analisi e verifica delle politiche pubbliche, Appunti di Analisi Dei Dati

Scarica analisi e verifica delle politiche pubbliche e più Appunti in PDF di Analisi Dei Dati solo su Docsity! 1 La Spina A. 2020. Analisi e valutazione delle politiche pubbliche - Capitolo 9 La valutazione in itinere Introduzione • Collocazione della VI: tra il completamento del disegno di intervento normativo e la completa attuazione della policy • Funzione della VI: verificare la fase di implementazione della policy; valutare i risultati preliminare (primi risultati); valutare eventuali impatti generati dalla policy • NOTA: la VI si colloca in una fase intermedia tra VEA e VEP, quando la policy non è stata ancora attuata • Ambiti di applicazione: interventi pubblici (da interventi infrastrutturali a interventi di regolamentazione) = non vi sono preclusioni di carattere settoriale • Caratteristiche e durata di questa fase del ciclo: variabili in funzione della categoria di intervento pubblico e del settore di intervento = introduzione di una nuova detrazione d’imposta sui redditi da lavoro (tempi brevi o nulli) vs. ridefinizione dell’offerta formativa nella scuola secondaria superiore (tempi lunghi) Monitoraggio e valutazione in itinere Definizione di Monitoraggio: Insieme di attività relative al controllo sull’attuazione di un intervento pubblico capaci di generare informazioni utili per il policy maker e/o il valutatore. Lavoro finalizzato alla raccolta di dati e informazioni capaci di rendere più trasparente il primo riscontro sui risultati. “Prevalutazione” (o momento iniziale di tipo normativo ed amministrativo) Definizione di Valutazione in Itinere: Attività di inquadramento della policy all’interno di un contesto più trasparente, alla luce delle informazioni e dei dati raccolti con il monitoraggio. Elaborazione delle informazioni e dei dati raccolti per comprendere in modo più approfondito i mutamenti del contesto di riferimento della policy. Valutazione in itinere = valutazione di processo Monitoraggio e complessità delle regole Implementazione: fase del ciclo di vita di una policy in cui agiscono monitoraggio e VI. L’implementazione di una policy dipende dal grado di complessità della policy stessa = tassonomia (classificazione) delle policy in base alla complessità. Policy la cui implementazione richiede un impegno amministrativo ed organizzativo relativamente limitato = applicazione marginale delle attività di monitoraggio. Esempio: riduzione/inasprimento di una tassa Policy la cui implementazione richiede una maggiore attenzione nella costruzione dei presupposti organizzativi (prima dell’introduzione) ma un minore intervento legislativo o normativo (dopo l’introduzione) Esempio: restauro di opere d’arte o manutenzione di un sito archeologico Policy la cui implementazione richiede un maggiore impegno sia normativo che organizzativo Esempio: riforma del sistema universitario (Legge 240/2010) = necessità di decreti di delega, decreti legislativi, atti di carattere regolamentare Policy la cui attuazione richiede anche la presenza e l’intervento di diversi soggetti istituzionali Esempio: programma straordinario per gli asili nido (Legge finanziaria 296/2006) Á intervento di Regioni ed Enti Locali Ambiti di monitoraggio Consideriamo ed analizziamo i seguenti ambiti di monitoraggio (fasi successive sequenziali): • M. parlamentare • M. normativo • M. organizzativo • M. dei risultati di prodotto • M. dei risultati di impatto NOTA: il passaggio della policy dall’impulso iniziale (ideazione) al vaglio finale dell’assemblea legislativa (attuazione/approvazione) può determinare un cambiamento nella policy 2 M. parlamentare • Controllo da parte dell’assemblea legislativa Possibili problemi associati a questa fase: • se il disegno di policy viene sottoposto a cambiamenti, la VEA diminuisce d’importanza • se l’iter parlamentare è particolarmente complesso, si genera una forte domanda di controllo e monitoraggio Conseguenza dei 2 suddetti problemi: cambiamento delle indicazioni relative ad un intervento pubblico = ridefinizione dell’ammontare delle risorse disponibili per realizzare un’infrastruttura = downgrading finanziario M. normativo Ambiti di monitoraggio • Controllo relativo alla scrittura delle regole • Monitoraggio necessario per una lettura aggiornata dello stato di attuazione ed avanzamento delle policies Possibili problemi associati a questa fase: • proliferare della normativa secondaria (DPCM, circolari, DM, etc.) • difficoltà di interventi normativi ad ampio raggio che necessitano l’approvazione di leggi delega (parlamento) e l’approvazione di decreti legislativi (governo) Valutazione e approfondimento di eventuali inefficienze relative alle fasi intermedie del ciclo di una policy: • analisi comparativa sui tempi di attuazione • raccolta delle informazioni sulle ragioni della mancata attuazione delle politiche pubbliche • Mappatura dei comportamenti delle diverse amministrazioni, definizioni della fase di attuazione normativa e definizione dei tempi di realizzo della policy al fine di aumentare l’efficacia del processo di valutazione M. organizzativo Ambiti di monitoraggio • Adeguatezza del personale e delle strutture amministrative • Monitoraggio delle procedure di implementazione di una policy Adeguatezza del personale e delle strutture amministrative: Le amministrazioni pubbliche (PA) sono costituite da attività economiche ad altissima intensità di lavoro nelle quali l’aspetto gestionale delle risorse umane assume un’importanza fondamentale. Il miglioramento della qualità dei servizi forniti dalla PA avviene attraverso una migliore organizzazione del lavoro = monitoraggio del personale attraverso: • quantità di personale assegnato (n. persone) • qualità del personale assegnato (professionalità) • modalità con cui il personale viene organizzato per l’implementazione della policy (gestione) Quantità, qualità e gestione devono interagire in modo positivo al fine di attuare una policy di qualità Monitoraggio delle procedure di implementazione di una policy: • Analisi delle procedure di attuazione • Capacità di gestione dei manager/dirigenti • Precisa quantificazione degli utenti/stakeholders M. dei risultati di prodotto Monitoraggio dei primi risultati preliminari (prime informazioni di tipo quantitativo): • Stato di avanzamento dei lavori (SAL) di un’infrastruttura, rispetto ai tempi programmati • Percentuale di risorse finanziarie erogate, rispetto agli stanziamenti disponibili (o agli impegni finanziari già definiti) • Dati e informazioni sul prodotto della policy • Percentuale del raggiungimento di un determinato target 5 Strutture di supporto al monitoraggio Italia • 1981: Dipartimento analisi e verifica del programma di governo • 1992: Ufficio per il programma di governo (DPCM 12/08/93) • 2001: Ministro per l’attuazione del programma di governo • 2004-2012: nuovo Dipartimento per il programma di governo = Ufficio per il programma di governo: monitoraggio e verifica dell’attuazione (in via legislativa ed amministrativa) del programma e delle politiche settoriali, del conseguimento degli obiettivi economico-finanziari programmati; coordinamento tra le strutture della PCM e della RGS; pubblicazione di Report periodici • 2017: predisposizione di un rapporto sull’attività di controllo parlamentare (Camera) • 