourrière sont privées. B) Son aménagement - Arrêt CE ass. 24 juin 1949, consorts Lecomte : à propos d’un véhicule forçant un barrage routier ouvert par la police. Les agents tuent un tiers qui n’était pas dans le véhicule. La famille demande réparation et s’adresse au juge administratif. Celui-ci aurait dû se déclarer incompétent (l’activité vise à réprimer quelqu’un). Pourtant, le CE se reconnaît compétent et identifie l’action comme une action de police administrative. On aurait pu le suivre à la limite que l’installation d’un barrage est une activité de police administrative, mais pas l’utilisation des armes. Le CE s’est déclaré compétent en vue de reconnaître la responsabilité des services de police. Le CE a voulu gagner du temps et ne pas renvoyer les parties devant un autre juge pour permettre l’indemnisation rapide. Aujourd’hui, une telle JP ne serait plus suivie, car le TC a rattaché cette activité comme une activité de police judiciaire. - Arrêt 1977, arrêt Motsch (cf. fiche de TD). - Arrêt TC, 12 juin 1978, Sté Le profil : à propos d’une société ayant fait l’objet d’un cambriolage et souhaitant engager la responsabilité de l’Etat pour faute, mais qui en réalité a le choix entre une action devant le juge administratif et devant le juge judiciaire. Cette société, menacée, avait demandé à la police de surveiller ses installations : il y avait une activité de police administrative visant à prévenir l’infraction, qui a eu lui, sans qu’elle soit réprimée. Il y a un manquement à l’obligation de police administrative, et un manquement aux obligations de police judiciaire, car l’infraction a eu lieu et n’a pas été réprimée. La question fut : faut-il engager deux actions devant deux juges distincts (2 avocats, 2 fois plus de temps) ? Le TC a simplifié le problème habile : plutôt que de s’opposer à la décision du maire de manière frontale, il a jugé l’interdiction légale, mais a expliqué que cette interdiction était légale non pas parce que le film avait des scènes choquantes (ce qui aurait été un jugement du CE sur le film) mais parce que le film pouvait être interdit pour des circonstances locales. Ces circonstances sont de nature à justifier la décision. Dans cette affaire, on n’a pas exigé du maire qu’il explique davantage les circonstances locales. Le maire aurait pu invoquer le fait que le film allait causer des troubles dans l’ordre public. Il a pu apparaître qu’un film susceptible d’être diffusé au moment d’un procès pouvait être interdit sur le territoire de la commune. La légalité de la décision du maire est à chaque fois censée être subordonnée à l’existence de circonstances locales. Le contrôle du CE est de plus en plus rigoureux, ce dont témoigne CE, 1985, à propos de la ville d’Aix-en-Provence où se tenait le procès du meurtrier d’un enfant et donnant lieu au roman et film le pull-over rouge. Ces interdictions portant sur les films donnent lieu à une JP importante, et la distinction moralité publique/ordre public est cachée par les « circonstances locales ». CE, 11 mai 1977, Ville de Lyon, à propos de l’interdiction d’un sex-shop près d’un mémorial de la résistance. Aucun arrêt n’a jamais consacré l’idée que l’ordre public se définirait non plus seulement par la sécurité/salubrité/tranquillité mais aussi par la moralité publique. Il y a donc une JP au cas par cas où la moralité publique est rattachée par une tranquillité. ➡La question de la dignité humaine : l’ordre public fait-il de la place à la dignité humaine ? Depuis CE ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge (GAJA), où le CE affirme que le « respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l’ordre public ». Voilà comment l’ordre moral revient en force. Le jeu consistait à lancer des nains le soir. Le maire a estimé que ce spectacle était dégradant, alors qu’il avait lieu dans un espace non public (boîte de nuit, espace clos, avec des personnes consentantes). Rien ne menaçait l’ordre public, rien ne permettait d’invoquer des circonstances locales ! Les administrés n’allant pas dans ces boîtes de nuit n’en savait rien. La CA Versailles a annulé cet arrêt dans un premier temps, la compétence du maire s’arrêtant à la porte de l’établissement tant que les bruits ne gênaient personne, et que l’ordre public n’était pas troublé. Elle a jugé la décision du maire illégale, qui a fait un recours devant le CE. La protection de la dignité humaine fait partie de l’ordre public. On voit ici le retour de l’ordre moral selon certains. Lutter contre l’ordre moral, c’est lutter contre un autre moral que le sien. L’argument de la dignité est un argument totalitaire : on ne peut empêcher une activité au moyen de cet argument. On s’est servi de cet argument pour inculper des