Approfondimento dell'Unione Europea - Processo di integrazione europea - Diritto dell'Unione Europea, Appunti di Diritto dell'Unione Europea

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DIRITTO DELL’ UNIONE EUROPEA – prof.ssa Novi Lezione n.2/13 APPROFONDIMENTO DELL’UNIONE EUROPEA Ieri avevamo parlato delle due linee che hanno segnato il processo d’integrazione europeo verso l’allargamento e l’approfondimento,oggi parliamo dell’approfondimento .Abbiamo anche detto che queste due tendenze potrebbero apparire come in contrasto l’una con l’altra,in contraddizione,e in linea di principio lo sono dal punto di vista concettuale e il processo d’integrazione è rimasto a mantenere almeno fin ora un certo equilibrio fra queste due linee d’evoluzione,garantendo sia da un lato l’ampliamento ma dall’altro lato anche l’approfondimento .Cosa s’intende per approfondimento?Intendiamo un approfondimento appunto del vincolo che lega i vari stati all’interno della comunità europea prima e dell’unione dopo .Nel momento in cui parliamo d’approfondimento parliamo quindi di una tendenza che è andata in direzione prima di tutto di un ampliamento delle materie oggetto del trattato .Il trattato progressivamente ha incorporato una gamma sempre più ampia di materie, questa estensione ha visto per esempio l’ingresso della politica ambientale che è avvenuto nell’86,in precedenza la comunità non aveva competenza in questa materia che poi ha incorporato. Il fatto che una materia entri a far parte del trattato è fondamentale perché l’unione e la comunità funzionano sulla base del principio di competenza ed attribuzione e quindi possono svolgere attività solamente nelle materie previste espressamente dal trattato;che definisce il trattato l’ambito della competenza ,della cooperazione, realizzata nell’ambito della comunità prima e dell’unione dopo. Inoltre diciamo anche che si ha in secondo luogo un ampliamento per quanto riguarda il vincolo stretto e il funzionamento delle istituzioni , nel senso che si ha progressivamente un aumento di quella che viene chiamata la democraticità all’interno del meccanismo di funzionamento dell’unione, infatti si passa da un sistema di elaborazione degli atti ,d’emanazione degli atti,basato essenzialmente sulla votazione all’unanimità con un ruolo del parlamento europeo estremamente limitato. Progressivamente il parlamento europeo ha avuto sempre maggiori poteri riducendo quello che viene definito decifit democratico e dall’altro lato nel consiglio le decisioni sono sempre più prese a maggioranza e sempre meno all’unanimità. Nel momento in cui in un organo una decisione viene presa all’unanimità significa che ciascun membro di quell’organo, quindi nel caso che ci riguarda il consiglio e quindi gli stati,ciascun stato a quindi il così detto diritto di veto, cioè ciascun stato può impedire l’adozione della delibera o la presa della decisione semplicemente esprimendo il suo voto negativo. Questo normalmente conferisce un grande potere allo stato, ciò vuol dire che le decisioni sono prese solo se tutti sono d’accordo, cioè se ogni decisione vieni considerata dallo Stato membro dell’organizzazione come un vantaggio per quanto riguarda i propri interessi interni , quindi di fatto vengono prese solo quelle decisioni che sono la somma delle decisioni che vanno a soddisfare tutti i singoli interessi nazionali, quindi ogni decisione è il risultato della coincidenza degli interessi di tutti gli stati. Se invece noi passiamo (esempio) come il passaggio all’unanimità alla maggioranza le cose cambiano parecchio, perché l’atto che viene adottato è di fatto può essere adottato dalla maggioranza contro una minoranza, quindi ci possono essere dei risultati che votano contro quell’atto, ma che si mettono in minoranza e quell’atto è comunque obbligatorio per tutti gli stati membri. Quindi passare da un’unanimità alla maggioranza significa che uno Stato si poteva vedere vincolato da decisioni che lui non aveva contribuito a prendere, ma anzi che andavano contro magari a qualche interesse nazionale. Cosa vuol dire questo? Vuol dire che nel momento in cui si deve andare a prendere una decisione quando il criterio di votazione è la maggioranza gli Stati tendono a trovare più facilmente un compromesso, tendono a impuntarsi di meno sulle proprie posizioni nazionali, perché sanno che impuntarsi potrebbe essere controproducente, in quanto se ridotti in minoranza potrebbero subire una decisione che non gradiscono. Quindi il cambiamento del criterio di votazione determina di fatto una rivoluzione anche nel comportamento che i rappresentanti degli Stati tengono in seno al consiglio. Inoltre l’aumento del potente parlamento sostanzialmente stabilisce anche una maggiore attenzione da parte dello Stato al fatto che le decisioni non erano più prese solamente dai rappresentanti degli Stati, ma erano prese con ruolo sempre maggiore anche dal Parlamento Europeo ovvero un organo che era espressione non del Governo degli Stati Membri, ma è espressione dei popoli cittadini europei direttamente dall’79 in poi eleggono a suffragio universale. Quindi il sistema di adozione delle decisioni insieme all’Unione a mano a mano tende a trasformarsi allontanandosi sempre di più dal sistema classico di cooperazione intergovernativa dove gli Stato si incontrano e cercano di trovare una posizione che soddisfi tutti a un sistema nel quale invece la tendenza è quella di fare il bene comune, un bene generale anche se questo bene generale può di volta in volta andare contro gli interessi individuali ed emovistici di un singolo Stato. È questo rappresenta ovviamente un approfondimento del vincolo esistente tra gli Stati perché quello che si persegue non è più la somma dei singoli interessi nazionali, ma un più generale bene comune. Terzo elemento di evoluzione è stato quello di riavvicinare, di incominciare a considerare anche se