analisi e verifica delle politiche pubbliche, Appunti di Analisi Dei Dati

Scarica analisi e verifica delle politiche pubbliche e più Appunti in PDF di Analisi Dei Dati solo su Docsity! La Spina A. 2020. Politiche pubbliche. Analisi e valutazione, Capitolo 11 - Approfondimento: Bosi P, Guerra MC, Silvestri P. 2008. Coerenza dei modelli di regolamentazione dei servizi socio-sanitari nell’esperienza della Legge 328/00 e delle riforme costituzionali. Materiali di discussione 580. Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia. Disponibile su: http://155.185.68.2/materiali_discussione/0580.pdf (pp. 3-30) Valutazione delle strutture amministrative e della dirigenza Introduzione New Public Management (NPM): modello di riferimento per la valutazione delle strutture pubbliche sia dal punto di vista dell’efficienza organizzativa-gestionale che della qualità del comportamento amministrativo. Caratteristiche del NPM: ridimensionamento del settore pubblico, adozione (da parte delle imprese pubbliche) di dinamiche manageriali ed organizzative, tipiche delle imprese private. Esistenza di un legame tra qualità ed efficienza degli assetti organizzativi e del management pubblico e i risultati (output e outcome) del policy making .... MA ....analisi ex ante e valutazione ex post sono spesso sconnesse e soprattutto queste tecniche valutano le politiche ma non i policy makers. Valutazione integrata delle politiche pubbliche Problema: esistenza di un GAP tra valutazione ex ante e valutazione ex post e valutazione delle strutture amministrative che realizzano le policy = chi valuta il policy maker? Chi valuta il valutatore? Soluzione: costruzione di strutture di valutazione integrate. La VERA DOMANDA in realtà: perché dobbiamo valutare le strutture amministrative che realizzano le policy? Analizziamo le risposte separatamente (valutazione integrata delle politiche pubbliche e valutazione della performance delle organizzazioni e della dirigenza). • Analizzare la performance della struttura preposta alla valutazione fornisce indicazioni in merito alla valutazione della policy = se conosciamo meglio la struttura, conosciamo meglio la policy • Analizzare la performance della struttura preposta alla valutazione fornisce informazioni aggiuntive su gestione, amministrazione e management in generale della struttura = se conosciamo meglio la struttura, conosciamo meglio l’organizzazione • Una amministrazione caratterizzata da efficienza e buona organizzazione dovrebbe essere in grado di realizzare una policy migliore (in quanto aumenta la qualità del servizio offerto) • Ritardi e difficoltà applicative di una policy possono dipendere dalla scarsa efficienza di una struttura amministrativa NOTA: sia l’analisi dell’efficienza amministrativa che l’analisi degli strumenti di valutazione sono in Italia ancora ad uno stadio “embrionale” Performance delle organizzazioni e della dirigenza (D. Lgs. 150/2009 "Riforma Brunetta" e D. Lgs. 74/2017) Analisi dell’efficienza delle amministrazioni → miglioramento dei risultati di valutazione Per spiegare la suddetta relazione, occorre fornire alcune definizioni preliminari: • performance delle amministrazioni pubbliche = efficienza, produttività e buon governo, parsimonia nell’utilizzo delle risorse (economicità) • valutazione integrata delle policy = rapporto tra risultati di prodotto (output) e di impatto (outcome) e qualità amministrativa • valutazione organizzativa = analisi dei legami tra organizzazione e politiche pubbliche • valutazione individuale = analisi e valutazione della performance del dirigente pubblico e del dipendente Performance delle organizzazioni e della dirigenza La valutazione della performance del dirigente pubblico è determinante sia in termini di organizzazione che in termini di prodotto e di risultato. La valutazione del manager pubblico è funzionale ai fini della costruzione della valutazione integrata. Ma perché valutiamo il manager pubblico? 