CAP. 3, GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA, Fracchia, Sintesi del corso di Diritto Amministrativo

Scarica CAP. 3, GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA, Fracchia e più Sintesi del corso in PDF di Diritto Amministrativo solo su Docsity! GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO 3: LA TUTELA INNANZI AI GIUDICI AMMINISTRATIVI SPECIALI E | RICORSI AMMINISTRATIVI SEZIONE 1: I GIUDICI AMMINISTRATIVI SPECIALI PREMESSA Nella giustizia amministrativa sono comprese non solo la disciplina del processo che si svolge dinanzi al complesso Tar-Consiglio di Stato e parte di quella relativa al giudizio dinanzi al giudice ordinario, ma anche la disciplina del processo che si svolge dinanzi alle giurisdizioni amministrative speciali, ossia le giurisdizioni non appartenenti all'ordine che fa capo al Consiglio di Stato e la normativa sui ricorsi amministrativi. Tra le giurisdizioni speciali assume un posto di grande rilievo la Corte dei conti. Altra giurisdizione di notevole importanza è costituita dal Tribunale superiore delle acque pubbliche nell’esercizio delle funzioni di giudice di unico grado. Sussistono numerose altre giurisdizioni speciali che si occupano di materie amministrative. LA CORTE DEI CONTI La Corte dei conti esercita la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, ex art.103 Cost. Essa giudica delle controversie che possono insorgere, in determinate materie, con la p.a., sicché è annoverata tra i giudici amministrativi che non fanno capo al complesso Tar-Consiglio di Stato. In particolare, la Corte dei conti è titolare della giurisdizione contabile, nella quale sono compresi i giudizi in materia di responsabilità amministrativa e contabile dei pubblici funzionari (contezioso contabile), di pensioni civili e militari e di pensioni di guerra (contenzioso pensionistico). | giudizi che si svolgono nell’ambito di tale giurisdizione sono disciplinati dal d.lgs. 174/2016, ossia il codice della giustizia contabile (CGC). La Corte dei conti si occupava della responsabilità dei soli dipendenti dello Stato, mentre per quella degli altri dipendenti sussisteva la giurisdizione del giudice ordinario e una differente disciplina sostanziale: si trattava di un regime pensato per attutire la responsabilità dei funzionari statali. Oggi, in base all'oggetto del giudizio, si possono distinguere vari tipi di processo: 1) giudizio di conto; 2) giudizio di responsabilità amministrativa; 3) giudizio per resa di conto; 4) giudizio pensionistico; 5) giudizi aventi a oggetto l’irrogazione di sanzioni pecuniarie tipizzate. Il difetto di giurisdizione, il regolamento preventivo e le decisioni sulle questioni di giurisdizione sono disciplinati dagli artt.15-17 CGC. Il codice richiama poi i principi di effettività della tutela, di concentrazione, del giusto processo, del dovere di motivazione e sinteticità degli atti. L’art.6 si occupa di digitalizzazione degli atti e di informalizzazione dell’attività: gli atti processuali e i provvedimenti del giudice sono previsti quali documenti informatici e sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge, purché sia garantita la riferibilità soggettiva e l’integrità dei contenuti. Il pubblico ministero contabile può effettuare le notificazioni previste dall’ordinamento direttamente ad uno degli indirizzi PEC. La giurisdizione contabile è ritenuta esclusiva anche nel senso che la Corte conosce sia di interessi legittimi sia di diritti soggettivi; il legislatore ha ricondotto alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti la cognizione di ulteriori controversie, come i rendiconti dei gruppi consiliari. La Corte dei conti conosce anche di tutte le questioni sollevate in via pregiudiziale e incidentale, con l'eccezione della questione di falso e di quelle riguardanti lo stato e la capacità delle persone. Il codice disciplina sospensione, estinzione e interruzione del processo e la rinuncia agli atti. Con le leggi nn.19 e 20 del 1994, il legislatore ha preceduto ad attuare il decentramento della giurisdizione contabile e ad istituire il doppio grado di giurisdizione; la materia è ora disciplinata dal CGC. A livello centrale, l’attività giurisdizionale della Corte dei conti è esercitata dalle prima tre sezioni e dalle sezioni riunite. Le sezioni centrali svolgono funzioni di giudice di appello e giudicano con la presenza di 5 magistrati. Esiste anche una sezione d’appello per la sola regione siciliana Le sezioni riunite giurisdizionali, giudicanti con la presenza del Presidente e di 6 magistrati, assicurano l'uniforme interpretazione e la corretta applicazione delle norme di contabilità pubblica; esse decidono le questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali d’appello, dal Presidente della Corte dei conti o a richiesta del procuratore generale: la sezione di appello che ritenga di non condividere un principio di diritto, di cui debba fare applicazione, già enunciato dalle sezioni riunite, rimette a queste ultime la decisione dell’impugnazione. Le sezioni riunite decidono sui regolamenti di competenza avverso le ordinanze che si pronunciano sulla competenza senza decidere il merito e avverso il