Appunti lezione Diritto Pubblico dell’economia prof Martire, Appunti di Diritto Pubblico dell'Economia

Scarica Appunti lezione Diritto Pubblico dell’economia prof Martire e più Appunti in PDF di Diritto Pubblico dell'Economia solo su Docsity! Diritto pubblico dell’economia 14 febbraio Introduzione Il diritto pubblico dell'economia esiste prima della nascita dello Stato, si pensi alle civiltà primitive: oltre al fenomeno dell'intervento pubblico (diritto pubblico: dal quale deriva una normazione eteronoma, nel senso che chi produce la norma non coincide con la persona che la subisce), esiste la c.d. lex mercatoria; una legge autonoma, prodotta dai mercanti. La lex mercatoria è fondamentale perché, dal punto di vista storico, il diritto pubblico dell'economia è oggetto di un conflitto: libertà e autorità. Il diritto pubblico dell'economia ha a che fare con l'intervento dell'autorità pubblica nell'economia di mercato; si occupa di scambio di beni e servizi, in base al rapporto tra domanda e offerta, all’interno di un mercato. Tornando alla lex mercatoria, il termine legge è tecnicamente errato (perché non è prodotta dal legislatore, ma dai mercanti): è un complesso di norme, posta dai mercanti, quando questi prendono consapevolezza (alla fine del Medioevo XII-XIII secolo); sono consuetudini, quindi si affermano per tradizione. Questo fenomeno è importante perché afferma l'ascesa della classe borghese: per l'importanza della classe borghese, la lex mercatoria avrà una statalizzazione (segno dell’intervento dello Stato) attraverso il Codice di Commercio. Nell'ambito della definizione della norma giuridica è necessario distinguere tra: 1. essere: (es. la mela che cade dall'albero a causa della forza di gravità) in questo caso non è possibile sottrarsi alla regolarità del fenomeno; 2. dover essere: riscontriamo una prescrizione che può essere violata a discrezione dell’uomo, entra in gioco la volontà del soggetto 1 15 febbraio Lo Stato Il diritto pubblico dell’economia parte dal presupposto che si conosca la definizione di “Stato”: lo stato è un fenomeno di organizzazione, strutturazione e aggregazione; esso nasce come costrutto artificiale del diritto pubblico nel Cinquecento-Seicento. L'organizzazione presuppone una 1pluralità di soggetti, associati secondo una 2normazione(elementi teorizzati dal giurista Massimo Severo Giannini per la prima volta): fondamentale nel primo ambito, è il concetto di cittadinanza; la cittadinanza ad oggi è fondamentalmente legata al territorio, ovvero alla nascita, essa coincide con la personalità giuridica ex art.1 cc in Italia, la quale si acquisisce alla nascita; ma il concetto di un'uguaglianza - che oggi deriva dalla cittadinanza- dei consociati esiste anche primo dello Stato odierno (nello Stato assoluto i sudditi erano tutti ugualmente sottoposti al Sovrano). Prima dello Stato assoluto, il monarca era descritto in termini privatistici: un soggetto avente un determinato potere, e i beni del regno erano di sua proprietà. (Accezione Patrimonial - Privatistica); la creazione artificiale dello Stato si fonda sulla scissione fra titolarità ed esercizio del potere(diretta derivazione della scissione fra capacità giuridica e capacità d'agire). Il concetto di Stato nasce con un limite intrinseco, un'esigenza di razionalizzazione e non arbitrarietà all'esercizio dei poteri, anche se si afferma inizialmente come Stato assoluto. Due sono le questioni grandi del costituzionalismo: 1. Fondamento del potere: nello Stato assoluto il potere deriva dalla divinità (fondamento trascendente); è interessante notare che il problema del fondamento del potere delinea diversi esiti nello scenario rivoluzionario del XVIII e XIX secolo in Europa. Se in Francia, si sposta l'accentramento del potere dal monarca alla borghesia, non mettendo in crisi l'esercizio unitario, nel Regno Unito si discute sull'esercizio congiunto del potere fra monarca e parlamento. 2. Distribuzione del potere(garanzia dei diritti): distinguiamo tra forma di governo (distribuzione orizzontale del potere tra i detentori del potere) e forma di stato (rapporto tra chi detiene il potere e chi lo subisce: rapporto verticale). La tripartizione dei poteri è utile al diritto pubblico dell'economia, perché sancendo le libertà e i diritti si riconoscono le libertà economiche alla base della disciplina; definendo anche le modalità di intervento, o non intervento, dello Stato nell'economia di mercato. Nella monarchia costituzionale, gli attori sono principalmente due: monarchia e parlamento. La prima trova ancora la sua legittimazione trascendentale, il parlamento ha legittimazione variabile (in Francia, nel popolo; in Inghilterra, una camera è eletta dal popolo, quella dei Lords). Elementi tipici dello Stato: a. L'istituto della rappresentanza è fondamentale in questo assetto, in quanto la rappresentanza politica supera il limite territoriale. b. La legge è generale in quanto non può prevedere specificità, applicabile a tutti i cittadini indistintamente; è altresì astratta, cioè ripetibile nel tempo alla stessa fattispecie. c. L'uguaglianza è astratta: equidistanza dalla legge e dallo stato, ciò presuppone anche una parità formale di tutti Nel rapporto fra gli organi di indirizzo politico, entra in gioco un ulteriore attore: l'amministrazione, che deve muoversi nei limiti della legalità (principio di legalità: provvedimenti legittimati dalla legge). Da un iniziale principio di legalità formale, che limita di fatto il potere esecutivo, si passa ad una legalità sostanziale che implica che le azioni dell'amministrazione debbano realizzarsi entro tempi e termini prestabiliti. Il potere giudiziario nasce come potere amministrativo, di amministrazione della giustizia: quando iniziano ad affermarsi i principi dello Stato e di separazione dei poteri, il potere giudiziario si ritiene indipendente rispetto agli organi di indirizzo politico. 