Regolamento Legislativo: Abrogazione Implicita e Procedimento Legislativo in Italia - Prof, Appunti di Diritto dei beni culturali

Scarica Regolamento Legislativo: Abrogazione Implicita e Procedimento Legislativo in Italia - Prof e più Appunti in PDF di Diritto dei beni culturali solo su Docsity! FONTI DEL DIRITTO Ci sono 3 criteri fondamentali per classificare le fonti del diritto: *Criterio cronologico: le fonti del diritto prese in considerazione sono sullo stesso livello gerarchico per cui la legge successiva prevale sulla precedente. Espresso in costituzione con la normativa del referendum abrogativo: la legge precedente viene abrogata dalla successiva, anche se non è direttamente espresso dalla legge (è implicito). La disciplina dell’abrogazione si trova nelle preleggi: disposizioni preliminari al Codice Civile che contengono alcune disposizioni sulla legge in generale. Le preleggi sono a loro volta una legge ordinaria. Art. 15 preleggi: contiene la disciplina dell'abrogazione. Prevede 3 modalità di abrogazione: 1. Abrogazione espressa: il legislatore emana un’esplicita disposizione abrogativa. Garantisce il massimo della chiarezza giuridica: cittadini e giudici sanno preventivamente quali sono gli articoli già in vigore che il Parlamento vuole abrogare (è scritto). Un esempio è la legge 1089/1939: è la prima legge fondamentale sul patrimonio artistico promossa da Bottai; resta in vigore fino al 1999, mentre questo decreto viene abrogato 5 anni dopo ed entra in vigore il Codice Urbani (ancora oggi vigente). Il legislatore dichiara che la nuova disciplina si sostituisce a quella abrogata. 2. Abrogazione tacita o per incompatibilità: le norme sono incompatibili con le normative precedenti. Il giudizio di incompatibilità è rimesso all’autorità giudiziaria. 3. Abrogazione implicita: [o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore]. Implica la ridisciplina della materia, quindi la volontà del legislatore di dettare una normativa organica in un certo settore fa si che le norme precedenti vengono abrogate anche se manca una specifica incompatibilità. È sempre un caso di abrogazione tacita, ma cambia il presupposto: la volontà del legislatore di identificare una legge organica all’interno della quale quelle norme prevalgono sulle precedenti anche se non sono direttamente incompatibili. Art. 11 preleggi: "Principio di irretroattività". [La legge non dispone che per l’avvenire, essa non ha effetto retroattivo]. La nuova legge produce effetti dal momento in cui entra in vigore. Quindi: una legge abrogata non scompare bensì continua a produrre i suoi effetti sui rapporti giuridici sorti prima. Netta differenza tra il criterio cronologico (successione di fonti giuridiche sullo stesso piano) e il criterio gerarchico: nel secondo la norma di livello inferiore scompare perché illegittima, per contrasto dal livello superiore. Es. Diritto di famiglia (1975), disciplina in maniera nuova il diritto successorio, estendendo i diritti alla piena proprietà (prima la moglie aveva solo l’usufrutto). Si prende la legge in base al momento in cui il rapporto giuridico è sorto. * Criterio gerarchico: era già presente nello Statuto Albertino 1 * Criterio di competenza: tra la legge dello stato e delle regioni non c'è criterio gerarchico perché quella della regione prende il posto di quella dello stato se rispetta i limiti di competenza fissati dall'art. 117. Sono sullo stesso piano ma le leggi regionali hanno dei limiti da rispettare. Potestà legislativa concorrente (o ripartita): 3 comma art. 117 e comma 2 lettera S: contrapposizione tra tutela e valorizzazione dei beni culturali (in quest'ultima si deve tenere conto dei principi dello stato). Non c'è rapporto gerarchico ma di competenza. Il procedimento legislativo (art. 70-74). Serve alla formazione della legge del parlamento. Art. 70: principio del bicameralismo paritario o perfetto. [la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due camere]. I rami del parlamento sono sullo stesso piano, hanno parità di funzioni e di compiti (equiordinazione). La parola chiave è "collettivamente": entrambe le camere devono votare lo stesso testo di legge. Le votazioni sono quindi almeno due separate e conformi del medesimo testo legislativo. Il parlamento, tranne alcune eccezioni, funziona a camere separate. Doppia votazione con parità di poteri. . Il procedimento legislativo può iniziare sia dalla Camera che dal Senato perché hanno parità funzionale. Un disegno di legge approvato da un ramo del parlamento passa all’esame del secondo ramo del parlamento senza vincoli. A questo punto può esserci: a. Voto favorevole: la legge prosegue l’iter per l’approvazione b. Voto sfavorevole: la legge non passa c. Modifica del testo: di uno o più articoli votati dal primo ramo del parlamento. La legge dovrà tornare al primo ramo del parlamento e ripartire l’iter dall’inizio Navetta legislativa: possibile avanti-indietro del testo di legge. È una possibile conseguenza del bicameralismo perfetto. Fasi del procedimento legislativo 1. Fase dell’iniziativa (art. 71)  Proposta di legge: iniziativa di singoli o gruppi di parlamentari  Disegno di legge: iniziativa del Governo, è importante in quanto il Governo si avvale dei ministeri per formulare disegni di legge in materie anche tecniche. Vi sono leggi ad iniziativa riservata (solo il Governo presenta i disegni di legge per l’approvazione alle camere): leggi con cui si autorizza la ratifica dei trattati internazionali, leggi di bilancio sul consuntivo dello stato  La proposta di legge può nascere anche da una porzione qualificata di almeno 50.000 firme di elettori sul testo della legge. Il progetto va redatto in articoli, e ciò vale per tutti gli atti legislativi; Va quindi presentato un testo composto da 2 parti: 2 votazioni quanti gli emendamenti proposti per ciascun articolo, si determina l’OSTRUZIONISMO PARLAMENTARE (= le opposizioni utilizzano questo potere di produrre emendamenti non tanto per raggiungere il miglioramento della legge ma per il prolungamento artificioso dei tempi di elaborazione della legge, per mettere in difficoltà la maggioranza nell’attuazione del proprio programma). Lo strumento alternativo per mettere fine all’ostruzionismo parlamentare è la QUESTIONE DI FIDUCIA (= presentazione da parte del governo del maxi- emendamento: viene proposta una riformulazione della legge che accorpa tutti gli articoli di cui si componeva il testo in un unico articolo suddiviso in un numero elevato di commi). È sull’articolo unico che il governo pone la questione di fiducia, dichiarando alla Camera o al Senato (in base all’iter parlamentare) che la mancata approvazione del testo del governo determina dimissioni del governo stesso, quindi apertura di una crisi di governo. Ha per effetto l’eliminazione della votazione degli emendamenti proposti dai singoli parlamentari, in quanto si vota solo sul testo proposto dal governo (con votazione palese, secondo art. 94: quando si decide per la fiducia di governo, ciascun deputato e senatore deve dichiarare se vota a favore o contro). Se viene approvato il maxi emendamento vengono considerati automaticamente respinti tutti gli emendamenti precedentemente mossi sul testo precedente. Procedimento: nozione che vale per tutto il diritto pubblico (vale per tutte e 3 le funzioni fondamentali dello stato):  procedimento legislativo (produzione di leggi, che sono l’atto finale di questa sequenza di fasi)  procedimento amministrativo (si attiene alla funzione esecutiva della pubblica amministrazione, porta alla formazione di decreti)  procedimento giurisdizionale o giudiziario (porta alle sentenze) Procedimento legislativo parlamentare: caratterizzato sul doppio voto di ciascun articolo con la facoltà di emendamento. Atti aventi forza di legge provvedimenti del Governo che sono sullo stesso piano gerarchico delle leggi del Parlamento. Decreto = atto tipico del potere esecutivo. Sono: 1. Referendum abrogativo (art. 75): Rientra nel sistema della divisione dei poteri. Attraverso il referendum può abrogare una legge del Parlamento. Può produrre effetto solo se vi partecipano la maggioranza degli aventi diritto al voto (quorum partecipativo) 2. Decreto legislativo (art. 76): prima avviene la delega legislativa: il Parlamento approva una legge di delegazione con la quale decide di attribuire la funzione legislativa al Governo. L’art. 76 della Costituzione prevede 3 limiti alla delega legislativa (se non rispettati in qualunque momento può essere dichiarato incostituzionale (e quindi annullato): a. limite di tempo (scadenza) 5 b. oggetti definiti (in passato l’uso della delega legislativa durante il fascismo porta alla votazione dei pieni poteri: il governo autoritario si fa votare dal suo Parlamento i pieni poteri, ovvero la possibilità di operare in qualsiasi settore al posto del parlamento: leggi fascistissime in particolare la legge 100/1926 che attribuiva un forte potere al Governo Mussolini) c. legge di delegazione deve contenere le caratteristiche del nuovo aspetto legislativo) Una volta approvata la legge di delegazione si apre il periodo di elaborazione del decreto legislativo, il potere passa quindi al Governo (tempi di elaborazione del decreto legislativo sono mediamente di 2 anni): non è un metodo per velocizzare. Principio della consumazione del potere legislativo: una volta che il governo ha emanato il decreto legislativo il potere è consumato, quindi la funzione legislativa torna tutta al Parlamento. Può esserci eccezione, se il parlamento consente l’esercizio frazionato della delega legislativa, ma può essere attuato solo se la stessa legge di delegazione espressamente lo prevede: la possibilità di un decreto correttivo, nel senso di frazionato nel tempo (normalmente un decreto legislativo non si può modificare). [es. Codice Urbani]. Può anche scadere il termine e il governo non ha elaborato il decreto: anche in questo caso il potere è consumato. La finalità è la necessità di una normativa tecnica garantita dall’elaborazione da parte del Ministero competente, che si avvale di commissioni di studio. 