provvedimento che sospende il processo. Hanno competenza in unico grado con riferimento a materia indicate dalla legge. In tutti i capoluoghi di regione e nelle province autonome di Trento e di Bolzano, sono state istituite sezioni giurisdizionali. Esse giudicano con la presenza di tre giudici, compreso il Presidente. In materia di pubblico impiego, il giudice decide in composizione monocratica. Le funzioni di Pubblico ministero presso le sezioni riunite e le sezioni centrali della Corte sono esercitate dal procuratore generale o da un vice procuratore generale. La procura agisce a tutela del corretto funzionamento dell’amministrazione pubblica. L'esercizio dell’azione pubblica di responsabilità, d’ufficio o su domanda, è irretrattabile. Le funzioni di pubblico ministero (figura che la dottrina più recente ha descritto come sostituto sostanziale dell’amministrazione) presso le sezioni regionali sono esercitate dal procuratore regionale e dai suoi sostituti. Spetta al procuratore generale coordinare l’attività dei procuratori regionali. Il pubblico ministero è contemplato dall’art.80 CGC accanto alle parti private. La competenza territoriale è distribuita secondo i criteri: a) criterio della residenza anagrafica del ricorrente per quanto attiene ai giudizi pensionistici; b) criteri del luogo dove si è svolga l’attività di gestione o in cui si è verificato il fatto produttivo del danno per i giudizi di responsabilità per i dipendenti dello stato o di enti pubblici aventi sede nella regione; c) criterio della sede dell’amministrazione presso cui operano i responsabili dipendenti o amministratori di regioni, città metropolitane, province, comuni e altri enti locali o enti regionali. Riservati alla competenza funzionale della sezione giurisdizionale Lazio sono i giudizi di responsabilità in cui il fatto dannoso si è verificato all’estero e i giudizi pensionistici relativi ai residenti all’estero. L’art.20 si occupa del rilievo della competenza. | conflitti di competenza fra le varie sezioni regionali sono risolti dalle sezioni riunite della Corte. Ai necessario sostanziale, tutte le parti nei cui confronti dev'essere assunta la decisione devono essere convenute nello stesso processo. È vietata la chiamata in giudizio su ordine del giudice di soggetti non citati nel processo dal PM. Nei casi in cui alcune parti non siano convenute, il giudice tiene conto di tale circostanza ai fini della determinazione della minor somma da porre a carico dei condebitori nei confronti dei quali pronuncia sentenza. Solo qualora nel corso del processo emergono fatti nuovi rispetto a quelli posti a base dell’atto introduttivo del giudizio, il giudice ordina la trasmissione degli atti al pubblico ministero per le valutazioni di competenza, senza sospendere il processo. Il pubblico ministero non può procedere nei confronti di soggetto già destinatario di formale provvedimento di archiviazione, ovvero di soggetto per il quale sia stata valutata l’infondatezza del contributo causale della condotta al fatto dannoso, salvo che l'elemento nuovo segnalatogli consista in un fatto sopravvenuto. Il principio generale per l'istruttoria, l’onere della prova e della regola di giudizio è quello secondo cui le parti hanno l'onere di fornire le prove che siano nella loro disponibilità, concernenti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni. Il giudice pone a fondamento della decisione i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite; valuta le prove secondo il suo prudente apprezzamento e può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo. Ampi poteri istruttori sono riconosciuti al collegio nel corso del giudizio: anche d’ufficio può disporre consulenze tecniche, ordinare alle parti di produrre gli atti e i documenti che ritiene necessari alla decisione, richiedere d'ufficio alla p.a. le informazioni scritte relative ad atti e documenti che siano nella disponibilità dell'amministrazione stessa e anche procedere in qualunque stato e grado del processo all’interrogatorio non formale del convenuto, assistito dal difensore se costituito. Il giudice può ammettere i mezzi di prova previsti dal cpc, esclusi l'interrogatorio formale e il giuramento. Il codice disciplina le modalità di assunzione delle prove, la consulenza tecnica e la prova testimoniale. Non è previsto l'intervento ad opponendum, ma solo quello a sostegno delle ragioni della procura. All'udienza pubblica, il magistrato relatore riferisce sulla causa; successivamente il convenuto, a mezzo del suo avvocato, può svolgere le proprie tesi difensive e il procuratore può illustrare l'accusa. La sezione, composta da 3 magistrati, decide in camera di consiglio. Il collegio, quando non dispone con apposita ordinanza istruttoria l'acquisizione di ulteriori elementi probatori, pronuncia la sentenza. Il Codice disciplina un rito abbreviato e un rito sommario. La sezione, valutate le circostanze, può porre a carico del funzionario responsabile solo una parte del danno accertato o del valore perduto (potere riduttivo). Tale potere trova la propria giustificazione nell’esigenza di limitare le conseguenze risarcitorie in capo ai dipendenti pubblici, chiamati ad agire in un contesto che, in parte, è sottratto al loro controllo. Nell’esercizio del potere riduttivo, il giudice contabile deve stabilire l’importo della somma da porre a carico del convenuto. La Corte deve tener conto dei vantaggi conseguiti dall'’amministrazione in relazione al comportamento degli amministratori o dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità (compensatio lucri cum damno). Circa le spese legali, esse seguono la soccombenza. Il codice disciplina un rito speciale applicabile nei casi di responsabilità tipizzata, ossia quando la legge prevede che la Corte di conti commini, ai responsabili della violazione di specifiche disposizioni normative, una sanzione pecuniaria, stabilita tra un minimo e un massimo edittale. 