con molta cautela delle materie per quanto riguarda la cooperazione tra gli Stati che non fossero più solo di carattere economico, ma anche di carattere politico. Ieri abbiamo detto che la Comunità Economica Europea in realtà nell’58, ma nasce anche da un fallimento precedente che era quello della Comunità Europea di Difesa ovvero nel tentativo di creare una forma di cooperazione sovranazionale in materia militare elenco questo che sarebbe dovuto essere solamente il punto di partenza per un Unione politica che avrebbe quindi sostanzialmente completato questo famoso processo federale. Il fallimento della cooperazione in materia militare comportò il ritorno al socialismo economico e quindi il ritorno alla Comunità Europea e quindi l’arrivo della Comunità Economica Europea e dall’EURATOM, però bisogna anche dire che l’idea di predisporre dei meccanismi di cooperazione tra gli Stati che riguardassero più gli aspetti più prettamente politici non è mai stato essenzialmente abbandonato solo che ci si è resi conto questa forma di cooperazione non poteva seguire la stessa strada del processo di integrazione economica, ma doveva seguire una strada parallela che merito al mercato comune sulla base del trattato CEE, quando agiscono in campo atomico sulla base del trattato EURATOM, quindi l’unità è data sostanzialmente data da questa sorta di unione personale esistente tra gli organi che attuano i vari trattati. Inoltre si affianca quella cooperazione politica europea che abbiamo visto però rimane ulteriormente separata e segue anche un meccanismo che non è quello della sovra nazionalità dell’integrazione, ma è della mera cooperazione tra gli Stati a carattere intergoverno. La situazione cambia nel 1992 o meglio cambia nel 1990 quando iniziano le conferenze intergovernative che avrebbero portato poi al trattato di Maastricht. Quando viene negoziato il trattato internazionale come è il trattato di Maastricht e com’è anche oggi il trattato di Lisbona e necessario convocare una conferenza intergovernativa con i cosiddetti “pleni potenziali” rappresentanti degli Stati che negoziano il testo del nuovo trattato. Testo che poi viene firmato dai pleni potenziali e poi ratificato da tutti gli Stati Membri, (ma poi vedremo qual è la procedura stabilita direttamente dal trattato per la revisione) comunque il procedimento ovviamente impiega un po’ di tempo e quindi il trattato del 1992 di Maastricht comincia a essere negoziato nel 1990. Quando viene convocata la conferenza intergovernativa in realtà l’oggetto, la ragione principale che ha portato ad ideare a pensare alla necessità di un nuovo trattato era la volontà di dar vita alla moneta unica. Il trattato Maastricht era originariamente nelle intenzioni di coloro che lo negoziavano necessario per poter stabilire le regole che avrebbero portato alla moneta unica. Questo perché si è arrivato a un punto in cui si riteneva che l’integrazione tra gli stati di carattere economico il mercato comune e le politiche comuni instaurate fossero arrivate ad esprimere le norme del trattato precedenti in massimo della loro potenzialità, quindi l’integrazione economica tra gli Stati per fare un ulteriore passo in avanti doveva necessariamente passare attraverso la creazione di una moneta unica. Tuttavia cosa succede nel momento in cui si convoca la conferenza intergovernativa,ci si rende conto che a parte la moneta unica che era di interesse interno che aveva portato alla conferenza, si era evidenziata in tutta la sua praticità anche una legislazione più tosta, cioè l’aggressione dall’esterno dalle conseguenze della caduta di Berlino. Nel 1990 accadono due miti internazionali molto importanti, cioè uno nell’90 e l’altro nell’91. 1990 dove era posto l’aggressione dell’Iraq al Kueit 1° Guerra del Golfo e nel 1991 un inizio della 1° guerra della ex Jugoslavia. Quindi inizia con questi periodi dei perturbamenti sia medioriente, ma comunque specialmente nell’est dell’Europa. La Comunità Europea all’epoca non era attrezzata a far fronte a questa situazione si diceva all’epoca che l’Europa Comunitaria era un gigante economico e un nano politico, cioè aveva una dimensione economica che la poneva al pari di grandi nazioni come per esempio gli Stati Uniti per quanto riguardava importazioni e esportazioni il prodotto interno lordo e così via, ma non aveva una struttura politica che le permettevano di svolgere un ruolo effettivo sulla scena nazionale al pari appunto di una grande potenza. Quindi era una grande potenza economica e una politica. Infatti quando scoppia il 2 agosto la 1° Guerra del Golfo, Bruxell (la commissione) si trova totalmente impreparata essendo anche estate addirittura non c’era un funzionario abbastanza in auto in grado a Bruxell per poter affrontare la questione anche solo emanando un comunicato stampa e coordinando l’attività degli Stati Membri. La reazione alla Guerra del Golfo fu una reazione estremamente tiepida perché la Comunità non aveva gli strumenti per agire, esisteva solo la cooperazione politica e europea una forma di concertazione tra gli Stati che certamente non riusciva a creare a dar vita a quelle decisioni che sarebbero state necessarie per poter affrontare la situazione di crisi. Lo stesso accade l’anno dopo con la 1° guerra della ex Jugoslavia, allora ci si rende conto che l’Unione per fare realmente un salto di qualità non è tanto di una moneta unica che ha bisogno, ma di una politica estera. E qui però nascono i problemi. Nascono i problemi perché la politica estera, la sicurezza è considerato un capo saldo della sovranità nazionale, gestire la propria sicurezza è un capo saldo della sovranità dello Stato e guarda caso insieme alla moneta che è un elemento di identificazione dello Stato, quindi il trattato di Maastricht si trova di fatto comunque la conferenza intergovernativa si trova a dover gestire una trasformazione che coinvolge i 