2 Chiaramente questo significava che una certa fascia della popolazione (borghesia) aveva potere molto ampio. Attraverso l’analisi del ruolo della legge è possibile capire in che rapporti fossero politica e amministrazione. L’azione pubblica nell’economia si basa su principi, che all’epoca erano stabiliti dalla legge. Nel momento in cui si rende necessario l’intervento dell’amministrazione la legge assume ruolo ancora più importane, in quanto diventa lo strumento poter governare l’attività amministrativa. Allora lo stato di diritto si afferma come strumento per proteggersi dall’attività della amministrazione pubblica, in particolare contro gli abusi. PA in passato aveva compiti molto ridotti, perché vi era una concezione dello stato come soggetto che doveva intervenire il meno possibile. Dopo la Prima guerra mondiale aumenta moltissimo il disagio sociale, lo stato liberale non riesce a rispondere alle istanze, anche economiche, che provengono dalla società e si arriva al fascismo. L’arrivo al fascismo deriva da un’incapacità dello stato di leggere e rispondere al disagio sociale. 5 22 febbraio Affermatasi l’idea di stato che deve lasciare spazio agli operatori economici bisogna vedere gli strumenti con cui questo è possibile. Dal 1861 la prima sfida posta riguardava l’unificazione, non solo quella territoriale, ma anche finanziaria e tributaria: cioè i diversi stati avevano normative in materia di contabilità pubblica del tutto diverse, con la conseguenza che ogni stato procedeva in modo diverso, sopratutto sul fronte finanziario del bilancio; infatti, molti stati non facevano grande distinzione tra patrimonio del re e quello dello stato. Non vi era quindi netta separazione torta patrimonio pubblico e patrimonio del re. Questo ha portato alla necessità di procedere ad un’armonizzazione del sistema contabile. Lo stesso successe per il sistema tributario, e quindi tutto il sistema di imposizione e riscossione delle imposte. Dal punto di vista storico, si susseguono diverse fasi nel corso dello Stato liberale: 1. 1865-1876: prima fase della destra storica: liberal-conservatori che si trovano di fronte una situazione molto problematica; a livello europeo è in corso la Rivoluzione Industriale, mentre l'Italia è ancora caratterizzata dalla realtà agricola. La destra storica avrebbe la possibilità di promuovere lo sviluppo industriale, ma questa classe dirigente non ha questa volontà politica perché gli elettori della destra sono i grandi proprietari latifondisti. Se si dovessero individuare tre strumenti privilegiati in questo periodo economico sarebbero: A. Politica del libero scambio: il sistema dei “dazi doganali” permetteva di promuovere o disincentivare l’importazione. Prima dell'unità ciascuno Stato applicava i propri dazi e quindi ogni territorio aveva un certo rapporto con l'estero; con l'Unità la destra storica sceglie di estendere a tutto il territorio lo stesso livello di tassazione (PRIMO INTERVENTO DELLO STATO NELL'ECONOMIA) producendo degli impatti sul mercato. La politica della destra storica è quello quindi di estendere i dazi doganali a tutti gli stati preunitari. Questo comporta grande disparità, perché da un a parte gli stati (preunitari) del sud riescono ad aprirsi al mercato estero. Il nord invece non subisce questo impatto positivo, così come quello registratosi al sud. Questo perché il livello di dazi in partenza era diverso tra nord e sud. La scelta della classe politica del libero scambio estende la tassazione sabauda anche agli Stati meridionali, che venivano da un precorso storico di estremo protezionismo e quindi elevata tassazione doganale; da una parte, gli Stati meridionali iniziano ad aprire le porte al mercato estero, mentre il Settentrione non subisce il medesimo impulso dalla manovra; B. Intervento infrastrutturale: la destra si accorge che per poter garantire sempre quell'effettività dell'unificazione c'era bisogno, banalmente, di mettere in comunicazione il Paese (es. rete ferroviaria per lo spostamento di merci); questo tentativo di accelerata sul piano strutturale avviene in un paese scarsamente industrializzato, quindi c'erano pochi impianti siderurgici per l'elevata richiesta di acciaio, ad esempio, per la realizzazione di ferrovie (secondo alcune letture questo intervento è stato prematuro); C. Regola del pareggio di bilancio: l'ideologia politica influenza fortemente perché nel pensiero della destra l'amministrazione dello Stato era come quella familiare (non si spende più di quello che si ha); di conseguenza si escludono le manovre che superino le entrate. Si pone, quindi, un altro problema: per finanziare l'intervento strutturale, richiede l'aumento delle imposizioni. Imposizione diretta o indiretta? Imporre direttamente diminuisce sensibilmente il consumo, quindi è da escludersi; l'imposizione indiretta, quindi sui redditi, poneva un problema: la principale fonte di reddito erano i fondi, ma il sistema catastale era malmesso (solo lo Stato Sabaudo era dotato di un catasto moderno, cioè di tipo quantitativo). Molti catasti erano redatti secondo un sistema qualitativo, per cui il proprietario era chiamato a dichiarare le condizioni del proprio fondo; E' evidente quindi che gli strumenti della destra storica si rivelano fallimentari. 2. 