3. Decreto legge (art. 77): prima viene il decreto legge poi viene la legge di conversione del Parlamento. il Governo dichiara una situazione di urgenza per cui auto-assume il potere legislativo. Questo potere è caratterizzato dalla provvisorietà degli effetti del decreto legge. Il decreto legge è quindi un atto provvisorio del governo, a cui deve necessariamente far seguito una legge di conversione da parte del parlamento. È uno strumento alternativo al procedimento ordinario (disegno di legge del Parlamento). Il decreto legge deve essere presentato al Parlamento il giorno stesso dell’approvazione. L’iter legislativo deve chiudersi entro 60 giorni dalla pubblicazione del Decreto Legge in Gazzetta Ufficiale. È quindi un atto che produce immediatamente i suoi effetti, è subordinato solo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Il decreto legge entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale: da questa data decorre il termine di 60 giorni per le Camere di emanare una legge di conversione. Se manca la conversione sia se c’è un voto contrario, i decreti perdono la loro efficacia sin dal giorno della loro pubblicazione: perdita di efficacia retroattiva. Eccezione: le camere possono tenerne fermi gli effetti anche se decade il decreto Esistono quindi 3 possibilità per la legge di conversione: a. Conversione piena, entro 60 giorni del decreto legge in legge; b. Non conversione, che comporta la perdita di efficacia retroattiva c. Conversione con emendamenti: modifiche che la legge di conversione fa al decreto legge. Nonostante il potere urgente del governo, resta 6 fermo il principio di supremazia del Parlamento. Gli emendamenti possono essere sia di tipo soppressivo che aggiuntivo. Modifica costituzionale Art. 64: gli atti del parlamento e collegiali sono retti da MAGGIORANZA RELATIVA (maggioranza dei votanti) Art. 64 comma 1: la Costituzione richiede la maggioranza assoluta (in deroga alla regola generale dell’art. 64, secondo cui gli atti del Parlamento e di tutti gli organi pubblici retti da organi collegiali adottano il principio della maggioranza relativa) Art. 64 comma 3: [Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale]. È quindi presente un doppio quorum:  Quorum partecipativo: condizione per cui l’assemblea è valida (requisito di legalità della seduta: l’assemblea è valida se è presente almeno la metà + 1 dei suoi componenti). Se il quorum partecipativo non viene raggiunto può essere richiesta la verifica del numero legale, e la seduta viene rinviata.  Quorum deliberativo: esprime il numero di voti a favore necessario perché una deliberazione possa dirsi approvata. La regola prevede che la maggioranza richiesta sia semplice (o relativa): si prende in considerazione la maggioranza (metà + 1) dei voti dei presenti. Può quindi cambiare da seduta a seduta. Questa maggioranza è il livello minimo. [Es. per la validità di una seduta alla camera dei deputati, devono essere presenti almeno 316 deputati, mentre per l’approvazione del voto servono almeno 159 voti a favore secondo la maggioranza semplice]. Sempre per l’art. 64, bisogna stare attenti che la Costituzione non preveda maggioranze speciali. Le maggioranze speciali sono:  Maggioranza assoluta: fa riferimento non al numero dei presenti, ma deve essere raggiunto un numero di voti favorevoli da parte della maggioranza dei componenti dell’assemblea (la metà + 1 dei membri dell’organo deliberante). È un eccezione: deve essere espressamente prevista dalla norma (ad es. è prevista per le leggi costituzionali). È un numero FISSO. Se manca la maggioranza assoluta in seconda battuta la legge costituzionale non è approvata. In questo caso, si apre il referendum costituzionale (art. 138 comma 2): è uno strumento a disposizione della minoranza politica. Essa può fare domanda anche da un numero minore rispetto ai requisiti dell’articolo 75 (art. 75: 500.000 elettori o 5 consigli regionali), in aggiunta può essere fatta anche da 1/5 dei membri di una camera (art. 138). Anche il referendum costituzionale (ma non quello sospensivo) ha un quorum partecipativo (quanti cittadini devono partecipare per rendere valido il referendum?):  Art. 138: la legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. La partecipazione è libera, e consente alla minoranza politica di promuovere un voto senza quorum deliberativo. Si guarda solo ai partecipanti. 