2 elementi maggiormente caratterizzanti la sovranità dello Stato: la moneta e la politica estera. Allora in realtà il problema non era tanto per la moneta, ci sono stati poi dei problemi ma qui la Conferenza Intergovernativa non ebbe grossi problemi anche perché si partiva sempre dal presupposto che gli interessi economici degli Stati Europei oramai erano talmente legati gli uni con gli altri che la creazione di una moneta unica era vista come uno sbocco quasi inevitabile del processo di integrazione, invece per la politica estera le cose erano molto differenti tanto è vero che la 2° conferenza intergovernativa perché si agì sulla base di 2 conferenze intergovernative distinte e parallele, una relativa all’Unione Economica Monetaria e l’altra relativa appunto alla Politica Estera. Di fronte a questa situazione alla necessità di fornire alla comunità gli strumenti necessari per poter intervenire in caso di crisi internazionale e poter evitare quella situazione di stallo di incapacità di reazione che si era evidenziata dopo il ‘90 e il ’91 quei 2 avvenimenti più ecclatanti che erano accaduti si fronteggiarono come si doveva agire essenzialmente in 2 posizioni, una posizione posta davanti alla commissione e una posizione portata avanti diciamo dal Consiglio perché non era portata avanti prevalentemente dagli Stati Europei e in quelli Stati Europei meno tra virgolette europeisti. Teniamo conto che in tutto il processo di evoluzione dell’integrazione europea quando si è trattato di proporre delle notifiche, di innovare, di modificare alcune disposizioni del trattato si sono sempre fronteggiati gli Stati più europeisti quelli Stati che avevano più una maggiore tradizione di integrazione come potevamo avere per esempio: la Francia, l’Italia e all’epoca il Belgio affronti gli Stati meno europeisti, cioè che tendevano a cercare di frenare lo sviluppo dell’Unione tra cui ovviamente la prima era la Gran Bretagna. Quali erano queste 2 posizioni? Queste 2 posizioni sono interessanti da evidenziare a differenza delle altre, perché poi si troveranno o comunque una di esse si ritroverà anche nel trattato di Lisbona. Qual’era la posizione della commissione? Il problema era di inserire nel trattato delle disposizioni che riguardassero la politica estera, quindi una forma di collaborazione di cooperazione fra gli Stati relativi alla politica estera e alla sicurezza, cioè la possibilità di prendere dei soldati e mandarli da qualche parte. La commissione si rendeva conto ovviamente che non era possibile espandere le competenze della Comunità, perché espande ad attribuire alla Comunità Europea, cioè un organizzazione di carattere sovranazionale; la competenza in materia militare significava tornare indietro al trattato CEE, cioè significava che gli Stati si spogliavano della competenza a gestire la propria sicurezza a favore di istituzioni comuni di cui loro controllavano solamente una parte cioè il Consiglio, ma non avrebbero mai potuto controllare la commissione e ovviamente come il Governo non controllava neanche il Parlamento. Quindi non si poteva pensare che gli Stati semplicemente rinunciassero alla propria competenza in questa materia attribuendolo alla Comunità Europea, quindi il problema era come strutturare 2 sistemi che dovevano necessariamente essere diversi: da un lato la continuazione del sistema dell’integrazione economica che non doveva essere frenata, o resa meno forte da qualunque altra considerazione politica, quindi l’integrazione economica doveva continuare così come stava andando avanti compresa la nuova unione monetaria; dall’altra parte però bisognava aggiungere qualcosa che riguardasse la politica estera. La prima visione che è quella della commissione era la cosiddetta struttura ad albero. Cosa vuol dire struttura ad albero? Vuol dire che il nucleo centrale il tronco del nostro ipotetico albero doveva essere ancora la Comunità Europea, quindi il sistema sovranazionale riguardante sostanzialmente le attività di carattere economico compreso l’Unione Economica e Monetaria. Su questa struttura, su questo tronco si doveva innescare un ramo su questa struttura ad albero che era adatto dalla politica estera e di sicurezza economica che poi sarebbe diventata la PESC. Quindi cosa voleva dire questa struttura? Voleva dire che il ramo, le disposizioni in materia di politica estera dovevano essere concepite all’interno del trattato come una sorta di eccezione rispetto al funzionamento normale che era quello comunitario. Per esempio: il funzionamento normale del sistema comunitario prevedeva che il consiglio prende le decisioni a maggioranza, secondo la commissione bisognava inserire una norma, che doveva invece in materia di politica estera le decisioni devono essere prese a unanimità. Quindi l’adozione delle decisioni a unanimità in materia di politica estera erano eccezione rispetto alla normalità che era l’adozione delle decisioni a maggioranza. Secondo: nel sistema comunitario esiste una Corte di Giustizia che controlla che tutti i soggetti dell’ordinamento a cominciare dagli Stati rispettino le norme comunitarie, quindi la Corte di Giustizia esercita un controllo giurisdizionale sugli Stati. Questo è il metodo normale, eccezione in materia di politica estera la Corte di Giustizia non aveva secondo la commissione non poteva avere le competenze, perché non poteva andare a sindacare il comportamento di uno Stato che agisce per tutelare la propria sicurezza nazionale. Però anche in questo caso la non competenza della Corte era un eccezione rispetto alla situazione normale che era invece la competenza. Cosa comporta questo? disposizioni comuni a tutti e 3 che determinavano il frontone del tempio, queste disposizioni comuni comprendevano gli obbiettivi dell’intera costruzione, i valori, i principi a cui si dovevano attenere, le istituzioni quando operavano in tutti questi pilastri in