Procedimento di formazione della legge ordinaria in Italia, Dispense di Diritto Costituzionale

Scarica Procedimento di formazione della legge ordinaria in Italia e più Dispense in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! Capitolo Primo IL POTERE LEGISLATIVO Sezione IV: La funzione legislativa delle Camere In base al principio della separazione dei poteri, spetta alle Camere (nonché ai Consigli regionali) di emanare le norme costitutive dell'ordinamento giuridico dello Stato: poiché il suddetto principio non è rigoroso, anche il Governo può porre in essere atti con contenuto normativo, mentre a loro volta le Camere possono svolgere funzioni non riconducibili alla funzione legislativa. Le norme giuridiche poste in essere dalle Camere sono contenute in atti (che assumono il nome di leggi formali), dotati di una particolare efficacia, consistente nell'idoneità ad innovare l'ordine legislativo preesistente, sia integrandolo mediante nuove norme, sia modificandolo mediante l'abrogazione di leggi precedenti. L'efficacia della legge formale può dunque dispiegarsi: - attivamente, nel senso della prevalenza della legge sugli altri atti subordinati; - passivamente, nel senso della resistenza della legge sugli altri atti subordinati. Di conseguenza, l'efficacia assume anche il significato di forza di legge, distinto invece dal cosiddetto valore di legge, legato al particolare regime giuridico di suddette norme, che possono essere sindacate esclusivamente dal giudizio di legittimità della Corte costituzionale. 27. Il procedimento di formazione della legge ordinaria: A) l'iniziativa legislativa La legge formale è un atto complesso eguale, alla cui formazione cioè partecipano, in posizione di parità, ambedue le Camere mediante una manifestazione di volontà che si concreta nell'approvazione del medesimo testo (art. 70, per cui la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere). Il procedimento di formazione della legge si articola in: A) iniziativa legislativa (fase introduttiva); B) approvazione delle Camere (fase costitutiva); C) promulgazione e pubblicazione (fase integrativa dell'efficacia). L'iniziativa legislativa, che consiste nella presentazione ad una delle due Camere di un progetto di legge, è attribuita al Governo, ai singoli membri delle Camere, al popolo, al CNEL e ai Consigli regionali. L'iniziativa governativa è la più rilevante, sia perché il Governo è l'organo meglio in grado di valutare l'opportunità o la necessità di interventi nei vari campi della vita nazionale, anche in relazione all'indirizzo politico, sia perché ad esso fa capo l'iniziativa della legge di bilancio e della legge finanziaria, nonché in materia di rapporti internazionali e comunitari. Inoltre, si noti che i progetti di legge di iniziativa governativa hanno maggiori probabilità di essere approvati, potendo di regola il Governo contare sul voto favorevole della maggioranza dei parlamentari (di cui è espressione): un Governo che ha l'appoggio di una maggioranza non molto omogenea potrebbe incontrare difficoltà nel portare a compimento la sua linea politica legislativa. Per consentire al Governo di attuare, entro congrui limiti di tempo, il programma che intende perseguire, si è tentato di inserire nei regolamenti parlamentari norme idonee a sveltire il procedimento di formazione delle leggi, attraverso la cd corsia preferenziale. L'iniziativa governativa si esercita con l'approvazione da parte del Consiglio dei Ministri di un disegno di legge, che ha bisogno di essere presentato alle Camere tramite autorizzazione del PdR. L'iniziativa parlamentare è esercitata dai membri delle Camere che presentano una proposta di legge alla Camera di appartenenza. L'iniziativa popolare è esercitata mediante la proposta, da parte di 50.000 elettori, di un progetto redatto in articoli, andandosi ad aggiungere, assieme al referendum e alla petizione, ai cosiddetti strumenti di democrazia diretta: a norma della legge 352/1970, essa deve essere accompagnata da una relazione e consegnata al Presidente di una delle due Camere. CONTINUA A PAGINA SUCCESSIVA L'iniziativa del