1876-1896: seconda fase di sinistra storica: si assiste all'avvento di una nuova forza politica, sempre liberale ma meno conservatrice rispetto alla destra storica. Dal punto di vista delle politiche economiche, si fa sempre più rilevante la necessità di dare al paese una spinta al 6 progresso, per portarlo al livello delle potenze industriali; per questo motivo, si dà avvio ad una serie di riforme che emancipano a livello economico, ma anche culturale (aumento dell'istruzione obbligatoria, allargamento del suffragio, bonifica aeree paludose del Paese, revisione del Codice Penale, istituzione del sistema sanitario pubblico). Anche la sinistra si pone il problema dell'imposizione indiretta: il problema che pone questo tipo impositivo è la diminuzione del salario, in virtù dell'aumento del costo della vita. La sinistra inizia ad avere un rapporto diverso con il Sud Italia: la sinistra si rende conto del bisogno di emancipare il sud da una condizione prettamente agricola, dall’altro lato pero la sinistra ha bisogno del consenso dei notabili e dei grandi latifondisti del sud: la sinistra è costretta tra due esigenze, che la porteranno ad adottare politiche per cui investirà fortemente sullo sviluppo industriale del Nord, mantenendo il rapporto con i "notabili" al Sud; il notabile era l'eletto uninominale del collegio, un sistema sicuramente più arretrato. Toniolo, economista/deputato dell'epoca, parla di cc.dd. "gruppi d'interesse": emerge un'esigenza di promozione di interesse nazionale e non settoriale. Nonostante le criticità, l'economia guadagna sviluppo, seppur lentamente; senonché alla fine dell'800 vi è una crisi globale del sistema economico, che in Italia si accompagna ad una crisi politica: il leader era Giolitti ed è costretto a dimettersi per il famoso scandalo della Banca Romana: In Italia in quel momento il sistema bancario non era pienamente regolato, non c'era ancora la Banca d'Italia, quindi mancava un controllo nazionale: tra i soggetti che esercitavano l'attività bancaria c'era la Banca Romana che si occupava anche all'emissione di moneta. L'emissione di moneta era legata alla c.d. base aurea, che garantiva una copertura in oro in capo alle banche che doveva essere pari alla moneta stampata, per evitare moneta "scoperta" (cioè non si poteva emettere piu moneta di quanta se ne possedeva in termini di valore di oro). Senonché il Governo autorizza l'emissione di moneta in più e la Banca Romana inizia a stampare anche copie di monete già emesse e scatenò la crisi istituzionale perché si scoprì che il Governo era a conoscenza delle scelte fraudolente della banca. Lo scandalo della Banca Romana porterà alla regolazione dell'attività bancaria e all'istituzione della Banca d'Italia. Inoltre, inizia a nascere un nuovo modello di sistema bancario: le banche cc.dd. miste; la banca funziona sostanzialmente da intermediario tra il piccolo risparmio e l’investimento, quindi, la banca raccoglie il risparmio privato e lo usa per finanziare l'attività imprenditoriale. 3. 1896-1922: periodo giolittiano: la classe dirigente è più o meno sempre la stessa, ma Giolitti ha un'intuizione: comprende che la società italiana aveva sempre avuto una conflittualità importante e l'innovamento industriale, con l'entrata in gioco delle masse operaie, sposta il conflitto su un piano ulteriore rispetto a quello economico (sempre esistito): il piano politico; Giolitti non è un simpatizzante del movimento socialista, non è di sinistra nel senso moderno, ma è sostanzialmente un liberale fortemente legato allo Stato liberale. La conflittualità sociale ha una forza altissima in termini d'impatto sul potere pubblico, quindi per mantenere l'assetto liberale e contenere il conflitto che si era stabilito è necessario un nuovo approccio: L'INTERVENTISMO. L'interventismo del periodo giolittiano si accompagna agli iniziali progetti della sinistra: • 1902: prima legge a tutela del lavoro femminile e minorile; • 1906: normativa sulle pensioni d'invalidità e vecchiaia: lo Stato inizia a farsi carico, seppur non totalmente, del problema sociale; • 1907: sancito l'obbligo di riposo di almeno 24 h; • Iniziano le prime nazionalizzazioni: una delle più importanti riguarda le ferrovie, che si statalizzano. In alcuni settori si comprende di non poter abbandonare il privato. Se Giolitti sul piano economico, assistenziale ha questo tipo di visione, non ce l'ha sul piano sociale: lo Stato liberale continua a vivere nella sua finzione giuridica, per cui la sovranità dello Stato non considera tutte le realtà sociali intermedie fra il cittadino e lo Stato; infatti, questo è il periodo in cui si afferma maggiormente il fenomeno dei partiti, seppur non riconosciuti dallo Stato, e i sindacati. Queste associazioni iniziano a fare concorrenza allo Stato, perché rispetto alle altre associazioni i partiti sono portatori di interessi generali e il mancato riconoscimento di questi soggetti politici fa tremare l'assetto istituzionale. Peraltro, bisogna calare questo problema istituzionale nel contesto storico, perché subito dopo la ripresa economica di inizio '900 scoppia la Prima Guerra Mondiale, nella quale l'Italia entra con la finalità economica di trarre profitto dalla produzione di armamenti: 7 Diversa è invece la condizione per la proprietà terriera privata (art.44): “Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa limiti alla sua estensione(1) secondo le regioni e le zone agrarie, promuove ed impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità produttive; aiuta la piccola e la media proprietà. La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane.” (1)fissa limiti alla sua estensione: perché non si è interessati all’intero territorio da coltivare, ma solo a quello oggetto del rapporto giuridico (che consisteva alle volte in una sola parte del fondo). La stessa Corte ha poi ribadito come sia necessario che ci sia un intervento legislativo. Bilanciamento tra libertà economiche e diritti sociali costituzionalmente riconosciuti Cosa sono i diritti sociali? La definizione nasce da una necessità spesso classificatoria ma nella realtà non sempre univoca: c’è chi li definisce secondo un concetto di “evoluzione storica” di questi diritti (c.d. Diritti di 1a, 2a e 3a generazione). I diritti sociali (3a gen.) ricomprendono sempre l’evoluzione storica del rapporto tra stato e cittadino ma chiedendo allo Stato qualcosa in più; non a caso nasce anche la definizione di “Stato sociale”, di “pluralismo sociale” (=pluralismo come forma intermedia tra Stato