1. Il manager ha assunto poteri sempre maggiori in termini di gestione, organizzazione, discrezionalità = responsabile della performance della struttura di cui è a capo 2. La consapevolezza di essere controllati e valutati pone il dirigente e la sua struttura all’interno di stretti vincoli da rispettare Piano della performance: strumento di programmazione per raccordare obiettivi di risultato delle singole strutture amministrative e del personale con il perseguimento degli obiettivi strategici di ampio respiro (organizzativi e di gestione) Problemi associati al piano della performance: 1. la pianificazione economica di un obiettivo deve tener conto delle disponibilità e delle risorse finanziarie necessarie 2. non ci si deve limitare a dar conto dell’attività; occorre anche verificare il raggiungimento di output e outcome • Creare un’associazione tra obiettivi di policy e obiettivi organizzativi, al fine di migliorare la performance organizzativa e del dirigente • Integrare monitoraggio e valutazione in itinere (valutazione della policy) e valutazione della performance organizzativa (valutazione del dirigente) • Coinvolgere maggiormente le strutture amministrative al fine di accrescere le conoscenze e migliorare la valutazione e le decisioni Risultati della valutazione e policy making Quale rapporto esiste tra informazioni e indicazioni provenienti dalle attività e la comunicazione di tali attività? NOTA: i risultati provenienti dalla valutazione di una policy devono entrare nel patrimonio di conoscenze dei cittadini = open data e open exchange I destinatari della trasmissione dell’universo informativo costituito dai valutatori appartengono a 4 categorie: • destinatari diretti della policy attuata e validata • stakeholders legati alla policy implementata • opinione pubblica • policy makers (inclusa PA) Sebbene il ruolo di destinatari e stakeholders sia fondamentale, è il rapporto tra valutazione ex post e policy maker a costituire l’aspetto più importante in termini di comunicazione degli esiti dell’analisi ex post. Riemerge il carattere di indipendenza delle amministrazioni e delle istituzioni cui viene affidata la valutazione e vengono definiti i vincoli all’interno dei quali si svolgono le attività di trasmissione dei risultati valutativi (contesto istituzionale, difficoltà di comunicazione, avvicendamento di policy makers). Compito del valutatore: trasmettere al policy maker i risultati della valutazione in modo efficace, sintetico e chiaro Á vedi quanto detto alla fine della lezione sula VEP Approfondimento - New Public Management Teoria economico-aziendale caratterizzata da: • sistemi di programmazione e controllo basati sui processi • gestione e valorizzazione delle risorse umane (premiare la performance individuale, la ingegnerizzazione dei processi produttivi, l’utilizzo delle tecnologie informatiche) Modelli utilizzati dal NPM: • modello del contracting out o dell’esternalizzazione (modello di concorrenza per il mercato): finanziamento pubblico e produzione privata Dalla letteratura economica emerge che il ricorso alla produzione pubblica (in house) o alla produzione privata (contracting out) modifica sostanzialmente gli incentivi agli investimenti con risultati molto diversi sotto il profilo dell’efficienza. La differenza tra produzione pubblica (in house) e produzione privata (contracting out) sta nella diversa allocazione dei “diritti residuali di controllo”. Variabili esogene date: distribuzione delle capacità fra i membri della società interdipendenze tecnologiche, potenziale degli investimenti in capitale umano di ogni individuo, stock di capitale fisso, allocazione del controllo sullo stock di capitale fisso. Situazione efficiente: i diritti residuali di controllo sono attribuiti a coloro i quali sono meno sostituibili nel processo produttivo. Attribuzione dei diritti residuali di controllo I diritti residuali di controllo sono affidati a un manager privato. • Aspetti positivi del contracting out: innovazione di costo e soluzione più efficiente; innovazioni volte a migliorare la qualità del servizio offerto • Aspetti negativi del contracting out: eccessiva minimizzazione dei costi e conseguente deterioramento della qualità del servizio offerto (ex ante informazione incompleta sulla qualità del servizio ed ex post difficoltà di monitoraggio) Considerazioni finali Costi di transazione e conseguente incompletezza contrattuale sono elementi cruciali che inducono a ritenere che le politiche di esternalizzazione richiedono di essere valutate con cautela. Il ricorso a tali politiche richiede, in ogni caso, la costruzione di specifiche professionalià in grado di garantire la bontà del processo = ai costi tradizionali della burocrazia si sono quindi sostituiti i costi del public management Modello di concorrenza amministrata o quasi mercati Caratteristiche del modello La funzione di finanziamento (pubblica) e quella di offerta (fornitori pubblici e privati in concorrenza fra di loro) dei servizi alla persona sono separate. Il fornitore del servizio deve essere accountable sia nei confronti dello Stato (finanziatore) che del cittadino (acquirente). Il cittadino è titolare di fondi a destinazione vincolata (vouchers) per l’acquisto di un dato pacchetto di servizi presso soggetti “accreditati”. Quando la valutazione da parte dei cittadini dei servizi oggetto di scambio è complessa (servizi sanitari o istruzione), vengono costituiti degli enti intermedi che rappresentano gruppi di cittadini/utenti e ne gestiscano i fondi/vouchers, contrattando prezzi e caratteristiche dei servizi con i fornitori. NB: modello privatistico: domanda del cittadino/consumatore pienamente libera; modello verticalmente integrato: consumo obbligatorio Difficoltà, problemi e limiti del modello • Cream skimming: i fornitori hanno un forte incentivo a concentrarsi sui segmenti di mercato più profittevoli, trascurando quelli meno redditizi • Monopolio: Impossibile (ed inefficiente) garantire la presenza di una pluralità di fornitori in tutti i contesti territoriali • Asimmetria informativa tra ente intermedio e cittadini/utenti Á corretta interpretazione delle preferenze dei cittadini/utenti da parte dell’ente intermedio • Conflitto di interesse dell’ente intermedio coinvolto nel piano di contenimento della spesa complessiva del progetto finanziato e compartecipe dei benefici che dal progetto stesso scaturiscono • Aumento dei costi amministrativi associati alla gestione della concorrenza amministrata • Competizione sul prezzo ma anche sulla qualità del servizio Á effetto della competizione ambiguo: prezzi più bassi con minore qualità oppure prezzi più alti con maggiore qualità (NB: quanto maggiore è la complessitià della scelta, tanto minore è la capacità di valutazione della qualità) Effetti della competizione: • Prezzi più bassi e qualità invariata. Se la qualità è pienamente valutabile, i fornitori non possono diminuirla se non al costo di perdere clienti = per il timore di perdere quote di mercato i fornitori a riducono i prezzi (esito auspicato dai quasi mercati) • Prezzi più alti e qualità più alta. Per attrarre acquirenti sensibili alla qualità del servizio i fornitori aumentano la qualità Á aumentano costi e prezzi (esito contrario a quanto ipotizzato dai quasi mercati) • Prezzi più bassi e qualità più bassa. Se la qualità non è pienamente valutabile, i fornitori competono solo sul prezzo = per minimizzare i costi i fornitori e ridurre i prezzi i fornitori diminuiscono la qualità (esito altamente probabile dei quasi mercati) Prezzi più bassi e qualità più bassa: SEBBENE.... 1. i cittadini siano liberi di rivolgersi per l’acquisto di un bene/servizio pubblico a una pluralità di fornitori pubblici/privati 2. i fornitori siano direttamente accountable nei confronti degli utenti le possibili asimmetrie informative (tra utenti e fornitori) nei quasi mercati possono rendere troppo debole questo tipo di accountability. ALLORA...diventa fondamentale per il funzionamento del mercato l’accountability dei fornitori nei confronti dell’ente pubblico Á funzione di controllo e monitoraggio dell’ente pubblico per stabilire e verificare i requisiti che i fornitori devono soddisfare e i comportamenti che devono tenere, a tutela dei cittadini/utenti. Prezzi più bassi e qualità più bassa: Accreditamento: procedura di direttiva, controllo/monitoraggio e valutazione da parte dell’ente pubblico nei confronti del fornitore Problema dell’accreditamento: quanto è affidabile il fornitore dei servizi? ATTENZIONE: il problema dell’affidabilità esiste in qualsiasi modello (verticalmente integrato, contracting out e quasi mercati) = • la modalità con cui avviene l’accreditamento influenza il fornitore • è cruciale che tale modalità trasmetta al fornitore gli incentivi corretti nell’interesse degli utenti La Spina A. 2020 Politiche pubbliche. Analisi e valutazione, Capitolo 12 Valutazione delle PP e valutazione degli andamenti di finanza pubblica Il peso dell’intervento pubblico Cambiamenti nelle modalità e nella portata quantitativa dell’intervento pubblico: • Ridimensionamento dell’impresa pubblica (anni 70) e dismissione delle aziende controllate (privatizzazioni, anni 90) • Declino e crollo delle attività di pianificazione e programmazione su scala nazionale • Emergere e il consolidarsi della funzione regolatoria dello Stato =Stato regolatore La funzione regolatoria è fondamentale per gestire l’aumento della spesa pubblica e la conseguente crescita della pressione fiscale: • Corretta ripartizione di competenze • Attenta programmazione di obiettivi • Controllo delle politiche pubbliche Dimensione finanziaria e impatto delle politiche pubbliche La necessità di integrare la valutazione delle politiche pubbliche e la valutazione della finanza pubblica è ancora più evidente se consideriamo che esistono politiche pubbliche la cui dimensione finanziaria coincide con la policy Esempi di politiche pubbliche la cui dimensione finanziaria coincide con la policy: • detrazione fiscale per figli a carico • incentivo per l’acquisto di pannelli solari • redditto di inclusione/cittadinanza = la policy si manifesta se e solo se le risorse definite in bilancio dal policy maker transitano effettivamente verso i destinatari Queste considerazioni possono sembrare scontate. Tuttavia... La scelta del decisore privilegia l’utilizzo di uno strumento meramente finanziario a fronte di altre soluzioni. La condivisione e il perseguimento del medesimo obiettivo, anche a parità di impatto sul bilancio dello Stato (ovvero a parità di costo della politica), non implica che due politiche diverse producano lo stesso impatto sui destinatari (esempio: assegno familiare versus più posti negli asili nido). I contenuti di una policy e la dimensione finanziaria di una policy devono andare di pari passo al fine definire in modo preciso gli obiettivi che la policy si prefigge Un’accurata analisi in merito alle decisioni di finanza pubblica potrebbe consentire di gettare maggiore luce sulle conseguenze distributive di una decisione (c.f.r. Wilson). La sottovalutazione monetaria (della politica scelta) rispetto alla dimensione delle categorie di soggetti interessati dalla policy ha comportato conseguenze (negative) anche politiche rilevanti = Integrazione tra dimensione valutativa dell’impatto e dimensione finanziaria al fine di aumentare notevolmente il grado di trasparenza delle policy e dei relativi processi decisionali. Valutazione della finanza pubblica e valutazione di impatto delle PP Le attività di valutazione della finanza pubblica e le attività di valutazione delle politiche pubbliche sono scollegate e non comunicanti tra loro = Perché? • Il bilancio pubblico è un documento contabile molto complesso = l’analisi e la valutazione del bilancio pubblico riflettono tale complessità • L’analisi di bilancio si concentra spesso sui costi del finanziamento della policy ovvero sulla copertura finanziaria • Si diffonde un po’ ovunque la tendenza a “rivedere la spesa” (spending review) Tecniche di contenimento dei flussi di spesa pubblica Spending Review (SR) o revisione della spesa: • struttura: revisione della spesa in senso stretto (riallocazione delle risorse) + rimodulazione verso il basso delle spese (progressiva riduzione) • scopo: ridefinire le priorità, la governance e la struttura interna del bilancio pubblico in un orizzonte di saldi di bilancio invariati; ridefinire le