ciascuno di questi pilastri tipo la tutela dei diritti fondamentali, inoltre disciplinavano un organo considerato comuni a tutti e 3 che era il Consiglio Europeo considerato unico organo colonna dell’Unione, inoltre alla fine del trattato cera la base del nostro tempio che erano le disposizioni finali che comprendevano prevalentemente delle disposizioni di carattere tecnico relativo per esempio alla procedura di immissione di nuovi Stati perché quando uno Stato entrava a far parte dell’Unione entrava a far parte di tutto non è che poteva partecipare ad un pilastro e un altro e inoltre disciplinava le norme in materia di revisione dei trattati, perché quando si revisionava si revisionava tutto il sistema, quindi quando nel 1992 entra il trattato Maastricht si viene a creare una situazione peculiare e molto complicata per certi aspetti in cui continuavano ad esistere le Comunità Europee, quando si parlava di trattato CEE di Comunità Europea si parlava di questo. Ma accanto alle Comunità Europee esisteva anche l’Unione Europea. L’Unione Europea era data dalla somma delle comunità europee e delle altre 2 forme di cooperazione. Quindi la comunità era ricompresa nell’Unione, ma ne rappresentava il fondamento, in realtà il pilastro della CE cioè il 1° è più grande degli altri e 2, perché il grosso delle disposizioni erano contenute nelle CE la parte prevalente dell’Unione era dato dalle comunità europee,però a sua volta le comunità europee erano solamente una componente dell’Unione Europea. Quindi l’Unione Europea era più ampio, più vasto della CE. Questo sistema ha continuato a funzionare anche alle ulteriori 2 successive modifiche del genere di trattato, quindi quella del trattato di Amsterdam e quella del trattato di Nizza. Il trattato di Amsterdam ha modificato qualcosa all’interno di ciascun pilastro e ha preso alcune materie che rientravano nel 3° pilastro e le ha spostate nel 1° ma la struttura dell’Unione non era cambiata rimane la stessa. Lo stesso è avvenuto nel 2001 nel trattato di Nizza in realtà la revisione de trattato di Nizza è stata una revisione piuttosto limitata che ha riguardato prevalentemente il funzionamento delle istituzioni. Il trattato di Nizza è entrato in vigore nel 2001 e nel 2004 c’è stato l’ingresso dei 10 nuovi Stati membri provenienti dall’est europeo, quindi in realtà il trattato del 2001 è stato un trattato che aveva come obbiettivo quello di preparare le istituzioni in modo che potessero funzionare e reggere all’impatto nell’ingresso di addirittura 10 nuovi Stati membri che avrebbero quasi raddoppiato il numero degli Stati membri. Si partiva da 15 e improvvisamente si arriva a 25, quindi il trattato di Nizza è stato un trattato prevalentemente obbiettato a modificare istituzionalmente delle istituzioni specialmente del Consiglio relativo alle operazioni dei voto e alle modalità di voto appunto per poter far fronte a questi nuovo Stati. Le cose cambiamo quando si inizia a parlare di Costituzione Europea. Quindi cosa succede se nel momento in cui si inizia a parlare di nuovo di una nuova revisione? Si comincia a ritenere che questo sistema rappresenta se solamente un compromesso per permettere di far fronte alle carenze dell’Unione evidenziate appunto nel 1990-91, ma che dovesse essere necessariamente transitorio e che dovesse esserci un ulteriore passo in avanti verso il modello federale attraverso la creazione di una vera e propria costituzione. Di questo si inizia a parlare già nel 2001, quindi appena entrato in vigore il trattato di Nizza si inizia già a parlare dell’ulteriore revisione del trattato. E si comincia a parlare di questa nuova revisione in sino al Consiglio Europeo. Il consiglio europeo nel dicembre del 2001 fa 2 cose importanti: prima di tutto emana una dichiarazione chiamata DICHIARAZIONE DI LACHEN perché il consiglio europeo si teneva nella città di Lachen e in secondo luogo convoca una convenzione europea, quella che viene chiamata CONVENZIONE EUROPEA. Cos’è la convenzione europea? La convenzione europea è definita convenzione sul trattato dell’Europa era un gruppo di soggetti che aveva come scopo quello di discutere su che direzione doveva prendere l’Unione Europea e quali ulteriori cambiamenti e passi avanti si sarebbero dovuti determinare. La convenzione era composta da 207 membri era composta da rappresentanti dei Governi degli Stati membri, rappresentanti delle istituzioni europee, quindi della commissione e del Parlamento Europeo dai rappresentanti dei Parlamenti nazionali, sia degli Stati membri che di quelli che all’epoca erano ancora Stati candidati che nel 2004 sarebbero diversi Stati membri e poi nel 2007 gli Stati membri. La convenzione ha iniziato i suoi lavori nel 2002 in realtà diciamo che era una sorta di organismo che si doveva occupare di prenegoziare il nuovo trattato che si sarebbe dovuto creare. Uno dei problemi evidenziati dei tanti aspetti considerati in deficit democratico esistenti nell’Unione Europea e che l’ordinamento dell’Unione e il diritto comunitario a sempre avuto come caratteristica caratteristica quello di avere un impatto molto forte sui cittadini di guardare tutti i cittadini molto da vicino. E si è anche molte volte sostenuto che in realtà i lavori in mano ai pleni potenziali per le varie revisioni dei trattati fossero lavori che all’esterno non trasparivano non facevano passare nessuna informazione erano segreti e era considerato incongruente utilizzare il metodo come quello diplomativo nel negoziato in seno dalla conferenza intergovernativa da parte di pleni potenziali fino ad arrivare a un testo di cui non si sapeva come era stato elaborato ma che comunque era destinato ad avere un impatto così forte sui cittadini (era considerato un po’come agire in segreto e questa segretezza non era considerata adatta a un testo che poi avrebbe avuto un impatto così forte invece proprio su tutti). Per questo