criminels ayant œuvré sous un système totalitaire. Le seul moyen, à Nuremberg, a été d’utiliser la norme absolue qui serait la protection de la dignité humaine. Cela a pu resservir pour la Yougoslavie ou le Rwanda. On met sur le même plan un lancer de nains et un génocide. La dignité est une valeur absolue. Le CE ne s’est jamais resservi de cet argument. C’est une sorte de bavure. Ex. il est dangereux d’utiliser l’argument de la dignité humaine qui permet de tout interdire (prostitution ?). Y a-t-il des décisions pouvant être prises dans un but autre que l’ordre public ? Normalement non, l’ordre public absorbant le seul motif d’une décision de police générale. On a considéré comme légales des décisions par lesquelles on imposait le port de la ceinture obligatoire, ou le port du casque. Cette décision pouvait paraître excessive au regard de l’ordre public. Si les individus ne souhaitent pas se protéger, comment les y contraindre ? Il ne font pas courir d’autres risques aux autres. Le CE a relevé dans l’arrêt CE sect., 25 juillet 1975, Chaigneau, à propos de la limitation de vitesse à 110km/h, que cet objectif pouvait être autorisé car elle combinait 2 buts : - La protection des individus, - La réalisation d’économies pour la collectivité. C’est dans les mêmes termes qu’on a pu justifier le port de la ceinture et du casque obligatoire. Toute protection du droit des individus a une dimension économique. En revanche, il y a des cas où l’ordre public reste imperméable à certaines décisions. La protection de l’esthétique n’est pas une composante de l’ordre public. Les nombreux règlements par lesquels les maires essayent de réglementer les monuments funéraires par ex. sont illégaux, car pris sur le fondement d’un pouvoir de police générale, mais ce pouvoir s’arrête au seuil de la protection de l’esthétique. Les maires ne sont pas compétents pour ces décisions. Les décisions sont globalement assez simples, et peu contraignantes. Elles visent à organiser de manière cohérente la vie d’une communauté. B) Les polices administratives spéciales Ce sont des polices spécifiques, expressément prévues par la loi, et qui visent à accroître le pouvoir de réglementation, ou d’intervention de la puissance publique. On les distingue soit par leurs buts, leurs auteurs ou les procédures qu’elles mettent en œuvre. ➡Les polices spéciales par leur but : ce sont les polices échappant à la protection de l’ordre public. Il y a, en vertu de lois spéciales, la police des monuments historiques (min. de la culture), la police des publications étrangères (min. de l’Intérieur), la police de l’affichage ou de la publicité (préfet), et plus généralement toutes les polices économiques (police des prix, police de la concurrence du min. des finances « DGCCRF »). ➡Les polices spéciales en raison de leurs auteurs : ce sont des polices confiées par la loi à des autorités qui ne seraient pas compétentes a priori. Ce sont des polices confiées à une autorité au détriment d’une autre. Ainsi, la police des gares, des aérodromes, des établissements dangereux ou insalubres. Elle est confiée au préfet. De même, la police de l’expulsion des étrangers a été confiée au min. de l’intérieur. La police des transports et de l’aviation au min. des transports. ➡Les polices spéciales par des procédures : la police des édifices menaçant ruine. Cette police est confiée au maire et lui permet de prendre un arrêté de péril par lequel le maire a le pouvoir de prescrire au propriétaire de l’édifice qui est sur le point de s’écrouler l’exécution de travaux non pas de remise en état, mais visant à conjurer l’effondrement du bâtiment. Section 2 : Le régime de la police administrative § 1 : Titulaires du pouvoir de police administrative Il ne peut être exercé que par des personnes publiques. A) Le pouvoir de police ne se délègue pas Une autorité publique ne peut pas confier son pouvoir de police à une personne privée en vertu d’un contrat. C’est un pouvoir qui ne contractualise pas. On ne peut confier à une entreprise privée la surveillance des routes. L’organisation de la police de stationnement relève du maire, mais l’enlèvement du véhicule peut être géré par une personne privée. On ne peut pas confier le maintien de l’ordre public sur une plage à un concessionnaire de plage. Arrêt Chez Joseph, le concessionnaire a des prérogatives importantes, mais sous l’autorité de la police municipale. Le pouvoir de police ne peut se contractualiser. B) Les titulaires pour l’Etat - En vertu de l’arrêt Labonne, le PR dispose d’un pouvoir de police. - Mais aussi le Premier ministre de part l’exercice de son pouvoir réglementaire, - Les préfets disposent d’un pouvoir de police général et aussi un pouvoir de police spéciale pour les gares