priorità, la governance e la struttura interna del bilancio pubblico in un quadro di significativo ridimensionamento dei saldi di bilancio e di riduzione della spesa pubblica Perché vogliamo ridimensionare la spesa? • Malumore dell’opinione pubblica e dell’elettorato • Necessità di rispettare i vincoli di bilancio e la sostenibilità del debito pubblico • Insoddisfazione per interventi di contenimento della spesa basati su tagli lineari Tecniche di contenimento dei flussi di spesa pubblica (alternative alla SR) •Definizione delle priorità programmatiche: definizione di obiettivi strategici dell’azione di governo ai quali saldare la programmazione delle risorse finanziarie • Recupero di efficienza: riduzione dei costi unitari legati ai singoli prodotti delle amministrazioni • Analisi puntuale del bilancio pubblico: ricerca di spese inattuali e non più giustificate Interventi minimi rilevanti che consentono di iscrivere un metodo di valutazione nel perimetro del SIA: 1. Identificazione dei soggetti interessati 2. Facilitazione del coordinamento della partecipazione di tutti i soggetti interessati 3. Raccolta di documentazione puntuale del contesto a partire dalla raccolta delle fonti storiche che descrivono l’evoluzione storica, culturale, sociale economica 4. Preliminare individuazione delle possibili attività impattanti e dei potenziali conflitti tra le parti 5. Selezione e analisi di attività alternative incluse quelle mitigati vive degli interventi già effettuati 6. Sostegno allo sviluppo delle competenze comunitarie e stimolo ad attività 7. Supporto al coordinamento istituzionale e fra tutte le parti pubbliche e private interessate ai processi di cambiamento e quindi con impatto sociale SIA: processo che deve verificare se e come le trasformazioni territoriali riescono a svilupparsi dentro uno schema di sostenibilità e responsabilità. Passaggi del processo valutativo del SIA: 1. Descrizione esaustiva del progetto in termini di fasi, fonti di finanziamento, guadagni attesi, personale coinvolto, risorse impiegate, luoghi dove sono articolate le attività 2. Valutazione delle questioni sociali di particolare rilevanza dentro un perimetro spaziale che circoscrive impatti positivi e/o negativi del progetto 3. Specifica raccolta di dati che fanno riferimento alle caratteristiche socio-economiche della comunità considerata nella specificità del territorio dove il progetto si sviluppa 4. Valutazione degli effetti considerati nella loro cumulatività 5. Identificazione di possibili alternative al progetto e/o interventi mitigativi 6. Sviluppo di programmi di monitoraggio degli interventi e di raccolta dei feedback sul progetto Processi partecipativi, community engagement, democrazia deliberativa Il SIA implica un trade-off tra la soddisfazione di un bisogno collettivo e il ritorno finanziario sull’investimento fatto = il SIA non può non coinvolgere gli stakeholders = partecipazione attiva Processi partecipativi: • Promuovere la governance collaborativa • Rendicontare le azioni collettive (Accountability) Frame teorico e concettuale: democrazia deliberativa = responsabilizzazione dei cittadini = generazione di fiducia = rapporto di fiducia reciproca Á= • Aumenta la coesione sociale • Aumenta la policy capacity • Diminuisce la corruzione Processi partecipativi dialogici = Diluvio informazionale Aspetti positivi: miglioramento della capacità critica. Aspetti negativi: fake news • Partecipazione = attivazione componenti deboli della cittadinanza = inclusione • Processi partecipativi = sforzo organizzativo = richiamo ad un rapporto simmetrico tra partecipanti = autenticità negli scontri di opinioni e mutuo ascolto • Scala di partecipazione (Anstein, 1969) • Comunicazione (gradino più basso) = costruzione collettiva (gradino più alto) Reclutamento dei cittadini: • Auto selezioni • Campionamento probabilistico • Campionamento non probabilistico Efficacia dei processi decisionali partecipativi: • Partecipazione su base volontaria (no coercizione) • Partecipazione come capacità decisionale • Assicurare informazione corretta e ampia • Ci