2017: istituzione dell’Ufficio valutazione impatto (Senato) All’estero • Stati Uniti: Office of Performance and Personnel Management (OPPM) + Government Accountability Office (GAO) • Regno Unito: Performance adn Reform Unit + Implementation Unit • Francia: France Stratégie + Inspéction Général de l’Administration (IGA) • Germania: non esiste un’istituzione al livello di governo centrale a cui è affidata la funzione di monitoraggio La Spina A. 2020 Politiche pubbliche. Analisi e valutazione, Capitolo 10 - Martini A, Trivellato U. 2011. Sono soldi ben spesi? Perché e come valutare l’efficacia delle politiche pubbliche. Marsilio Editore, Capitoli 1 e 2 Valutazione ex post Definzione: Valutazione rigorosa e sistematica dell’impatto della politica pubblica di nuovo disegno, una volta pienamente implementata, sull’ambiente e sui soggetti destinatari = verificare se e quando e in che misura si sono realizzati gli outcomes indicati come risultati attesi dagli obiettivi di una politica attraverso l’utilizzo di uno schema causale con dati e valutazioni quantitative (statistico-econometriche). Capacità delle policies valutate di aver creato una discontinuità positiva rispetto all’andamento di un fenomeno e di raggiungere certi standard di efficienza ed efficacia. Capacità di fornire elementi ed evidenze più solide ai fini di un migliore disegno delle policies = rapporto tra qualità dell’intervento e risorse finanziarie. Ambiti • VEA: applicabile solo a nuovi interventi • VI: applicabile solo alla fase di implementazione • VEP: applicabile sia su policy di nuova introduzione che su policy attuate da anni Problemi Quali policy selezionare e valutare ex post? Come scegliere? Perché valutare? Idealmente tutte le politiche pubbliche associate a infrastrutture, regolazione, welfare, sicurezza, norme tributarie, economia locale, pubblica utilità... TUTTAVIA... bisogna scegliere (es. costi sotenuti per la valutazione). • Verificare un eventuale impatto positivo e quindi l’utilità della politica pubblica • Verificare il rapporto tra costi ed efficacia • Offrire elementi sufficienti per rivedere la policy 6 Disegno della ricerca valutativa La valutazione ex post funziona se in grado di rispondere in modo preciso agli interrogativi relativi alla qualità della policy: 1. costruzione della domanda di valutazione 2. analisi dei risultati e delle evidenze. Esempi: social card, incentivo all’acquisto di auto, soddisfazione per un servizio Costruzione della domanda di valutazione •Analisi delle criticità che hanno spinto il policy maker a progettare un nuovo intervento per migliorare la qualità delle politiche pubbliche • Analisi del modo in cui il nuovo intervento era stato a suo tempo progettato/organizzato • Analisi del modo in cui gli obiettivi di prodotto e di impatto erano stati definiti al momento del varo della policy • Valutazione delle risultanze del montaggio, dell’analisi di valutazione in itinere e degli eventuali interventi correttivi • I contenuti e l’articolazione della domanda dipendono dalle caratteristiche della politica pubblica sotto osservazione = Politiche il cui risultato corrisponde alle aspettative del policy maker (social card); Politiche pubbliche da tempo pienamente attuate (Public Utilities); Politiche che impattano specifici settori e/o soggetti destinatari (incentivi alle aziende private) Domanda di valutazione: quale sarebbe stato il comportamento delle variabili osservate in assenza della policy adottata? Aspetti che il valutatore deve tenere in considerazione valutando una politica: • Intensità dell’impatto della policy su ambiente e soggetti destinarati • Verifica della qualità amministrativa dell’intervento • Rapporto tra impatto/efficacia e costi complessivi sostenuti per il disegno e l’implementazione della policy Analisi dei risultati e delle evidenze Elementi fondamentali: • Verificare l’esistenza di nessi causali che possano confermare l’ipotesi di successo/insuccesso della politica oggetto di valutazione • Valutare se l’effetto è diretto o indiretto e riferito ad una strategia coerente esplicitata secondo una chiara gerarchia di obiettivi • Identificare i beneficiari diretti della politica • Successo = effetto atteso della politica = Domanda: la politica ha raggiunto ciò che si era posta come obiettivo? • Prima e dopo la politica = Domanda: cosa è successo nell’intervallo in cui la policy è stata implementata? = esperimento randomizzato o controfattuale…MA prima di analizzare le tecniche facciamo alcune considerazioni generali sulla VEP Cosa vuol dire spendere bene? • Spendere bene = spendere correttamente, rispettando regole e vincoli imposti dalla legge • Spendere bene = spendere onestamente, per le finalità previste • Spendere bene = spendere senza sprechi, contenendo i costi • Spendere bene = spendere per una giusta causa Valutazione di una politica Per valutare se una politica è efficace ovvero se è capace di produrre gli effetti desiderati Efficacia ed effetti Consideriamo un intervento pubblico mirato a indurre un cambiamento (e.g., incentivi alle imprese per indurle a stabilizzare i lavoratori precari) 7 La valutazione dell’intervento consiste in: • misurare tutti gli effetti prodotti da un’azione, compresi gli effetti inattesi o indesiderati = problema cognitivo dell’attribuzione causale (costruzione del contrattuale) e problema di natura culturale (presunzione di efficacia) • valutare l’efficacia ovvero valutare la capacità dell’intervento di produrre il cambiamento che si era inteso indurre • ricavare lezioni applicabili a scelte future: determinare se l’intervento sia stato capace di modificare la situazione preesistente nella direzione voluta; decidere se replicare, modificare o abolire l’intervento È utile misurare gli effetti di una politica quando si introduce un’innovazione, un cambiamento, un nuovo servizio nella modalità di erogazione di un servizio esistente. La rilevanza di una politica non implica che sia automaticamente fattibile o efficace. La valutazione dell’efficacia dipende da due questioni: una di natura cognitiva e una di natura culturale. Valutazione degli effetti IL PROBLEMA COGNITIVO Il problema cognitivo dell’attribuzione causale = ricondurre il merito del cambiamento osservato a una specifica azione pubblica. Controfattuale di effetto = effetto di un intervento: differenza tra quanto si osserva in presenza dell’intervento (fenomeno osservabile) e quanto si sarebbe osservato in sua assenza (fenomeno non osservabile). Obiettivo della valutazione dell’efficacia: ricostruire in maniera plausibile che cosa sarebbe accaduto in assenza della politica e determinare l’effetto per differenza rispetto a ciò che è accaduto. IL PROBLEMA CULTURALE Il problema di natura culturale della presunzione di efficacia = tendenza a presumere che una certa azione pubblica serva allo scopo purché sia realizzata secondo le intenzioni e le predisposizioni di chi l’ha concepita = giustificazione a priori inconfutabile, senza alcuna valutazione oggettiva Al contrario, occorre sempre verificare se l’intervento realizzato corrisponde a quello disegnato dal policy maker e determinare se l’intervento effettivamente realizzato abbia causato i cambiamenti osservati Definizione di politica pubblica valutabile Intervento mirato a una popolazione ben definita con l’intento di