fu ideato il metodo della convenzione che consisteva più che altro nel rendere tutti i lavori che precedevano la relazione del nuovo trattato più trasparenti, cercando di far partecipare il più possibile anche esponenti della società civile studiosi e via dicendo ma comunque rendeva tutto particolarmente pubblico. La convenzione in realtà divise la sua attività in 3 fasi successive: la 1° era la fase di ascolto, fu aperto all’epoca si parla nel 2002-2003 fu aperto un sito internet in cui chiunque poteva mandare un suo contributo su un qualsiasi aspetto dell’unione in relazione a quello che riteneva giusto, per esempio come cambiamento, come ciò che non andava come possibili riunioni e così via. Quindi queste proposte potevano derivare da università sparse nel mondo, da gruppi di studio, da studiosi, da organizzazioni intergovernative, da membri della società civile, insomma incominciavano ad arrivare centinaia di questi contributi ognuno dei quali affrontava una determinata questione relativa a un determinato aspetto. Una volta terminata la fase di ascolto, la convenzione inizio la fase di analisi, cioè comincia a leggere tutti questi contributi e a farsi un’idea oltre che su quello che pensava la popolazione europea sulla modifiche che sarebbero state apportate all’Unione anche ideare quali dovevano essere le linee che dovevano portare ad una determinata evoluzione dell’Unione, cioè in che direzione si doveva andare; e poi dopo questa 2° fase di analisi e iniziata la fase terza che era quella della scrittura. Originariamente il mandato fatto dai capi di Stato di Governo dalla Convenzione doveva essere quella di redigere un documento che contenesse varie opzioni, cioè ipotizzasse vari tipi di modifiche che potevano essere necessarie ai trattati, tra cui poi la conferenza intergovernativa vera e propria, cioè gli organi deputata dal trattato di modificare effettivamente i trattati stessi avrebbero potuto scegliere, quindi si trattava di dire per i vari argomenti si può fare così oppure così, quindi un documento che apriva 2 opzioni; invece la convenzione stessa decise di agire in modo diverso, cioè decise di creare un vero e proprio progetto di trattato, cioè scrivere il trattato come secondo lei come avrebbe dovuto essere, diviso per articoli, settori, sezioni, capi, e così via senza varie alternative, stabilendo proprio il testo del trattato, cioè la sua proposta. Fu creato un trattato fu dato alla conferenza intergovernativa un trattato chiavi in mano. Volendo la conferenza intergovernativa avrebbe potuto semplicemente firmare il testo e basta. La conferenza intergovernativa convocata dopo la fine dei lavori della convenzione, iniziò i lavori nel 2003 e in realtà già l’anno dopo già nel giugno del 2004 creò il nuovo testo che in realtà non era molto differente da quello che vi era è stato proposto dalla Convenzione e che prese il nome del trattato che adotta la costituzione per l’Europa. In realtà quello che cambiava fra il testo della convenzione e il testo del trattato vero e proprio erano più che altro gli aspetti relativi alla località di locazione in seno al consiglio, elementi aspetto sempre considerato particolarmente delicato e cruciale per quanto riguardava gli Stati perché è il consiglio sulla cooperazione dei voti perché il consiglio di Stato non sono tutti uguali ma anche un numero di voti diversi a secondo quanto pesano come importanza quindi nel prevenire per ogni Stato il pacchetto di voti si definiva appunto il peso di quello Stato all’interno dell’Unione, perché è sempre stato un argomento particolarmente delicato ed importante per tutti gli Stati. Quindi si arrenò su questo la conferenza intergovernativa ma poi sulla struttura generale del trattato non c’erano stati molti cambiamenti. Il testo del trattato che adotta una costituzione per l’Europa, era un testo che comprendeva un unico trattato, ma un trattato come si diceva pesante composto da 448 articoli, 36 protocolli, 50 dichiarazioni. Come sappiamo questo trattato non è mai entrato in vigore è stato firmato da tutti gli Stati poi quando si è trattato di arrivare alle ratifiche, per ratificare il trattato interno La nuova conferenza intergovernativa ha lavorato per 7-8 mesi non di più, perché non ha fatto altro che prendere la costituzione europea anche perché il mandato e la nuova conferenza intergovernativa era di modificare il non possibile la costituzione stessa nel redigere il nuovo trattato. Cosa ha fatto? A scritto di tutto a preso la costituzione e l’aspettativa e a creato il trattato sull’Unione Europea che ha un 50 articoli precisamente il trattato sull’Unione Europea ne ha 55 è il trattato sul funzionamento dell’Unione Europea. Il 1° in linea di principio e poi come vedremo non è così pacifica la distinzione comprende più che altro valori e così via e poi abbiamo il trattato sul funzionamento dell’Unione Europea che è un trattato più di carattere funzionale perché stabilisce appunto le varie politiche come le istituzioni devono agire nell’ambito di quelle politiche. In 2° luogo nel fare questa operazione di divisione di questi 2 trattati la nuova conferenza intergovernativa ha esonerato ha tolto tutti i termini di costituzione ha tolto l’articolo sui simboli dell’Unione prendendo una dichiarazione non di tutti gli stati membri ma solamente di una parte a ritrasformato la legge europea in regolamenti, ha richiamato il ministro degli affari esteri che ha richiamato l’altro rappresentante, che ha fatto un operazione di macchiage diretto a rassicurare gli Stati non modificando la sostanza, ma modificando la forma ed eliminando tutte quelle parole che avevano spaventati gli Stati. Quindi in realtà noi poi ci ritroviamo con un trattato che è quello di Lisbona che 1° non parla più di costituzione è un trattato di revisione a parte il trattato di Maastricht, il trattato di Nizza e il trattato di Epianto; 