CNEL non incontra adesso, dopo la legge 936/1986, alcuna limitazione, se non sulla base della sua composizione, che esprime una vocazione socio-economica. L'iniziativa dei Consigli regionali è esercitata dai singoli Consigli regionali o da più Consigli congiuntamente e deve avere per oggetto materie che interessano la Regione: salvo individuare un interesse regionale, non è escluso che una o più Regioni formulino e presentino alle Camere proposte di leggi che riguardino i loro rapporti con lo Stato (es. leggi-cornice), ossia un settore dell'attività statale indirizzata alle Regioni. L'iniziativa comunale (art.133), esercitata dai Comuni che vogliano promuovere il mutamento delle circoscrizioni provinciali o l'istituzione di nuove Province nell'ambito di una Regione. Possiamo inoltre distinguere: - iniziativa vincolata, quando la presentazione di una proposta di legge alle Camere non ha carattere facoltativo, ma si pone come attuazione di un obbligo; ad es. l'art.81 per cui le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentato dal Governo; - iniziativa riservata, quando ad esercitare il relativo potere è uno solo dei titolari; ad es. l'art.8 per cui l'iniziativa legislativa in materia di rapporti Stato-confessioni acattoliche è gestito dal Governo; La Costituzione e le leggi ordinarie possono anche prescrivere che l'iniziativa legislativa sia assunta soltanto dopo che siano stati emessi determinati e pareri o raggiunti accordi e intese: ad es. sulla base dell'art.7, la modifica dei Patti Lateranensi deve essere preceduta dall'accordo con la Santa Sede. I regolamenti parlamentari dispongono che non possono essere assegnati alle commissioni progetti di legge che riproducono il contenuto di progetti precedentemente respinti, non prima di 6 mesi dalla reiezione. 28. Il procedimento di formazione della legge ordinaria: B) l'approvazione delle Camere: a) il procedimento ordinario Il procedimento ordinario è determinato dall'art.72 comma 1, per cui il progetto di legge viene preliminarmente esaminato e discusso da una commissione legislativa competente in materia, svolgendo una funzione istruttoria, ma anche correttiva del testo originario, redigendo un testo unificato (in sede referente). Esaurito l'esame preliminare, la commissione trasmette all'Assemblea il progetto di legge, accompagnato da una o più relazioni: quindi il progetto viene discusso nelle sue linee generali al fine di accertare se l'Assemblea sia o meno favorevole allo stesso; la discussione generale si chiude con la presentazione e la votazione di ordini del giorno: soltanto in caso di parere favorevole, l'Assemblea passa alla discussione ed approvazione del progetto articolo per articolo (e di eventuali emendamenti). Approvati tutti gli articoli, si sottopone il progetto nel suo complesso alla votazione finale, per il quale è richiesto lo scrutinio palese (salvo sia prescritto o richiesto quello segreto: la votazione finale complessiva è funzionale al fatto che la votazione articolo per articolo si muove spesso su maggioranze diverse tra loro, di conseguenza ne nasce l'opportunità di un voto finale. Tale procedimento deve essere sempre operato, a norma dell'art.72 comma 4, per: - i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale ; - quelli di delegazione legislativa; - quelli di autorizzazione a ratificare trattati internazionali; - quelli di approvazione di bilanci e consuntivi; a questi si aggiungono: - quelli di conversione di decreti-legge ; - quelli rinviati alle Camere dal PdR. Perché il Costituente ha riservato all'intera Assemblea l'esame e l'approvazione di determinati progetti di legge? Considerando anche che, a norma dell'art.75 comma 2, sono escluse dal referendum abrogativo le leggi di bilancio e le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, si evidenza così una zona legislativamente privilegiata dell'Assemblea, in maniera tale che esse siano esaminate e approvate il più possibile coralmente, mediante la procedura ordinaria, garanzia per le minoranze e la partecipazione di tutti i parlamentari, nonché di fondamentale incidenza sull'indirizzo politico. 