risolvere un problema, causando un cambiamento: • Uniformità di trattamento: stessa popolazione, tempistica simile, trattamenti omogenei • Livello di disaggregazione: macroaree di intervento, pacchetto di interventi, singolo intervento Caratteristiche dell’intervento e implicazioni di valutazione • Macro area di intervento: popolazioni diverse, trattamenti eterogenei, tempistiche differenti = Difficile valutare gli effetti della politica • Pacchetto di interventi: stessa popolazione, trattamenti eterogenei, tempistiche differenti = Problematico interpretare l’effetto della politica • Singolo intervento: stessa popolazione, trattamenti uniformi, simile tempistica = Possibile definire e interpretare l’effetto ma restano i problemi legati all’identificazione degli effetti causali Perché si commissiona una valutazione? • Lo impone una legge o una direttiva comunitaria • Il policy maker vuole fare una valutazione per legittimarsi • Il policy maker deve tagliare le spese meno utili • Il policy maker vuole migliorare le prestazioni • Il policy maker deve valutare per render conto del proprio operato 10 • la differenza tra trattati e controlli è statisticamente significativa Limiti dell’esperimento randomizzato: è difficile applicarlo alle politiche pubbliche; i soggetti trattati non possono cambiare comportamento durante il trattamento Abbinamento Stimare l’effetto sulla durata della disoccupazione della frequenza di un corso di sostegno alla ricerca di lavoro Ricostruire il controfattuale utilizzando l’informazione sui risultati conseguiti dai non destinatari della politica più simili ai destinatari in termini di caratteristiche osservabili rilevanti per il processo di selezione • L’effetto della politica viene ottenuto confrontando le rispettive medie della variabile risultato • Effetto dell’intervento = differenza tra le due medie • Quanto più numerose sono le caratteristiche osservabili rilevanti considerate nell’abbinamento, tanto più l’assunto è credibile Ipotesi: usufruire o meno del corso è una scelta volontaria • Selezioniamo trattati (T) e controlli (NT) sulla base di una propensione (simile tra T e NT) al trattamento Á Propensity Score = probabilità che un individuo venga trattato in funzione delle sue caratteristiche osservabili • A ciascun T viene abbinato il NT più simile in termini di propensione al trattamento • Identifichiamo il supporto comune ovvero l’insieme di T abbinato ai NT con più simile propensione al trattamento • Entro il supporto comune l’abbinamento avviene per un individuo trattato alla volta (freccia) ma il confronto avviene tra l’insieme dei T e l’insieme dei NT abbinati • Stimiamo per i T nel supporto comune l’effetto della politica come differenza nella variabile risultato nei due gruppi ATTENZIONE: la differenza osservata tra la totalità dei T e la totalità dei NT sovrastima notevolmente l’effetto della politica in quanto mette a confronto soggetti molto diversi rispetto alle condizioni di partenza Á vengono esclusi dal confronto i T con propensione ad accedere al corso molto elevata e successiva durata della disoccupazione molto breve Discontinuità Valutare l’ammissibilità al servizio di assistenza domiciliare agli anziani non autosufficienti Consideriamo il caso di un razionamento nell’accesso a una prestazione pubblica • Coloro che desiderano accedere alla prestazione sono ordinati secondo un certo criterio (età, reddito, etc) • L’ammissione alla prestazione dipende dalla posizione rispetto alla soglia predefinita • È possibile confrontare soggetti al di sotto della soglia (ammessi alla prestazione) con quelli immediatamente sopra la soglia (non ammessi) • Soglia: punto di discontinuità 11 • L’effetto della politica viene ottenuto confrontando le rispettive medie della variabile risultato dei T immediatamente al di sotto della soglia e dei NT immediatamente al di sopra della soglia Á Regression Discontinuity Design Confronto tra cambiamenti nel tempo Valutare gli interventi di recupero urbano Per identificare l’effetto della politica dobbiamo ricorrere ad un doppio confronto: • confrontiamo la differenza tra prima e dopo l’attuazione della politica (confronto intertemporale) • confrontiamo la differenza tra T e NT (confronto interpersonale) È necessario raccogliere dati sulla variabile risultato per almeno un periodo precedente e per almeno un periodo successivo all’intervento • Effetto della politica = (differenza osservata prima e dopo l’attuazione della politica per T) - (differenza osservata prima e dopo l’attuazione della politica per NT) = Difference-in-difference • Sono escluse differenze sistematiche tra T e NT Esperimento naturale Valutare l’effetto del sostegno finanziario alla ricerca industriale • Il processo che porta alcuni soggetti ad essere trattati ed altri no è influenzato da un fattore esterno • La stima dell’effetto dell’intervento può essere ottenuta utilizzando una variabile che rappresenta il fattore esterno • La variabile esterna deve influire sulla probabilità dei soggetti di essere trattati e non trattati • La variabile esterna non deve influire direttamente sulla variabile risultato Á Instrumental Variables • Imprese T: imprese ammissibili che fanno domanda e quindi beneficiano del sostegno • Imprese N: imprese ammissibili che non fanno la domanda • Imprese I: imprese non ammissibili (perché in altre sedi o giurisdizioni) 12 Eterogeneità degli effetti • Effetti eterogenei di una politica • Efficacia diversa per beneficiari diversi • Occorre identificare la distribuzione degli effetti di una politica Meccanismi causali • Quali sono i meccanismi attraverso i quali si determina un certo effetto? • Scelta del modello di comportamento • Approccio strutturale (modellizzazione dei comportamenti) • Approccio statico/empirista: quali condizioni devono essere soddisfatte dai dati a disposizione? Quando fare la valutazione degli effetti? • The sooner, the better! • Disegno ex ante della valutazione degli effetti • Adozione/comportamento consapevole • Reperimento delle informazioni necessarie • Valutazione ex post: retrospettivamente (dopo l’attuazione della politica, per un periodo significativo di tempo) o prospetticamente (in parallelo all’attuazione della politica)? • Valutazione ex ante (valutazione dal punto di vista dell’utilizzo dell’informazione) o valutazione ex post (valutazione dal punto di vista della generazione dell’informazione)? • Raccolta dati 15 • opinione pubblica • policy makers (inclusa PA) Sebbene il ruolo di destinatari e stakeholders sia fondamentale, è il rapporto tra valutazione ex post e policy maker a costituire l’aspetto più importante in termini di comunicazione degli esiti dell’analisi ex post. Riemerge il carattere di indipendenza delle amministrazioni e delle istituzioni cui viene affidata la valutazione e vengono definiti i vincoli all’interno dei quali si svolgono le attività di trasmissione dei risultati valutativi (contesto istituzionale, difficoltà di comunicazione, avvicendamento di policy makers). Compito del valutatore: trasmettere al policy maker i risultati della valutazione in modo efficace, sintetico e chiaro Á vedi quanto detto alla fine della lezione sula VEP Approfondimento - New Public Management Teoria economico-aziendale caratterizzata da: • sistemi di programmazione e controllo basati sui processi • gestione e valorizzazione delle risorse umane (premiare la performance individuale, la ingegnerizzazione dei processi produttivi, l’utilizzo delle tecnologie informatiche) Modelli utilizzati dal NPM: • modello del contracting out o dell’esternalizzazione (modello di concorrenza per il mercato): finanziamento pubblico e produzione privata • modello di concorrenza amministrata o quasi mercati (modello di concorrenza nel mercato): finanziamento pubblico e produzione sia pubblica che privata Modello del contracting out o dell’esternalizzazione Caratteristiche del modello NOTA: in passato i servizi esternalizzati riguardavano attività fortemente standardizzabili (servizi con domanda omogenea); progressivamente il campo della contrattazione con privati ha cominciato a interessare anche l’offerta di servizi più complessi (compresi i servizi alla persona). Competizione ex ante: selezione del soggetto a cui è affidata la produzione del servizio attraverso gara o asta (meccanismo di selezione del soggetto più efficiente in presenza di un elevato numero di partecipanti e in assenza di collusione). Asta, costi di transazione e tipo di contratto Asta: meccanismo efficace quando ripetuto = Problemi: qual è la durata ottimale del contratto (in presenza di costi non recuperabili)? quanto costa partecipare all’asta (NB: i costi crescono nel caso di ripetizione)? MA Comporta costi di transazione: • ricerca del miglior soggetto erogatore • negoziazione sul prezzo di offerta e sulla quantità • monitoraggio del soggetto erogatore • enforcement (operatività del contratto) Esistenza o meno di costi di transazione dipende da: • natura della transazione (esterna o interna) • legame tra venditore e acquirente (informazione incompleta o asimmetrica, specificità degli input impiegati, impossibilità di specificare compiutamente elementi rilevanti della contrattazione). Esistenza o meno di costi di transazione = possibilità o meno di siglare contratti completi. contratto completo: è possibile prevedere e disciplinare tutte le contingenze che possono verificarsi nei diversi stati del mondo. contratto incompleto: qualche variabile rilevante ai fini della contrattazione non è osservabile. Teoria economica e incompletezza contrattuale 16 In un contesto di completezza contrattuale la forma istituzionale della produzione (in house o esternalizzata), è indifferente. In un contesto di incompletezza contrattuale diverse strutture di controllo e organizzazione della produzione modificano gli incentivi agli investimenti e quindi incidono sull’efficienza della produzione. Secondo Williamson (1973 e 1975), le condizioni in cui si generano costi di transazione e si ha quindi incompletezza contrattuale sono: • razionalità limitata • opportunismo • specificità degli investimenti Razionalità limitata: gli individui non sono in grado di specificare con precisione gli obiettivi del contratto né di valutare se questi siano stati raggiunti. È impossibile prevedere e disciplinare con esattezza, al momento della stesura del contratto, tutte le possibili circostanze che possono verificarsi e che dovrebbero invece essere considerate. Partecipante all’asta: sottostima dei costi e fenomeno del winner’s course (vince il partecipante più inesperto) = fallimento del produttore, offerta inadeguata, rinegoziazione dei termini del contratto (quantità, qualità e prezzo) Autorità locali: non adeguata esperienza e conoscenza = non corretta specificazione del contratto e problemi di monitoraggio. I problemi riconducibili alla razionalità limitata sono tanto più importanti quanto più lunga è la durata del contratto e quindi quanto più numerosi sono gli eventi che si possono verificare senza essere stati previsti dal contratto stesso. Contratti di breve durata sono quindi preferibili, in quanto permettono di adattare i termini del (nuovo) contratto alle (nuove) situazioni che si vengono a creare. Opportunismo: Gli obiettivi perseguiti dall’agente (il manager a cui è affidato il servizio) non coincidono con quelli del principale (l’amministrazione pubblica che affida il servizio stesso). • Opportunismo ex post (moral hazard): il manager (l’agente) non produce un output con le caratteristiche qualitative attese, approfittando del fatto che tali caratteristiche non possono essere compiutamente definite nel contratto • Opportunismo ex ante (adverse selection): la cattiva specificazione dei costi e dell’output del contratto porta ad una selezione non ottimale del contraente Problema: in presenza di opportunismo, il contratto concede un vantaggio al contraente con maggiore informazione. Soluzione al problema: selezione del produttore più efficiente può essere compiuta solo riconoscendogli un pagamento supplementare per il vantaggio informativo (rendita) di cui dispone Á trade off fra efficienza allocativa e efficienza distributiva. QUINDI....un contratto di lunga durata potrebbe avere l’effetto di vincolare maggiormente le parti e limitare il danno sulla parte danneggiata. Con un contratto di lunga durata l’incentivo è efficace in quanto: • le informazioni che il principale acquisisce nel corso della relazione non possono essere utilizzate contro l’agente • il principale è vincolato a non usare l’informazione ottenuta contro gli interessi dell’agente Specificità degli investimenti: Il rendimento degli investimenti dipende dalle caratteristiche della relazione contrattuale. Problema: in presenza di investimenti specifici all’attività oggetto di contrattazione, si crea un legame di dipendenza asimmetrico fra venditore e acquirente = una parte può trovarsi a godere di un potere di ricatto (hold up) nei confronti dell’altra 17 Hold up: minaccia di rescindere il contratto utilizzata per ottenere condizioni più vantaggiose di quelle inizialmente contrattate. Conseguenza dell’hold up: la parte che compie l’investimento non potrà appropriarsi integralmente dei frutti del suo investimento e sarà quindi disincentivata a compierlo = investimento finale inferiore rispetto all’investimento ottimale. QUINDI....un contratto di lunga durata potrebbe porre dei limiti alla possibilità di espropriare il surplus di chi effettua l’investimento. Teoria economica, incompletezza contrattuale e durata del contratto • Razionalità limitata: contratti di breve durata permetterebbe di adattare i termini del (nuovo) contratto alle (nuove) situazioni che si vengono a creare • Opportunismo: contratti di lunga durata avrebbero l’effetto di vincolare maggiormente le parti e limitare il danno sulla parte danneggiata • Specificità degli investimenti: contratti di lunga durata limiterebbero la possibilità di espropriare il surplus di chi effettua l’investimento =Trade-off tra contratti di lunga durata e contratti di breve durata Teorema sul ruolo della proprietà nelle imprese Dalla letteratura economica emerge che il ricorso alla produzione pubblica (in house) o alla produzione privata (contracting out) modifica sostanzialmente gli incentivi agli investimenti con risultati molto diversi sotto il profilo dell’efficienza. La differenza tra produzione pubblica (in house) e produzione privata (contracting out) sta nella diversa allocazione dei “diritti residuali di controllo”. Variabili esogene date: distribuzione delle capacità fra i membri della società interdipendenze tecnologiche, potenziale degli