e cittadino). La partecipazione del cittadino alla vita sociale vuole superare la precedente concezione dello Stato liberale fino a prima riconosciute. L’art.4 “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto.” La prima discussione ruotava attorno al concetto di “diritto al lavoro” come diritto pretensivo per il cittadino e dovere dello Stato di dover “creare” quel posto di lavoro. Questa ipotesi, di piena occupazione che deve derivare dallo Stato, altro non comporterebbe se non la nascita di uno Stato autoritario, controllore, diverso dall’idea di stato che ci viene riportata dal nostro testo costituzionale. Diverso è far riferimento al concetto di “mercato del lavoro” (l’uso del termine “mercato” è spesso improprio poiché ci riferiamo a persone e non a merci ed oggetti). L’indirizzo politico promosso dalla nostra Costituzione ci dice che lo Stato deve creare un ambiente favorevole a creare la massima occupazione possibile; il modus operandi non è però specificato, bensì è lasciato ai diversi governi politici; Il rischio è che queste misure per favorire l’occupazione finiscano per diventare miopi riguardo la vera occupazione concreta dei lavoratori; (es. reddito di cittadinanza). Un altro tema da affrontare, legato all’art.4 è l’art.39 Cost. che ci parla di contrattazione collettiva contiene una disposizione sulla rappresentatività dei vari sindacati che consisteva nell’iscrizione (inapplicata: meno controlli e rappresentatività presunta). È però possibile stipulare contratti collettivi aziendali (non nazionali come quelli di cui ci parla il 39). Se non faccio parte di nessuna associazione sindacale ci potremo rifare all’art.36 per cui si potrà risolvere il contratto in via interpretativa previsto da quest’articolo che recita: “Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa.” Dagli anni ‘90 in poi però le tipologie di lavoro si sono completamente evolute in tantissime categorie differenti (lavoro a tempo indeterminato, esigenza di “ flexicurity ”: essere flessibili alle moderne condizioni del mercato del lavoro). Un altro diritto sociale è quello riconosciuto dall’art.38 Cost.: “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. 10 Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale.” Questo articolo ci parla della condizione di quei soggetti che incolpevolmente non possano svolgere (o non possano svolgere più) attività lavorativa. Il diritto al mantenimento è sempre stato interpretato nell’idea secondo la quale il sostegno dovesse garantire per lo meno uno standard di vita “minimo”. È inoltre anche previsto un sistema che possa garantire ai soggetti non completamente inabili un avviamento lavorativo (soprattutto nelle amministrazioni pubbliche sono infatti riservati determinati posti per categorie di inabili). Esiste anche un meccanismo detto “chiamata dei congiunti di vittime di dipendenti statali” che prevede una riserva in alcuni tipi di concorsi per vittime di congiunti in strage di mafia, terrorismo, ecc. (È possibile quindi derogare al principio dei bandi di concorso). Diversa è l’erogazione dei contributi pensionistici, per cui questa dev’essere legata all’attività lavorativa svolta sulla base degli anni di contributi versati e alla quantità di lavoro svolta. Il concetto di “retribuzione differita nel tempo” inganna però la verità sull’erogazione delle pensioni; (oggi ovviamente paghiamo le pensioni di chi è attualmente in pensione). Anche qui, la questione delle pensioni, ci rimanda ad un altro bilanciamento cui era stato chiamato il governo: quando infatti lo Stato è chiamato ad erogare così tanti fondi per le pensioni (grossa fetta del bilancio) dovrà allora andare a togliere quei fondi dall’erogazione di altri bisogni. Diritto all’istruzione art.34: “La scuola è aperta a tutti. L’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.” Qui la volontà della costituente si incontra in modo molto più forte; (al contrario di quanto poteva avvenire per temi come il diritto al lavoro). In tema di bilanciamento la Corte si è espressa riguardo il diritto al bilancio e all’istruzione con la sent.275/2016 affermando come siano i diritti inviolabili (nucleo irriducibile dei diritti) a dover far adattare la legge di bilancio e non il contrario; è il bilancio pubblico a doversi riadattare alle misure necessarie previste dalla Costituzione. Sent. Caso Ilva 2013 11 La Costituzione economica, può distinguersi in: - Costituzione democratico liberale: * la costituzione di questo genere da più riferimento ai limiti da imporre alla libertà di iniziativa privata (=art.41) - prevalenza diritti economici; - Costituzione socialdemocratica: tipica dei paesi scandinavi, si fonda su una concezione particolare di mercato; più controllo, prevalenza sui diritti sociali su quelli economici; - Costituzione economica democratica sociale: qui si tende ad una sorta di equilibrio tra i diritti sociali ed i diritti economici. *da non confondere con la costituzione liberale, o liberal democratica (tipica dello statuto Albertino: con questo termine si intende una concezione liberale in senso puro, riconoscendo una serie di libertà negative dallo stato, richiedendone l’astensione in termini economici); Costituzione economica con: Funzione prescrittiva: vuole che la società segua ciò che è scritto nella costituzione economica - secondo questa visione la costituzione è vincolante, non si ferma ad essere un mero documento politico; riferendoci solo alla costituzione economica (un pezzo della complessiva costituzione) Funzione descrittiva: indichiamo le norme nel loro complesso, in senso più riduttivo quindi inglobando anche i diritti sociali ecc. Con “diritto sociale” cosa intendiamo? Il diritto sociale è tale perché si realizza in una dimensione collettiva, consiste in una prestazione che lo Stato concede ai consociati (es. diritto alla salute, all’istruzione) Non è possibile garantire un diritto sociale se non ci sono i fondi per garantirlo; Di Gaspari però giunge a dire che non è possibile garantire un diritto sociale senza il diritto economico; qualora i fondi non bastino sarà necessario ricorrere all’indebitamento, cosa che di Gaspari considera contraria all’idea dello stato democratico-liberale, tipica invece alle costituzioni socialdemocratiche. 