Diritto Amministrativo, dispensa - Il diritto amministrativo, Dispense di Diritto Amministrativo

Scarica Diritto Amministrativo, dispensa - Il diritto amministrativo e più Dispense in PDF di Diritto Amministrativo solo su Docsity! Norma giuridica: si caratterizza per generalità, astrattezza, novità, imperatività. Si compone di precetto e sanzione: se questi due elementi sono entrambi presenti la norma si dice perfetta, se manca la sanzione la norma si dice imperfetta, se la sanzione è presente ma la violazione della norma non determina anche l’invalidità dell’atto ce la viola, la norma si dice meno che perfetta. La norma può essere civile, penale o amministrativa. Può essere cogente (inderogabile), dispositiva (derogabile), permissiva, suppletiva, interpretativa. Diritto oggettivo: complesso di regole che disciplinano la vita di una collettività, imposte dallo Stato, è sinonimo di ordinamento giuridico. Può essere pubblico o privato, prescrive comportamenti positivi o negativi. Situazioni giuridiche soggettive: complesso di diritti, poteri ed obblighi di cui un soggetto può essere titolare. Quelle attive sono: diritto soggettivo, diritto potestativo, potestà, interesse legittimo, interesse semplice. Quelle passive sono: obbligo, dovere, onere, soggezione. Gli Status descrivono la posizione complessiva di un soggetto nell’ambito della collettività generale o di un corpo sociale minore (es: cittadino vs la collettività, figlio legittimo vs la famiglia). Diritto soggettivo: è una posizione di vantaggio riconosciuta al singolo rispetto ad un certo bene, concretizzatesi in un potere o in una facoltà. Ad esso è accordata tutela piena ed immediata. Può essere assoluto, come i diritti reali, concretizzatesi nella pretesa a che tutti si astengano dal turbare il godimento del bene, oppure può essere relativo come i diritti di credito, che possono essere fatti valere solo nei riguardi della controparte. Può essere perfetto, se corrisponde ad un obbligo posto in capo ad un altro soggetto (diritti di credito). Può essere (Sandulli) sospensivamente condizionato (diritto in attesa di espansione) quando il suo esercizio è limitato da un ostacolo giuridico, per la cui rimozione occorre un provvedimento (es. diritto di costruire), oppure risolutivamente condizionato, nel caso di un diritto affievolito che degrada a interesse legittimo (es. espropriazione per pubblica utilità). La lesione del diritto soggettivo da parte della P.A. scaturisce dalla violazione delle norme di relazione, che disciplinano i rapporti fra la P.A. stessa e i consociati, ed è impugnabile davanti al giudice ordinario nei termini di prescrizione. Interesse legittimo: è l’aspirazione differenziata e qualificata ad un bene della vita, ossia una posizione giuridica di vantaggio riconosciuta ad un soggetto, che si trovi in una posizione differenziata e qualificata rispetto ad un procedimento amministrativo, ed a condizione che non confligga con l’interesse pubblico. La sua lesione scaturisce da una violazione delle norme di azione, che regolano l’esercizio dei pubblici poteri. Virga definisce l’interesse legittimo come la pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa, riconosciuta a chi si trovi in una posizione differenziata (es: partecipazione a pubblico concorso). La dottrina più moderna (Nigro, Caianello, Giacchetti) individua l’interesse legittimo sulla base della norma regolativa del potere (norma di organizzazione), e delle altre norme ad essa collegata (teoria dei blocchi normativi). L’interesse legittimo, secondo questa impostazione, è incluso nella norma attributiva del potere, che lo definisce insieme agli altri interessi pubblici e privati coinvolti. Esso si concretizza in una posizione non solo differenziata, ma anche qualificata, perché presa in considerazione dal diritto oggettivo. Tale teoria ben si sposa con una visione partecipativa anziché autoritativa dell’attività amministrativa, in linea con quanto stabilito dai principi di imparzialità sanciti dall’art. 97 Cost., nonché con gli istituti partecipativi previsti dalla L241/90, così che il procedimento si pone come sede primaria di tutela dell’interesse legittimo, che viene a configurarsi come una situazione autonoma e sostanziale, avente alla base un interesse materiale, al pari del diritto soggettivo. Mentre però quest’ultimo riceve sempre una tutela piena, l’interesse legittimo è tutelato sempre in funzione dell’interesse pubblico generale. Inoltre, a differenziare le due situazioni, va sottolineato che mentre il diritto soggettivo è tutelato solo in via PAGE 134 • Regolamento Parlamentare • Legge Ordinaria • Decreto Legge • Statuti • Leggi Regionali • Fonti Comunitarie • Referendum 5 Fonti subprimarie • Leggi Regionali delegate • Decreti delegati • Statuti degli enti Locali 6 Fonti secondarie • Regolamenti • Ordinanze • Statuti degli Enti minori • Contratti Collettivi di lavoro 7 Consuetudine La norma di grado inferiore non può mai abrogare o modificare quella di rango superiore, per quelle di pari grado vale il criterio temporale. L’art. 11 delle disposizioni preliminari del C.C. sancisce il principio dell’irretroattività della norma giuridica (la legge non dispone che per l’avvenire), ma in realtà tale principio è stato PAGE 134 costituzionalizzato solo in materia penale. Nelle altre materie in casi eccezionali vi possono essere leggi retroattive (anche se ciò contrasta con il principio della certezza del diritto), con adeguata motivazione, ad es. le leggi interpretative. Il problema delle antinomie si verifica quando una stessa fattispecie viene regolata in modo conflittuale da due diverse fonti o da una stessa fonte in tempi diversi. I criteri da utilizzare in via interpretativa per la soluzione del problema sono: • cronologico : si applica quando due norme configgenti sono poste da fonti dello stesso tipo: (lex posterior derogat legi priori), • gerarchico: si applica quando le norme configgenti provengono da fonti diverse, in tal caso la fonte di rango inferiore è invalida (es: contrasto fra una legge e un regolamento • di competenza : si applica quando la Costituzione riserva ad alcune fonti la regolamentazione di determinate materie o determinati ambiti territoriali di efficacia (ad es. la Costituzione riserva ai regolamenti parlamentari la disciplina dell’organizzazione delle Camere e del procedimento di formazione delle leggi, per cui una legge ordinaria che interferisse sarebbe invalida). L’interpretazione della norma giuridica, disciplinata dall’art. 12 preleggi, consiste nella ricerca o spiegazione del senso della norma stessa, ossia nella determinazione della volontà del legislatore in essa racchiusa. In base al metodo e ai criteri su cui si fonda può essere: • letterale: rivolta a valutare il significato proprio delle parole secondo la loro connessione (vox iuris) • logica: rivolta a stabilire il vero significato della norma, ossia l’intenzione del legislatore (ratio iuris) PAGE 134 Ai fini della determinazione del significato delle norma l’interpretazione può essere: • teleologica: con riferimento allo scopo della norma, in modo che le applicazioni della norma siano conformi alla sua finalità • sistematica: con riferimento al sistema complessivo, per cui la norma viene posta nel quadro delle altre norme che compongono l’ordinamento • storica: con riferimento ai lavori parlamentari preparatori e contestuali all’emanazione della norma. In relazione al soggetto che la compie l’interpretazione può essere: • giudiziale: se è compiuta dal giudice nell’esercizio della funzione giurisdizionale • dottrinale: compiuta, senza alcun potere vincolante, dagli studiosi di materie giuridiche • autentica: compiuta dal legislatore stesso, che emana talvolta specifiche norme interpretative, con efficacia retroattiva, per chiarire il significato di norme preesistenti, con efficacia vincolante erga omnes • burocratica: è l’interpretazione compiuta da funzionari di un’amministrazione pubblica trasfusa in circolari. In relazione ai risultati, infine, l’interpretazione può essere: • dichiarativa: se i risultati dell’interpèretazione letterale coincidono con quelli dell’interpretazione logica (lex tam dixit quam voluti) • estensiva: se l’ambito di applicazione della norma è più esteso di quanto si ricava dalla sola interpretazione letterale • restrittiva: nel caso contrario Va inoltre sottolineato che la legge straniera va applicata secondo i propri criteri interpretativi, PAGE 134 corpo elettorale (proposta di legge redatta in articoli, firmata da almeno 50.000 elettori). 2. Fase preparatoria: redazione delle relazioni di maggioranza e di minoranza da parte delle commissioni permanenti. 3. Fase deliberativa: il disegno di legge dopo essere stato esaminato dalla competente commissione permanente viene discusso nel suo insieme e poi con riferimento ad ogni singolo articolo; in questa fase si realizzano gli emendamenti (che possono essere soppressivi, aggiuntivi o sostitutivi), vi è poi una discussione e votazione articolo per articolo ed infine una votazione finale. Il procedimento si ripete separatamente per ciascuna Camera e la legge viene definitivamente adottata solo quando entrambe le Camere approvano lo stesso testo (navetta Camera-Senato). Possono prevedersi procedimenti abbreviati per disegni di legge urgenti. 