Il Procedimento di Formazione della Legge in Italia: Fasi e Controllo Costituzionale, Appunti di Diritto Costituzionale

Scarica Il Procedimento di Formazione della Legge in Italia: Fasi e Controllo Costituzionale e più Appunti in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! Monday 6 January y PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: Il procedimento di formazione della legge trova la sua disciplina nell’art.72 della Costituzione e nei regolamenti parlamentari a cui fa rinvio il testo stesso dell’articolo. Sia per quanto riguarda il Regolamento della Camera, sia per quello del Senato, le disposizioni riguardanti il procedimento legislativo e in particolar modo la fase dell’approvazione, hanno delle variazioni tra loro. Ma c’è uno stesso principio. Le fasi dell’iter sono 3: 1) Iniz iativa legislativa 2) App rovazione, vero e proprio cuore della formazione della legge 3) Int egrazione dell ’ efficacia che si snoda nei due atti di - Promulgazione da parte del Presidente della Repubblica - Pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale · INI ZIATIVA LEGISLATIVA: I costituenti hanno voluto distribuire l’iniziativa legislativa a più soggetti, ovvero sono plurimi i soggetti che secondo la nostra Costituzione possiedono il potere di iniziativa legislativa. L’iniziativa è centrale e fondamentale, in quanto, senza di essa, il procedimento legislativo non può avere inizio: infatti il procedimento legislativo non può avere inizio in maniera autonoma, ma necessita di un soggetto che da impulso, che esercita il proprio potere di iniziativa. Inoltre l’iniziativa legislativa si esercita mediante la presentazione di un testo, che viene chiamato progetto, proposta o disegno. Nel caso in cui lo presenta il Governo è sempre disegno di legge. - La prima parte della proposta è una relazione, che accompagna il testo e che ha lo scopo di informare il Parlamento sulle motivazioni degli obiettivi che il progetto vuole realizzare. Attraverso la relazione si conosce un po’ la storia, anche la genesi della proposta. - Il testo sviluppato in articoli, una previsione importante: la nostra Costituzione, precisamente con l’art.71, afferma, nonostante si riferisca all’iniziativa popolare, che la proposta deve essere redatta in articoli. La ragione è legata ad un lato che l’art.72 richiede che la proposta venga approvata prima articolo per articolo e poi con voto finale e dall’altro lato perché l’articolo rappresenta l’unità logica e minima del testo: ogni articolo infatti è riferito ad un oggetto preciso o ad una parte dell’oggetto determinata, che potrà essere esaminata e votata singolarmente. Quindi la distribuzione del testo 1 Monday 6 January y in articoli è dovuta al fatto che si deve dare ordina alla disciplina della materia, dando singole unità su cui avverrà il dibattito e l’esaminazione, prescritte dalla nostra Costituzione con l’art.72. Un soggetto dotato di iniziativa legislativa è il Comitato Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CENL): questo organo è disciplinato dall’art.99 della Costituzione e appartiene alla tipologia degli Organi Ausiliari del Governo e delle Camere, ovvero fa parte degli organi che compiono un’attività di supporto sia all’attività del Governo sia del Parlamento. Questo Consiglio di fatto non ha mai funzionato: è composto dai rappresentanti delle categorie produttive e dei lavoratori e quindi possiamo immaginare che possa presentare proposte in materia di occupazione, lavoro e così via, però no ha mai avuto un ruolo importante come soggetto titolare di iniziativa legislativa. L’iniziativa legislativa è riservata anche al popolo, in particolare ad un gruppo di 50.000 elettori, i quali raccogliendo queste firme possono presentare un progetto di legge ad una delle due camere. L’iniziativa popolare è uno degli istituti di democrazia diretta. Cioè è uno di quei momenti nei quali il corpo elettorale ha la possibilità di incidere