2. Il sequestro conservativo, l’azione surrogatoria e revocatoria Gli artt.73 ss CGC disciplinano le azioni a tutela delle ragioni del credito erariale. Il pubblico ministero, a tali fini, può esercitare tutte le azioni previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale. Il procuratore può chiedere al presidente della sezione competente a conoscere del merito del giudizio il sequestro conservativo di beni immobili e mobili del presunto responsabile, per evitare che possa venir meno la garanzia del credito dell’ente pubblico. Sulla domanda di sequestro il presidente provvede con decreto motivato, fissando l’udienza di comparizione delle parti dinanzi al giudice designato, entro un termine non superiore a 45 giorni. Questa seconda fase è “a contradditorio pieno”: con lo stesso decreto, il presidente assegna al procuratore un termine non superiore a 30 giorni per la notificazione della domanda e del decreto. All’udienza, il giudice designato, con ordinanza motivata, conferma, modifica o revoca i provvedimenti emanati con decreto. Se la domanda di sequestro è stata proposta prima dell'inizio della causa di merito, il giudice con ordinanza di accoglimento, deve fissare un termine non superiore a 60 giorni per il deposito presso la segreteria della competente sezione regionale dell’atto di citazione per il giudizio di merito. Avverso l’ordinanza è possibile proporre reclamo al collegio. L'esecuzione del sequestro è disciplinata dalle norme del cpc. Il codice stabilisce che il procuratore generale dispone di tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dal cpc: tale organo può oggi esperire l’azione revocatoria e quella surrogatoria. Il giudice competente a decidere sulle relative istanze è quello contabile. Ai sensi dell’art.82, qualora abbiano, in virtù di sentenza definitiva di condanna passata in giudicato per responsabilità erariale, ragione di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni o enti, l’amministrazione o l’ente danneggiati possono richiedere la sospensione del pagamento; questa dev'essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo. Il giudizio di conto e l'esecuzione delle sentenze di condanna Ai sensi dell’art.140 CGC, la presentazione del conto giudiziale costituisce l'agente in giudizio. Il giudizio di conto, avente a oggetto l'accertamento della responsabilità contabile e della regolarità delle partite del conto, costituisce un esempio di processo avente il carattere di necessarietà, visto che il rendiconto è imposto dalla legge e il giudizio si instaura a prescindere dalla sussistenza di una controversia, per effetto della sola trasmissione del conto. Nel caso in cui il contabile non adempia all’obbligo del rendiconto, il procuratore che ha notizia del fatto può promuovere un autonomo giudizio (giu per la resa del conto) che in senso proprio tende a consentire l'instaurazione del diverso giudizio di conto. Il ricorso contiene l'individuazione dell'agente contabile, della natura della gestione e il relativo periodo, l’amministrazione interessata, gli elementi in fatti e in diritto su cui si fonda l'obbligo di resa del conto, la richiesta di applicazione di una sanzione pecuniaria. Tale giudice assegna al contabile un termine perentorio non inferiore a 30 giorni per il deposito del conto. Dopo che il conto è stato depositato spontaneamente o a conclusione del giudizio per la resa del conto, prende avvio il giudizio di conto in senso proprio. Se il relatore assegnato dal presidente della competente sezione accerta la regolarità del conto e non sussiste l'opposizione del procuratore, al quale il presidente ordina sia trasmessa la relazione stesa dal magistrato relatore, il conto viene approvato dal presidente della sezione competente con decreto di discarico. In questo caso il giudizio, privo di un vero contradditorio, si accosta a un procedimento più propriamente amministrativo. Nell’ipotesi in cui la relazione concluda una condanna, viene fissata l'udienza di discussione dal presidente della sezione con decreto motivato all'agente contabile e al procuratore. La sezione può emettere una decisione di discarico di condanna dell'agente, previa liquidazione del debito. In tale ipotesi il giudizio di conto assume caratteri propriamente contenziosi. L'agente deve in questa fase poter interloquire sugli elementi raccolti nella fase precedente e utilizzati dal magistrato per chiedere il deferimento e il giudizio