4. Fase dell’integrazione di efficacia: prima della promulgazione il Presidente della repubblica può chiedere alle Camere un’ulteriore deliberazione, dopo la quale la legge deve essere obbligatoriamente promulgata entro 1 mese. La promulgazione è l’atto con cui il Presidente della Repubblica attesta che la legge è stata approvata in conformità delle norme costituzionali, che si è formata regolarmente e pertanto è l’atto che le conferisce esecutorietà. Dopo la promulgazione segue la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale; la legge diviene efficace il 15° giorno dalla pubblicazione (il periodo che va dall’inizio della pubblicazione all’inizio dell’efficacia è detto vacatio legis), salvo che la legge stessa preveda un termine più breve. Il Decreto Legislativo (o legge delegata), disciplinato dall’art 76 Cost. è un atto con efficacia di legge formale emanato dal Governo in base ad una delega del Parlamento, conferita con legge formale ordinaria. La delega deve essere esercitata in un termine prefissato e nel PAGE 134 rispetto dei principi e criteri direttivi indicati nella legge, per cui la potestà legislativa viene delegata al governo temporaneamente e per oggetto definito. Secondo la struttura originaria il decreto doveva esaurirsi in un unico atto, mentre oggi si vanno diffondendo sempre più, nell’ambito della medesima delega, più decreti correttivi e integrativi (es: Dlgs 29/93), per cui la stessa delega viene esercitata più volte. E’ annoverato fra le fonti subprimarie. Il Decreto Legge, disciplinato dall’art 77 Cost. può essere emanato dal governo in casi straordinari di necessità e di urgenza (tali presupposti devono essere indicati nella motivazione, la loro mancanza rende il decreto illegittimo, come ribadito dalla sentenza C.C. 29/95) e deve essere convertito in legge entro 60gg., o perde efficacia fin dall’inizio. E’ deliberato dal Consiglio dei ministri, emanato con DPR e pubblicato sulla GU, deve essere presentato alle Camere per la conversione in legge il giorno stesso della pubblicazione, entro 5 giorni le Camere, anche se sciolte, si devono riunire per decidere in merito. In passato vi è stato un forte abuso di tale strumento così come si è assistito al fenomeno della reiterazione dei decreti legge scaduti, cosa che la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittima con la sentenza 360/96 E’ annoverato fra le fonti primarie. Legge Regionale Ha forza di legge ordinaria, ma efficacia territorialmente limitata, si esplica nell’ambito della potestà legislativa regionale, disciplinata dall’art.117 Cost., come riscritto dalla Legge Costituzionale 3/2001 (riforma del titolo V della Costituzione) e dalla Legge di adeguamento 131/03 (Legge La Loggia). Alla regione competono diversi tipi di potestà legislativa: PAGE 134 • Potestà legislativa esclusiva o piena, in virtù della quale le Regioni sono equiparate allo Stato, attribuita in precedenza solo alle regioni a statuto speciale; oggi, dopo la riforma, tale criterio si è ribaltato, in quanto la potestà esclusiva spetta allo Stato in determinate materie elencate dall’art 117Cost (che in precedenza elencava invece le materie di competenza concorrente delle regioni) cui corrispondono poteri che connotano lo Stato in quanto garante dell’unitarietà e indivisibilità della Repubblica (materie inerenti ai rapporti internazionali, alla politica economica e monetaria, ai rapporti fra le persone, a organizzazione e sicurezza dello Stato, al benessere, alla giustizia, alla tutela ambientale, alle dogane, a pesi e misure e coordinamento statistico). Risultano inoltre riservati allo Stato i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere assicurati in misura uniforme su tutto il territorio nazionale. • Potestà legislativa concorrente o ripartita: in virtù della quale la Regione legifera con leggi vincolate al rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (leggi cornice).Si esplica nelle seguenti materie: • rapporti internazionali • commercio con l’estero • tutela e sicurezza del lavoro • istruzione • professioni • ricerca scientifica e tecnologica • salute • alimentazione • sport PAGE 134 meglio a livello centrale. L’Aquis Comunitario individua l’insieme delle norme comunitarie fondamentali e dei Trattati (Trattato CECA del 1951; Trattato CEE del 1957; Atto Unico Europeo del 1987; Trattato UE di Maastricht del 1992: sistema a 3 pilastri: cooperazione economica, politica estera e sicurezza; Trattato di Nizza del 2001: voto a maggioranza anziché unanimista; Trattato di Roma del 2004: Costituzione Europea). Le Fonti Internazionali si dividono in due tipologie: fonti patrizie (fra cui rientrano, fra l’altro, i Trattati Internazionali) e fonti consuetudinarie. Il diritto internazionale si fonda sull’autolimitazione della sovranità di ciascuno Stato, in base al principio non scritto pacta sunt serranda (i patti devono essere rispettati). Nell’ambito delle fonti consuetudinarie si inquadrano le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, ai sensi dell’art. 10 Cost, che funge nei loro riguardi da permanente adattatore, dando loro efficacia immediata ed automatica, senza che sia necessario uno specifico atto di recepimento. Esse possono anche derogare alla Costituzione, ma non ai principi fondamentali da essa enunciati (si veda ad esempio la sentenza 48/1979 Corte Costituzionale, che giustificò la non adesione ad un trattato in tema di estradizione ove era prevista la pena di morte, ritenuta contraria ai principi fondamentali del nostra ordinamento). Le norme patrizie invece hanno la stessa forza della fonte che le introduce nell’ordinamento, ossia la legge, che autorizza il Presidente della Repubblica a ratificate il trattato. Talune fonti pattizie possono, nel corso del tempo, elevarsi al rango di fonte consuetudinaria, come ad esempio è avvenuto per la CEDU (Convenzione europea sui diritti dell’uomo) anche se la Corte Costituzionale non è molto favorevole a questa impostazione. PAGE 134 Il Referendum Abrogativo, disciplinato dall’art 75 Cost, è indetto, su richiesta di 500mila elettori o di 5 Consigli regionali, per deliberare l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge. Non è ammesso con riferimento a leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto (gli stessi elettori chiamati a votare per la camera), e se è raggiunta la maggioranza dei voti validi. E’ un importante istituto di democrazia diretta. Il referendum abrogativo può essere anche regionale, per l’abrogazione di una legge regionale. Il Referendum Sospensivo (o Costituzionale) è invece disciplinato dall’art. 138 Cost., è previsto per le leggi di revisione della costituzione, qualora, pur essendo state approvate, nella seconda votazione, a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera, non abbiano però ottenuto il voto favorevole di almeno due terzi dei componenti stessi. In tali ipotesi la legge viene pubblicata sulla GU solo per notizia per un periodo di 3 mesi, in questo periodo 1/5 dei membri di una camera o 5 Consigli Regionali o 500mila elettori possono richiedere tale referendum( detto sospensivo proprio perché in tale periodo la legge resta sospesa). Con riferimento a regioni ed enti locali esistono inoltre il referendum consultivo e il referendum territoriale (art 123 cost) (per deliberare la modificazione dei relativi territori). I Testi Unici sono raccolte ordinate di norme relative a d una certa materia, emanate in successione nel tempo, redatti in modo sistematico. Possono essere ricognitivi, quando si limitano a raccogliere norme preesistenti, o novativi, quando oltre a raccogliere norme preesistenti ne introducono di nuove: in tal caso si parla di testi unici-fonte. Discussa è la loro PAGE 134 natura giuridica, secondo alcuni interamente legislativa, secondo altri interamente regolamentare, o mista legislativa e regolamentare, opinione questa condivisa anche dal consiglio di Stato (parere 18/9/2000) Le Fonti Secondarie Sono atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi, espressione del potere normativo della pubblica amministrazione statale o di altri enti pubblici. Si distinguono in: regolamenti, ordinanze e statuti degli enti minori, cui si aggiungono, come fonte privatistica o semiprivatistica, i contratti collettivi di lavoro. Le fonti secondarie non possono drogare né contrastare con le norme costituzionali né con gli atti legislativi ordinari, per cui non hanno né forza né valore di legge, ma solo forza normativa. I Regolamenti: sono atti formalmente amministrativi, in quanto emanati da organi del potere esecutivo, ma sostanzialmente normativi, in quanto contenenti norme destinate a innovare l’ordinamento giuridico. Possono anche definirsi come ordinanze relative ad ampie e autonome sfere di attività, redatti in modo sistematico. Per quanto riguarda i limiti della potestà regolamentare, essi non possono derogare o contrastare con la Costituzione, con le leggi, con i regolamenti emanati da autorità gerarchicamente superiori. Essi, per espressa previsione della l241/90, in virtù della loro matrice politica, che li rende a motivo libero, non sono soggetti a motivazione, né alle norme in tema di partecipazione procedimentale. Possono essere classificati in vario modo. Innanzitutto si distinguono in: • Regolamenti Interni: sono atti espressivi del potere pararegolamentare e disciplinano l’organizzazione interna di un organo o di un ente, obbligando soltanto coloro che ne fanno parte, pertanto sono espressione del potere di autorganizzazione, ma non sono PAGE 134 legislazione concorrente e residuale, nonché nelle materie di legislazione esclusiva dello Stato qualora questo abbia specificamente delegato alle regioni la normazione secondaria. • Regolamenti provinciali e comunali: anch’essi riconosciuti dall’art 117 Cost, devono esplicarsi nel rispetto della legge e dello statuto (atto normativo fondamentale dell’ente) nelle materie di loro competenza; in particolare il Dlgs 267/2000 individua i seguenti: regolamento per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni, regolamento l’organizzazione e il funzionamento degli organismi di partecipazione, regolamento per il funzionamento degli organi istituzionali, regolamento per gli uffici, regolamento per l’esercizio delle funzioni. Tali regolamenti godono di una competenza riservata e garantita nei confronti dei regolamenti statali. • Regolamenti di altri Enti: quali Università, Enti di ricerca, Ordini e Collegi professionali, Camere di Commercio, Aziende speciali, autorità indipendenti. Questi ultimi sono definibili come fonti terziarie. • Regolamenti delle Università: sono prevalentemente norme attuative o integrative dello Statuto, che individua anche