direttamente sul procedimento di decisone. È quindi un istituto importante. Purtroppo le iniziative popolari non hanno grandi chance di successo. Spesso ci sono delle iniziative popolari che poi vengono per così dire ‘’trasformate in iniziative parlamentari’’ che all’interno del progetto di legge viene fatto proprio quanto originariamente presentato nella forma di iniziativa popolare. Un altro soggetto, previsto dall’art. 121 comma 2 della Costituzione, è il Consiglio regionale: ciascun consiglio regionale può deliberare una proposta di legge che dovrà essere presentata in Parlamento. Possiamo leggere questa predisposizione nell’ottica delle autonomie locali al processo di decisione politica, attraverso la capacità di poter innescare un procedimento di formazione della legge. Ma anche qui possiamo intuire che i Consigli Regionali logicamente possano deliberare proposte che abbiano interessi per la Regione, anche se non è obbligatorio. Un altro soggetto è il Parlamento: l’iniziativa legislativa spetta a ciascun singolo Parlamentare, che ha quindi potere di presentare progetti di legge alle Camere. Solitamente i progetti di legge sono presentati da un gruppo parlamentare: c’è il primo firmatario, che generalmente viene utilizzato come nome della legge, e poi tutti i nomi che hanno aderito all’iniziativa. Dobbiamo ricordare questo perché all’iniziativa legislativa è collegato il potere di presentare emendamenti: ciascun parlamentare può presentare emendamenti, modifiche del testo, ed è considerato parte del potere di iniziativa legislativa. Dunque il potere di iniziativa legislativa permette al ciascun singolo parlamentare di presentare un progetto di legge o presentare degli emendamenti, ovvero modifiche di articoli del testo che può essere di qualsivoglia natura. 2 Monday 6 January y A questo punto, dopo che i deputati e i senatori hanno preso visione, passiamo all’inizio della fase dell’approvazione. È compito del presidente di ciascuna delle due assemblee (che è il destinatario del progetto) individuare una delle commissioni parlamentari competenti per materia a cui viene assegnato l’esame del progetto di legge. Dopo le elezioni si formano alla camera e al senato le commissioni, le quali sono commissioni permanenti perché durano in carica per tutta la legislatura e sono specializzate in base alla materia trattata. Esse si chiamano ‘’commissioni parlamentari competenti per materia’’. Di conseguenza avremo ad esempio: - la commissione di bilancio; - la commissione sanità; - la commissione lavoro e previdenza e così via. Questa modalità di organizzare il lavoro parlamentare corrisponde ad un principi di economicità perché se si stabilisce che tutti i progetti e tutti i disegni devono essere esaminati dall’aula, si impiega molto più tempo. Se invece si inizia l’esame in un organo specializzato in quella determinata competenza, all’aula arriverà un progetto su cui c’è già stato un dibattito. Ma aldilà di questo principio, l’esigenza che un progetto venga esaminato prima da una commissione, è sancito dalla stessa costituzione. Quest’ultima, all’art. 72, ci dice che ‘’ogni disegno di legge presentato alla camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla camera stessa.’’ Quindi la costituzione ci dice già che quando viene presentato un disegno di legge, non può essere esaminato direttamente dall’assemblea, ma deve essere prima esaminato da una commissione che è competente per materia. La commissione è composta da parlamentari, ma la costituzione nel passaggio successivo, ci dice che ‘’le commissioni parlamentari competenti per materia sono composte in proporzione alla consistenza dei gruppi parlamentari’’ Questo significa che all’interno della commissione parlamentare bisognerà introdurre gli stessi rapporti di forza che ci sono nell’assemblea. Dunque il gruppo parlamentare che ha più deputati, avrà un numero maggiore di deputati anche nella commissione. E di conseguenza