2° è il trattato che però ha struttura ad albero esattamente quello della costituzione Europea, il grande passo in avanti realizzato dalla costituzione era l’eliminazione della struttura a pilastri, il trattato di Amsterdam elimina la struttura a pilastri. Altra innovazione portata dal trattato di Lisbona e i 2 trattati, abbiamo visto il trattato sull’Unione Europea e il trattato sul funzionamento dell’Unione Europea. Questa è veramente una modifica rispetto alla costituzione, come bisogna interpretare questa modifica? Nel passato dell’Unione Europea all’esistenza di più trattati, abbiamo visto che prima del trattato di Maastricht esistevano 3 trattati separati. Con il trattato di Maastricht nasce questo duplice trattato di un trattato comunitario inglobato un trattato più ampio che era il trattato dell’unione. Adesso noi abbiamo 2 trattati che formalmente hanno lo stesso valore giuridico che si completano a vicenda nel senso che sono le 2 parti di un insieme sono i 2 trattati che disciplinano il funzionamento dell’unico organismo ente rimasto che è l’Unione Europea. Naturalmente nel momento in cui si creano questi 2 trattati il principio è stato, qual è il rapporto tra questi 2? Uno è subordinato all’altro? Se noi ci volessimo rifare a quello che dicono i trattati dovremmo dire di no, i 2 trattati hanno un riferimento incrociato nel senso che il trattato sull’Unione Europea all’articolo 1 dice al 3°comma l’Unione si fonda sul predetto trattato (dell’Unione) e trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, i 2 trattati hanno lo stesso valore giuridico. Se poi andiamo a prendere il trattato sul funzionamento dell’Unione Europea l’articolo 1, 2° comma del trattato dice il presente trattato (trattato sul funzionamento europeo) e il trattato sull’Unione Europea costituiscono i trattati su cui è fondata l’Unione, i 2 trattati hanno lo stesso valore giuridico, quindi questo riferimento crociato porta la conclusione dei 2 trattati sono sullo stesso livello. Tuttavia la dottrina non è completamente convinta di questo equilibrio, cioè c’è una parte della dottrina che sostiene che in realtà il trattato sull’Unione Europea sia un trattato più importante rispetto al trattato sul funzionamento. Quali sono le ragioni che portano a questa ipotesi? 1° ragione perché i trattati sull’Unione Europea contiene in fondamenti stessi della struttura dell’Unione Europea, si occupa quindi dei principi e dei valori del funzionamento come una costituzione, mentre invece il trattato sul funzionamento come dice lo stesso nome è un trattato che definisce i settori di competenza dell’Unione e le modalità per l’esercizio di quelle competenze, quindi è meno importante perché è più pratico come trattato. Quindi il trattato sul funzionamento non potrebbe esistere senza il trattato sull’Unione, perché il trattato definisce le fondamenti dell’Unione invece l’altro le modalità del funzionamento spiccio. Un ulteriore ragione che porta parte della dottrina a ritenere il 1° più importante del 2° riguarda la procedura di revisione previsti nei trattati è prevista una procedura più importante e poi 2 procedure meno importanti. Una di queste procedure meno importanti che è più semplice perché non prevede poi la firma da parte degli Stati membri è espressamente prevista per modificare alcune parti del trattato sul funzionamento, allora si dice nel momento in cui il trattato di funzionamento può essere modificato mediante un meccanismo che sia meno gravoso del trattato sull’Unione, vuol dire che il trattato sul funzionamento e meno importante del trattato sull’Unione. Dall’altra parte però ci sono coloro che in realtà non considerano queste ragioni concludenti per stabilire la prevalenza di un trattato sull’altro o comunque un rapporto gerarchico esistente fra i 2, allora questa 2° tesi dottrinale parte dal presupposto 1° questo patto che il trattato sull’Unione definisca solamente a termini più importanti dell’Unione scritta e il trattato sul funzionamento solamente gli aspetti di carattere istituzionale è vera fino ad un certo punto, perché per esempio tra le disposizioni del trattato sul funzionamento vi sono le norme sulla cittadinanza e le norme relative alla cittadinanza sono sicuramente un fondamento stesso dell’Unione, quindi questa differenza non è così netta fra norme più importanti e norme meno importanti, le norme sono distribuite non così nettamente tra i trattati. In 2° luogo è vero che il trattato sul funzionamento almeno in alcune sue parti può essere modificato mediante una procedura di revisione semplificata, ma solamente in alcune sue parti questa 2° procedura che poi vedremo non è una procedura che vale per tutto il trattato ma solamente per alcune politiche disciplinate all’interno del trattato, quindi queste 2 motivazioni non sono considerate sufficienti per contrattare quello che è l’evidenza delle norme del trattato cioè questo duplice ricevimento che non richiama nessun rapporto gerarchico tra i 2 ma anzi pone questo stesso piano dicendo che l’Unione si fonda su entrambi perché hanno lo stesso valore giuridico. LA PROCEDURA DI REVISIONE In tutti i trattati relativi alla comunità europee e l’Unione Europea hanno predisposto un articolo, una disposizione relativo alle procedure da seguire per modificare il trattato stesso. Non è ovvio perché non tutti i trattati istitutivi dell’organizzazione internazionali predispongono una procedura del genere, quando non c’è una procedura del genere vuol dire che in realtà il trattato istitutivo può essere modificato seguendo un qualsiasi procedimento basta che questo procedimento conduca la volontà concorde di tutti gli Stati membri di modificare il trattato stesso. Invece nel caso dell’Unione Europea essendo espressamente prevista una procedura questa procedura ovviamente deve essere seguita per poter produrre una effettiva modifica del trattato, certo