Règlements locaux et règlements nationaux, Notes de Droit

Télécharge Règlements locaux et règlements nationaux et plus Notes au format PDF de Droit sur Docsity uniquement! Règlements locaux et règlements nationaux Bertrand FAURE - Professeur à l'Université de Nantes NOUVEAUX CAHIERS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL N° 42 (LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES) - JANVIER 2014 Résumé : La difficulté de situer la place respective des règlements du gouvernement et des règlements des collectivités territoriales dans l'exécution des lois de décentralisation tient assurément à ce que la matière est originalement dominée par le principe constitutionnel de libre administration (art. 72 alinéa 3). Il s'ensuit que les besoins d'expression réglementaire des collectivités se fondent mal dans les solutions de droit commun de l'action administrative qui laissent une très large primauté au gouvernement. Pour autant, la jurisprudence ne livre pas de solutions certaines qui permettraient de situer les rapports entre les deux pouvoirs réglementaires sur des principes de droit clairs et constants. La controverse sur le pouvoir réglementaire qu'exercent les collectivités territoriales s'est affirmée relativement récemment avant de connaître des développements complexes par la présentation de thèses de plus en plus nuancées. L'investissement dont le sujet fait l'objet exprime le besoin de renforcement de la juridicité des rapports entre l'État et les collectivités territoriales dont l'examen apporte un autre éclairage que la réalité socio-politique qui focalisait jusque là les attentions des chercheurs. Il faut dire que la logique sous-jacente au système traditionnel de la décentralisation, trop marqué par la toute-puissance de la loi sur l'organisation administrative, constituait un obstacle à l'éclosion d'une problématique sur le sujet. On pouvait toujours prendre une vue des possibilités réglementaires des collectivités à partir des lois de transfert des compétences, le règlement se singularisant par le caractère général et impersonnel du procédé normatif affecté à leur prise en charge. Il était notamment possible d'établir, sur le fondement des lois historiques du 10 août 1871 et 5 avril 1884, la compétence générale des départements et des communes à régler spontanément tout besoin administratif de leur population. Somme toute, l'analyse linéaire du droit législatif comme condition et comme limite du pouvoir réglementaire local suffisait à prendre toute la mesure du sujet, les éléments d'analyse problématique faisant défaut. Ceux-ci émergeront avec la suprématie effective du droit constitutionnel à partir des années 1970 et la construction d'un ordre normatif visant à contenir le pouvoir législatif en l'assujettissant à des normes supérieures, ce qui ne pouvait aller sans conséquence sur l'exercice du pouvoir réglementaire dans l'État. Désormais, la réflexion juridique empruntera une logique déductive envisageant de dégager aussi nettement que possible les niveaux successifs de la loi, du pouvoir réglementaire du gouvernement et de celui des autorités des collectivités territoriales. Mais l'apparition de la notion de Constitution au cœur du sujet ne fera qu'accentuer son glissement vers l'incertitude et la complexité. La réhabilitation de l'Exécutif réintroduisant celui-ci au centre du dispositif de production des normes joue en faveur de la soumission à son égard des administrations secondaires, qu'elles soient territoriales, ordinales ou de régulation, fournissant des éléments positifs en faveur de la (re)centralisation du pouvoir réglementaire. Ceux-ci allaient remplir une fonction critique, jouer comme une machine de guerre à l'encontre de l'État décentralisé depuis les années 1980, remettant en cause le privilège des autorités des collectivités territoriales pour exécuter librement les lois leur confiant des responsabilités nouvelles. Lancée à l'occasion du colloque d'Angers portant, en 1983, sur l'élaboration du statut de la fonction publique territoriale, périodiquement réactivé depuis, la controverse doctrinale se manifestait au départ par l'extrême éclatement des positions aussi riches qu'inconciliables entre elles. Celles-ci recouvraient néanmoins une opposition fondamentale entre ceux pour qui les solutions des juges faisaient application du droit commun (art. 21 C.), le droit des collectivités territoriales n'étant qu'une branche indifférenciée du droit public qui régit l'administration, et ceux qui, au contraire, soulignaient le particularisme des règles auxquelles sont soumis les rapports entre la loi, les règlements nationaux et les règlements locaux touchant à un domaine originalement couvert par le principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 al. 3 C.). Dans un consensus prudent, le gros de la doctrine se range progressivement du côté de la première option nonobstant certains particularismes demeurant ignorés ou peu explicables. Il faut dire que les causes de l'irréductible complexité du sujet remontent à sa structure scientifique, à son positionnement disciplinaire à l'articulation entre le droit administratif et le droit constitutionnel, à la prépondérance du point de vue contentieux avec toutes les marges d'incertitude qui entourent les solutions des juges ou leur extrême subtilité, voire les contradictions secrètes rapproché des conclusions des rapporteurs publics ou de l'avis du Conseil d'État du 15 novembre 2012 tentant une synthèse officielle mais pas toujours claire sur le sujet(1). Ici au moins autant que sur d'autres questions, la jurisprudence, qui reste rebelle aux explications et aux généralisations, prête insuffisamment matière à systématisation sur un sujet où partisans et adversaires de la décentralisation ne demandent qu'à tirer parti des incertitudes, des silences jurisprudentiels, afin d'étayer leur position à l'encontre de la Source : Conseil constitutionnel position contraire. Voilà pourquoi la controverse n'est pas sans attrait même si elle paraît discutable sur un plan pratique. Tout cela aboutit à tenter des constructions intellectuelles alliant, jusqu'à l'exagération, à la connaissance du droit la subtilité et le goût des