la competenza ad emanarli, salvo per alcuni di essi di particolare importanza, per i quali l’organo competente a deliberarli è individuato dalla legge. Particolare importanza riveste il regolamento didattico di ateneo, (disciplinato dall’art.11 DM 270/2004) deliberato dal Senato Accademico, sottoposto a controllo ministeriale con le stesse modalità dello statuto, individua: denominazione dei corsi di studio, obiettivi formativi e classe di appartenenza; quadro generale delle attività formative da inserire nei curricula; crediti formativi PAGE 134 assegnati a ciascuna attività formativa e caratteristiche della prova finale per il conseguimento del titolo accademico. Esso viene poi integrato dal regolamento didattico di corso di studio, che individua: elenco degli insegnamenti con indicazione del settore scientifico disciplinare di riferimento, obiettivi formativi specifici, piani di studio e obblighi di frequenza. Molto importante è anche il regolamento per l’amministrazione, la finanza e la contabilità, la cui deliberazione è, per espressa previsione di legge, di competenza del Consiglio di Amministrazione. Esso disciplina, anche in deroga alle vigenti norme di contabilità pubblica, ma nel rispetto dei principi da esse dettati, i criteri della gestione, le procedure di finanziamento, le responsabilità, le procedure contrattuali e i relativi controlli, l’amministrazione del patrimonio mobiliare e immobiliare. Va sottolineato che ciascun ente deve obbligatoriamente avere alcuni regolamenti previsti da leggi di vario genere, come ad es il regolamento sul diritto di accesso (L 241/90), quello sul trattamento dei dati personali, ecc Il regolamento, proprio perché caratterizzato da generalità e astrattezza, necessita, per la sua concreta applicazione, di un provvedimento di attuazione, che inciderà direttamente sulle situazioni soggettive dei destinatari. In caso di illegittimità di un regolamento, pertanto, si dovrà procedere a doppia impugnativa, del regolamento e del provvedimento di attuazione ad esso relativo. La successiva pronuncia dell’autorità giudiziaria avrà ad oggetto il regolamento, il cui annullamento spiega efficacia erga omnes, e non solo fra le parti in causa, e i suoi effetti si propagheranno al provvedimento di attuazione. Le Ordinanze: il termine individua un insieme di atti di tipo piuttosto eterogeneo; in diritto PAGE 134 amministrativo sono atti che creano obblighi o divieti (la cui inosservanza espone a sanzioni), quindi impongono degli ordini, emanati da autorità amministrative diverse dal Governo in virtù del potere di supremazia della PA. Affinché siano qualificabili come fonti del diritto devono essere generali ed astratte. Le ordinanze libere, (Sandulli) possono introdurre una disciplina derogatoria rispetto a norme di rango legislativo, purchè nel rispetto della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento. Le ordinanze libere in senso stretto si classificano in: • Ordinanze previste in campi specificamente indicati dal legislatore: ne sono un esempio i provvedimenti-prezzo del CIP e dei Comitati provinciali dei prezzi, soppressi dalla L537/93, le cui funzioni sono oggi svolte dal CIPE e dagli uffici provinciali del Ministero dell’Industria. Sono previste per caso ordinari, quindi non hanno carattere di eccezionalità.. • Ordinanze previste dalla legge per casi eccezionali di particolare gravità: sono ordinanze volte a fronteggiare situazioni eccezionali codificate dal legislatore e che hanno carattere atipico, rivolte di volta in volta a fronteggiare il caso specifico. Rientrano fra di esse: bandi militari (presuppongono lo stato di guerra o di emergenza internazionale dichiarato dal Parlamento), ordinanze prefettizie in materia di sicurezza e ordine pubblico, ordinanze speciali per la visita e la disinfezione delle case, ordinanze prefettizie di emergenza nucleare, ordinanze eccezionali in caso di calamità pubbliche o catastrofi nazionali, ordinanze dell’autorità marittima in caso di inquinamento marittimo, ecc. • Ordinanze di necessità e di urgenza: sono emanate da autorità amministrative espressamente investite di tale potere (fra cui il Prefetto e il Sindaco) per far fronte a situazioni di necessità e di urgenza, sono molto ampie, atipiche (a differenza degli atti necessitati, che sono invece strumenti tipici, che doppiano altri provvedimenti, es: PAGE 134 componenti dell’ateneo. Il contenuto necessario ai sensi della L 341/90 consiste in: previsione di corsi di orientamento per gli studenti; previsione di corsi di aggiornamento per il personale tecnico-amministrativo e previsione di attività formative autogestite dagli studenti. Ancora, contenuto necessario ai sensi della L 370/99 consiste in: previsione di un nucleo di valutazione e previsione di commissioni per le attività didattiche. Costituisce invece contenuto eventuale dello Statuto il seguente: determinazione dei corsi di laurea; ripartizione della competenza regolamentare fra Senato accademico e consiglio di amministrazione; individuazione delle strutture didattiche e di ricerca con autonomia finanziaria e di spesa; disciplina delle cariche accademiche e degli organi collegiali. La Federico II, ad esempio, fra le altre cose nello Statuto individua i Poli, l’Orto Botanico, l’Azienda agraria, L’azienda Ospedaliera, il sistema bibliotecario e il sistema museale. La Consuetudine costituisce tipica fonte del diritto non scritto, consiste in un comportamento uniformemente, pubblicamente e costantemente (senza interruzioni) reiterato per un periodo di tempo indeterminato a brevi intervalli di tempo (diuturnitas: elemento oggettivo) nella convinzione della sua necessità ed obbligatorietà (opinio iuris ac necessitatis: elemento soggettivo). La consuetudine può essere secundum legem, quando è richiamata dalle leggi scritte, praeter legem, quando regola materie non disciplinate da norme scritte, o contra legem, ossia abrogativa di norme di legge, inammissibile nel nostro ordinamento in quanto contraria all’art.8 disp.prel. Gli Usi, oggi soppressi, erano previsti all’ultimo posto della gerarchia delle fonti dalle PAGE 134 disp.prel.CC, si collocavano nell’ambito delle fonti non scritte del diritto ed erano raccolti a cura delle Camere di Commercio. I loro elementi costitutivi erano gli stessi della consuetudine. Le Norme Interne Sono emanate dalle pubbliche amministrazioni per il funzionamento degli uffici e lo svolgimento delle loro attività, costituiscono un ordinamento amministrativo interno distinto dall’ordinamento giuridico generale, dirigendosi solo a coloro che fanno parte di una certa amministrazione, infatti obbligano solo gli appartenenti ad essa. Non sono fonti del diritto e non possono essere in contrasto con norme giuridiche. Si fondano sul potere di autorganizzazione della PA e sul potere di supremazia speciale di un organo su un altro. La loro violazione dà luogo al vizio di eccesso di potere. Si distinguono in: • Regolamenti: si annoverano fra i regolamenti interni, che dettano norme sul funzionamento interno dell’ufficio. • Ordini: sono atti amministrativi emanati da un’autorità gerarchicamente superiore nei confronti di una inferiore e contenenti un comando ad agire in un dato modo. • Istruzioni: sono atti contenenti regole di comportamento a carattere tecnico, a chiarimento e completamento di altre norme. • Circolari: è la più importante categoria di norme interne. Il termine circolare deriva dal gergo militare e secondo Giannini non indica una categoria autonoma di atto amministrativo, ma bensì dei mezzi di comunicazione e notificazione di atti amministrativi. Dato il loro carattere conoscitivo non ne è consentita l’impugnazione, salvo il caso delle circolari interpretative, che hanno valenza esterna. Si distinguono in: • Circolari organizzative: contengono disposizioni sull’organizzazione degli PAGE 134 uffici • Circolari interpretative: recano l’interpretazione di leggi e regolamenti al fine di assicurarne l’uniforme interpretazione nell’ambito dell’apparato amministrativo. Hanno rilevanza esterna, per sono suscettibili di impugnazione. Obbligano i dipendenti dell’ente che le ha emanate a seguire l’interpretazione indicata, o a motivare adeguatamente una differente interpretazione. • Circolari normative: stabiliscono il modo di istruire una pratica, sono vincolanti per i dipendenti, ma prive di rilevanza esterna. Attraverso di esse si esercita il potere di indirizzo politico. • Circolari di cortesia: contengono voti augurali, saluti, messaggi di stima, ecc. • Circolari informative: sono strumenti di conoscenza tesi a informare su determinate problematiche, innovazioni legislative, orientamenti giurisprudenziali, ecc. • Circolari intersoggettive: sono circolari improprie, che si rivolgono ad organi o uffici appartenenti ad enti diversi da quello dell’autorità emanante. Generalmente fissano regole per la trasmissione di informazioni da un soggetto all’altro. • Circolari regolamento: sono impropriamente denominate circolari, in quanto sono atti produttivi di effetti normativi esterni, sono in realtà veri e propri regolamenti. La Funzione Amministrativa è la concreta esecuzione delle scelte effettuate in sede PAGE 134 Il Decentramento Consiste nel distacco di certe funzioni, per lo più di natura deliberativa, dalla sfera di competenza degli organi centrali dello Stato, con conseguente loro trasferimento ad altri organi (decentramento burocratico) o ad enti (decentramento autarchico). Decentramento politico: è volto ad ottenere una maggiore partecipazione dei cittadini alla vita dello Stato. Decentramento amministrativo: è volto ad una migliore organizzazione di pubblici uffici, attuando una più efficiente distribuzione fra di essi delle molteplici funzioni loro attribuite. Decentramento Autarchico: le funzioni in questione vengono trasferite ad enti autarchici, cioè a soggetti pubblici diversi dallo Stato. Può essere territoriale o istituzionale, a seconda dell’ente coinvolto. Decentramento burocratico: le funzioni vengono