7 4. Emanazione del regolamento da parte del Presidente della Repubblica (la forma dell’atto è il decreto del Presidente della Repubblica (art. 87, comma 5 Cost.); 5. Controllo della Corte dei Conti (attraverso il visto e la registrazione, la Corte dei Conti esercita un controllo di legittimità sull’atto); 6. Pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale; 7. Entrata in vigore (di norma 15 giorni dopo la pubblicazione, salvo l’indicazione di un termine più breve). Le categorie dei regolamenti sono 4 (identificate dall’art. 17 legge 400): 1. Regolamenti di esecuzione delle leggi: regole generali che consentono la pratica applicazione delle leggi; Disciplinano l’esecuzione delle leggi, dei decreti legislativi e dei regolamenti comunitari svolgendo una funzione applicativa e interpretativa; i regolamenti di stretta esecuzione possono intervenire anche nelle materie coperte da riserva assoluta di legge. 2. Regolamenti per l’attuazione e l’integrazione delle leggi: per ampliare il margine di gestione legislativa del Governo. Il Parlamento fissa i principi, il governo attiva e crea i regolamenti. Attuano ed integrano le norme di principio contenute nelle leggi e nei decreti legislativi. I regolamenti in oggetto si distinguono dai precedenti perché non si limitano a portare ad esecuzione la norma di legge, ma contribuiscono ad integrarla dettando la normativa di dettaglio. Tali regolamenti non sono ammissibili nelle materie coperte da riserva assoluta di legge, mentre sono leciti nei casi di riserva di legge relativa [riserva relativa: la disciplina di legge precede il regolamento ma non esaurisce l’argomento]. 3. Regolamenti indipendenti: il regolamento di governo incide su una materia in cui manca la disciplina di legge (manca la disciplina del Parlamento quindi interviene la fonte secondaria) purché non si tratti di materie comunque riservate alla legge (riserva di legge). Sono emanati nelle materie in cui manca la disciplina da parte delle leggi o di atti avente forza di legge. Non possono comunque intervenire nelle materie riservate alla legge (sia che si tratti di riserve assolute che relative). Tali regolamenti non hanno pertanto alle spalle nessuna previa legge che soddisfi il principio di legalità sostanziale. Si è molto dubitato in passato della legittimità costituzionale di tali regolamenti. Si tratta comunque di una tipologia regolamentare poco utilizzabile data la difficoltà di trovare materie in cui manchi completamente una disciplina legislativa. 4. Regolamenti di organizzazione della Pubblica Amministrazione: vale la riserva di legge relativa ai sensi dell’art. 97 della costituzione. Provvedono all’organizzazione e al funzionamento delle pubbliche amministrazioni secondo le disposizione dettate dalla legge. L’art. 97 Cost. prescrive in tale materia una riserva di legge relativa sicché tali regolamenti sono assimilabili ai regolamenti attuativi. Va sottolineato che a seguito della legge n. 59/97, art. 13, l’organizzazione e il funzionamento delle pubbliche amministrazioni non è più soggetta ai tradizionali regolamenti di organizzazione, essendo la materia stata “delegificata” 10 (art. 17, comma 4 bis, legge 400/88). Ai fini della Pubblica Amministrazione entra in campo l’art. 97 e 95 ultimo comma. Art. 97: [Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [95 c.3], in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge]. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge: viene interpretata dalla Corte Costituzionale come una riserva relativa di legge; mentre l’art. 13 da una garanzia rafforzata, perché quando parla delle limitazioni alle libertà personali dice “nei soli casi e modi stabiliti dalla legge”  è evidente la maggiore rigidità che nasce dall’art. 13 (che esclude la fonte regolamentale). La disciplina delle P.A. deve essere contenuta in una legge formale del parlamento: spetta poi alla legge stabilire quali parti vengono lasciate alla disciplina autonoma che il governo può dare con i regolamenti. In questo senso, il regolamento di organizzazione perde la sua figura autonoma, perché ricade nella figura del regolamento di esenzione. In quanto materia con riserva relativa, ammette solo regolamenti successivi all’intervento con legge del Parlamento (esecuzione della legge). Essendo una figura particolare, si continua però a mantenerlo distinto. Prima deve intervenire la legge, poi spetta alla legge decidere cosa lasciare ai regolamenti del governo. Art. 