chi è maggioranza in assemblea, sarà maggioranza anche in commissione, perché altrimenti noi non rispetteremmo l’equilibrio politico che le elezioni hanno prodotto. Nel procedimento legislativo ordinario, la commissione competente per materia lavora in sede referente. Il presidente della commissione, non 5 Monday 6 January y appena ricevuto il disegno di legge, sceglie tra i componenti della commissione, un soggetto a cui affida il compito di studiare questo disegno di legge per poi riferirlo nella successiva seduta o in quella che viene indicata. Questo soggetto si chiama relatore (da non confondere con giudice relatore, termine usato in tribunale). Il relatore è colui il quale studierà il progetto di legge e lo relazionerà a tutta la commissione. Il relatore, nella successiva seduta, riferisce e dice tutto quello che concerne il progetto di legge. Dopo questa prima presentazione si apre la discussione e vengono esaminati i singoli articoli del progetto di legge. All’interno della commissione avviene quindi una discussione articolo per articolo, ovvero vengono analizzati singolarmente e vengono presentati e votati eventuali emendamenti. Questa attività della commissione è alquanto importante perché il progetto di legge viene ‘’lavorato’’ dentro la commissione. Alla fine di tutta questa attività, noi avremo un testo del progetto di legge approvato dalla commissione che potrebbe essere diverso dal testo che era entrato originariamente dentro la commissione stessa, in quanto la commissione lo ha modificato. A questo punto il lavoro si sposta dalla commissione all’aula: il progetto è pronto per andare in assemblea. Ma prima di andare in assemblea, la commissione ha degli altri adempimenti: deve nominare un relatore per l’assemblea. Ovvero un soggetto che in assemblea esporrà i lavori della commissione. Qui il relatore elaborerà una sua relazione scritta che presenta in assemblea in modo tale che l’assemblea possa leggere prima di cosa parleranno. Spesso accade che all’interno della commissione non si raggiunga un consenso su quello che viene deliberato. Quindi noi potremmo avere una relazione della maggioranza e una relazione delle minoranze. O più relazioni delle minoranze da parte dei rispettivi relatori che devono poter esprime se la pensano diversamente dalla maggioranza. Spesso il relatore in commissione è lo stesso dell’assemblea, ma non è obbligatorio. Potrebbe anche essere una persona diversa. Ma è ragionevole che sia lo stesso in quanto conosce già nel dettaglio il progetto. A questo punto, tutto si sposta sull’aula. Rispetto al regolamento del senato, il regolamento della camera disciplina la fase dell’esame della commissione. Rispetto al regolamento del senato, il regolamento della camera si è dotato di alcune disposizioni nuove che hanno introdotto quella che si chiama ‘’istruttoria legislativa’’. Si tratta dell’art 79 del regolamento della camera dei deputati. Questo articolo dice che le commissioni, in sede referente, organizzano i propri lavori secondo principi di ‘’economia procedurale’’. Ciò significa che le commissioni in sede referente devono 6 Monday 6 January y puntare ad un esame rapido. Questo nell’ottica della velocizzazione del procedimento di formazione della legge. È interessane quello che dice il quarto comma dell’articolo 79 ‘’l’istruttoria legislativa (cioè questa fase di controllo che svolgono le commissioni), deve riguardare i seguenti aspetti: - la necessità dell’intervento legislativo, cioè la commissione deve verificare che la materia debba necessariamente essere disciplinata con la legge. Tra le questioni su cui si discute già da qualche anno, vi è il fatto che il nostro ordinamento è caratterizzato dalla ipertrofia legislativa, ci sono troppe leggi al punto che è quasi impossibile secondo alcuni contare quante leggi vigenti ci siano nell’ordinamento italiano. Allora nell’ottica di ridurre il numero delle leggi che si possono approvare, l’articolo 