32. Il procedimento di formazione della legge ordinaria: C) la promulgazione La legge approvata da ambedue le Camere viene trasmessa, a cura del Presidente della Camera che l'ha approvata per ultima, al Presidente della Repubblica per la promulgazione, la quale, assieme alla pubblicazione, costituisce la cosiddetta fase integrativa dell'efficacia. La promulgazione si distingue dalla sanzione, tipicamente monarchica (Statuto albertino), in quanto quest'ultima si concretava in una vera e propria approvazione regia della proposta di legge, mentre la promulgazione non attiene alla fase dell'approvazione della legge, bensì all'integrazione dell'efficacia. La promulgazione della legge deve avvenire entro 1 mese dall'approvazione e consiste in un DPR. Mediante la promulgazione, il PdR: a) attesta che la legge è stata approvata dalle due Camere; b) dichiara la sua volontà di promulgare la legge; c) ordina la pubblicazione della legge e vi appone la clausola esecutiva . Il PdR non è tenuto a promulgare le leggi: egli può di conseguenza rinviare la legge alle Camere, entro lo stesso termine previsto per la promulgazione, accompagnandola con un messaggio nel quale esporrà i motivi per cui ha ritenuto di non dover promulgare, e chiedere una nuova delibera. I motivi possono riguardare: - la legittimità formale; - la legittimità sostanziale; - il merito costituzionale Col rinvio della legge alle Camere, il PdR esercita sulla stessa un controllo che può essere di legittimità costituzionale formale o sostanziale. Il controllo svolto dal PdR è un atto che non ha valore definitivo e decisivo, in quanto le Camere sono assolutamente libere di accogliere o meno i rilievi del PdR, motivo per cui, a seguito di una seconda delibera, il PdR deve promulgare la legge (art.74). Secondo la dottrina, in caso in cui la legge integri gli estremi dell'attentato alla Costituzione, il PdR può rifiutarsi anche una seconda volta di promulgare la legge. 33. La pubblicazione della legge La pubblicazione della legge viene ad opera e responsabilità del Ministro della Giustizia, detto Guardasigilli, e consiste tecnicamente nell'inserzione nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e nella pubblicazione nella Gazzetta ufficiale: queste operazioni sono precedute dall'apposizione, da parte del Ministro, del visto e del gran sigillo dello Stato. L'inserzione nella Raccolta è funzionale alla certezza del diritto, mentre la pubblicazione nella Gazzetta vale solo ai fini della conoscenza, garantendo una forma di pubblicità-notizia: in caso di difformità tra le due Raccolte, fa fede il documento originale, quale risulta da un atto autentico rilasciato dal Ministro guardasigilli. Alla pubblicazione delle leggi si deve provvedere subito dopo la promulgazione (art.73), ossia senza alcun indugio: la legge entra in vigore nel 15° giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, salvo modifica dei termini da parte della legge stessa (vacatio legis). Da qui, sorge la presunzione assoluta che tutti i suoi destinatari la conoscano, per cui essi sono tenuti comunque ad osservarla e non possono invocare a loro scusante il fatto di non aver preso visione del testo (ignorantia legis non excusat). Il rigore di tale principio (con poche eccezioni e integramente applicato dall'art.5 cp) è stato notevolmente attenuato dalla sentenza 364/1988 della Corte costituzionale, la quale ha riconosciuto che l'art.5 viola lo spirito stesso dell'intera Carta costituzionale ed i suoi principi fondamentali, poiché non completamente accettabile far sorgere l'obbligo giuridico di non commettere il fatto penalmente sanzionato senza alcun riferimento alla consapevolezza dell'agente. La data della legge è quella del decreto di promulgazione, il numero quello della sua inserzione nella Raccolta Ufficiale. CONTINUA A PAGINA SUCCESIVA 34. Il procedimento di formazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali Dal carattere rigido della Costituzione discende che le leggi approvate dai procedimenti suddette, dette leggi ordinarie, non possono modificare la Costituzione, essendo necessaria una legge