dinanzi alla sezione. Alla riscossione dei crediti liquidati dalla Corte con sentenza o ordinanza esecutiva provvedere l’amministrazione titolare del credito attraverso uffici designati: l'esecuzione è rimessa all’amministrazione danneggiata, che comunica tempestivamente al PM erariale l’inizio dell'esecuzione e il nome del responsabile del procedimento. Il recupero può avvenire secondo tre modalità: 1) trattenuta alla fonte sulle somme eventualmente dovute ai responsabili, 2) esecuzione forzata davanti al giudice ordinario; 3) iscrizione a ruolo ai sensi della normativa riguardante la riscossione dei crediti dello Stato, degli enti locali e territoriali. Il pubblico ministero è anche titolare di poteri di iniziativa e del potere di esercitare la vigilanza sulle attività volte al recupero del credito erariale: egli può indirizzare all’amministrazione o ente esecutante, anche a richiesta, apposite istruzioni circa il tempestivo e corretto svolgimento dell’azione di recupero in sede amministrativa o giurisdizionale. I giudizi ad istanza di parte La legge prevede in alcuni casi che il giudizio dinanzi alla Corte dei conti abbia inizio a istanza di parte. Il processo è instaurato con ricorso depositato in segreteria. Ciò accade quando il privato debba impugnare una decisione amministrativa. Il Presidente fissa l'udienza con decreto che viene comunicato al ricorrente dalla segreteria: il ricorrente ha l’onere di notificare ricorso e decreto all’amministrazione o all’ente impositore entro 10 giorni dalla comunicazione del decreto. Le ipotesi più importanti sono: 1) giudizi pensionistici; 2) ricorso contro i provvedimenti in materia di rimborso delle quote inesigibili di imposta; 3) ricorsi contro ritenute su stipendi e altri emolumenti di funzionari e agenti statali; 3) ricorsi relativi ai giudizi di interpretazione del titolo giudiziale. Il giudizio pensionistico La Corte dei conti ha giurisdizione in materia di pensioni civili, di pensioni militari e di pensioni di guerra: si tratta del giudizio pensionistico. L'origine di tale giurisdizione va individuata nel fatto che la Corte dei conti esercitava funzioni ammnistrative in tema di liquidazione delle pensioni, sicché ad essa sono devolute le relative controversie. Le funzioni amministrative sono poi state eliminate, mentre è rimasta inalterata la giurisdizione. La materia previdenziale è oggi disciplinata in materia analoga nei settori pubblico e privato. Differenti sono invece gli istituti previdenziali e il riparto di giurisdizione. Soltanto nell’ambito privato il contenzioso è devoluto alla cognizione del giudice ordinario. Nel settore pubblico, il contenzioso attinente al rapporto di lavoro è stato in gran parte privatizzato, mentre permane, per tutti i dipendenti pubblici, l’unico contenzioso economica. consigli nazionali degli ordini professionali, per alcune professioni. Taluni ordini professionali esercitano una funzione giurisdizionale attraverso l’organismo nazionale. Esso decide in ultima istanza circa le questioni relative all’iscrizione all’ordine o alla materia disciplinare: contro tale pronuncia è ammesso il ricorso per cassazione. Trattasi di un caso di autodichia. Alla pronuncia del consiglio nazionale è attribuito carattere giurisdizionale. L’azionabilità delle pretese degli interessi in sede giurisdizionale dinanzi al consiglio nazionale è subordinata all'esperimento del ricorso amministrativo dinanzi all'ordine locale. Le commissioni tributarie, alle quali il legislatore non conferisce ancora indipendenza. La giurisdizione tributaria è esercitata dalle commissioni tributarie provinciali e dalle commissioni tributarie regionali, e si occupano delle controversie relative ai tributi di ogni genere e specie. Le sentenze possono essere impugnate con l'appello alla commissione tributaria regionale, il ricorso per Cassazione avverso la decisione di quest’ultima e la revocazione. SEZIONE 2: I RICORSI AMMINISTRATIVI I RICORSI AMMINISTRATIVI IN GENERALE I ricorsi amministrativi sono istanza rivolte dai soggetti interessati ad una pubblica amministrazione per ottenere la tutela di una situazione giuridica soggettiva che si assume essere lesa da un provvedimento o da un comportamento amministrativo. Si tratta di rimedi giuridici offerti per la soluzione di una controversia che può sorgere dall’emanazione di un atto (ricorsi impugnatori), ovvero, in via eccezionale, indipendentemente da esso (ricorsi non impugnatori, relativi a diritti soggettivi). | ricorsi amministrativi non hanno natura giurisdizionale: essi non sono rivolti ad un giudice, ma a un soggetto (l’amministrazione) che non si trova in posizione di estraneità rispetto alle parti in causa e agli interessi coinvolti. Il procedimento che si instaura a seguito del ricorso, di conseguenza, ha carattere amministrativo, così come l’atto con cui l'autorità si pronuncia è un atto amministrativo espressione di autotutela, che la dottrina definisce come decisione amministrativa, insuscettibile di passare in giudicato e soggetta al termine degli atti amministrativi con l'eccezione della revocabilità: parte della dottrina ritiene annullabili d'ufficio le decisioni sui ricorsi