trovandoci nell’ambito ancora comunque del diritto internazionale, se gli Stati decidessero di seguire una procedura differente per modificare l’Unione Europea il funzionamento dell’Unione Europea potrebbero sempre farlo però questo vorrebbe dire che la nuova Unione scaturente dal nuovo trattato non sarebbe la stessa Unione di adesso ma ci sarebbe una interruzione, l’estinzione dell’Unione è la creazione di un’altra Unione senza continuità tra il primo e il dopo come invece accade nel momento in cui viene seguita la procedura prevista dal trattato per la modifica e un po’ come dei cambiamenti rivoluzionari all’interno dello Stato, se nello Stato si produce una rivoluzione viene cambiata la costituzione c’è una soluzione di continuità tra lo Stato precedente e il nuovo Stato, invece se viene modificato con la procedura prevista la costituzione di uno Stato, lo Stato è sempre quello non vi è la fine di uno Stato e la nascita di uno nuovo lo stesso questo accade per l’organizzazione internazionale nel caso l’Unione Europea, quindi se viene seguita la procedura l’Unione Europea è sempre quella ma funziona con delle regole modificate, se invece si utilizza un’altra procedura quella Unione Europea non esiste più e ne esiste una nuova che è qualcosa di differente. Cosa prevede quindi il trattato? La procedura di revisione è prevista dall’art. 48 del trattato sull’Unione Europea,in realtà esistono 2 tipi di procedure: _ la procedura di revisione ordinaria; _ le procedure di revisione speciali (semplificate). La procedura di revisione ordinaria è una sola, le procedure di revisione speciali sono 2. La procedura di revisione ordinaria è la procedura che viene utilizzata per cambiare qualunque disposizione del trattato; le procedure di revisione speciali riguardano invece le specifiche parti del trattato stesso le uniche che possono essere modificate con quelle procedure. LA PROCEDURA DI LEGISLATIVA ORDINARIA: può riguardare qualunque norma del trattato e qualunque tipo di modifica; essa vede coinvolti ovviamente le istituzioni dell’Unione Europea e ovviamente gli Stati membri, perché si tratta comunque di produrre una modifica dei trattati, una revisione del trattato internazionale che pone il caso di procedura ordinaria dovrà essere ratificato dagli Stati. Il progetto per modificare il trattato secondo il testo del trattato può essere presentato,elaborato dallo Stato, dal Parlamento Europeo, dal consiglio o dalla ruote, allora la questione viene deferita al consiglio europeo, cioè il consiglio europeo è demandato a discuterne a livello dei capi di stato e di governo su qual è il problema. In realtà è quello che è successo quando anche il trattato di Lisbona ha incontrato qualche intoppo. Quando il trattato di Lisbona è stato firmato anche lì c’è stato qualche intoppo nelle ratifiche,un po’ perché comunque un referendum ha avuto un esito negativo e si è dovuto rifare , perché la Polonia ha cominciato ad alzare le voci, quindi ci sono stati problemi anche lì, ed è sempre stato discusso sempre ai capi di stato e di governo in consiglio europeo. Adesso la procedura è formalizzata nel trattato, quindi il trattato di Lisbona con questa procedura non fa altro che prendere tutto ciò che è stato fatto fin ora,le procedure,i meccanismi,i sistemi che sono stati utilizzati fin ora e formalizzati in un articolo del trattato, ma le revisioni dei trattati sono sempre andate più o meno negli ultimi tempi in questo modo, quindi se c’è un blocco viene deferita la questione al consiglio europeo, il consiglio europeo non è che può obbligare lo stato ovviamente a ratificare ,non è obbligato a prendere qualche decisione. Quindi quello che prevede il trattato è un obbligo di comportamento cioè lo stato deve riunirsi a discuterne se poi riesce a cavare qualcosa è bene altrimenti la situazione si blocca e potrebbe arrivare all’impossibilità di comunque far entrare in vigore il nuovo trattato, quindi la revisione potrebbe fallire. Questa procedura che abbiamo visto in queste fasi ed è così sostanzialmente complessa ,riguarda la procedura ordinaria. Poi abbiamo due procedure semplificate, cosa fanno?riducono alcune fasi, ovviamente tolgono la convenzione e tolgono anche un pò la ratifica. Allora la prima procedura di revisione semplificata riguarda solo la parte terza del trattato del funzionamento,la parte terza riguarda le politiche agricole,quindi ad ex le politiche di concorrenza, le politiche internazionali,le politiche dei trattati,esclusa la politica estera che non è disciplinata nella parte terza, ma nel trattato sull’unione. Quindi queste politiche economiche, che riguardano l’economia,il contenuto di queste politiche economiche possono essere modificate attraverso questa procedura di revisione semplificata, ma solamente questa parte terza, le altre norme del trattato sul funzionamento,cioè quelle che riguardano la cittadinanza e così via non possono essere oggetto di questa procedura. Quindi si tratta di modifiche più puntuali rivolte a modificare ad esempio una determinata politica. Qui la proposta può essere fatta da uno stato membro, dal parlamento europeo e dalla commissione, viene inviata al consiglio europeo che all’unanimità previo parere del parlamento e della commissione , ovviamente anche in questo caso si ritiene che i due pareri non sono necessari , se uno dei due pareri non è necessario se la proposta deriva da quello stesso organo e adotta direttamente le modifiche ,quindi non si convoca la conferenza intergovernativa tanto meno la convenzione . Poi il trattato dice che quella decisione del consiglio europeo va approvato dagli stati membri ,ora cosa vuol dire approvata dagli stati membri?in realtà cosa vuole dire non si capisce bene ,nel senso che la dove l’ordinamento costituzionale dello Stato prevede sia una ratifica formale ,cioè un meccanismo di ratifica che serve quando è necessario