approvata con procedura aggravata (art.138) che assume il nome di legge costituzionale. Tale procedura ha in comune con quella di formazione delle leggi ordinarie sia l'iniziativa sia (con alcune modifiche) la fase di promulgazione e pubblicazione, mentre differisce sostanzialmente nella fase di approvazione. A norma dell'art.138, le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate con 2 successive deliberazioni ad intervallo non minore di 3 mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Rispetto alla procedura ordinaria, riscontriamo differenze: a) i progetti di legge costituzionale devono essere deliberati 2 volte da ciascuna Camera e fra la prima e la seconda votazione devono intercorrere non meno di 3 mesi; in questa maniera, le Camere esaminano le leggi costituzionali con più attenzione; b) il progetto di legge costituzionale deve essere approvato, nella 2°votazione, dalla maggioranza assoluta dei componenti ciascuna Camera. La doppia deliberazione deve avvenire in forma consecutiva o alternativa? I regolamenti della Camera e del Senato stabiliscono e scelgono la forma alternativa. L'aggravamento della procedura non si esaurisce, in quanto il progetto di legge costituzionale non si trasforma in legge, ma rimane allo stato di progetto, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, a fini di pubblicità: una pubblicazione anomale, sia perché la pubblicazione precede la promulgazione sia perché il progetto non è inserito nella Raccolta ufficiale. Entro 3 mesi da tale pubblicazione, possono chiedere che il progetto sia sottoposto a referendum popolare (art.138 comma 2): - 500.000 elettori; - 1/5 dei membri di ciascuna Camera; - 5 Consigli regionali. Il referendum è indetto con DPR ed il progetto si intende approvato con la maggioranza dei voti validi (escluse le nulle e le bianche): il referendum è poi da considerarsi facoltativo; l'approvazione può dunque avvenire sia espressamente, attraverso referendum, o tacitamente, trascorsi i 3 mesi senza richieste alcune: il progetto diviene legge ed è promulgato dal PdR e poi pubblicato nelle forme dovute. Per quanto riguarda la seconda deliberazione, nel caso in cui il progetto venga approvato da ciascuna Camera con la maggioranza dei 2/3 dei componenti, esso si trasforma direttamente in legge: ciò avviene perché si ha la presunzione assoluta che il corpo elettorale, i cui rappresentanti hanno dato voto favorevole al progetto, abbia approvato la legge costituzionale. Il referendum assume in questa veste un elemento formativo per il perfezionamento della legge, e non come mera condizione esterna di efficacia della legge: il popolo vota non già in sede di controllo, ma piuttosto si esprime in sede di partecipazione. Cosa intendiamo per leggi di revisione costituzionale e per altre leggi costituzionali ? Non bastando il criterio formale (art.138), utilizzeremo quello sostanziale: non ci sono dubbi sul fatto che le leggi di revisione siano quelle che disciplinano la materia costituzionale in maniera difforme da come è stata disciplinata nella Costituzione o in altre leggi costituzionali. Altre leggi costituzionali sono innanzitutto quelle che la stessa Costituzione qualifica in tal senso: - la legge che conferisce potere d'iniziativa legislativa ad altri organi o enti (art.71 comma 1); - le leggi con le quali sono adottati gli Statuti delle regioni speciali (art.116); - le leggi che stabiliscono condizioni, forme e termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, e le garanzie di indipendenza dei giudici della Corte (art.137 comma 1). Le leggi di cui trattasi sono tutte integrative del testo costituzionale, ossia valgono ad aggiungervi qualcosa, ma comunque resta indefessa la possibilità di stabilire un criterio utile a capire quando si tratta di integrazione della Costituzione e quando no. In questo senso, si ritiene che una legge che aggiunga competenze agli organi costituzionali debba essere adottata con procedura aggravata: ma non si comprende perché alcune norme che disciplinano le forme ed i termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale o i procedimenti