sono strumenti e occasioni per gestire e risolvere i compiti tramite la mediazione • Regole chiare e univoche e accettate reciprocamente • Oggetto della discussione rilevante rispetto al problema da risolvere Caratteristiche dei metodi partecipativi: costante rapporto di partnership tra outsiders (facilitatori esterni alla comunità e al territorio e insiders (membri della comunità): • Prospettiva deve cambiare = potenzialità del gruppo • Approccio sistemico ed integrato • Varietà di tecniche di raccolta, interpretazione ed elaborazione di dati e informazioni VIS in Italia e ruolo del TS per le politiche pubbliche di welfare Codice del terzo settore = riferimento alla valutazione di impatto sociale definita come valutazione qualitativa e quantitativa sul breve, medio e lungo periodo degli effetti delle attività svolte sulla comunità di riferimento rispetto all’obiettivo individuato • Linee guida per la realizzazione di sistemi di valutazione dell’impatto sociale delle attività svolte dagli enti del terzo settore. • Linee guida per la redazione del bilancio sociale. Importanza di dotarsi di specifici indicatori qualitativi e quantitativi, dei risultati conseguiti in particolare dell’impatto sul tessuto sociale di riferimento, dei principali interventi realizzati o conclusi, con evidenza di eventuali scostamenti dalle previsioni. • VIS = strumento indispensabile per valutare le politiche pubbliche in termini di efficacia ed efficienza Platea dei portatori di interessi: • Finanziatori e donatori • Beneficiari finali e diretti • Lavoratori, collaboratori, soci e volontari • Cittadinanza • Enti pubblici e istituzioni territoriali Metodologia della VIS molto ricca e ampia (tanti strumenti, tante tecniche, tante metriche) = tuttavia gli elementi minimi che caratterizzano la VIS devono ispirarsi a determinati principi: • Intenzionalità • Rilevanza • Affidabilità • Misurabilità In base a tali principi la VIS deve prevedere un sistema di valutazione: • In grado di verificare il valore delle attività perseguite • Con indici e indicatori dotati di coerenza valutativa rispetto all’azione di valutazione • Che restituisca dati attendibili • Che sia trasparente e inclusivo rispetto agli stakeholders Obiettivo del sistema di VIS: rilevare e comunicare il valore sociale generato, il cambiamento sociale generato, la sostenibilità degli interventi. Eventi minimi da indicare nel sistema di valutazione e nello specifico: • Partecipazione degli stakeholders alla definizione delle dimensioni del valore sociale da misurare • Processi innescati in base alla mission che l’ente persegue • Gamma di attività e progettualità che l’ente svolge • Risorse umane e finanziarie e fattori produttivi impiegati • Prodotti, beni e servizi che scaturiscono dalle attività • Risultati indiretti delle progettualità sviluppate Fasi della VIS: • Analisi del contesto degli stakeholder • Pianificazione degli obiettivi • Scelta metodologica e della tempistica • Attribuzione di valore ai risultati raggiunti dalla misurazione • Comunicazione degli esiti della valutazione per confermare o riformulare le strategie dell’ente Valutare processi o esiti? Approcci, metodi, esperienze Nella VIS valutare significa: • dare valore • misurare-definire la performance nella logica della creazione di valore = la valutazione si articola su più livelli e più dimensioni Metodi utilizzati per la valutazione: • Gruppo 1 - Metodi di focalizzati sul processo = finalità: relazione tra risorse e realizzazione • Gruppo 2 - Metodi finalizzati sul risultato = obiettivo: misurazione delle realizzazioni dei risultati • Gruppo 3 - Metodi di monetizzazione = obiettivo: valutazione monetaria dell’impatto sociale Metodi gruppo 1: • BACO: Analisi di tre parametri e confronto tra realtà diverse • IRIS: Repertorio di indicatori • GIIRS: processo di rating Metodi gruppo 2: • ToC: processi di apprendimento collaborativo e multistakeholdership attraverso la descrizione completa delle modalità e delle motivazioni riguardanti il cambiamento = mappatura degli interventi e delle attività di uno specifico programma