ordinari. | ricorsi amministrativi hanno carattere giustiziale: traggono origine da una controversia, sono strumenti di tutela di situazioni giuridiche, sono instaurati su istanza di parte, sono retti dal principio della domanda e si svolgono in contradditorio tra le parti. L’amministrazione non esercita una funzione amministrativa attiva, ad esempio, con la decisione di un ricorso, non può impiegare i propri poteri discrezionali di annullamento di ufficio. Il privato ha un interesse giuridicamente protetto, azionabile in sede giurisdizionale, alla pronuncia, e questo carattere vale a differenziare i ricorsi da altri atti con cui semplicemente si sollecita l'esercizio dei poteri di autotutela dell’amministrazione. | ricorsi amministrativi presuppongono che sia insorta una vera controversia e vi sia la presenza di un atto, oggetto dell’impugnazione del privato, o di un assetto di interessi già determinato dall’amministrazione. Questi caratteri valgono a differenziare i ricorsi da osservazioni e memorie prodotte nel corso dei procedimenti amministrativi preordinati all'emanazione di un provvedimento. Va aggiunto che una funzione giurisdizionale è pure esercitata da talune autorità indipendenti chiamate a risolvere conflitti tra gestori dei servizi e 10 utenti (ad esempio). La disciplina generale dei ricorsi amministrativi è contenuta nel dpr 1199/1971. Alcune disposizioni sul ricorso straordinario sono contenute nel cpa e nella |. 241/1990. La Costituzione non si occupa espressamente della materia dei ricorsi. Oggi, l'art. 117 co.2 lett I) Cost, precisa che la giustizia amministrativa rientra tra le materie riservate alla legislazione dello Stato. L'atto definitivo è strettamente collegato al tema dei ricorsi, in quanto l'esaurimento di alcuni di essi è condizione perché si formi l’atto definitivo. Il ricorso al Presidente della Repubblica è “straordinario” perché esperibile avverso un atto definitivo. Secondo Mazzaroli, la sussistenza o l'insussistenza della definitività è l'elemento discriminante per stabilire se un provvedimento sia suscettibile di un ricorso amministrativo ordinario o invece di un ricorso straordinario. Secondo Sandulli, la definitività costituisce anche un carattere sostanziale del provvedimento, con il quale si esprime l’ultima parola dell’amministrazione sulla questione. Non sempre l’atto definitivo comporta la definizione dell'assetto degli interessi in gioco, si è invece negato alla definitività un rilievo sostanziale. Questa tesi pare fondarsi sul presupposto che la definitività sia da riferire all'atto con cui si provvede a definire il ricorso, mentre altra opinione ritiene che essa sia un carattere che viene acquistato dall'atto impugnato come conseguenza dell'esperimento del ricorso gerarchico. In tema di silenzio può desumersi che la definitività si acquisisce con l’esperimento del ricorso e che essa sia da riferire all'atto impugnato. La definitività si acquisisce con la decisione sul ricorso gerarchico, sul ricorso in opposizione o sul ricorso gerarchico improprio, ovvero, in casi di mancata decisione dell’autorità adita entro il termine di 90 giorni dalla proposizione del ricorso. Sono definitivi anche gli atti espressamente dichiarati tali dalla legge (definitività esplicita). La defini à è riferibile anche agli atti emanati dalle autorità di vertice dell'’amministrazione (definitività soggettiva): per quanto riguarda l’amministrazione sono ad esempio definitivi gli atti dei ministri. Si ritiene che sussista l’incompatibilità tra vincolo gerarchico e composizione collegiale dell'organo sicché, in assenza di diversa indicazione normativa, gli atti di tale tipo di organi sono considerati definitivi, come pure quelli emanati da un’amministrazione nell'esercizio di una competenza considerata esclusiva (definitività implicita) Deve ritenersi che siano definitivi i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al vertice dell'’amministrazione e agli uffici dirigenziali generali. Avverso tali atti, in assenza di una espressa indicazione normativa, sembra ammesso solo il ricorso straordinario. Oggi i ricorsi amministrativi costituiscono di norma un rimedio facoltativo e aggiuntivo rispetto ai rimedi giurisdizionali, fatta salva l'eccezione del ricorso straordinario che è un rimedio alternativo al ricorso giurisdizionale amministrativo. In passato, l’esperibilità del ricorso dinanzi alla giurisdizione amministrativa era subordinata alla definitività dell’atto: il giudizio era una continuazione dell’azione amministrativa e interveniva nei confronti della determinazione finale dell’amministrazione. | ricorsi amministrativi offrono alla parte la possibilità di ottenere un'ulteriore pronuncia da parte dell’amministrazione in tempi rapidi e con una spesa inferiore rispetto a quella che il ricorrente dovrebbe sopportare in caso di ricorso giurisdizionale; alcuni ricorsi, poi, consentono di far valere i vizi di merito, in linea di massima non sindacabili dal giudice. Per quanto attiene alla pubblica amministrazione, i ricorsi offrono al soggetto pubblico l'opportunità di risolvere in via interna le controversie, così reintegrando l’ordine giuridico violato dall’emanazione di