trasferite non a organi diversi dallo stato, ma a organi periferici dello Stato (Ministro, Prefetto, Questore, Commissario di PS). Non vengono trasferiti poteri ma solo funzioni. E’ detto anche decentramento organico. Decentramento funzionale: tramite azienda autonoma per la cura di determinati beni o la gestione di certi servizi. L’azienda pur incardinata nel Ministero da cui promana, ha autonomia di bilancio. L’Autarchia è la potestà di un Ente pubblico ad amministrare i propri interessi svolgendo un’attività che ha gli stessi caratteri e la stessa efficacia dell’attività amministrativa statale. L’Ente Autarchico agisce in regime di diritto amministrativo e gode di un particolare regime giuridico, caratterizzato da specifiche potestà, ossia: • Certificazione PAGE 134 • Autorganizzazione: è il potere di creare e gestire le strutture necessarie per il proprio funzionamento • Autotutela: è il potere di farsi ragione da sé secondo diritto con specifici mezzi amministrativi, che non necessitino di intervento del giudice • Autogoverno: individua un fenomeno in cui gli organi di governo di un certo ente vengono eletti da un corpo elettorale costituito dagli stessi soggetti governati. Tale fenomeno si riscontra, ad es., negli enti locali e nelle università. L’Autonomia è il potere di un Ente di effettuare scelte ed emanare atti con proprie deliberazioni. Si distingue in: • Autonomia Normativa: si concretizza nel potere di autodisciplinarsi attraverso l’emanazione di statuti e regolamenti • Autonomia finanziaria: è la capacita di un ente di poter contare su risorse provenienti da fonti diverse, che possono essere gestite in maniera indipendente. • Autonomia contabile: potere di gestire autonomamente la propria contabilità, il proprio bilancioe il proprio piano dei conti, nonché potestà regolamentare in materia contabile. • Autonomia Impositiva:(o tributaria) è il potere di imporre propri tributi; compete solo agli Enti locali e solo sulla base di previsione di legge. • Autonomia organizzativa: è il potere di creare e gestire le strutture necessarie per il proprio funzionamento • Autonomia didattica: compete alle Università, è la capacità di determinare e disciplinare i corsi di studio e tutto ciò che riguarda l’organizzazione della didattica. PAGE 134 L’Amministrazione Indiretta, è il fenomeno che si verifica quando un ente utilizza, per il perseguimento dei propri compiti, organi ed uffici di un altro ente. I Soggetti della PA L’Organizzazione dello Stato e degli enti pubblici si attua tramite organi e uffici. Gli Organi pongono in essere atti giuridici per conto dell’ente, hanno specifica competenza e operano anche all’esterno, hanno una loro soggettività, ma non una autonoma personalità giuridica. Si definiscono come la persona (organi monocratici), o il complesso di persone (organi collegiali) preposte ad un certo centro di riferimento ed imputazione di competenza amministrativa, esercenti una pubblica potestà. Essi possono essere o meno rappresentativi. Gli organi hanno sempre competenza esterna. I collegi si distinguono in reali (deliberano all’unanimità) e virtuali (deliberano a maggioranza). A volte gli organi utilizzano uffici di altri enti: in tal caso si parla di avvilimento (ad esempio il Sindaco anche quando agisce come ufficiale di governo, utilizza gli uffici del Comune). Le relazioni tra organi hanno rilevanza giuridica. Gli Uffici uniscono all’elemento soggettivo un complesso di mezzi, attraverso cui compiono operazioni ausiliarie e strumentali. Si caratterizzano per la presenza di due elementi: uno funzionale ed uno strutturale. L’elemento funzionale consiste nel fatto che ad essi sono attribuite funzioni proprie della persona giuridica di cui fanno parte. Da questo punto di vista si distinguono in uffici attivi, PAGE 134 quanto è al contempo manifestazione di volontà e di giudizio. Esistono diverse classificazioni dei controllo. Innanzitutto si distingue fra: • Controlli Interni: controlli gerarchici, controlli degli uffici Centrali di Bilancio (ex Ragionerie), controlli di gestione, controlli dei nuclei di valutazione. Essi sono stati esplicitati dal D.lgs 286/99 che ne individua 4 tipi: •..1 Controlli di regolarità amministrativa e contabile: sono i controlli degli organi di revisione, delle Ragionerie, dei servizi ispettivi. Si effettuano sulla base dei principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali operanti nel settore. •..2 Controllo di gestione: concretizza un sindacato di tipo tecnico volto a verificare il rispetto dei criteri di efficacia (rapporto fra risultati conseguiti ed obiettivi prefissati), efficienza ed economicità. •..3 Valutazione dei dirigenti: tiene conto dei risultati dell'attivita' amministrativa e della gestione. La valutazione ha periodicita' annuale e costituisce presupposto per l'applicazione delle misure in materia di responsabilita' dirigenziale. •..4 Controllo strategico: verifica l’adeguatezza delle scelte effettuate in sede di attuazione dei piani, delle direttive e degli altri atti di indirizzo politico. Consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti e le scelte operative effettuate.Riferisce direttamente agli organi politici e costituisce supporto per l’esplicazione degli altri tre tipi di controllo. • Controlli esterni: controllo giurisdizionale, controllo parlamentare PAGE 134 (es.approvazione della legge di bilancio), controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile della Corte dei Conti. Quest’ultimo si esplica tassativamente sulle seguenti categorie di atti: • Atti che impattano sulla spesa (provvedimenti adottati a seguito di deliberazione del Consiglio dei ministri; atti normativi dei Ministri; bilanci; atti di nomina dei dirigenti; contratti, attivi tutti, passivi se superiori alle soglie comunitarie). • Atti a rischio (adottati con ordine scritto del Ministro competente) • Atti individuati temporaneamente dal presidente del Consiglio dei Ministri. Relativamente all’oggetto si distingue fra: • Controlli di legittimità: verificano solo il rispetto delle norme di legge e di regolamento, sono diretti a valutare la corrispondenza formale dell’atto e delle attività del soggetto alle norme di legge, con funzione di vigilanza. • Controlli di merito: sono rivolti a verificare anche i criteri di opportunità e convenienza che hanno ispirato l’operato dell’organo controllato. Concretizza un sindacato di tipo politico con funzione di tutela. I controlli amministrativi si distinguono poi in: • Controllo sugli atti: di legittimità (con funzione di vigilanza) e di merito (con funzione di tutela). • Controllo sugli organi (o sui soggetti) può essere ispettivo, sostitutivo o repressivo. E’ detto anche controllo funzionale. Compete al Governo, al Difensore Civico Regionale e al Coreco. Si esplica essenzialmente in materia di: adempimento degli obblighi PAGE 134 comunitari; ordine e sicurezza pubblica; diritti civili e politici. • Controllo sulle attività: sono diretti a verificare i risultati raggiunti, in termini di efficienza ed efficacia, dall’attività amministrativa svolta da un certo ente in un dato periodo di tempo. Il controllo si distingue inoltre in preventivo (si esplica prima che l’atto, pur perfetto, acquisti efficacia, e si distingue a sua volta in antecedente e susseguente all’adozione dell’atto) e successivo (interviene dopo che l’atto ha prodotto i suoi effetti), repressivo e sostitutivo (quando l’organo controllante ha il potere di sostituirsi al controllato nell’emanazione dell’atto, direttamente o tramite un commissario ad acta). Inoltre, rispetto al loro intervento, i controlli si distinguono in ordinari e straordinari. Gli atti di controllo sono: • Visto: controllo preventivo di legittimità vincolato. • Approvazione: controllo preventivo di merito, non recettizio, ma che va comunicato. • Autorizzazione: controllo preventivo antecedente di legittimità e di merito. • Omologazione: controllo di legittimità e di merito analogo all’approvazione. • Annullamento: controllo successivo di legittimità dovuto in sede di controllo, discrezionale in sede di autotutela. La Competenza è l’insieme di attribuzioni che spettano a ciascun organo per la cura degli interessi pubblici che gli sono affidati., quindi individua il complesso di poteri e funzioni che esso può, per legge, esercitare. Per competenza si intende l’individuazione dell’area di pertinenza, per incompetenza uno dei vizi dell’atto amministrativo. PAGE 134 • Aziende Speciali • Gestori di pubblici servizi • Amministrazione Comunitaria • Organismi di diritto pubblico in forma societaria L’Amministrazione dello Stato si articola in organi costituzionali (Parlamento, Governo, ministeri, Presidente della Repubblica, Corte Costituzionale), che sono essenziali per il funzionamento dello Stato, e organi a rilevanza costituzionale (Consiglio superiore della Magistratura, CLEL, Consiglio di stato, Corte dei Conti) , che pur non avendo carattere di essenzialità sono comunque previsti a livello costituzionale. Il Parlamento, disciplinato dagli artt.55 e segg. Cost., è un organo costituzionale e sovrano (partecipa all’esercizio della sovranità), è un organo necessario, indefettibile, complesso (formato da due camere), collegiale, rappresentativo. Si caratterizza per il bicameralismo perfetto, in quanto è composto da due camere distinte che esercitano le medesime funzioni in posizione di reciproca parità. Svolge le funzioni: legislativa (sua funzione fondamentale), di controllo politico e di connotazione del sistema, poiché individua la forma di governo (Repubblica Parlamentare). Ulteriore funzione è la eventuale messa in accusa del Presidente della Repubblica. Fonti del diritto parlamentare sono: Costituzione, Leggi ordinarie 8fra cui particolare importanza riveste la legge elettorale), i regolamenti parlamentari e le norme di correttezza costituzionale. La Camera dei Deputati si compone di 630 membri, di cui 12 eletti nella circoscrizione estero. PAGE 134 L’elezione dei deputati avviene con metodo proporzionale1, l’elettorato attivo spetta a tutti i cittadini maggiorenni, quello passivo agli elettori che abbiano compiuto i 25 anni di età. Ha sede a Montecitorio. Il Senato della Repubblica si compone di 315 membri, di cui 6 eletti nella circoscrizione estero. Ha sede a Palazzo Madama. E’ eletto a base regionale con metodo proporzionale2, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione estero. Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a 7, salvo il Molise, che ne ha 2, e la Valle d’Aosta che ne ha 1. l’elettorato attivo spetta a tutti gli elettori che abbiano compito il 25° anno di età, quello passivo agli elettori che abbiano compiuto il 40° anno di età. E’ senatore di diritto a vita, salvo rinuncia, chi è stato Presidente della repubblica. Inoltre il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita 5 cittadini che abbiano dato lustro alla patria in campo sociale, scientifico, artistico e letterario. I senatori a vita si aggiungono ai 315 senatori ordinari. L’attuale sistema elettorale è disciplinato dalla L270/2005. Sia la Camera che il senato sono eletti a suffragio universale e diretto e restano in carica 5 anni (legislatura). La durata delle Camere può essere prorogata solo in caso di guerra, con legge. Diverso è l’istituto della prorogatio, (art.61 Cost) ossia il perdurare dei poteri (solo per gli affari di ordinaria amministrazione) delle Camere scadute finchè non si riuniscano le nuove Camere. L’elezione delle nuove Camere ha luogo entro 70mgg. Dalla fine delle precedenti, e la prima PAGE 134 1 La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, per la Camera dei Deputati, si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, risultante dall’ultimo censimento, per 618, e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti. 2 La ripartizione dei seggi tra le Regioni, per il Senato, si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, risultante dall’ultimo censimento, per 618, e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni Regione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti. riunione ha luogo entro 20 gg. dalle elezioni. Il “semestre bianco” è il periodo degli ultimi 6 mesi di mandato del Presidente della repubblica: in questo periodo esso non può esercitare la facoltà di scioglimento anticipato delle Camere. Le Camere si riuniscono in via ordinaria il primo giorno non festivo di febbraio e ottobre. Ciascuna Camera può essere convocata in via straordinaria per iniziativa del suo Presidente o del Presidente della Repubblica o di 1/3 dei suoi componenti, e in questi casi è convocata di diritto anche l’altra Camera. Ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l’Ufficio di Presidenza. Altri organi delle Camere sono le Giunte Parlamentari e le Commissioni Parlamentari, queste ultime possono essere speciali, con carattere di occasionalità, costituite per studiare determinate problematiche, oppure permanenti. Le Commissioni permanenti si distinguono ulteriormente in commissioni referenti (valutano i vari disegni di legge e si esprimono con parere obbligatorio, ma non vincolante) e commissioni deliberanti (procedono direttamente all’approvazione del ddl, dando luogo a quello che si definisce “procedimento decentrato”. Vi sono poi anche le Commissioni bicamerali, che sono commissioni miste, composte in parte da deputati e in parte da senatori. Infine si devono menzionare i Gruppi Parlamentari, ossia formazioni permanenti che uniscono deputati e senatori politicamente affini. Si parla di gruppi misti quando vi sono parlamentari di diversi partiti che non hanno raggiunto le maggioranze necessarie singolarmente. Vi sono poi i cosiddetti parlamentari indipendenti, che non sono affiliati ad alcun partito. Si parla invece di “franchi tiratori” con riferimento a quei parlamentari che, approfittando del voto segreto, votano contro le indicazioni del partito di appartenenza. Ciascuna Camera adotta a maggioranza assoluta il proprio regolamento (regolamenti parlamentari, sono fonti primarie), le sedute sono pubbliche, salvo casi particolari, le sedute sono PAGE 134 passato il voto dei laureati aveva un peso maggiore). Vige inoltre il principio della libertà e segretezza del voto, e della non obbligatorietà dello stesso (è solo un dovere civico). I Partiti politici sono associazioni non riconosciute di persone, legate da comune ideologia e comuni interessi, che influiscono sull’indirizzo politico del paese. Rappresentano il raccordo fra Stato e cittadino e sono gli unici organismi legittimati alla competizione elettorale. Sono disciplinati a livello costituzionale dagli artt. 18 (che sancisce la libertà di associazione, con esclusione delle organizzazioni segrete e di quelle che perseguono scopi militari) e 49, che sancisce proprio la libertà di associarsi in partiti (principio della pluralità dei partiti politici) per concorrere con metodo democratico a determinare la vita politica nazionale. Il metodo democratico si riferisce alla non violenza nella raccolta dei consensi, e non all’organizzazione interna del partito. Il partito deve predeterminare gli scopi da raggiungere e le modalità di inquadramento degli eletti, ossia il ruolo che essi dovranno svolgere all’interno del partito. E’ fatto espresso divieto, nella stessa Costituzione, di ricostituire il partito fascista. E’ fatto inoltre divieto di utilizzare simboli che creino confusione con altri partiti o che riproducano immagini religiose, ed infine è fatto divieto di iscriversi a partiti politici ai militari di carriera in servizio attivo, magistrati e rappresentanti diplomatici. Per quanto riguarda il finanziamento dei partiti, la legge “Piccoli” degli anni ’80 prevedeva due tipi di finanziamento: uno annuale (ordinario), devoluto ai gruppi parlamentari, che poi lo ripartivano fra i relativi partiti 8per cui i partiti più forti ottenevano maggiori finanziamenti), e uno straordinario, erogato dal Parlamento ai singoli partiti in occasione delle elezioni per far fronte alle relative spese. Il referendum del 1993 ha abolito il finanziamento annuale, resta solo quello PAGE 134 straordinario. Il Governo: è disciplinato dagli artt.92-96 Cost, a differenza del Parlamento è un organo di parte, perché è espressione delle forze politiche di maggioranza e per questo è sottoposto al controllo politico del Parlamento, del quale deve avere la fiducia all’atto della nomina, e che può votare in qualsiasi momento una mozione di sfiducia con 1/10 dei suoi componenti. E’ un organo costituzionale complesso e collegiale, partecipa all’esercizio della sovranità essendo titolare della funzione amministrativa e di indirizzo politico; svolge anche funzione legislativa di primo grado (decreti legge e delegati) e di secondo grado (regolamenti). Tutti gli atti governativi rivestono la forma del decreto, e di distinguono in decreti presidenziali, emanati dal capo dello Stato e riferibili al Consiglio dei Ministri, e decreti ministeriali, emanati dai singoli Ministri senza l’intervento del Consiglio dei Ministri. La funzione di indirizzo politico è la scelta della linea politica da seguire per realizzare l’attività di governo, quindi la scelta dei modi e degli strumenti, fatta congiuntamente al Parlamento. Gli atti compiuti nell’esercizio di questa funzione sono gli atti politici e sono espressione della volontà dello Stato, ben distinti dagli atti amministrativi. E’ un organo complesso perché è formato a sua volta da più organi: Presidente del Consiglio, Ministri, Consiglio dei Ministri, Comitati Interministeriali, ecc. Non è un organo elettivo, infatti il Presidente della Repubblica, in base al risultato delle elezioni o, nel caso dei governi tecnici, in base alle trattative politiche, nomina il Presidente del Consiglio e, su proposta di questi, i Ministri. Sia l’uno che gli altri prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. Entro 10 giorni deve avere la fiducia delle Camere, e quindi poi esporre il proprio programma. Le sedute del Consiglio dei Ministri, al contrario di quelle del PAGE 134 Parlamento, sono segrete. Il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile, inoltre deve mantenere l’unità di indirizzo politico del Governo stesso; in più egli controfirma tutti gli atti. Egli è in posizione di supremazia nei confronti degli altri Ministri, ma non di gerarchia. Il Consiglio di Gabinetto è un comitato composto dai Ministri designati dal presidente del Consiglio allo scopo di coadiuvarlo. Il vice presidente del Consiglio, introdotto dalla L400/88, è una figura necessaria per motivi tecnico-organizzativi, più che politici, talvolta appartiene a un partito diverso da quello del presidente del Consiglio. I Ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del presidente del Consiglio. Essi sono organi costituzionali di governo, nonché capi di un dicastero, salvo il caso dei Ministri senza portafoglio, che non sono a capo di alcun dicastero e hanno in tal caso solo compiti politici e non anche amministrativi. Attualmente, ai sensi della L233/2006, esistono 18 Ministeri, e essi hanno struttura complessa, infatti si articolano in Dipartimenti (con a capo un dirigente) e Direzioni (con a capo un segretario generale).5 I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri, la loro è una responsabilità politica, civile e penale, possono infatti macchiarsi di reati ministeriali o reati comuni, al contrario dei parlamentari non godono di immunità e sono sottoposti alla giurisdizione ordinaria (previo però autorizzazione del PAGE 134 5 Attualmente i Ministeri sono i seguenti.Affari esteri; Interno; Giustizia; Difesa; Economia e Finanze; Sviluppo economico; Commercio Internazionale; Comunicazioni; Politiche agricole alimentari e forestali; Ambiente e tutela del territorio; Infrastrutture; Trasporti; Lavoro e Previdenza Sociale; Salute, Istruzione; Università e Ricerca; Attività culturali; Solidarietà sociale. E’composta da 15 giudici, che restano in carica per 9 anni, non rinnovabili, nominati per 1/3 dal