1948-71 Accordi di Brenton Woods: istituisce il gold standard (da vedere) 1986: Mercato unico europeo: nasce l’idea di dover garantire i diritti sociali, per cui è necessario per i paesi fare debito. Con il trattato di Maastricht cambia anche il tetto al limite del debito pubblico, che non sarà più libero ma condizionato dal tetto imposto dall’Unione europea. Quando parliamo di costituzione liberal democratica diciamo che diamo maggior rilevanza ai diritti economici. In questa logica i diritti economici sono da intendere in senso prescrittivo, però così non può essere: la costituzione va interpretata nella sua totalità in senso prescrittivo, includendo anche quindi i principi fondamentali (primi 12 articoli). Se non assicuriamo ad es. il principio di uguaglianza sostanziale non sto garantendo tutti gli altri diritti. L’obiettivo dello stato liberale è quello di liberare ed ampliare a tutti il diritto di proprietà: quello stesso diritto che ha visto una serie di mutazioni interpretative nel tempo passando dall’essere una “concessione” ad un diritto personalissimo. Ampliare il novero dei proprietari garantisce una stabilità maggiore, in modo da dare un fondamento condiviso e dare stabilità all’ordinamento. Un altro elemento del costituzionalismo liberale è il controllo e autonomia dell’emissione monetaria - costituzionalizzazione del bilancio, art.81, potendo ricorrere all’indebitamento solo in ipotesi eccezionali. Ultimo elemento è il fisco, tenuto sotto controllo. La nostra costituzione deve tendere alla solidarietà sociale; Es. Clausole automatiche nei contratti di lavoro a carico del datore di lavoro, oppure la mutualità privata (che consiste nella solidarietà dei privati con atti di benessere pubblico). • Gli Stati con costituzioni socialdemocratici invece garantiscono diritti sociali per tutta la generalità dei consociati: questo garantisce il monopolio pubblico, la gestione pubblica del mercato del lavoro ecc. 12 Nel 1973 nasce la prima più grande crisi energetica, passata alla storia come la “crisi di Jom Kippur”. Lo Stato di Israele, nato su un territorio che tendenzialmente definiamo come Palestina (1948) fu nel 1973 invaso contemporaneamente su tutti i suoi fronti ad ovest, est e a nord. All’epoca i produttori arabi fecero un accordo per escludere gli Stati occidentali dalla fruizione del petrolio, sulla base dell’aiuto militare che era stato prestato alla Palestina (dall’Olanda, Usa ecc.). Shock petrolifero, poiché negli anni ‘70 nonostante esistesse già la comunità europea, questo evento generò una fortissima destabilizzazione dei prezzi. Di conseguenza ogni stato membro adoperò un sistema “protezionistico”, come logicamente accade per ogni crisi economica, che di conseguenza però limitò fortemente il processo di integralizzazione dei paesi della comunità. L’unione europea ha quindi oggi il potere di penetrare direttamente all’interno degli ordinamenti interni, accanto ai trattati (che devono essere ratificati: questi, accanto alle consuetudini, penetrano direttamente attraverso l’art.10). L’elemento che contraddistingue l’Unione europea dalle altre organizzazioni internazionali è il fatto che ciascuno stato membro cessa una parte della propria sovranità a questa organizzazione internazionale, accanto al primato del diritto europeo sul diritto interno. Istituto dell’abrogazione (caso es. norma interna incostituzionale), disapplicazione (caso norma interna in contrasto con l’ordinamento europeo, oppure giudice ordinario che non utilizza l’atto amministrativo che ritiene invalido), l’annullamento (es. ipotesi di regolamento contrario a fonte primaria). 1979 -> nascita dello SME: una parte della nascita della crisi veniva addebitato sistema di tasso fisso di scambio fisso al massimo del 2%. Da questo momento si “inverte la tendenza” e si arriva ad un altro momento fondamentale: l’atto unico europeo. Si parte in misura molto più efficace con la liberalizzazione degli alti due settori (capitali e servizi) introducendo vincoli esterni al sistema macroeconomico nazionale, operando all’interno di un sistema europeo più vincolante che non può essere aggirato troppo facilmente. ( =inasprimento dei controlli Tutela del risparmio, contenimento del debito pubblico, contenimento dell’inflazione). Qualche anno più tardi si inizierà a discutere del Trattato di Maastricht 1992 grazie ad un “cambio di mentalità”. La precedente mentalità europea aveva l’obiettivo di coordinare le politiche per poi liberalizzare il mercato (liberalizzazione dei capitali). Questo passo era fondamentale poiché altrimenti, liberalizzando il mercato tra due economie che vanno con ritmi completamente diversi si ha la conseguenza che una (la più forte) inghiotte l’altra abbattendo completamente la concorrenza. (È lo stesso fenomeno che avviene anche a seguito di unificazioni nazionali: es. Usa - che opera una politica protezionistica a seguito dall’unificazione; Italia - che a seguito dell’unificazione fa un pessimo lavoro di protezione dell’economia interna che porta ad un forte squilibrio tra nord e sud). Che cos’è l’ordinamento giuridico? È un insieme di norme ed organizzazione che da vita ad un ordinamento autonomo. L’ordinamento giuridico è stato per molto tempo ricondotto alla nozione di Stato: ma nel momento in cui nasce l’idea di ordinamenti diversi (es. ordinamento sportivo, ordinamento internazionale) sarà messa in crisi la stessa idea di ordinamento come organismo “unico”: nasce la nozione di “pluralità di ordinamenti”. Ultimo punto - sentenza Cassis de Dijon: con questa sentenza della CG vengono abbattute le norme che costituivano i dazi doganali tra gli 15 29 marzo Il Bilancio - Il bilancio nello stato attuale dev’essere strettamente legato ad un contesto storico preciso; non possiamo parlare come un “documento contabile” senza considerare ciò che è successo nello stato moderno. Prima non esisteva una distinzione tra il patrimonio del monarca ed il patrimonio pubblico, pertanto prima nonostante si redigesse comunque un bilancio contabile del patrimonio privato del monarca, questo non prevedeva poi un’approvazione successiva. Il bilancio non doveva essere votato poiché il patrimonio era interamente del sovrano; le cose cambieranno a seguito di Westfalia, quando il bilancio inizia a prendere una connotazione diversa: diviene uno strumento di tutela del diritto civile della proprietà. Il testo originario dell’art.81 è probabilmente tra gli articoli della Costituzione del ‘48 che più ha risentito della tradizione statutaria: l’articolo 81 riprende in materia molto fedele il disegno di bilancio dell’art.10 dello statuto Albertino. Lo statuto Albertino era formato, riguardo agli organi rappresentativi, da una Camera dei Deputati (eletta dal popolo) ed il Senato (composto da membri nominati dal re, in numero indefinito). Oltre a questi organi rappresentativi ritroviamo il Governo del re ed il monarca. I due organi rappresentativi poi inizieranno a prendere una piega diversa, verso una monarchia parlamentare, sino ad arrivare a dover ricevere la fiducia degli organi rappresentativi. Il disegno di bilancio nello statuto Albertino viene per prima proposto alla camera bassa, poiché in virtù della sua funzione elettiva si ritiene il soggetto che debba avere la priorità nell’esame di disegno di legge di bilancio. Questo ci dice che è affidato al governo l’incarico di formulare il bilancio; Questo sarà trasmigrato pari pari all’art.81 della costituzione. Ma perché? Il bilancio è affidato al governo, poiché si ritiene che questo debba essere l’organo a cui si affida la responsabilità della decisione del bilancio (per profilo costituzionale e tecnico, visto che questo detiene tutti i dati disponili per formare il bilancio). Qual è in tutto ciò il ruolo del parlamento? (Tra il 1848-1948) Il parlamento esercita un ruolo di controllo, sia sul bilancio preventivo che sul bilancio consuntivo. Il bilancio preventivo è un documento in cui viene fatto, appunto, un preventivo su quelle che saranno le spese per l’anno successivo. Il bilancio consuntivo invece, è anch’esso molto importante poiché costituisce anche un momento di “rendiconto politico” del governo nei confronti del parlamento (per vedere cosa è stato fatto e cosa no). Il bilancio secondo alcuni è considerato come una legge “puramente formale”: pretendo ad esempio il caso tedesco del cancelliere Bismarck, che per anni aveva finanziato le guerre di Prussia senza passare per l’approvazione degli organi rappresentativi (sapendo che se fosse passato per il consenso del parlamento non l’avrebbe ottenuto); i giuristi dell’epoca allora teorizzano l’idea della “legge di bilancio come atto puramente formale”: sostenendo che, vista la natura amministrativa dell’atto, il governo avrebbe potuto discrezionalmente presentarlo o no alle camere (come se fosse una questione di riconoscenza); questa teoria viene accettata in via maggioritaria, pertanto si farà strada anche in Italia, quando appunto anche per il governo si inizia a recepire la legge di bilancio come una “legge puramente formale”. (= con il vecchio articolo nello statuto) Una legge è tale quando è generale, astratta ed ha il potere di innovare l’ordinamento giuridico; La differenza con le leggi “puramente formali” è proprio che queste non innovano l’ordinamento giuridico, ma si limitano a recepire un atto amministrativo. Il bilancio ha assunto funzione diversa nel tempo: durante lo statuto Albertino vi era una forte omogeneità politica anche tra i membri del governo e del parlamento (membri aristocratici, borghesi, non c’erano operai che contestavano e rivendicavano determinate cose). A seguito dell’entrata in vigore della Costituzione il bilancio si deve presentare dal diventare, così come secondo Einaudi, un strumento demagogico: dobbiamo evitare che diventi un “carroccio 16 sul quale possono salire tutti”. Introdurre lo strumento della fiducia su questa legge implica che in questo documento si sarebbero poi dovute incastrare tutte le spese pubbliche dello stato, ed attraverso la fiducia si evitava l’introduzione di “spese di favore” da parte die parlamentari e dei ministri. Il “carrozzone” determina nella prassi dell’esperienza costituzionale la previsione senza limiti di spese, che porterà ad una sostanziale disapplicazione dell’art.81 e l’avvento di una costituzione di fatto democratico-sociale, rispetto a quella prevista dal dover essere costituzionale, ovvero democratico-liberale. Una legge così importante (di cadenza annuale) presuppone che non si debba lasciare spazio a particolarismi (cosiddetto “carrozzone”); per questo si vieta la possibilità di proposta successiva di nuove spese, proprio come deterrente di questo potenziale uso “demagogico”. Oltre a ciò una legge così importante come la legge di bilancio può generare squilibrio nel meccanismo di fiducia che dev’essere garantito tra Governo e Parlamento (=ricatto attraverso il meccanismo di fiducia). L’ultimo comma dell’art.81 prevedeva infine che qualora fosse stato presentato un nuovo disegno di legge, sarebbero dovuti essere indicate anche le eventuali misure economiche per far fronte alla spesa; Un’interpretazione restrittiva di questo comma, tipica soprattutto dei primi due decenni della repubblica, nasce dall’esigenza di responsabilizzare il parlamento, di creare un collegamento sinallagmatico tra la misura e la spesa; A seguito di una sentenza della Corte costituzionale però, la 1/66, le cose