e i giudizi d'accusa siano inseriti in legge ordinaria. Infine possiamo parlare della cd rottura della Costituzione quando una norma contenuta nel testo costituzionale si ponga in contrasto con un'altra norma o con un principio contenuti nello medesimo testo: nel nostro ordinamento, rotture si ritrovano nelle disposizioni transitorie e finali (es. la XII circa il divieto della riorganizzazione del partito fascista oppure l'art.68 che prevede guarentigie per senatori e deputati, in deroga al principio di eguaglianza). Infine, alcuni Statuti speciali prevedono o ulteriore aggravamento alla procedura per la loro revisione o la decostituzionalizzazione di alcune norme come conseguenza della loro modificabilità mediante il procedimento ordinario. 35. I limiti della revisione costituzionale Non tutte le disposizioni costituzionali possono però essere modificate, sia pure ricorrendo alla procedura aggravata: esistono infatti dei limiti alla revisione, che possono essere espressi o taciti. Si noti innanzitutto che la rigidità di una costituzione non si risolve nella sua immodificabilità, giacché l'assetto della società, in relazione all'evoluzione storico-economica, potrebbe determinare mutamenti necessari negli equilibri costituzionali. Pur essendo destinata a durare a lungo, la costituzione di uno Stato può dunque essere soggetta a 2 tipologie di modificazioni: - espresse, ossia che possono avvenire o ad opera di una assemblea appositamente eletta o delle due Camere riunite o con l'intervento del corpo elettorale, o da parte degli stessi organi legislativi ordinari, ma con procedure aggravate; - tacite, che dipendono dal modo in cui alla costituzione viene data attuazione ad opera delle leggi ordinarie, delle consuetudini e delle convenzioni costituzionali, dalle sentenze della magistratura, dei regolamenti parlamentari, della prassi costituzionale o dalla mancata attuazione di alcune parti. Limiti derivano anche dalla sua elasticità o duttilità, ossia dalla capacità di una Costituzione di prestarsi (per la genericità delle formule o per spazi vuoti) ad interpretazioni non univoche, ma mutevoli a seconda delle varie forze politico-sociali che di volta in volta assumono il governo. La questione sta quindi nello stabilire il grado e la misura della revisione . MORTATI parla dell'esistenza di limiti assoluti, che possono essere espressi o taciti: siffatti limiti sono dati da quelle norme-principio sulle quali si fonda l'intero sistema costituzionale, senza i quali, per abrogazione diretta o deroga eccessiva, verrebbe meno il fondamento dell'ordinamento. Non solo, ma il mutamento sarebbe da considerare come la conseguenza di un nuovo modo di intendere i rapporti sociali, di una nuova organizzazione, e dell'affermarsi di nuovi fini politici in seno alla società statale che determinerebbero non tanto una Costituzione modificata , ma piuttosto una Costituzione essenzialmente nuova. Con la sent.1146/1988, la Corte costituzionale ha affermato che la Costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale: tali sono tanto i principi espressamente previsti dalla Costituzione (come l'art.139 nei confronti della forma repubblicana), quanto i principi che appartengono all'essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana. L'art.139, per cui la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale, è da considerarsi un limite espresso assoluto, in quanto la forma repubblicana dello Stato deve considerarsi intimamente connessa con la struttura della società e il sistema costituzionale: pertanto, un'eventuale restaurazione della monarchia potrà avvenire solo attraverso procedimenti o fatti extra-giuridici. La rigidezza così consente che, salvo situazioni di mutamenti radicali, le modifiche vengano realizzate con meditazione e consenso, al fine di garantire l'equilibrio fra diverse istanze politiche che non alterino un compromesso faticosamente raggiunto. Limiti alla revisione costituzionale sono previsti anche nelle costituzioni flessibili, come lo Statuto albertino (immodificabile è la forma di governo, la Corona e la forma unitaria dello Stato).