Presidente della Repubblica, 1/3 dal Parlamento in seduta comune e 1/3 dalla magistratura ordinaria suprema (Corte dei Conti, Corte di Cassazione e Consiglio di Stato). I giudici della Corte Costituzionale sono scelti tra i magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinarie e amministrative, i professori universitari ordinari in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni di esercizio. Il loro ufficio è incompatibile con la carica di parlamentare, consigliere regionale, avvocato. Il suo Presidente è eletto fra i suoi componenti e resta in carica per 3 anni. I giudici della Corte Costituzionale godono di immunità, insindacabilità, inamovibilità. La loro retribuzione non può essere inferiore a quella del Presidente della Corte di Cassazione. La Corte Costituzionale gode di autonomia regolamentare, finanziaria e amministrativa. Ha sede nel Palazzo della Consulta in Roma. Ai sensi dell’art.134 Cost essa giudica: sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi statali e regionali; sui conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato, fra Stato e Regioni e fra le Regioni; sulle accuse mosse al Presidente della Repubblica (posto in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune) e in tal caso ad essa si aggiungono 16 membri aggregati (tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore che il Parlamento compila ogni 9 anni); essa inoltre, ai sensi della L 1/1953 giudica sull’ammissibilità delle richieste referendarie. Il giudizio di legittimità costituzionale può essere di due tipi: in via principale, quando vi è un conflitto di attribuzione con conseguente impugnazione di un atto da parte dello Stato o di una Regione, o in via incidentale quando la questione emerge nel corso di un giudizio ed è rilevata dalle parti o dal giudice (in tal caso il giudizio principale viene sospeso e al giudice a quo compete, con ordinanza motivata, vagliare la fondatezza dell’eccezione di incostituzionalità). PAGE 134 La Corte Costituzionale decide sulle questioni di legittimità con sentenza, che può essere di accoglimento (in tal caso la norma in questione cessa di avere efficacia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della decisione e scompare dall’ordinamento), o di rigetto (in tal caso la stessa questione potrà essere ripresentata in futuro). La Corte Costituzionale emette anche sentenze interpretative (di accoglimento o di rigetto), sentenze manipolatrici (estraggono dalla norma in esame, tramite interpretazione, una nuova norma che prima non era contenuta nella legge ordinaria), sentenze costitutive (o creative), che verificano se e quali omissioni legislative violino la Costituzione, sentenze sostitutive, che cancellano parte della norma sostituendola con una nuova parte. Le sentenze della Corte Costituzionale sono inappellabili, contro di esse non è ammessa alcuna impugnazione, e non sono mai considerate fonti del diritto, essendo invece la loro funzione quella di adeguare le norme giuridiche al dettato costituzionale. Nel processo innanzi alla Corte Costituzionale non è obbligatoria lòa costituzione di parte, e in tal caso la decisione è presa in camera di consiglio. Gli Organi a rilevanza Costituzionale: sono organi che pur essendo previsti dalla Costituzione non caratterizzano l’ordinamento, non sono fondamentali e non partecipano alla funzione politica. Sono di seguito illustrati. Il Consiglio Superiore della magistratura (CSM): E’ un organo collegiale autonomo e indipendente che garantisce l’indipendenza della funzione giurisdizionale. E’ disciplinato dall’art.104 Cost. E’ presieduto dal Presidente della Repubblica ed è composto da 24 membri che restano in carica per 4 anni, eletti per 2/3 da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, PAGE 134 e per 1/3 dal Parlamento in seduta comune tra i professori universitari ordinari in materie giuridiche e avvocati dopo 15 anni di servizio. Ne sono membri di diritto il primo presidente e il procuratore generale della corte di Cassazione. Il CSM è competente in materia di assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozione dei magistrati6 e sui provvedimenti disciplinari contro di essi. Ferme le competenze del CSM l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia spettano invece al Ministero della Giustizia. Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL): disciplinato dall’art.99 Cost. è un organo collegiale ausiliario rispetto alle Camere e al Governo composto da 121 membri che restano in carica per 5 anni. Essi sono rappresentativi delle varie categorie produttive, 99 di essi sono eletti dai sindacati, 10 sono rappresentanti di associazioni di volontariato e promozione sociale e 12 sono esponenti della cultura sociale, giuridica ed economica. E’ un organo di consulenza dotato di iniziativa legislativa che può contribuire alla legislazione economica e sociale nei limiti stabiliti dalla legge, ed inoltre compie studi e ricerche. Il Consiglio di Stato: disciplinato dall’art.100 Cost., è il principale organo consultivo dell’amministrazione centrale dello stato ed è organo supremo della giustizia amministrativa. E’ un organo collegiale e complesso, nonché indipendente. Si articola in 7 sezioni, di cui 4 consultive e 3 giurisdizionali. La 4° sezione consultiva è stata istituita dalla L127/97 (Bassanini-bis) per l’esame degli atti comunitari. Le sezioni consultive si compongono di 2 presidenti e 9 consiglieri, le sezioni giurisdizionali si compongono di 2 presidenti e 12 consiglieri. PAGE 134 6 Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso. Essi sono inamovibili e indipendenti e si distinguono fra loro solo per diversità di funzioni funzione ispettiva) ha carattere di legittimità e non di merito, per cui non si riferisce mai ad atti politici, ma mira invece ad appurare la conformità dei decreti alle leggi in vigore. Gli atti soggetti a controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti sono i seguenti (sono tutti atti governativi): • Atti che impattano sulla spesa (provvedimenti adottati a seguito di deliberazione del Consiglio dei ministri; atti normativi dei Ministri; bilanci; atti di nomina dei dirigenti; contratti, attivi tutti, passivi se superiori alle soglie comunitarie). • Atti a rischio (adottati con ordine scritto del Ministro competente) • Atti individuati temporaneamente dal presidente del Consiglio dei Ministri. • Atti temporaneamente assoggettati a controllo individuati dalle sezioni Unite della Corte stessa. Tale controllo ha luogo in via preventiva e vige la procedura silenzio/assenso, cioè l’atto si considera approvato se entro 30 GG. la Corte dei Conti non ne dichiara la non conformità (visto e registrazione). Se la P.A. vuole ugualmente eseguire un decreto che la Corte abbia dichiarato non conforme questo viene registrato con riserva. Ogni 15 gg. la Corte trasmette al parlamento l’elenco dei decreti registrati con riserva. Non possono essere registrati con riserva gli impegni di spesa che eccedono gli stanziamenti, o quelli imputabili a residui piuttosto che a competenza, gli atti di nomina di personale oltre i limiti degli organici e gli ordini di accreditamento ai funzionari delegati oltre le autorizzazioni. La Corte dei Conti anche quando agisce in sede di controllo può promuovere questione di legittimità costituzionale. PAGE 134 La Corte dei Conti esercita altresì il controllo successivo di legittimità, sotto forma di richiesta motivata di riesame su: atti degli Enti territoriali, pensioni e pubblico impiego (certificazione dei costi dei contratti collettivi). Esso, detto anche controllo di vigilanza, si esplica su: titoli di spesa relativi al costo del personale del settore pubblico; contratti e relativi atti di esecuzione in materia di sistemi informativi automatizzati; atti di liquidazione dei trattamenti di quiescenza dei pubblici dipendenti; gestione fuori bilancio; legittimità di singoli atti delle amministrazioni statali (controllo incidentale) Vi è poi il controllo successivo sulla gestione, introdotto dalla L20/94, di portata molto ampia, che investe i bilanci e il patrimonio delle amministrazioni pubbliche (incluse le regioni, le Università, le ASL, ecc), gli atti degli Enti Locali e il rispetto da parte loro degli equilibri di bilancio (Legge La Loggia, 2003) nonchè la gestione fuori bilancio e l’utilizzo dei fondi comunitari. Con tale tipo di controllo la Corte verifica oltre alla legittimità e regolarità delle gestioni, anche il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione, accertando ex post se le procedure ed i mezzi utilizzati siano stati ottimali, per costi, speditezza ed efficienza organizzativa, valutando i rapporti fra input ed output, fra obiettivi prefissati e obiettivi raggiunti, in quello che è a tutti gli effetti un controllo di efficienza, efficacia ed economicità, sulla base di criteri di tipo aziendalistico, e non meramente giuridici.7 Nell’ambito di tale controllo rientra quello, introdotto dalla L266/2005, sull’affidamento da parte delle PA di incarichi di studio e consulenza di importo superiore a € 5000. Altra competenza della Corte è il controllo sugli enti sovvenzionati dallo Stato, previsto dalla PAGE 134 7 Su tale questione le Regioni a statuto speciale (il cui sistema di controlli è delineato dallo Statuto), hanno sollevato questione di legittimità costituzionale, giudicata infondata con la sentenza 29/1/1995 della Corte costituzionale. Costituzione, che si esplica sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. La Corte dei Conti esercita poi il controllo successivo sul rendiconto annuale dello Stato, entro il 31/5, tramite il giudizio di parificazione, nel quale la Corte interviene a Sezioni Unite nella forma della sua giurisdizione contenziosa con l’intervento del Procuratore generale dello Stato investe di Pubblico Ministero, esercitando un sindacato formale. La Corte dei Conti svolge anche un’attività di referto, (che secondo alcuni costituisce un’attività autonoma, mentre secondo altri è riconducibile