una ratifica formale,sia quando si prevede una manifestazione della volontà dello stato di impegnarsi a livello internazionale,ke però nn è una vera ratifica ma è qualcos’altro ,ma una procedura magari + semplice ,quindi un altro modo ke l’ordinamento costituzionale prevede a finche lo stato possa impegnarsi internazionalmente,cm accade in olanda ad esempio. In olanda esistono due procedure di ratifica vere e proprie e poi una procedura diversa più semplice ke serve in altri casi . Allora la dove esiste questa differenza questo articolo ha una ragione d’essere ,nel senso ke in questo caso nn è necessario applicare il procedimento di ratifica vero e proprio ma il procedimento semplificato . In Italia dove nn ci sn le procedure c’è solo la ratifica,nel caso in cui dovesse essere applicata questa procedura nascerebbe il problema di come l’Italia deve dare il suo voto di applicazione ,cioè se si crea una procedura a doc oppure se è necessario ugualmente la ratifica,ma questo è un problema dello stato nazionale. Diciamo che il trattato sull’unione da una possibilità ,nel caso in cui tu stato hai una procedura più semplificata puoi adottarla . La seconda procedura di revisione semplificata è ancora più semplificata perché riguarda solo due casi: -quando si vuole trasformare la previsione del trattato che prevede che una determinata decisione sia presa all’unanimità sostituendo questa unanimità con la maggioranza,cioè quando si vuole modificare una norma precisa che prevede,ke una determinata decisione sia presa all’unanimità e si vuole sostituirla con un’altra norma che quella decisione deve essere presa a maggioranza,quindi sostituire unanimità con la maggioranza. -quando una decisione deve essere presa seguendo una procedura ke nn è la procedura legislativa ordinaria,e la si vuole trasformare nella procedura legislativa ordinaria. Quindi quando si vuole cambiare o la procedura o il criterio di votazione in seno al consiglio .Solo in questi casi perciò si può applicare questa procedura ancora più semplificata della precedente,perché in questo caso la modifica viene fatta dal consiglio europeo di sua iniziativa ,vuol dire ke la decisione deve partire dagli stati membri,e sono quindi i stati membri che decidono. Quindi a questo punto la necessità di modificare la procedura e il criterio di votazione e pasta sia deciso ad’unanimità dal consiglio europeo. Nn è necessaria la ratifica degli stati ne un’altra approvazione degli stati ma solo l’approvazione del parlamento europeo ,quindi decisione all’unanimità del consiglio europeo approvato dal parlamento europeo . L’approvazione del parlamento europeo sostituisce l’approvazione degli stati tenendo conto il fatto ke di solito l’approvazione da parte degli stati ,cioè la ratifica da parte degli stati avviene mediante una procedura che vede coinvolti da noi tutti e tre i principali organi degli stati ,quindi il presidente della repubblica ,governo e parlamento. Ma di solito viene sempre coinvolto il parlamento in un’ attività di ratifica in tutti gli ordinamenti costituzionali,allora in questo caso la mancanza di intervento dei parlamenti nazionali viene sostituito ,dato ke si tratta di modifiche tutto sommato marginali ,dal parlamento europeo che comunque è un organo di rappresentanza democratica di tutti i cittadini dell’unione europea . Quindi in questo caso le modifiche si perfezionano cn la volontà concorde dell’organo ke rappresenta i governi degli stati e quindi l’esecutivo e l’organo che rappresenta i cittadini ,quindi l’organo di rappresentanza democratica ,ke nn è il parlamento nazionale ma il parlamento europeo . Quindi per rendere + semplice la procedura vengono comunque previsti la concordanza di volontà di quelli che sono i 2 organi ke rappresentano comunque i 2 poteri dello stato,ma che comunque nn è a livello nazionale, rendendo necessaria la ratifica di parte di tutti gli stati ma a livello direttamente europeo . Quindi consiglio europeo e parlamento europeo . In oltre x conoscenza questo testo viene notificato al parlamento nazionale che però nn ha un potere di carattere positivo,nel senso ke nn è investito del potere di ratifica,ma è investito di un potere negativo , nel senso ke si può opporre alla notifica, hanno una sorte di diritto di veto . Nel momento in cui un parlamento nazionale ,esercita questo diritto di veto questo notifica nn può entrare in vigore . Quindi vedete ke la procedura di ratifica è sostituita viene realizzata x grandi linee a livello europeo attraverso l’approvazione del parlamento europeo ,mentre i parlamenti nazionali hanno solo un diritto di veto cioè hanno la possibilità di bloccare la notifica,ma nn hanno un ruolo attivo nell’attività di ratifica. Ovviamente anche in questo caso siccome il parlamento nell’opporsi a questa notifica dovrebbe seguire una procedura anche in questo caso ci sarebbe un problema x l’Italia , un problema di costituzionalità ,poiché nn si sa in virtù di quale norma del nostro ordinamento il parlamento dovrebbe intervenire x porre un veto a questa decisione adottata dal consiglio europeo. Quindi lì si tratterebbe di vedere al nostro livello costituzionale come giustificare un voto del genere del parlamento ,perciò ci sarebbe proprio un disaccordo tra l’UE e il nostro ordinamento interno costituzionale. Ovviamente in altri stati membri la situazione potrebbe essere differente ,potrebbe essere previsto un meccanismo simile e che quindi coincide cn quello richiesto dal trattato senza creare nessun problema,xò questi sono comunque problemi nostri costituzionali. La procedura prevista dal trattato sull’unione prevede a punto questo meccanismo semplificato per questi 2 tipi mi modifiche del trattato ,la modifica della procedura con cui si adotta la decisione in una determinata materia oppure modificare dall’unanimità a maggioranza il criterio di votazione in seno al consiglio..