investimenti in capitale umano di ogni individuo, stock di capitale fisso, allocazione del controllo sullo stock di capitale fisso. Situazione efficiente: i diritti residuali di controllo sono attribuiti a coloro i quali sono meno sostituibili nel processo produttivo. Attribuzione dei diritti residuali di controllo I diritti residuali di controllo sono affidati a un manager privato. • Aspetti positivi del contracting out: innovazione di costo e soluzione più efficiente; innovazioni volte a migliorare la qualità del servizio offerto • Aspetti negativi del contracting out: eccessiva minimizzazione dei costi e conseguente deterioramento della qualità del servizio offerto (ex ante informazione incompleta sulla qualità del servizio ed ex post difficoltà di monitoraggio) Considerazioni finali Costi di transazione e conseguente incompletezza contrattuale sono elementi cruciali che inducono a ritenere che le politiche di esternalizzazione richiedono di essere valutate con cautela. Il ricorso a tali politiche richiede, in ogni caso, la costruzione di specifiche professionalià in grado di garantire la bontà del processo = ai costi tradizionali della burocrazia si sono quindi sostituiti i costi del public management Modello di concorrenza amministrata o quasi mercati Caratteristiche del modello La funzione di finanziamento (pubblica) e quella di offerta (fornitori pubblici e privati in concorrenza fra di loro) dei servizi alla persona sono separate. Il fornitore del servizio deve essere accountable sia nei confronti dello Stato (finanziatore) che del cittadino (acquirente). Il cittadino è titolare di fondi a destinazione vincolata (vouchers) per l’acquisto di un dato pacchetto di servizi presso soggetti “accreditati”. Quando la valutazione da parte dei cittadini dei servizi oggetto di scambio è complessa (servizi sanitari o istruzione), vengono costituiti degli enti intermedi che 20 Tecniche di contenimento dei flussi di spesa pubblica Spending Review (SR) o revisione della spesa: • struttura: revisione della spesa in senso stretto (riallocazione delle risorse) + rimodulazione verso il basso delle spese (progressiva riduzione) • scopo: ridefinire le priorità, la governance e la struttura interna del bilancio pubblico in un orizzonte di saldi di bilancio invariati; ridefinire le priorità, la governance e la struttura interna del bilancio pubblico in un quadro di significativo ridimensionamento dei saldi di bilancio e di riduzione della spesa pubblica Perché vogliamo ridimensionare la spesa? • Malumore dell’opinione pubblica e dell’elettorato • Necessità di rispettare i vincoli di bilancio e la sostenibilità del debito pubblico • Insoddisfazione per interventi di contenimento della spesa basati su tagli lineari Tecniche di contenimento dei flussi di spesa pubblica (alternative alla SR) •Definizione delle priorità programmatiche: definizione di obiettivi strategici dell’azione di governo ai quali saldare la programmazione delle risorse finanziarie • Recupero di efficienza: riduzione dei costi unitari legati ai singoli prodotti delle amministrazioni • Analisi puntuale del bilancio pubblico: ricerca di spese inattuali e non più giustificate • Utilizzo di tagli secchi di spesa (esempio: eliminazione di attività di formazione per i dipendenti pubblici) • Analisi e valutazione delle procedure di costruzione del bilancio pubblico Governance o modalità organizzative della SR Identificazione di esperti e commissari incaricati di mappare con precisione le aree di intervento e i possibili risparmi derivanti da una revisione approfondita sul bilancio pubblico. La complessità delle strutture organizzative che intervengono sul bilancio (dal MEF, alla corte dei conti, all’unione europea) rende difficile costruire un prodotto (cioè un’analisi rigorosa delle componenti del bilancio) da saldare al dibattito politico sulle questioni relative alle decisioni di bilancio. Valutazione degli impatti di finanza pubblica sul bilancio La separazione tra valutazione di impatto delle politiche e valutazione degli interventi afferenti alla dimensione finanziaria riguarda il rapporto tra le conseguenze delle scelte del decisore e la portata finanziaria ad esse associata = scollegamento tra contenuto della politica e delle risorse finanziarie Tuttavia... La relazione tra contenuti della policy, dimensione finanziaria e indicatori relativi agli obiettivi e risultati delle politiche pubbliche si consolida su diversi aspetti: • Calcolo delle grandezze del bilancio pubblico per tener conto di contenuti, obiettivi e destinatari delle PP = ufficio parlamentare di bilancio • Rappresentazione rigorosa dello sfondo macroeconomico di riferimento e delle PP di nuova formazione • Analisi dell’evoluzione della spesa sul piano quantitativo con particolare attenzione alla sostenibilità della spesa • Stime relative alla spesa per interessi sul debito pubblico Performance Budgeting (nell’ambito della SR) Definizione: Osservazione e valutazione della qualità delle politiche pubbliche attraverso la lente della performance finanziaria. Si fonda sul principio che il bilancio pubblico possa essere costruito basandosi sulla performance delle politiche pubbliche (ovvero basandosi su output e outcome). = formulazione del bilancio dello stati NON in base al criterio della spesa storica MA in base ai risultati conseguiti dalle politiche pubblche Performance Budgeting 21 La valutazione delle politiche pubbliche avviene attraverso l’utilizzo di indicatori di performance che evidenziano il rapporto tra politiche pubbliche di spesa e ambiti del sistema economico e sociale da esse (PP) condizionati: • Programmazione di bilancio meno legata al criterio della spesa storica • Riconduzione precisa e attenta del bilancio a missioni e programmi di spesa coerenti • Capacità informative degli indicatori di performance Bilancio per le missioni e programmi di spesa Organizzazione del bilancio: missioni = programmi di spesa = azioni = capitoli • Missioni: funzioni principali e obiettivi strategici • Programmi di spesa: aggregati di spesa con finalità omogenea • Azioni: finalità della spesa rispetto a quanto individuato in ciascun programma Problema: la valutazione di impatto degli interventi pubblici applicata a specifiche destinazioni di bilancio è completamente assente (grande lacuna: manca la valutazione dell’effettiva utilità dei singoli ambiti del gettito fiscale e della spesa) La Spina A. 2020 Politiche pubbliche. Analisi e valutazione, Capitolo 13 Valutazione dell’impatto sociale Social Impact Assessment (SIA) Definizione di impatto sociale: insieme degli effetti positivi e negativi, primari e secondari a lungo termine, prodotti da un intervento di sviluppo, direttamente o indirettamente, previsti o non previsti (OCSE, 2010) • Impatto = esito (positivo negativo) del cambiamento Impatto sociale: • attenzione data a gruppi deboli o vulnerabili colpiti da eventi che alterano lo status quo (eventi catastrofici, disastrosi) • in senso più ampio, attenzione data alle attività di welfare implementate dal Terzo Settore (e non soltanto a sostegno di gruppi deboli o vulnerabili) QUINDI.... • SIA: valutazione di impatto/performance delle politiche pubbliche associate ad attività svolte dagli enti del terzo settore (ETS) nell’ambito delle politiche di welfare • Presupposto teorico