alla funzione di controllo) ossia riferisce al parlamento su una serie di questioni, fra cui: il rendiconto annuale dello stato e le Relazioni su: costo del lavoro pubblico, gestione delle università, scuola elementare, contratti informatici, spese elettorali, fondi pensione e gestioni fuori bilancio. Per quanto concerne la funzione giurisdizionale, La Corte dei Conti giudica sui conti che devono essere presentati annualmente dai funzionari che maneggiano beni o valori di proprietà dello Stato (giudizi di conto), nei giudizi di responsabilità dei funzionari che causino danni alla PA (giudizi di responsabilità amministrativa e contabile), ed inoltre sui ricorsi in materia di pensioni. La giurisdizione della Corte dei Conti è una giurisdizione speciale, perché esercitata solo nelle materie tassativamente indicate dalla legge, esclusiva, perché in dette materie comprende sia questioni relative a diritti che questioni relative a interessi, piena, perché si esplica sotto il duplice profilo dell’accertamento dei fatti e dell’applicazione del diritto, sindacatoria, perché la Corte non è vincolata né dalle domande delle parti né dai motivi addotti, quindi vi sono ampi poteri istruttori e decisori, ed inoltre è una giurisdizione obiettiva, non di parte. I giudizi di conto sono quelli relativi ai conti dei tesorieri, dei ricevitori, dei cassieri e degli agenti incaricati di pagare, conservare e maneggiare denaro pubblico, o di tenere in custodia valori PAGE 134 Repubblica che lo presiede (art. 87 Cost), Primo Ministro, alcuni Ministri, Capo di Stato Maggiore della Difesa. Si riunisce due volte l’anno per studiare e risolvere i problemi politici, tecnici e generali relativi alla difesa nazionale. Altri Organi Ausiliari dello Stato (non disciplinati dalla Costituzione) Avvocatura dello Stato: è un organo di carattere ausiliario a competenza generale, cui è affidata istituzionalmente la rappresentanza e difesa in giudizio di tutte le Amministrazioni dello Stato, di quelle non statali e di altri enti se autorizzata per legge o regolamento, delle Regioni se deliberato dal Consiglio, delle società private concessionarie dello Stato. Inoltre può difenderei dipendenti pubblici nei giudizi e penali per cause di servizio, su richiesta dell’Amministrazione di appartenenza e sempre che l’Avvocato generale lo reputi opportuno. Difende l’Italia davanti alle giurisdizioni internazionali. E’ competente davanti al GO, al GA, ai giudici speciali e ai collegi arbitrali. Svolge anche funzioni di consulenza, predispone transazioni, cura la tutela legale dei diritti e degli interessi dello Stato, esamina progetti di legge, prepara contratti, previene le liti, esprime pareri. E’ stata istituita dal RD 3282/1923, la L103/79 l’ha posta alle dirette dipendenze del Presidente del Consiglio dei Ministri, cui è gerarchicamente subordinata, si compone di un corpo di avvocati, reclutati per concorso e assunti con rapporto di pubblico impiego. Per compiere gli atti del loro ufficio essi non hanno bisogno di procura dell’amministrazione, poiché il mandato di rappresentanza è loro attribuito dalla legge per qualsiasi atto processuale. Si compone di un’Avvocatura Generale, con sede a Roma, e di Avvocature Distrettuali da essa dipendenti, con sedi presso le Corti d’Appello. A capo dell’Avvocatura di Stato è posto l’Avvocato Generale dello Stato, cui la L45/04 ha affiancato l’Avvocato Generale Aggiunto. Gli Enti Pubblici PAGE 134 Sono persone giuridiche o gruppi organizzati (enti di fatto) che l’ordinamento considera titolari di situazioni giuridiche. Sono pubbliche le persone giuridiche che un atto giuridico dichiara espressamente tali, quindi la costituzione o il riconoscimento degli enti pubblici deve fondarsi sempre sulla legge, statale o regionale (criterio nominalistico). L’Ente pubblico si caratterizza per: personalità giuridica di diritto pubblico, fine pubblico e sottoposizione all’influenza pubblica. L’ente pubblico può trasformarsi in ente privato, o se si estingue, può subentrargliene un altro per successione. Gli Enti Autarchici si distinguono in: • Enti territoriali: sono enti che vantano una certa popolazione fra i loro elementi costitutivi (es: regione, Provincia, Comune, ecc). Perseguono interessi a rilevanza locale. Per questo motivo non vengono annoverati fra di essi ad esempio le autorità portuali, poiché pur operando in ambito locale perseguono interessi di rilevanza nazionale. • Enti Istituzionali: sono previsti dalla legge, ma non hanno base territoriale. A loro volta si distinguono in: • Enti Strumentali: perseguono interessi propri dello Stato, curando attività molto simili a quelle statali (es. Banca d’Italia, Istat, Università, ecc). • Enti Ausiliari: realizzano fini propri dello stato, ma non esclusivi, perché generalmente non essenziali al concetto stesso di Stato (es: Inps, Inail, ecc) Gli Enti privati di interesse pubblico sono enti inseriti in ordinamenti settoriali dello Stato e sono soggetti a controlli e vigilanza, si tratta di cooperative, enti culturali, ricreativi, filantropici, o PAGE 134 sovvenzionati dallo stato. Gli Enti pubblici economici (EPE) sono enti a statuto di specie, che operano nel campo della produzione o dello scambio di beni o servizi come degli imprenditori, ma hanno personalità giuridica di diritto pubblico. La contabilità, i bilanci, i rapporti con i dipendenti e con i terzi sono regolati dal diritto privato, mentre il loro rapporto con lo Stato (che esercita su di essi potere di indirizzo e vigilanza) o con l’ente pubblico di riferimento è disciplinato dal diritto pubblico. Sono soggetti a iscrizione nel Registro delle imprese, ma sono sottratti al fallimento. Molti di essi (Iri, Eni, Enel, Ina) con la L359/92 sono stati privatizzati e trasformati in SpA. Le Corporazioni sono strutture associative nelle quali prevale l’elemento personale, mirano alla realizzazione degli interessi dei consociati. Si distinguono in associazioni (se il loro scopo principale non è di natura economica: es. associazioni culturali) e società, se perseguono uno scopo lucrativo o mutualistico. Le Fondazioni sono istituzioni nelle quali prevale l’elemento patrimoniale, infatti nel loro atto costitutivo un patrimonio viene vincolato al perseguimento di un certo scopo. Si costituisce mediante un negozio di fondazione che ha come contenuto la volontà del fondatore a che sorga la fondazione. Spesso vengono costituite mortis causa. Accanto al negozio di fondazione si pone l’atto di dotazione, con cui viene assegnato il patrimonio. Vengono regolate da uno statuto. Esse forniscono servizi ai beneficiari, ma non hanno natura associativa. Sono persone4 giuridiche di diritto privato. La L388/00, art 59, co.3, e il successivo DPR 254/01, hanno autorizzato le Università statali a costituire fondazioni di diritto privato allo scopo di acquistare beni e servizi sul mercato, nonché per lo svolgimento di attività strumentali alla didattica e alla ricerca. Tale norma è stata fortemente criticata, perché costituisce un mezzo per aggirare le normative comunitarie sulle procedure di PAGE 134 nelle vertenze di lavoro allo scopo di assicurare la corretta interpretazione dei contratti. • Autorità garante per la Cinematografia • ANPA (Agenzia Nazionale per la protezione dell’Ambiente) • Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali Aziende e Amministrazioni Autonome: rappresentano un fenomeno eterogeneo di soggetti dotati di ampia autonomia ma privi di personalità giuridica: • Monopoli di Stato • Archivi Notarili • Istituto Agronomico dell’Oltremare • Edifici di Culto • Azienda di Stato per le foreste demaniali Gli Enti Tettitoriali La materia delle autonomie locali è attualmente disciplinata dal TUEL 267/00 (testo unico degli Enti Locali, che ha finalmente accorpato tutte le normative che si sono succedute a partire dalla L 142/90 che per prima ha riformato in modo radicale la disciplina degli Enti Locali. In tale ambito importantissime sono anche le leggi Costituzionali 1/99 e 3/01, che hanno riscritto il titolo V della Costituzione attuando quello che si può definire federalismo regionale a costituzione invariata. Gli Enti territoriali si caratterizzano per l’autonomia politica: essi sono infatti titolari di interessi propri, che possono anche essere diversi (come indirizzo politico-amministrativo) da PAGE 134 quelli Statali, essendo invece rappresentativi della comunità locale loro associata. L’autonomia politica si configura come libertà di autodeterminazione dei fini da perseguire. Gli enti territoriali si possono definire anche come enti esponenziali, poiché le popolazioni residenti in un dato territorio trovano nelle comunità organizzate alle quali necessariamente e spontaneamente appartengono (gli enti territoriali), le strutture organizzative e decisionali destinate a farsi carico dei loro bisogni e delle loro esigenze. A partire dalla L.142/90, essi non sono più visti come strutture decentrate dello stato, ma come Enti autonomi con pari dignità tra di loro e rispetto allo Stato. Un importante principio ispiratore della riforma è il principio di sussidiarietà, inteso nella duplice accezione di sussidiarietà verticale e sussidiarietà orizzontale. La sussidiarietà verticale consiste nell’assunto secondo cui il potere deve nascere dal basso, per cui si riservano all’autorità statale solo le competenze che, avendo carattere sovralocale, non possono essere svolte a livello periferico, mentre tutte le altre vengono allocate al livello territoriale di governo il più possibile vicino al cittadino. Nella sua accezione orizzontale il principio di sussidiarietà consiste nell’attribuire, in un certo ambito territoriale, la competenza all’autorità o all’ente più vicino ai bisogni del cittadino e che sia in grado di esercitare il più efficientemente possibile l’attività in questione: tale principio in effetti investe i rapporti fra pubblico e privato, sancendo l’assunto secondo il quale una certa attività di pubblico interesse può essere svolta da soggetti