cambiano: la Corte ci dice che con “copertura” non si deve intendere solo una copertura tributaria, ma è possibile anche il ricorso all’indebitamento: lo Stato potrà emettere titoli ed indebitarsi per consentire copertura finanziaria. (Maggior facilità di emettere debito vista la presenza della Banca d’Italia). L’esigenza di programmazione - la programmazione è un meccanismo che prevede l’inquadramento di una misura all’interno di un quadro generico più ampio: Nella nostra storia costituzionale, nonostante gli innumerevoli cambi di governo, si può registrare un dato: nell’esperienza della prima repubblica, rispetto a quella che viene definita come “seconda”, pur cambiando governo (Fanfani, Andreotti, Moro ecc.) c’era una certa continuità istituzionale; c’è era una sorta di programmazione, durata fino agli anni ‘70: pur cambiando i governi c’era un programma, considerato anche che i cambi erano molto meno “estremizzati” nella destra e sinistra rispetto ad oggi; La programmazione del bilancio viene inserita, con cadenza almeno biennale, con la legge 468/1978: si ovvia al problema provocato dal 3° comma dell’art.81 che prevedeva il divieto di imposizione di nuove imposte e nuove spese (questo dava conferma all’idea della legge di bilancio come “legge puramente formale”) inventandosi la “legge finanziaria”: proposta entro un anno solare, che ha la funzione di innovare l’ordinamento, precedendo la presentazione della legge di bilancio. È qui che vengono anche proposte nuove spese per il bilancio, in uno schema meno rigido rispetto all’iniziale lettura dell’art.81. Questi anni costituiscono un periodo di forte instabilità, SME, crisi economica, uccisione di Aldo Moro, accordi di Brenton Woods; Viene inoltre inserito con questa legge inoltre un “limite massimo all’indebitamento”; Adesso, con un salto negli anni ‘90: l’Italia entrerà nell’unione europea; nasce un processo di unificazione finanziaria che presuppone il criterio del limite al debito pubblico del 60% ed un deficit, rispetto al PIL, inferiore al 3%. Nel corso degli anni si riconosce che questi limiti non sono sufficienti, così nel ‘95 vengono istituiti due regolamenti dell’Unione Europea con i quali viene introdotto il “Patta di stabilità”. Il bilancio viene diviso in due bracci, uno preventivo e l’altro correttivo (misure sanzionatorie qualora lo stato membro non rispetti i criteri dell’unione). Il patto di stabilità partirà solo nel 2005, vista anche la difficoltà effettiva di far rispettare l’atto da paesi come la Francia: pensiamo alla forte politicità dell’atto in UE (ex art.7 TUE). A seguito della crisi dei debiti sovrani si creano numerosi problemi nell’eurozona: viene modificato il patto di stabilità, viene stabilito il Fiscal Compact ed il trattato istitutivo del MES; si afferma l’idea che la discrezionalità politica in materia di finanza pubblica è un grosso problema; si passa da una discrezionalità alle regole: ciò che veniva affidato fino a quel momento all discrezionalità 17 12 aprile L’intervento pubblico nell’economia - si concretizza nell’esercizio diretto dell’attività economica, accanto al controllo sull’attività economica privata. Non esiste spazio del mercato che non sia permeato dal diritto, vista anche la fondazione stessa del concetto di “mercato” quale istituto creato artificialmente dall’uomo con l’ausilio delle regole del diritto. L’intervento pubblico assume pertanto una duplice finalità: - L’intervento pubblico come strumento per la risoluzione dei cosiddetti market failures; - L’intervento pubblico come strumento di garanzia su bisogni costituzionalmente garantiti. (Art.41 2° e 3° comma: limiti all’attività economica privata e concetto di iniziativa economica pubblica come nozione aperta, 42: focus anche sull’ultimo comma eredità e 43 Cost.) Art. 43 “A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.” L’art.43 è posto come un’articolo a garanzia dell’attività economica privata: queste attività d’impresa devono avere carattere di preminente interesse generale, la legge che garantisce l’attribuzione prevalente dell’attività allo Stato deve tenere all’utilità sociale. È questo articolo che consente la legittimazione più forte del potere pubblico su attività economiche che operano sul mercato; Sull’art.43 sent.225/1974: sebbene la Corte riconosca l’esistenza di un oligopolio di fatto, tende comunque a riconoscere l’erogazione del sistema radiotelevisivo come un servizio pubblico essenziale (quindi costituzionalmente legittimo). In questi casi (legittimato dall’art.43) abbiamo la più forte limitazione dell’art.42, legittimando però al tempo stesso l’iniziativa economica privata, disciplinata all’art.41 secondo comma (con l’unico limite dell’autorizzazione amministrativa, visto oggi come unico limite all’iniziativa economica privata). L’iniziativa pubblica per la fruizione di servizi non essenziali: legittimazione attraverso legge ordinaria (non attraverso l’art.43); altrimenti provvedimento amministrativo (sufficiente). Ma quali sono i soggetti che erogano il servizio pubblico? - Impresa-organo; - Impresa-ente; - Società a partecipazione pubblica (generalmente SPA), istituite con d.lgsl. n.175 del 2016 Perché però lo Stato preferisce operare attraverso SPA in partecipazione pubblica? Perché attraverso questi sistemi è possibile da una parte garantire l’accesso anche a privati (che finanziano anche l’attività) oltre che garantire la redditività dell’attività stessa. La liberalizzazione dei servizi di pubblica utilità (l. n. 481 del 2015) ; al tempo stesso lo Stato introduce la nozione di autorità indipendenti, volte a garantire requisiti minimi d’accesso al mercato, oltre che (come per altre agenzie) garantire la tutela della concorrenza. La concessione di un servizio pubblico - attraverso la concessione si trasferisce ad un soggetto privato (min.59) più eventualmente un prezzo ulteriore erogato dal servizio pubblico