nuances. Nous réserverons cette étude à l'articulation entre le pouvoir réglementaire local et le pouvoir réglementaire national (décrets, arrêtés ministériels). Le sujet peut investir d'autres problématiques mais celle-ci reste centrale. Nous proposerons de montrer que les besoins d'expression réglementaire des collectivités se fondent mal dans les solutions du droit commun de l'action administrative qui ne peuvent tout- à-fait en rendre compte. Leur cadre habituel ne peut servir de manière tout-à-fait satisfaisante. I – Le pouvoir réglementaire local à l'épreuve du droit commun des habilitations législatives Ce cadre commun est classiquement déterminé par la théorie des habilitations législatives et l'autorisation faite au législateur, en son nom, de répartir les compétences administratives, les autorités secondaires pouvant, à ce titre, détenir des parcelles de pouvoir réglementaire nécessaires à leur prise en charge. Jamais réprouvée par la doctrine, cette pratique a reçu consécration formelle sous la V République, s'agissant notamment du cas des autorités administratives indépendantes, mais dans une mesure limitée toutefois, ce pouvoir ne pouvant leur être concédée que selon des habilitations étroitement définies, garantissant de ce fait les marges d'intervention complémentaire du gouvernement par décret. Tout se passe comme si le droit constitutionnel donnait efficacité à un nouvel ordre réglementaire autour de la vocation prioritaire du gouvernement à assurer l'exécution des lois (art. 21 C.). C'est logiquement dans cette mesure que le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales semblait pouvoir être reçu, du moins chez tous ceux qui le voyaient devoir s'exprimer de manière « résiduelle » (L. Favoreu, 1984), c'est-à-dire sur les points que n'aurait pas préalablement réglé le pouvoir réglementaire national. Il était permis de se demander dans quelle mesure la réécriture de l'article 72 alinéa 3 de la Constitution par la révision du 28 mars 2003, posant que les collectivités « ... disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences », constituait un élément nouveau susceptible de modifier les solutions. Cette proclamation était-elle porteuse d'une nouvelle définition des relations entre la loi, le règlement national et le règlement local ? La réponse pouvait être décevante puisque cette innovation ne disait rien sur la manière dont le pouvoir réglementaire local doit s'établir. On pouvait seulement constater qu'il s'agissait toujours d'un pouvoir exercé pour l'exécution des lois au vu de cette précision redondante qu'il doit être prévu « ... pour l'exercice de leurs compétences » qui sont légalement déterminées d'une part, et dans le cadre de la libre administration des collectivités selon « ... les conditions prévues par la loi » (même art.) d'autre part. Il était d'ailleurs permis de déduire ce résultat en faveur du statu quo du silence entretenu par la réforme de 2003 qui n'organisait, par ailleurs, aucun retrait exprès du pouvoir qu'exerce l'Exécutif, ce dernier pouvant continuer à s'emparer du travail d'exécution des lois que les collectivités doivent mettre en œuvre et le régir, nécessairement selon des conditions uniformes pour tout le territoire national. Si cela était nécessaire pour s'en convaincre, la lecture des travaux parlementaires révélait le peu d'attention réservé par les réformateurs à ce sujet. En cherchant seulement à lever les derniers doutes sur l'aptitude législative à confier des compétences réglementaires aux collectivités, ceux-ci avaient répondu à un état dépassé de la connaissance du sujet(2). Néanmoins, la référence constitutionnelle dont peuvent se recommander les autorités des collectivités territoriales joue favorablement au profit d'une catégorie spéciale de pouvoir réglementaire. Son exercice est plus susceptible de porter la marque de cette reconnaissance supérieure, de se développer selon des traits originaux et de tenir en échec les solutions restrictives dégagées par le juge constitutionnel à l'égard des autorités administratives indépendantes ne pouvant disposer par des règles générales que sur le fondement d'habilitations légales étroitement définies (supra). D'ailleurs, sur les terrains d'intervention des autorités de régulation et des collectivités territoriales les différences s'accusent : alors que les domaines propres aux premières sont généralement couverts par les libertés (communication, économique...) qui ne sauraient être régies que par la loi à défaut de tout pouvoir réglementaire, ceux où interviennent les secondes coïncident avec la nécessité qu'une collectivité d'habitants s'administre librement, au moins dans une certaine mesure, sans quoi notre administration ne serait pas décentralisée. Il n'est que d'opposer aux positions restrictives des juges constitutionnels à l'égard des autorités administratives indépendantes, les solutions traditionnelles des juges administratifs reconnaissant aux collectivités territoriales des facultés pour compléter spontanément les lois ou les décrets qu'elles doivent mettre en œuvre (CE 13 févr. 1985, Syndicat communautaire d'aménagement de l'agglomération de Cergy-Pontoise , Rec. p. 37 ; AJDA 1985, p. 271, note J. Moreau ; RFDA 1985 p. 367, note J.-C. Douence et obs. L. Favoreu ; CE 10 juin 1988, Département de l'Orne c/ Gandon) ou pour exercer la compétence réglementaire de façon générale dans l'intérêt de prendre en charge tout besoin nouveau ou complémentaire de la population (CE Ass., 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Baroeul , Rec. p. 298, AJDA 2002 p. 42, note Y. Jegouzo). Notre droit administratif suivant de près la Constitution, ses progrès récents en faveur de la décentralisation, comme ce fût le cas pour les droits fondamentaux ou pour l'intégration européenne, peuvent appeler les juges à se déterminer selon les positions les plus constructives. Nonobstant, un double rappel au sein de l'avis du Conseil d'État du 15 novembre 2012 retentit comme deux signaux négatifs n'autorisant pas d'espoir particulier : celui du caractère purement recognitif, sur ce point, de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 d'une part, celui de la e Source : Conseil constitutionnel