et les aérodromes, pour les routes nationales et pour prendre des mesures applicables à plusieurs communes (protection de l’environnement ou santé publique), - Les maires agissant en vertu d’un pouvoir de police pour l’Etat. Ils peuvent être soumis à l’autorité de l’Etat pour leur activité de police. Lors d’une activité vigipirate, on impose que soient modifiées toutes les poubelles publiques. Lorsque les maires retirent ces poubelles, ils exécutent une décision de l’Etat. Cette obligation d’appliquer un règlement de police s’impose aussi bien lorsque ce règlement a été édicté par l’Administration elle-même que par une Administration supérieure. Si l’Etat prend un règlement de police s’appliquant sur tout le territoire, les maires doivent en tenir compte et l’appliquer (CE sect., 14 déc. 1962, Doublet). L’Administration peut prendre des actes individuels (concernant une personne). L’Administration a également l’obligation d’agir en exécutant un acte matériel, c’est-à-dire en prenant les mesures matérielles qui permettent de mettre en œuvre un règlement de police ou de remédier à un trouble à l’ordre public (CE sect., 13 mai 1983, Veuve Lefèbvre, où il est imposé à l’Administration d’installer des cabines téléphoniques près d’un lac où avaient eu lieu des noyades). Cette obligation d’agir donne parfois lieu à une extension des pouvoirs de police en cas de circonstances exceptionnelles. C’est une théorie jurisprudentielle visant à identifier une situation comme exceptionnelle afin de justifier l’action de l’Administration, qui serait illégale en dehors de ces circonstances. Arrêt de principe : CE, 28 juin 1918, Heyries, affaire dans laquelle le CE reconnaît au PR le pouvoir de suspendre l’application de la loi, en l’espèce l’art. 65 de la loi du 22 avril 1905 relative à la communication de pièces de son dossier à un fonctionnaire étant révoqué. Le CE accepte que le PR suspende l’application de cette loi, circonstance exceptionnelle. Le juge contrôle la compétence de l’autorité administrative, même si en effet les circonstances exceptionnelles permettent à une autorité administrative de déléguer ses pouvoirs en dehors d’une habilitation législative ou réglementaire. De même, en situation de circonstances exceptionnelles, l’Administration peut se trouver investie de pouvoirs qui relèveraient de la loi. En matière de compétence, les circonstances exceptionnelles justifient qu’une personne privée puisse se substituer à une autorité publique défaillante, et en vienne alors à exercer des compétences relevant du règlement, voire de la loi. En cas de circonstances exceptionnelles, certains actes peuvent être pris qui seront jugés comme légaux pendant la période de reconnaissance de circonstances exceptionnelles, alors qu’ils sont illégaux en dehors. La théorie des circonstances exceptionnelles est utile et dangereuse, et utilisée avec grande parcimonie. On est dans une autre appréciation de la légalité. Le CE exige certains critères : - la survenance brutale d’événements graves, mettant l’Administration dans l’incapacité d’utiliser des règles normales. L’urgence justifie le non respect de certaines procédures. - l’impossibilité d’agir dans le cadre légal, et c’est là qu’intervient le contrôle de proportionnalité du CE ou juge administratif. Pour pouvoir identifier des circonstances exceptionnelles, le juge administratif exige que le moyen normalement illégal soit le seul d’aboutir à la finalité visée. Les dérogations ne durent que ce durent les circonstances (durée identifiée par l’Administration). Cette JP des circonstances exceptionnelles qui donne tout de même lieu à un contrôle par le juge administratif plus modéré, ne doit pas être confondu avec des cas d’application de pouvoirs exceptionnels prévus explicitement par des textes : - Art. 16 de la Constitution de la V République (pouvoirs exceptionnels du PR), - Loi du 9 août 1849 sur l’état de siège, le pouvoir de police est transféré directement à l’armée. Le CE a reconnu sur le fondement de cette loi le pouvoir à un préfet d’interdire à certaines personnes la fréquentation de certains lieux (28 fév. 1819, Dames Dol et Laurent, le préfet maritime de la base de Toulon interdit l’activité des filles galantes et impose l’interdiction aux buralistes de recevoir les filles dans leurs établissements, de les y employer… C’est une situation dite d’état de siège, où le pouvoir de police est étendu en vue de préserver les secrets de l’armée). - Loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence, toujours en vigueur, dont le CC a refusé de vérifier la conformité à la Constitution de 1958, est celle sur laquelle s’est fondée M. Sarkozy et le Gouvernement pour tenter de remédier à la révolte de novembre 2005.