atti amministrativi illegittimi ed evitando una pronuncia giurisdizionale sfavorevole. Il ricorso straordinario subisce un momento di crisi perché la sua proposizione è stata resa onerosa e perché il legislatore è intervenuto escludendone l’impiego con riferimento a 11 importanti materie. In materia di ricorsi amministrativi trovano applicazione molti dei principi relativi a condizioni dell’azione e presupposti processuali della tutela giurisdizionale. Ad esempio, il ricorrente deve avere la legittimazione ad agire, che spetta ai titolari di una situazione giuridica soggettiva, e un interesse ad agire. Devono ricorrere i caratteri della personalità, immediatezza e attualità dell'interesse e valgono alcuni presupposti di ricevibilità stabiliti per i ricorsi in sede giurisdizionale, come l’assenza di acquiescenza e il mancano decorso del termine per la proposizione del ricorso. Il ricorso amministrativo che, a pena di nullità, va redatto in forma scritta, deve contenere l'indicazione dell'autorità adita, le generalità del ricorrente, gli estremi del provvedimento impugnato, i motivi di impugnazione, la data, la sottoscrizione del ricorrente. Per gli enti pubblici occorre la deliberazione di autorizzazione dell’organo collegiale competente. Non è richiesto il patrocinio di un avvocato, sicché la parte può redigere e presentare il ricorso personalmente. | ricorsi sono soggetti all'imposta di bollo, salvo quelli in materia elettorale, di assicurazioni sociali obbligatorie e di assegni familiari, di lavoro e di pensioni. La disciplina relativa al ricorso gerarchico si considera applicabile anche agli altri ricorsi amministrativi ordinari, salvo diversa disposizione di legge. Le decisioni sui ricorsi, analogamente a quanto accade per le sentenze dei giudici, possono configurarsi come pronunce di accoglimento o di rigetto della domanda proposta dal ricorrente (decisioni di merito) ovvero dare atto dell’impossibilità di scendere all’esame del merito per la presenza di ostacoli procedurali (decisioni di rito). La classificazione dei ricorsi amministrativi I ricorsi si distinguono in: 1. Ricorsi di carattere generale, che possono essere esperiti anche in assenza di una specifica norma che li ammetta: si tratta del ricorso gerarchico, utilizzabile purché sussista il rapporto di gerarchia, e del ricorso straordinario, utilizzabile sempre che l’atto impugnato sia definito. 2. Ricorsi di carattere eccezionale, ammissibili solo se espressamente previsti dalla legge. Secondo parte della giurisprudenza, la possibilità di introdurre ricorsi nell'ordinamento dovrebbe essere consentita non solo dalla legge, ma anche dalle altre fonti. Un argomento a favore di questa opinione è individuato nel disposto dell’art.1 dpr 1199/1971 che, in tema di ricorso gerarchico improprio, fa riferimento al ricorso stabilito dagli ordinamenti dei singoli enti. In ogni caso, alcuni ricorsi, quali quelli in opposizione, sono talora previsti da ordinanze ministeriali. 3. Ricorsi impugnatori, che traggono origine dall’impugnazione di un atto. 4. Ricorsi non impugnatori, i quali non comportano l’impugnazione di un provvedimento ‘amministrativo e mirano a ottenere la soluzione della controversia, e non l’eliminazione dell'atto, per esempio i ricorsi ai consigli comunali, provinciali e regionali in tema di decadenza dei loro componenti. 5. Ricorsi eliminatori, a seguito dei quali, nel caso di accoglimento dell’istanza, l’amministrazione può solo annullare l’atto senza disporre del potere di riesaminare la questione. Tipico esempio è il ricorso straordinario. Il ricorso gerarchico improprio ha di norma carattere di rimedio eliminatorio, anche se la legge lo configura come rimedio anche rinnovatorio. 12 riconosciuto competente. L'autorità adita deve esercitare i propri poteri relativi alla decisione dei ricorsi. L'eventuale ricorso giurisdizionale va proposto contro la decisione stessa e non contro l’atto di primo grado. C'è un problema riguardante gli effetti della decisione di rigetto: si sostiene che essa formi sistema con il provvedimento originariamente impugnato, che dovrà essere impugnato in sede giurisdizionale o di ricorso straordinario ove la parte intenda attivare altri mezzi di tutela. La competenza territoriale del Tar va individuata con riferimento all'atto oggetto di ricorso gerarchico, il che conferma la non autonomia della decisione sul ricorso. Parte della dottrina e della giurisprudenza ritiene che il sindacato può estendersi anche ai motivi fatti valere con il ricorso gerarchico. Ciò accade quando con il ricorso si fanno valere vizi sostanziali della decisione assunta in sede di ricorso gerarchico: il giudice, dopo aver accolto il ricorso, può emettere una pronuncia sul rapporto sostanziale, riesaminando la fattispecie nella sua interezza, senza limitarsi a eliminare l’atto e a rimettere la questione all'autorità amministrativa. In sede di impugnazione davanti al giudice amministrativo della decisione di rigetto del ricorso gerarchico, non possono essere proposti nuovi motivi di impugnazione relativi all'atto di primo grado non dedotti in sede gerarchica. L'autorità adita ha il dovere giuridico di pronunciarsi. Ai sensi