in quanto i servizi erogati ; nel contratto di concessione sono previste poi delle clausole specifiche per coprire la copertura di eventuali perdite subite dal privato concessore, che è tenuto (per contratto di concessione) a dover garantire comunque dei servizi pubblici essenziali. (Es. Autobus che deve mantenere delle corse che coprono zone non densamente abitate, subendo una perdita di costi: il servizio di trasporti in quella parte della città non è infatti redditualmente conveniente per il concessore). Demanio pubblico - la nozione di bene fa capo oggi all’art.810 del cc., secondo cui è considerato come “bene” qualunque oggetto che può essere oggetto di diritto ed obblighi. All’art.822 del codice civile è invece definita la nozione di bene demaniale: lidi del mare, spiaggia, rade, ponti, fiumi, torrenti ecc. strade, autostrade, acquedotti, e gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico. 20 Il costo del vincolo ai costi - il costo sociale in era in di uguaglianza sociale delle politiche volete. ari furore la spesa pubblica e degli effetti di questa riduzione da un punto di vista dell’ eguaglianza e di un risparmio economico concreto. Le politiche di riduzione della spesa pubblica sono storicamente un tema che ha interessato l’Italia, pertanto le politiche sono da sempre stato un tema caldo per la politica italiana per attrarre consensi. Subito dopo la prima guerra mondiale inizia a diminuire il prodotto tra PIL e debito pubblico (a seguito dell’inflazione - la situazione è più favorevole per il debitore che per il creditore). È solo a seguito della seconda guerra mondiale (dopo il new deal) che cala il rapporto tra debito pubblico e PIL per una crescita della produzione del paese. Vista la scarsissima crescita della produzione pubblica, allora si cerca di ridurre questo rapporto andando a tagliare i fondi per la spesa pubblica, andando ad effettuare tagli ai settori più onerosi per lo Stato. I tagli sono quindi stati fatti maggiormente su materie sociali, per tutti quei diritti che lo stato eroga ai cittadini. Pensiamo a diritti quali il diritto alla salute, legato all’erogazione del servizio sanitario universale; ci sono poi altri diritti, come il diritto al lavoro, che apparentemente non hanno costi: infatti basta pensare che lo stato riceve “un’entrata” a seguito dell’imposizione che grava sui datori di lavoro (+) ma al contempo la mancanza di questo diritto - la disoccupazione - diviene un costo per lo Stato, che deve supplire attraverso politiche assistenziali (-) reddito di cittadinanza ad es. A variare sarà quindi da parte dello stato la concezione stessa di “stabilità” del lavoro - si pensa che il contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato possa costituire un disincentivo all’occupazione ed agli investimenti degli imprenditori esteri (nasce l’esigenza di attirare investitori dall’estero). Nasce pertanto il contratto di lavoro per liberi professionisti, si afferma con legge del 2003 il contratto di “somministrazione di lavoro” togliendo anche poi il limite al numero di “dipendenti” con contratto di somministrazione (per cui nascono intere imprese senza dipendenti, c’è l’imprenditore ed una serie di soggetti che però son assunti a tempo determinato dalle diverse imprese per cui lavorano). Pochi anni dopo (2007) scoppia negli Stati Uniti la crisi economica: gli effetti saranno percepiti dall’Italia solo nel 2010, ma comunque questa instabilità non ha di certo aiutato gli investitori stranieri; A cambiare è anche la percezione degli anni ‘70 (a partire dal ‘73) per cui l’unico tipo di contratto che tutela in modo effettivo il diritto al lavoro è il contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato: la stessa Corte costituzionale, già qualche anno più tardi (a seguito del Jobs Act) accetterà l’idea per cui sarà possibile anche licenziare un dipendente formalmente “a tempo indeterminato” che continua comunque a ricevere una retribuzione. A partire poi dal governo Monti nascerà quindi quella tendenza (vista prima) al taglio dei diritti sociali per “reperire risorse”: questa legge è stata decisa dallo Stato Italiano, non è stata una conseguenza ad un’imposizione sovranazionale europea; Questo strumento non è evidentemente l’unico: già a partire dal secondo governo Amato, infatti, si cercò di puntare ad una privatizzazione delle partecipazioni pubbliche negli enti statali; questa misura però apporta pochi effetti nel breve periodo, al contrario la spesa pubblica per i diritti sociali (che solitamente, soprattutto nelle regioni - es.servizio sanitario ospedali pubblici - corrispondono al 95% della spesa del bilancio) danno un dato molto più lampante sulla spesa del bilancio. La “spending review”, che non consiste in un taglio verticale della spesa pubblica, ma in un risparmio ragionato del taglio dei costi, è in teoria uno strumento che apporta dei cambiamenti in positivo: alla luce di ciò, è possibile analizzare la questione della riduzione della spesa pubblica a seguito della pandemia per caprine l’incidenza. I tagli effettuati alla sanità (6-8 mld) ed i tagli al lavoro (nei contributi assistenziali, 4 mld) come hanno reagito alla pandemia? Nonostante i tagli alla sanità, la spesa pubblica per quest’ultima è negli anni sempre aumentata: ad aumentare sono state le privatizzazioni nella sanità (convenzionate dallo Stato), tali per cui sul 21 piano economico la situazione appare quasi neutra (non cambia nulla) ma a variare è la condizione a seguito della privatizzazione sul piano sociale: il privato resta comunque un imprenditore, pertanto opererà le sue scelte su un piano strategico disinteressandosi alla tutela dei diritti sociali (penserà solo a fare profitto). Differenza tasse/imposte: le tasse non corrispondono ad una controprestazione diretta dello stato di un servizio (potenzialmente potrei pagare le tasse e non dover mai andare in ospedale). 22