95 comma 3: [La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri]. Rafforza la riserva di legge della P.A.; occorre una disciplina legislativa su due argomenti principali: 1. Ordinamento della presidenza del Consiglio: nel 1946-47 l’Assemblea Costituente vuole una disciplina specifica sui poteri del Presidente del Consiglio dei Ministri. Viene sancito un principio nuovo rispetto alla prassi dello Statuto Albertino: in esso, il Presidente del Consiglio non era oggetto di disciplina espressa dello Statuto ma riferiva al Regio Decreto numero 466 del 1901. La norma è rimasta su carta per molto tempo, approvata solo nel 1988 (con legge 400 del 1988), continuando nel frattempo ad usare la norma dello Statuto Albertino. La stessa legge disciplina anche i ministri senza portafoglio. 2. La legge determina numero, attribuzioni e organizzazione dei ministeri: questa parte ha trovato applicazione immediata. È una riserva relativa di legge per l’organizzazione dei ministeri, invece è una riserva assoluta per il numero e i compiti dei ministeri. Questo significa, che quando si forma il nuovo governo e vengono nominati i ministri, il numero dei ministri è fissato dalle leggi in vigore in quel dato momento (MINISTRI CON PORTAFOGLIO, componente rigida del Governo): vanno nominati tanti ministri quanti sono i Ministeri che le leggi votate dal Parlamento hanno ritenuto essenziali per l’organizzazione del governo. La componente rigida del Governo, detta anche ORGANI NECESSARI, è composta da: Presidente del Consiglio e Ministri con Portafoglio (che insieme formano il Consiglio dei Ministri). 11 Ci sono anche i MINISTRI SENZA PORTAFOGLIO (disciplinati nella legge 400): nascono come prassi amministrativa e costituzionale; consente al nuovo Presidente del Consiglio di identificare degli incarichi speciali attribuiti a ministri a cui non corrisponde un ministero attribuito per legge. Il nuovo presidente, di volta in volta, valuta l’inserimento di nuovi ministeri accanto a quelli istituiti di legge (es. ministro per la famiglia, ministro per le pari opportunità, ministro per le politiche giovanili). Il ministro senza portafoglio per alcuni aspetti ha gli stessi poteri e le stesse prerogative dei ministri titolari di un ministero, mentre per altri ha una posizione depotenziata. La prerogativa fondamentale di un ministro senza portafoglio è che partecipa a pieno titolo alle sedute e alle decisioni che spettano al Consiglio dei Ministri: i poteri costituzionali sono gli stessi di uno con portafoglio (NB: il consigli dei ministri delibera sempre all’unanimità: serve il consenso di tutti i Ministri in carica). I poteri amministrativi sono elastici e flessibili: mancando una legge che determini le attribuzioni al ministro senza portafoglio, le funzioni amministrative nascono da decreti di delega emanati dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Le funzioni amministrative del ministro con portafoglio trovano fondamento nella legge che crea il nuovo ministero. La carica di Ministro senza portafoglio viene proposta al Presidente del Consiglio, poi sarà il Presidente della Repubblica a nominarli. Il numero dei ministri diventa quindi elastico: il numero dei ministri con portafoglio è fisso, mentre il numero dei ministri senza portafoglio è variabile. Nella legge 400/1988 si è prevista la nomina di Ministri senza Portafoglio presso i Dipartimenti della Presidenza del Consiglio. I dipartimenti sono operanti presso gli uffici del Presidente del Consiglio, sono strutture di coordinamento. Ad esempio:  Dipartimenti degli affari regionali: struttura governativa nella quale si realizza un centro unitario che tiene in comunicazione gli enti territoriali (Regioni, Provincie, Comuni).  Dipartimento per gli affari comunitari: realizza il coordinamento delle funzioni dei singoli ministri nell’attuazione delle politiche decise a Bruxelles secondo trattati internazionali ed UE.  Dipartimento della funzione pubblica. Essendo dei dipartimenti nominati dal Presidente del Consiglio, può non essere nominato nessun Ministro senza Portafoglio per questi dipartimenti: se non nomina nessuno, lui stesso dovrà svolgere le funzioni di quel dipartimento. Es. organizzazione dei ministeri (riserva relativa di legge) numero ed attribuzione (riserva assoluta). È il Parlamento che stabilisce la necessità numerica dei ministri con portafoglio (organi necessari). Fonti regionali e locali. Art. 131 costituzione: 20 regioni. Da una parte sono tutte enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni (secondo la costituzione); dall’altra FVG, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta dispongono di forme particolari di autonomia secondo i rispettivi statuti [Statuti speciali: leggi 12