della SIA: i processi per lo sviluppo e la coesione sociale considerano il benessere collettivo a partire da un necessario equilibrio che minimizza costi e ottimizza benefici • Valutare = esprimere un giudizio di efficacia degli interventi e osservare l’attitudine degli interventi a produrre un cambiamento anche in base alle aspettative dei soggetti coinvolti e del contesto territoriale = potenziare il coinvolgimento dell’opinione pubblica • Impatto + cambiamento sociale SE E SOLO SE si tiene conto delle interconnessioni esistenti tra economia, ecologia etc Obiettivo della SIA: • Analisi e valutazione dei processi e dei progetti di sviluppo • Consapevolizzazione collettiva e co-responsabilizzazione delle comunità = Valutazione di impatto di una politica sociale = miglioramento delle condizioni di vita di una specifica comunità Fine ultimo della SIA: • Empowerment delle comunità coinvolte • Diffusione del capitale sociale • Diffusione della fiducia relazionale (reciproca) 22 Caratteritiche della metodologia SIA: • è partecipativa • supporta le popolazioni colpite • aumenta la comprensione del cambiamento e le capacità di rispondere al cambiamento • cerca di evitare gli impatti negativi e migliorare i benefici positivi • pone l’enfasi sul miglioramento della vita • Il SIA è strumento importante per adattare politiche/programmi/piani ai bisogni • Il SIA è strumento per coinvolgere le comunità attraverso gli strumenti cognitivi ed operativi • Il SIA è strumento strategico per interventi di politica pubblica Finalità del SIA: 1. promuovere lo sviluppo di processi partecipativi, di spazi e occasioni deliberativi (non soltanto consuntivi) 2. proliferare di interessi, bisogni, aspirazioni, peculiarità dei soggetti che esprimono quelle esigenze 3. individuare e comprendere delle questioni sociali locali e del loro collegamento con quelle globali 4. facilitare accordi e collaborazioni tra comunità locali e soggetti responsabili delle attività progettuali 5. diffondere la co-responsabilità civica sui processi di sviluppo socio-economico territoriale Interventi minimi rilevanti che consentono di iscrivere un metodo di valutazione nel perimetro del SIA: 1. Identificazione dei soggetti interessati 2. Facilitazione del coordinamento della partecipazione di tutti i soggetti interessati 3. Raccolta di documentazione puntuale del contesto a partire dalla raccolta delle fonti storiche che descrivono l’evoluzione storica, culturale, sociale economica 4. Preliminare individuazione delle possibili attività impattanti e dei potenziali conflitti tra le parti 5. Selezione e analisi di attività alternative incluse quelle mitigati vive degli interventi già effettuati 6. Sostegno allo sviluppo delle competenze comunitarie e stimolo ad attività 7. Supporto al coordinamento istituzionale e fra tutte le parti pubbliche e private interessate ai processi di cambiamento e quindi con impatto sociale SIA: processo che deve verificare se e come le trasformazioni territoriali riescono a svilupparsi dentro uno schema di sostenibilità e responsabilità. Passaggi del processo valutativo del SIA: 1. Descrizione esaustiva del progetto in termini di fasi, fonti di finanziamento, guadagni attesi, personale coinvolto, risorse impiegate, luoghi dove sono articolate le attività 2. Valutazione delle questioni sociali di particolare rilevanza dentro un perimetro spaziale che circoscrive impatti positivi e/o negativi del progetto 3. Specifica raccolta di dati che fanno riferimento alle caratteristiche socio-economiche della comunità considerata nella specificità del territorio dove il progetto si sviluppa 4. Valutazione degli effetti considerati nella loro cumulatività 5. Identificazione di possibili alternative al progetto e/o interventi mitigativi 6. Sviluppo di programmi di monitoraggio degli interventi e di raccolta dei feedback sul progetto Processi partecipativi, community engagement, democrazia deliberativa Il SIA implica un trade-off tra la soddisfazione di un bisogno collettivo e il ritorno finanziario sull’investimento fatto = il SIA non può non coinvolgere gli stakeholders = partecipazione attiva Processi partecipativi: • Promuovere la governance collaborativa • Rendicontare le azioni collettive (Accountability) 25 = la valutazione si articola su più livelli e più dimensioni Metodi utilizzati per la valutazione: • Gruppo 1 - Metodi di focalizzati sul processo = finalità: relazione tra risorse e realizzazione • Gruppo 2 - Metodi finalizzati sul risultato = obiettivo: misurazione delle realizzazioni dei risultati • Gruppo 3 - Metodi di monetizzazione = obiettivo: valutazione monetaria dell’impatto sociale Metodi gruppo 1: • BACO: Analisi di tre parametri e confronto tra realtà diverse • IRIS: Repertorio di indicatori • GIIRS: processo di rating Metodi gruppo 2: • ToC: processi di apprendimento collaborativo e multistakeholdership attraverso la descrizione completa delle modalità e delle motivazioni riguardanti il cambiamento = mappatura degli interventi e delle attività di uno specifico programma Domande che ci si pone (nel ToC): • Tipo di cambiamento desiderato • Modalità attraverso cui generare il cambiamento • Azioni per monitorare i processi che conducono al cambiamento Passaggi operativi del ToC: • Identificazione degli obiettivi di lungo periodo • Mappatura degli obiettivi a ritroso e collegamento degli outcome in funzione del cambiamento desiderato • Completamento del quadro dei risultati tramite identificazione delle priorità strategiche relative ai contesti specifici dove l’intervento oggetto di valutazione si sviluppa • Sviluppo di indicatori tramite cui misurare la fattibilità e l’efficacia dell’attività oggetto di valutazione • Identificazione specifica degli interventi tramite piani strategici che consentono di rendere operativo il programma Metodi gruppo 3: Analisi della materialità = confronto tra aspettative dei soggetti portatori di interessi Approccio sottostante: ACB • Allocazione efficiente delle risorse • Ponderazione ragionata di benefici e costi • Monetizzazione Approcci sottostanti alternativi: CEA, CUA Metodi gruppo 3: SROI (Social Return on Investment) = Valutazione non soltanto in termini monetari ma anche in termini sociali ambientali. Passaggi chiave del SROI: • Definizione del campo di analisi tramite l’esplicitazione dello scopo previsionale o di valutazione dell’analisi, dei destinatari delle risorse • Individuazione degli stakeholder e dei soggetti direttamente interessati e coinvolti nel cambiamento che si vuole realizzare • Definizione degli input monetari e finanziari di relativi outcome e degli impatti del cambiamento • Dimostrazione degli outcome e relativa loro valorizzazione tramite la costruzione di indicatori che esprimono il cambiamento • Definizione dell’impatto per ogni outcome = calcolo dell’impatto (vedi slide successiva) • Calcolo dello SROI tramite la temporizzazione sia al presente e al futuro degli outcome 26 • Restituzione, utilizzo e integrazione = comunicazione dei risultati; utilizzo dei dati come supporto informativo; utilizzo dei dati per integrare il processo di valutazione I = (proxy × O) − De − A − Di − DO • I: impatto totale • proxy: proxy finanziarie • O: n. outcome • De: deadwieght loss (effetti del cambiamento a prescindere dall’intervento oggetto di valutazione) • Di: displacement (misura in cui un outcome interviene nello spazio di un altro outcome • DO: drop-off (diminuzione dell’effetto dell’outcome nel tempo) Costruire una domanda sociale di valutazione delle politiche pubbliche Compito arduo in quanto occorre tener conto della complessità e dell’interconnessione dei fenomeni sociali e del non facile reperimento dei dati che li misurano F. Giardini e G. Marini. 