79 chiede alle commissioni di verificare se sia possibile disciplinare la materia con uno strumento diverso dalla legge e utilizzare magari una legge secondaria. - Le commissioni devono esaminare che la disciplina prodotta sai conforme alla costituzione e alla normativa dell’ue. Dunque nello stesso momento il cui il progetto di legge viene preso in esame, c’è già un’attenzione a verificare che il suo contenuto non vada contro la costituzione o la normativa dell’unione europea. - È compito delle commissioni controllare l’inequivocità e la chiarezza del significato delle disposizioni nonché la congrua (congruo nel senso che ciascun articolo deve riferirsi ad un oggetto bene definito e che non abbia come connetto oggetti diversi) sistemazione della materia in articoli e commi. Questa previsione mira macché il testo che verrà prodotto sia un testo per noi chiaro, leggibile. Quindi da una parte bisogna dare delle definizioni in equivoche ‘’per esempio chiamare un oggetto sempre con lo stesso modo, in modo che si sappia che ci si sta riferendo a quella determinata cosa’’. Tutto questo al fine di coglierne facilmente il significato. COSA ACCADE IN AULA? L’art 72 ci dice che dopo l’esame della commissione, il progetto viene esaminato dall’aula e questo esame avviene articolo per articolo e con votazione finale. Questa discussione della votazione finale si svolge seguendo il cosiddetto principio ‘’delle tre letture’’. Cioè tre fasi, ognuna si chiama lettura. - la prima lettura si apre con la relazione del relatore o dei relatori. Dopo questa relazione si apre la discussione generale e ciascun gruppo indicherà chi parla: i regolamenti dicono infatti che ciascun gruppo ha un tempo per parlare e quindi a parlare dovrà essere un soggetto, massimo due o tre ma sempre con dei tempi stabiliti perché altrimenti ci sarebbero delle sedute infinite. Al termine della discussione generale l’assemblea potrebbe decidere di non volere proseguire l’esame del 7 Monday 6 January y sostitutivo è che prima del testo era articolato in tante unità, adesso , invece è formato da un solo articolo. Perché il Governo fa questo? Perché il governo vuole porre la questione di fiducia, quest’ultima si può porre su singole unità su cui il Parlamento deve decidere. Quindi se un disegno di legge è composto da 20 articoli, io devo porre 20 volte la questione di fiducia se voglio essere sicura che questi siano approvati. Ma porre in questione di fiducia il governo è rischioso , perché può andare bene diverse volte , in altri casi può essere data anche la sfiducia e se latto su cui il governo pone la questione di fiducia non è approvato il Governo come ha dichiarato preventivamente si deve dimettere. Allora qual è il modo che il Governo ha escogitato per evitare che avvenga questo ? Il Governo ha dato vita a questo MAXI-EMENDAMENTO sostitutivo, in modo da trasferire il testo del progetto /disegno di legge in un solo articolo, pongo la questione di fiducia una sola volta (quando si pone la questione di fiducia, il dibattito si ferma , il testo viene cristallizzato, così come il Governo l’ha presentato) successivamente si vota e se il testo è approvato , pasa all’altra Camera. Perchè il Governo fa questo? (POSSIBILE DOMANDA) Il governo utilizza questo schema /sistema per difendersi dalla sua maggioranza, perché ciò che il governo teme non è che sia l’opposizione a votare(già lo sappiamo che le minoranze non voteranno), ma che sia la sua maggioranza che non vota l’atto, quest’ultimo ha paura che non sia sostenuto dalla sua maggioranza. Allora siccome è troppo rischioso, si dà vita al MAXI-EMENDAMENTO ,si trasforma il testo in un solo articolo e infine si pone la questione di fiducia (RISPOSTA). Questa tecnica è compatibile con l’articolo 72? Rispetta la prescrizione per cui ogni progetto di legge debba essere votato e approvato articolo per articolo e poi con votazione finale? Abbiamo molti dubbi, senza contare