dell’art.6 dpr 1199/1971, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti se la decisione non è stata comunicata entro 90 giorni dalla sua presentazione: contro il provvedimento originariamente impugnato. Il silenzio dà luogo a effetti meramente processuali di rigetto. (silenzio-rigetto) È esperibile il ricorso giurisdizionale o quello straordinario al Presidenza della Repubblica. Il ricorso straordinario è ammesso contro gli atti amministrativi definiti, pertanto, con il formarsi del silenzio-rigetto, l’atto acquisisce il carattere di definitività. Le possibilità di adire il giudice amministrativo o di esperire il ricorso straordinario non escludono una diminuzione di tutela per il privato, in quanto in tali sedi, egli non può proporre censure di merito. La giurisprudenza afferma che lo spirare del termina di 90 giorni dalla presentazione del ricorso non fa venire meno il potere di decisione dell’autorità adita con il ricorso amministrativo ordinario. La decisione tardiva è comunque legittima: il ricorrente ha la possibilità di scegliere se avvalersi del silenzio-rigetto per proporre tempestivamente la propria azione dinanzi al giudice amministrativo o in sede di ricorso straordinario, ovvero se attendere la decisione sul ricorso gerarchico. Oggi il cittadino si può avvalere del rito avverso il silenzio. Tale ipotesi si verifica solo quando il ricorso gerarchico si fonda solo su motivi di merito. La decisione del ricorso, in ragione del suo carattere giustiziale, secondo l’opinione tradizionale non è revocabile da parte dell'autorità che l’ha emessa; è invece consentita la revocazione della stessa. In quanto atto amministrativo, esso è impugnabile con ricorso straordinario o dinanzi al giudice amministrativo. Il ricorso gerarchico improprio è un rimedio ordinario, ammesso nei casi tassativamente previsti dalla legge, proponibile a un'autorità che, pur non essendo quella gerarchicamente superiore rispetto all'autorità che ha emanato l’atto, è investita di un potere di generica vigilanza; di norma la parte può far valere solo vizi di legittimità. Si tratta di ipotesi di carattere impugnatorio contro provvedimenti emessi da organi collegiali, ovvero da un’amministrazione diversa da quella cui appartiene l'organo decidente. In assenza di norme specifiche dettate dalla legge per il ricorso gerarchico improprio, si segue la disciplina del ricorso gerarchico. Il ricorso in opposi; rinnovatorio, proponibile, nei casi tassativamente previsti dalla legge, alla stessa autorità che ha emanato il provvedimento impugnato, la quale agisce esercitando un potere diverso da quello utilizzato al momento dell'emanazione dell’atto, anche se aveva operato come amministrazione one è un ricorso ordinario e a carattere 15 attiva. Si realizza così identità tra l'autorità emanante l’atto impugnato e l’autorità chiamata a pronunciarsi sulla sua validità. Il ricorrente può far valere vizi sia di legittimità, sia di merito. AI ricorso in opposizione si applicano, per tutti i profili che non siano disciplinati dalla legge che li prevede, le norme del dpr 1199/1971 per il ricorso gerarchico. Le ipotesi di ricorso in opposizione sono limitate, poiché il nostro legislatore ha sfiducia nella possibilità che l'organo che ha posto in essere un atto possa pronunciarsi in modo imparziale a seguito di un ricorso della parte. Il rimedio è previsto avverso atti che sono il risultato di un accertamento di carattere tecnico: se il ricorrente dimostra l’erroneità di tale accertamento sulla base di dati obiettivi, difficilmente potrà essere negata tutela anche da parte dell'autorità emanante. IL RICORSO STRAORDINARIO AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio di carattere generale, esperibile contro i provvedimenti amministrativi definitivi di qualsiasi autorità, anche se si tratta di autorità amministrativa indipendente o di amministrazione regionale, per la tutela sia di diritti soggettivi che di interessi legittimi. Il rimedio è stato sempre considerato di carattere amministrativo. L'art. 69 |. 69/2009 ha sconfessato tale tesi affermando una sorta di “giurisdizionalizzazione” del rimedio: si è previsto che il Consiglio di Stato può ordinare alla segreteria l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, i termini e i motivi della questione, se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulta manifestamente infondata. Così viene confermata la giurisdizionalizzazione del parere del Consiglio di Stato, in quanto tale organo è idoneo a rivestire le funzioni di giudice a quo nel processo costituzionale. Si aggiunge l’eliminazione della possibilità di disattendere il parere da parte del Governo. In ogni caso, il problema della natura si riflette sulla possibilità di utilizzare il ricorso per l’ottemperanza per l’esecuzione della decisione. L’art.69 |. 