2018. F. Giardini, G. Marini, La valutazione di impatto ambientale in Italia: applicazione al caso Expo 2015, I paper dell’Osservatorio, Osservatorio AIR, www.osservatorioair.it, Ottobre 2018, P 1/2018. studiare pp. 1-41 e pp. 55-61; leggere pp. 42-54 Le valutazioni ambientali e sociali • Social Impact Assessment (SIA): valutazione degli impatti sociali in termini qualitativi e quantitativi di un intervento regolatorio in relazione all’insieme dei destinatari operanti nel contesto di riferimento • Environmental Impact Assessment (EIA): valutazione degli impatti ambientali in termini qualitativi e quantitativi di un intervento regolatorio in relazione all’insieme dei destinatari operanti nel contesto di riferimento Per capire la dimensione e l’importanza che la VIA ha acquisito nel corso degli anni in Italia, cominciamo dall’analisi di alcuni dati raccolti dal Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) e rielaborati dall’Istituto Superiore per la Ricerca Ambientale (ISPRA). Indicatori analizzati di competenza statale: • Decreti VIA • prescrizioni contenute nei Decreti VIA Decreti VIA In cosa consiste: Numero dei provvedimenti di Valutazione di Impatto Ambientale di competenza statale, emanati annualmente dal MATTM, di concerto con il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (MiBACT) Come si costruisce: • analisi dell’andamento del numero di opere sottoposte a VIA • analisi della ripartizione negli anni degli esiti delle pronunce di compatibilità ambientale • analisi della loro distribuzione temporale di tali pronunce in funzione di determinate tipologie di opere A cosa serve: fornire un quadro del livello di risposta della amministrazione centrale per le valutazioni di impatto ambientali Prescrizioni contenute nei Decreti VIA In cosa consiste: numero complessivo di prescrizioni e numero medio di prescrizioni per provvedimento Come si costruire: • analisi di tutte le prescrizioni presenti nei Decreti VIA 27 • analisi di tutte le prescrizioni in cui è coinvolto il Sistema delle Agenzie Ambientali • analisi di tutte le prescrizioni di competenza MATTM in relazione alle diverse opere e alle componenti/fattori ambientali A cosa serve: misurare la capacità dell’amministrazione centrale di mitigare l’impatto ambientale delle opere, imponendo condizioni per la realizzazione e l’esercizio delle opere stesse Confronto tra numero di prescrizioni, Decreti VIA e numero medio di prescrizioni per decreto (1989-2015) • Le due variabili numero di Decreti VIA e numero di prescrizioni hanno un andamento simile • Il numero medio annuale delle prescrizioni contenute nei Decreti VIA è invece aumentato nel tempo rispetto al numero dei Decreti VIA • periodo 1989-2015: media di 36 prescrizioni per Decreto VIA • 1989: 6 prescrizioni per Decreto • 2006: 72 prescrizioni per Decreto Confronto tra numero e categorie di prescrizioni contenute in ciascun provvedimento di VIA • Il maggior numero di prescrizioni per gli Impianti industriali ed energetici (IIE) sono relativi alla componente Atmosfera (A) e a seguire per la componente Ambiente idrico (AI) e Suolo e sottosuolo (Su) • Per le Strade e ferrovie (SF) le componenti che evidenziano il maggior numero di prescrizioni sono l’Ambiente idrico (AI) e Rumore e vibrazioni (R) • Per gli Elettrodotti, gasdotti, oleodotti (EGO) la componente con il maggior numero di prescrizioni è la Flora, Fauna, Vegetazione, Ecosistemi (FF) • Infine, per i Porti, Aeroporti, Interporti e Piani regolatori portuali (PAI) la componente con il maggior numero di prescrizioni è l’Ambiente idrico (AI) = Esiste una correlazione diretta tra le categorie di opera e la componente ambientale sulla quale l’opera ha maggiore impatto La valutazione di impatto ambientale • Definizione di sviluppo economico, sviluppo sostenibile e tutela dell’ambiente • Definizione di impatto ambientale e definizione della valutazione di impatto ambientale • Descrizione della procedura di VIA • Valutazione Ambientale Strategica e Autorizzazione Integrata Ambientale Definizione di sviluppo economico, sviluppo sostenibile e tutela dell’ambiente • Sviluppo economico: processo di cambiamento dell’economia di un paese in più settori strategici (e.g., il capitale umano, le infrastrutture critiche, la competitività, la sicurezza, la salute) • cambiamento quantitativo: modifica di alcune caratteristiche del sistema economico • cambiamento qualitativo: rilevanza di alcune problematiche non economiche (tutela dell’ambiente, valori collettivi) • Importanza crescente del cambiamento qualitativo = sviluppo sostenibile • Sviluppo sostenibile: processo di cambiamento di un sistema-paese in cui coesistono interessi di vario tipo = sostenibilità economica, sociale, istituzionale e ambientale Impatto ambientale e impatto ambientale significativo • Impatto ambientale: effetto di un intervento antropico che provoca alterazioni di singole componenti dell’ambiente o di un sistema ambientale nel suo complesso • Impatto ambientale significativo: conseguenza di un intervento antropico che, alterando l’ambiente, prova rischi per la salute e la sicurezza delle popolazioni 30 Studio di Impatto Ambientale • Documento tecnico-scientifico per eccellenza della VIA, contenente tutte le informazioni riguardanti il progetto definitivo ed elaborato tenendo conto anche dei dati raccolti durante la fase di scoping. • Scopo: informare l’autorità competente di tutte le informazioni attinenti il progetto • Autorità competente: proponente • Contenuti: descrizione del progetto; descrizione dei possibili impatti scaturenti dalla realizzazione ed esercizio del progetto; descrizione di tutte le alternative di intervento prese in considerazione dal proponente (compresa l’opzione zero); descrizione riguardante le misure che il proponente intende adottare per realizzare il monitoraggio; elaborato non tecnico e riassuntivo (sintesi non tecnica) sulle caratteristiche dell’opera • Metodologie per l’elaborazione: checklist (liste descrittive) matrici (checklist bidimensionali) • Articolazione del SIA in quadri di riferimento: quadro di riferimento programmatico, quadro di riferimento progettuale, quadro di riferimento ambientale Fase iniziale: presentazione e pubblicazione del progetto • Presentazione su supporto informatico dell’istanza di VIA all’autorità competente • Pubblicazione del progetto tramite mezzo stampa e sul sito web dell’autorità competente Fase istruttoria: partecipazione dei soggetti interessati • Consultazioni • Stima degli impatti del progetto Fase conclusiva: il provvedimento di VIA • Provvedimento di compatibilità ambientale, suscettibile di rilevanza verso l’esterno e connotato da un’autonomia tale da poter essere eventualmente impugnato dinnanzi al Giudice amministrativo competente • Contenuti: indicazioni per la realizzazione, l’esercizio e la dismissione del progetto e impartisce disposizioni anche in merito a possibili malfunzionamenti • Autorità competente: proponente • Pubblicazione del provvedimento: Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (VIA di competenza statale) o Bollettino Ufficiale della Regione o della Provincia Autonoma (competenza regionale); sito web dell’autorità competente • I progetti approvati devono essere realizzati entro 5 anni dall’emanazione del provvedimento di VIA. Decorso questo termine, salvo non sia sopraggiunta una proroga, la VIA deve essere ripetuta Monitoraggio ambientale (follow up) • Attività di controllo e vigilanza • Obiettivo: eliminare o attenuare eventuali impatti negativi imprevisti • Fasi del monitoraggio: verificare la risposta dell’ambiente alla realizzazione dell’opera e di raccolta dei dati ambientaliattraverso un confronto tra la fase antecedente e quella successiva alla realizzazione del progetto • Conseguenza del monitoraggio: eventuale sospensione del progetto se il proponente non tiene fede a quanto previsto nel provvedimento di VIA Altre procedure valutative • Valutazione Ambientale Strategica • Autorizzazione Integrata Ambientale 31 Valutazione Ambientale Strategica • Valutazione dell’impatto sull’ambiente di piani e programmi, elaborati ed adottati da un’autorità nazionale, regionale o locale, i quali dovranno poi essere sottoposti ad una procedura legislativa del Parlamento o del Governo per essere approvati • Incide sulla pianificazione degli interventi ovvero su un momento decisionale e strategico iniziale rispetto all’intero processo di VIA • Strumento di supporto della fase decisionale che permette di tenere in considerazione anche le questioni ambientali nel momento di elaborazione del programma Autorizzazione Integrata Ambientale • Procedura di autorizzazione all’esercizio di un impianto o di parte di esso, in conformità a talune condizioni volte a garantire la prevenzione e la riduzione integrate di tutte le forme di inquinamento derivanti dall’esercizio dell’attività dell’impianto • Funzione principale: gestione dell’impianto Storia della VIA • 1970: National Environmental Protection Act (NEPA) = nasce la VIA negli Stati Uniti per promuovere il patrimonio ambientale, attraverso la valutazione preventiva sull’ambiente dei potenziali impatti di un intervento antropico • 1997: Direttiva del 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE = obbligatorietà della VIA per tutti gli Stati Membri della CEE • 2006: Codice Ambientale (D. Lgs. del 3 aprile 2006, n. 152) = definizione della VIA e della procedura di impatto Fonti comunitarie che disciplinano la VIA Direttiva del 27 giugno 1985 n. 85/337/CEE = primo atto normativo europeo a disciplinare la materia, fornendo la prima definizione di VIA, disciplinandone la procedura, identificandone i soggetti coinvolti e infine specificando le caratteristiche di un progetto soggetto a VIA Allegati alla Direttiva n. 85/337/CEE: • Allegato I: progetti di competenza statale da sottoporre obbligatoriamente a VIA a causa della loro ingente incisività sull’ambiente, senza contemplare alcuna possibilità per lo Stato membro di decidere se sottoporre o meno il progetto alla procedura • Allegato II: progetti rispetto ai quali l’esecuzione della VIA è subordinata al potere discrezionale dello Stato membro • Allegato III: disposizioni circa le informazioni referenti al progetto da rendere obbligatoriamente note Direttiva n. 97/11/CE: • ampliamento della gamma di progetti compresi nell’Allegato I • introduzione dello screening nel procedimento della VIA • modifica dell’Allegato III, recante ora i criteri di selezione per la fase di screening (dimensione del progetto, uso delle risorse naturali, possibile produzione di rifiuti e il conseguente inquinamento, sensibilità delle aree naturali) Fonti comunitarie che disciplinano la VIA Direttiva n. 2003/35/CE: • ribadire in modo incisivo il diritto di partecipazione alle procedure decisionali • informare il pubblico, attraverso avvisi pubblici o altre congrue modalità 32 • Direttiva n. 2011/92/UE = armonizzare la normativa vigente in materia di VIA • Direttiva n. 2014/52/UE: promuovere una maggiore consapevolezza circa l’importanza di elevare lo standard qualitativo della procedura della VIA; promuovere maggiore responsibility e trasparenza; prendere in considerazione tematiche ambientali di grande attualità (le risorse esauribili e la loro sostenibilità, la biodiversità, i cambiamenti climatici) e invitare ad un uso sostenibile del suolo, prendendo in considerazione le diverse conseguenze di un progetto, suscettibili di alterarlo o comprometterlo Normativa nazionale di recepimento della VIA • Art. 6, legge n. 349/1986 = disciplina “transitoria” che istituì il Ministero dell’Ambiente e che recepì la direttiva n. 85/337/CEE • definizione dei principi generali su cui doveva fondarsi la VIA • DPCM del 10 agosto 1988 n. 377: definizione dei progetti, di sola competenza statale, da sottoporre obbligatoriamente alla procedura di valutazione e coincidenti con quelli dettati dall’Allegato I della direttiva n. 85/337/CEE • NO disposizioni sulle altre tipologie di progetto che riguardavano quegli interventi rispetto ai quali era contemplata solo la possibilità, e non l’obbligatorietà, di essere sottoposti alla procedura, stante il potere discrezionale degli Stati membri e la più attenuata rilevanza ambientale dei progetti • DPCM del 27 dicembre 1988: disposizioni tecniche per la stesura del SIA • DPCM del 12 aprile 1996: chiarimento in merito ai progetti contenuti nell’Allegato II della già citata direttiva n. 85/337/CEE (interventi a livello regionale) • Legge Delega del 15 dicembre 2004 n. 308: demandare al Governo il compito di uniformare e riorganizzare l’apparato normativo disciplinante le materie ambientali tra cui era compresa anche la VIA D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (il cosiddetto Codice Ambientale): disciplinare in modo organico e dettagliato la materia, approfondire i principi cardine della procedura, analisi delle procedure valutative di impatto ambientale (VAS ed AIA)= Correttivo 2008 (d.lgs. del 16 gennaio 2008 n. 4): • approfondire i criteri ispiranti la valutazione • curare l’aspetto procedurale della VIA, specificando che fosse comprensiva solamente degli step indispensabili Correttivo 2010 (d.lgs. del 29 giugno 2010 n. 128): • prevenire eventuali ripercussioni, negative appunto, scaturenti dal progetto, che si riverserebbero sull’ambiente in cui il progetto stesso è destinato a coesistere e relazionarsi • accoglie quei principi, ma sarebbe più esatto de nirli diritti, di informazione e partecipazione, consolidatisi a livello europeo con la menzionata direttiva n. 2006/35 Normativa vigente: Codice Ambientale • Prima parte: disposizioni comuni • Seconda parte: disciplina compiutamente la VIA e le altre procedure valutative • Terza-Sesta parte: disciplina degli argomenti di rilievo ambientale di diverso tipo, quali per esempio la difesa del suolo, la tutela dell’aria e riduzione delle emissioni nell’atmosfera D.Lgs. 16 giugno 2017 n. 104: nuova disciplina sulla VIA = provvedimento di adeguamento alla disciplina europea della direttiva n. 2014/52/UE che modifica la precedente direttiva n. 2011/92/UE concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati Obiettivo del D.Lgs.: • efficientare le procedure • innalzare i livelli di tutela ambientale