che nel caso ci sia un articolo con un numero elevato di commi sia stato consapevole il voto di chi l’ha votato , soprattutto se la questione di fiducia è posta oggi e si deve votare subito . In questo caso si deve andare a guardare questo testo e capire se si è veramente in grado di capire per cosa si è votato. Tuttavia questi comportamenti si verificano ripetutamente, in teoria dovremmo trovare un modo per sollevare la questione di COSTITUZIONALITà , cioè quando una legge viene approvata così , dovremmo trovare il modo di rivolgersi alla Corte Costituzionale , lamentandoci del modo in cui è avvenuta l’approvazione della legge .La strada è difficilissima, perché alla Corte Costituzionale , non ci si può rivolgere sempre, ma solo lo Stato e le Regioni si possono rivolgere a quest’ultima, di certo non i cittadini Quindi dovremmo costruire un processo in cui si lamenta la violazione del diritto di avere un procedimento legislativo che rispecchi la Costituzione, (non si ha un diritto diretto), in questo caso si solleva un processo in cui si verifica se questa modalità di approvazione sia stata conforme o meno all’articolo 72.Se la Corte Costituzionale si è potuta pronunciare sulla legge elettore come nel caso della legge del 2005 , non è escluso che in futuro di fronte a comportamenti ripetuti di questa natura , la Corte alla fine “non apra le sue porte”.In alcuni casi il Presidente della Repubblica quando ha dovuto 10 Monday 6 January y promulgare leggi approvate così (come la legge di bilancio o nel caso della promulgazione della conversione del decreto legge che sta per scadere , significa che quest’ultimo non avrà efficacia),egli ha promulgato le leggi con delle lettere , inviate ai presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio ,in cui dice: Questa prasi è difforme da quanto stabilito dall’art.72. Dunque il P.d.r sollecita i Presidenti delle camere a vigilare sul rispetto della Costituzione e sollecita il Governo ad evitare di assumere questi comportamenti. Vedremo che riguardo questa modalità di approvazione della legge di bilancio del 2018 , è stato ipotizzato un altro modo per sottoporlo all’esame della Corte Costituzionale . La modalità di approvazione che abbiamo citato , “PROCEDIMENTO ORDINARIO DI APPROVAZIONE IN SEDE REFERENTE” ,non è l’unica perché le Commissioni , secondo quanto stabilito dall’articolo 72 possono lavorare in due diversi modi: 1. COMMISSIONE IN SEDE DELIBERANTE 2. COMMISSIONE IN SEDE REDIGENTE Nel procedimento ordinario la Commissione lavora in sede “referente”, ma l’art.72, che la Commissione possa lavorare anche in sede redigente e deliberante. Ci occuperemo di più di quella deliberante, redigente l’accenneremo. COMMISIONE IN SEDE DELIBERANTE Quando la Commissione lavora in sede deliberante , l’esame descritto prima conclude il processo di approvazione , le tre letture si svolgono in Commissione : il progetto viene assegnato alla Commissione competente per materia , che lavora in sede deliberante, quindi la presentazione disegno di legge , la redazione generale, l’esame articolo per articolo insieme agli emendamenti, l’approvazione dei singoli articoli avviene nelle commissione. L’approvazione in sede deliberante sostituisce il voto nell’aula , quindi la Commissione si chiama deliberante , perché sostituisce l’aula nel deliberare definitivamente sul progetto di legge PERCHè SI è PENSATA ALLA COMMISSIONE IN SEDE DELIBERANTE? Perché esistono materie di minore importanza , ovvero le “leggine”. MA TUTTE LE LEGGI POSSONO ESSERE APPROVATE CON LA COMMISSIONE IN SEDE DELIBERANTE ? Ovviamente no, è la stessa Costituzione che ci dice che ci sono delle leggi , per cui ci serve un procedimento ordinario, ovvero una riserva di procedimento ordinario e sono quelle leggi in cui si dice che c’è una RISERVA DI ASSEMBLEA ,cioè queste leggi non possono essere approvate dalla commissione in sede deliberante perché l’approvazione deve essere