69/2009 ha chiarito che l’evoluzione del sistema porta a configurare la decisione su ricorso straordinario come provvedimento che è suscettibile di tutela mediante il giudizio di ottemperanza. Ai sensi dell’art.7 cpa, il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. Vi sono anche ulteriori limitazioni: in ossequio al principio di celerità, il rito speciale sulle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture si caratterizza per la previsione della sola possibilità di proporre ricorso dinanzi al giudice amministrativo e pure l’art.128 cpa esclude l’esperibilità del ricorso straordinario con riferimento al contenzioso sulle operazioni elettorali. Il ricorrente può far valere solo vizi di legittimità dell’atto. Il ricorso è denominato straordinario in quanto può proporsi avverso atti definitivi, e non perché si tratta di un rimedio eccezionale. Esso, nei confronti degli altri ricorsi amministrativi, si caratterizza anche per altri caratteri: 1) l’alternatività nei confronti del ricorso giurisdizionale amministrativo; 2) maggiori garanzie del principio del contradditorio rispetto a quanto accade negli altri ricorsi amministrativi; 3) obbligatorietà del parere del Consiglio di Stato; 4) presenza di un termine di impugnazione (120 giorni) più ampio, superiore anche a quello del ricorso giurisdizionale amministrativo. 16 Per quanto attiene al principio dell’alternatività, esso risponde all’esigenza di evitare il rischio di due decisioni discordanti sullo stesso oggetto, nonché di impedire una doppia pronuncia del Consiglio di Stato nel merito della stessa questione. Il principio dell’alternatività comporta che il ricorso straordinario non sia più ammesso quando lo stesso provvedimento definitivo sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale. Per altro verso, non è più ammesso il ricorso giurisdizionale amministrativo quando sia stato proposto ricorso straordinario da parte dello stesso ricorrente. In applicazione di tale principio è poi inammissibile l’impugnazione della decisione del ricorso straordinario dinanzi al giudice amministrativo per motivi attinenti al suo contenuto. La preclusione della via giurisdizionale non determina alcuna lesione del diritto di ottenere tutela giurisdizionale, poiché l’impiego del ricorso straordinario è frutto della autonoma scelta del ricorrente (art.103 Cost). Il problema della lesione del diritto di difesa sussiste nei confronti dei soggetti controinteressati, i quali, in caso di proposizione del ricorso straordinario, si vedono privati in forza di una scelta altrui del diritto di ottenere una pronuncia giurisdizionale in ordina a una controversia che incide sulle loro posizioni giuridiche. Per questo hanno la possibilità per i controinteressati di chiedere che il ricorso sia trasferito alla sede giurisdizionale (oppo: controinteressati), ai sensi dell’art. 10 dpr 1199/1971. In tale articolo, il mancato esperimento di tale facoltà di scelta preclude ad essi l’impugnazione della decisione in sede giurisdizionale, salvo per vizi di forma o di procedimento. L’art.48 cpa, disciplinando l'opposizione, parla genericamente di parte nei cui confronti sia stato proposto il ricorso straordinario sicché sembrerebbe che l’opposizione stessa possa essere proposta anche dall’amministrazione resistente. In questo modo la disciplina del ricorso straordinario può dirsi compatibile con la Costituzione, assicurando la libera scelta tra le due forme di tutela sia al ricorrente sia alle altre ne dei parti che potrebbero essere pregiudicate dalla scelta del ricorrente di utilizzare il rimedio del ricorso straordinario, se intendano difendersi in sede giurisdizionale. L'opposizione si propone con un atto da notificarsi alle altre parti entro 60 giorni della data in cui la parte che la promuove ha ricevuto la notificazione del ricorso straordinario. L'opposizione rende improcedibile il ricorso stesso. L’art.48 cpa si occupa del giudizio che prosegue in sede giurisdizionale a seguito della trasportazione: esso segue dinanzi al Tar se il ricorrente, entro il termine perentorio di 60 giorni dal ricevimento dell’atto di opposizione, insiste nel ricorso depositando nella relativa segreteria l’atto di costituzione in giudizio e dandone avviso mediante notificazione alle altre parti. Si tratta di una riassunzione che non deve contenere motivi nuovi; nella prassi si deposita una memoria di costituzione cui viene allegata una copia del ricorso straordinario. Le pronunce sull’istanza cautelare rese in sede straordinaria perdono efficacia alla scadenza del 60° giorno successivo alla data di deposito dell’atto di costituzione in giudizio. Il ricorrente può riproporre l'istanza cautelare al Tar. Qualora l’opposizione sia inammissibile, il Tar dispone la restituzione del fascicolo per la prosecuzione del giudizio in sede straordinaria. Il ricorso deve essere proposto entro il termine perentorio di 120 giorni, la cui ampiezza consente la tutela degli interessi legittimi anche nei casi in cui il termine per il ricorso giurisdizionale sia scaduto. Ai fini della decorrenza del termine, si applicano gli stessi principi in tema di ricorso gerarchico. Entro il termine di 120 giorni, il ricorso deve essere notificato nei modi e con le forme prescritti per i ricorsi giurisdizionali ad almeno uno dei controinteressati, e dev'essere anche presentato con la prova dell’eseguita notificazione. Tale presentazione, che corrisponde al deposito del ricorso notificato nel processo amministrativo, può avvenire secondo tre modalità. 17