dell’assemblea, quindi il primo elemento: NON TUTTE LE LEGGI POSSONO ESSERE APPROVATE DA UNA COMMISSIONE IN SEDE DELIBERANTE. L’art.72 , comma 4 , ne indica alcune , ma ne esistono delle altre, sono leggi per cui c’è riserva di assemblea , per cui si deve utilizzare il procedimento in sede referente ,per esempio le leggi di revisione costituzionale , le leggi delega , le leggi elettorali, le leggi di conversione del decreto legge, la legge di bilancio, sono tutte leggi per cui noi abbiamo bisogno de procedimento ordinario e della riserva di assemblea . Perché possiamo usare in alcuni casi le Commissioni in sede deliberante? 11 Monday 6 January y Perché che la commissione sono composte con voto proporzionale alla consistenza dei gruppi parlamentari, quindi io so che la maggioranza è la stessa maggioranza dell’aula. Questo pone il problema, già presente nelle scorse legislazioni , del Parlamentare che cambia gruppi parlamentari , ( dal movimento 5 stelle al movimento di centro-destra o verso le formazioni di centro-sinistra), perché è chiaro che se io cambio gruppo parlamentare e mi trasferisco n un gruppo parlamentare della maggioranza altero l’equilibrio della Commissione . Proprio riguardo a questo , nella commissione si devono mantenere dei rapporti di forza previsti dall’assemblea , da quanto è previsto dalla costituzione .Un’altra cosa da dire è che la scelta della Commissione deliberante , spetta ad un presidente di ciascuna delle due camere, quindi alla Camera dei deputati e al senato, la scelta della commissione deve essere approvato dall’assemblea. Il nuovo regolamento del senato stabilisce che i progetti di legge , invece, ad accezione di quello per cui c’è la riserva, vengono assegnati immediatamente alle commissioni in sede deliberante , per velocizzare i tempi: al senato arriva il progetto di legge , se non è coperto da riserva dell’assemblea, può intervenire la commissione in sede deliberante o redigente , a meno che non si chieda un assegnazione diversa ,alla Camera decide il presidente cin il supporto dell’assemblea, al senato è assegnato direttamente , ma si può chiedere che sia assegnato alla commissione in sede referente. In ogni caso anche se il progetto viene assegnato alla commissione in sede deliberante , questa assegnazione una volta che sia iniziato il lavoro della commissione è sempre “reversibile, fino a quando la commissione non ha deliberato , si può tornare indietro alla sede referente su richiesta : del governo, di un decimo dei componenti della Camera/senato, un quinto dei componenti della Commissione. Non ci nascondiamo il fatto che la commissione in sede deliberante ha il vantaggio che prende delle decisioni immediate , ma l’esame in commissione è più ristretto, ridotto e la commissione in sede deliberante è un modalità di approvazione del testo ,che deve essere scelta con parsimonia. COMMISSIONE IN SEDE REDIGENTE Questa commissione è a metà strada tra quella deliberante e referente, quindi la commissione non si limita a riferire sul testo ,ma compie una parte del lavoro dell’assemblea: Approva gli articoli, ma la deliberazione del testo finale spetta all’assemblea. L’attività dell’assemblea in sede referente ha le caratteristiche della commissione in sede deliberante (in parte) e referente .Secondo una riforma del Senato la commissione redigente non è stata utilizzata tanto , perché non dà i vantaggi della deliberante e non mi dà le garanzia della referente. Il senato ha deciso che per velocizzare l’iter legislativa di utilizzare quest’ultima , a meno che non si richieda quella in sede referente .Con l’approvazione di entrambe le camere dello stesso testo, si chiude la fase di “approvazione della legge”. Quando le due camere deliberano noi abbiamo la DELIBERA DEL SENATO e la DEIBERA DELLA CAMERA, due delibere identiche nel testo .Quando è compiuta questa fase noi diciamo che la legge “esiste”, ma non è efficace , anche se è definita “perfetta”. 12