privati tutte le volte che ciò sia più conveniente per il cittadino, sempre che non sia un’attività per legge riservata alla competenza della PA. Le Regioni: Nella ns. Repubblica esistono 20 regioni, di cui 5 a statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta, trentino Alto Adige e Friuli Venezia Giulia) e 5 a statuto ordinario. PAGE 134 Sono Enti pubblici costituzionali a fini generali (cioè politici) territoriali, godono di autonomia statutaria, di indirizzo politico, legislativa, amministrativa e finanziaria. Gli statuto delle Regioni speciali sono stati approvati con legge costituzionale, quelli delle regioni a statuto ordinario con legge regionale10. Con la legge cost. 3/01 è stato completamente ribaltato il precedente criterio di attribuzione della competenza legislativa concorrente fra Regioni e Stato. Oggi la Costituzione, all’art.117, individua in maniera esatta le materie di competenza statale, attribuendo tutte le altre alla potestà legislativa delle regioni. La potestà regolamentare segue quella legislativa. E’ stato soppresso il Commissario di Governo e le funzioni da lui esercitate, ma ciò è stato bilanciato dall’introduzione dell’obbligo di motivazione per le leggi statali e regionali, con particolare riferimento alla sussistenza delle condizioni che giustificano l’esercizio della funzione legislativa. E’ poi previsto un potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni in caso di inadempimento degli obblighi scaturenti dalla normativa comunitaria. Lo Stato inoltre esercita nei confronti delle Regioni poteri di coordinamento tecnico, ma mai politico. Alle Regioni, inoltre, è stata riconosciuta soggettività autonoma di diritto internazionale, infatti possono autonomamente concludere accordi e intese con altri Stati. Il novellato art.116 Cost introduce il principio del regionalismo differenziato, con riferimento alle Regioni a statuto ordinario: a ciascuna Regione, infatti, viene attribuita la possibilità di negoziare con lo Stato forme e condizioni particolari di autonomia, che incidono, soprattutto, sul piano amministrativo e finanziario, ma che possono estendersi anche al versante legislativo. Per quanto riguarda l’autonomia finanziaria delle Regioni, essa si concretizza in autonomia di PAGE 134 10 E’ stata la Legge costituzionale 1/99 a stabilire che lo statuto delle regioni ordinarie fosse approvato con legge regionale, in passato erano deliberati dal Consiglio regionale, ma aprrovati con legge statale. dall’Agenzia nazionale dei Segretari Comunali, iscritto in un apposito Albo nazionale, ha compiti di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa all’Ente Locale, in particolare verifica la conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo Statuto e ai regolamenti, assiste e cura la verbalizzazione delle sedute di Giunte e Consigli, roga i contratti: in sostanza è il garante della legalità e della correttezza amministrativa, nonché il notaio del Comune. Dipende funzionalmente dal Sindaco, che lo sceglie discrezionalmente fra gli iscritti all’Albo. Allo scadere del mandato del Sindaco resta in carica e il successivo Sindaco potrà confermarlo o sceglierne un altro dall’Albo, nel qual caso il primo entra in disponibilità per essere assegnato ad altri Comuni o all’Agenzia stessa. Nei Comuni con più di 15mila abitanti il Sindaco può nominare un Direttore Generale, con funzioni di direzione e coordinamento dei dirigenti, con contratto a tempo determinato ed incarico fiduciario. Tale incarico può essere conferito anche al Segretario Comunale. I Dirigenti Comunali hanno la direzione di uffici e servizi e effettuano gli atti di impegno dell’Amministrazione verso l’esterno; nei comuni privi di dirigenti le relative attribuzioni vengono esercitate dai responsabili degli uffici e dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica. Lo statuto del Comune può prevedere l’istituzione del Difensore Civico, che interviene d’ufficio o su istanza dei privati, per segnalare abusi, disfunzioni, carenze e ritardi dell’Amministrazione nei confronti dei cittadini. Provincia: è ente intermedio fra Regione e Comune, coordina la promozione dello sviluppo delle comunità locali e ha quindi importanti compiti di programmazione. In particolare, ai sensi dell’art. 19 del TUEL, essa è competente in materia di tutela e valorizzazione di: suolo e ambiente, risorse idriche ed energetiche, beni culturali, nonche in materia di: viabilità e trasporti, flora e fauna, parchi e riserve naturali, caccia e pesca, acque interne, smaltimento dei rifiuti, servizi sanitari, igiene e profilassi pubblica, istruzione secondaria, formazione professionale, edilizia PAGE 134 scolastica, protezione civile, risparmio energetico, autoscuole, industria. In materia urbanistica è competente a predisporre ed adottare il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio, quindi verifica altresì la compatibilità con lo stesso degli strumenti di pianificazione territoriale dei Comuni. La Provincia può istituire dei Circondari, in base all’ampiezza e alle caratteristiche del territorio, alle esigenze della popolazione e alla funzionalità dei servizi. Altre strutture di decentramento sono le Circoscrizioni Provinciali. L’eventuale istituzione di nuove provincie avviene con legge statale, su iniziativa dei Comuni interessati e sentita la Regione competente. Organi della Provincia sono: il Consiglio Provinciale; la Giunta Provinciale; il Presidente della Provincia, eletto a suffragio universale e diretto, che rappresenta la Provincia e presiede la Giunta; il Segretario Provinciale, il Direttore Generale e il Difensore Civico. Città Metropolitana: è uno speciale tipo di provincia con poteri notevolmente più ampi e vicini a quelli comunali, istituite a partire dalle Aree metropolitane, su iniziativa dei comuni interessati (la proposta è sottoposta a referendum popolare in ciascun Comune partecipante). La Città Metropolitana, una volta istituita, acquisisce le funzioni della provincia e, se il suo territorio non coincide con quello di una Provincia si procede ad una nuova delimitazione del territorio. Attualmente sono considerate Aree metropolitane (D lgs 267/00) le zone comprendenti i Comuni di: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari e Napoli. La concreta delimitazione delle Aree metropolitane spetta alla Regione. Comunità Montana: è un’unione di Comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a Province diverse, costituiti per la valorizzazione delle zone montane per l’esercizio di funzioni proprie, di funzioni delegate e per l’esercizio associato delle funzioni comunali. E’ istituita con decreto del Presidente della Regione. Sono esclusi da essa i Comuni capoluogo di PAGE 134 Provincia, e quelli con popolazione superiore a 40mila abitanti. Suoi organi sono. Un organo rappresentativo, un organo esecutivo e il Presidente Comunità Isolana: è analoga nelle caratteristiche e nella disciplina giuridica alla comunità montana ed è costituita da più Comuni situati su un’unica isola o su più isole di un arcipelago. Sono escluse la Sicilia e la Sardegna. Unione di Comuni: è un Ente Locale costituito da due o più Comuni, di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni. L’atto costitutivo e lo statuto dell’Unione sono approvati dai Consigli dei Comuni partecipanti con le procedure e le maggioranze previste per le modifiche statutarie. L’unione può essere tendenzialmente stabile o preliminare ad una fusione fra Comuni. Il Pubblico Impiego Quadro normativo di riferimento • 1923: a tale epoca risale la prima disciplina organica della materia e viene sancita la competenza del consiglio di stato in detta materia. Vi era una forte valenza della gerarchia. I dipendenti erano divisi in gruppi cui corrispondevano diversi livelli stipendiali. • Art.51 Cost: sancisce il principio secondo cui tutti i cittadini possono accedere al pubblico impiego • Art.97 Cost: sancisce il principio secondo cui i pubblici uffici sono organizzati secondo la legge, nonché il principio di buon andamento dell’attività amministrativa e l’accesso tramite concorso pubblico. • Art.98Cost: sancisce il principio secondo cui i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, quindi totalmente apolitici ed apartitici. PAGE 134 Disciplina la mobilità e le mansioni. Rafforza la distinzione fra politica e gestione definendo le competenze dei Ministri e quelle dei dirigenti (i Ministri non possono più annullare o avocare a sé atti di competenza dei dirigenti). • DPR 150/99: introduce il ruolo unico interministeriale per i dirigenti statali. • D.Lgs 165/01: (Legge generale sul Pubblico Impiego). La prima parte ha funzione di riordino, la seconda funzione demolitivi, poiché fissa le abrogazioni e le disapplicazioni. Prevede due livelli di contrattazione collettiva. Contratto collettivo nazionale di comparto e contratto integrativo a livello di singola amministrazione. • L.145/02: riforma la dirigenza prevedendo maggiori responsabilità e maggiore interscambio fra dirigenza pubblica e privata; introduce la vicedirigenza, cui in futuro si dovrà dedicare un’autonoma area contrattuale. Ripristina ruoli dirigenziali distinti per ciascuna PA. Il rapporto di pubblico impiego si concretizza in un rapporto di servizio, ossia un rapporto giuridico intersoggettivo che legittima l’inserimento di una persona fisica al servizio di un ente pubblico. Si costituisce normalmente di diritto, ossi sulla base di un regolare atto di assunzione, in alcune ipotesi può costituirsi di fatto. Il rapporto di pubblico impiego è di norma volontario, in alcune ipotesi si parla anche di rapporto coattivo, come nel caso della leva militare obbligatoria (peraltro oggi abolita), tali ipotesi trovano applicazione solo nei casi tassativamente previsti dalla legge. Il rapporto di servizio volontario può essere impiegatizio oppure onorario, cioè quando discende da incarico elettivo o onorifico: in tal caso è temporaneo e ha come contropartita non una retribuzione ma un indennizzo. PAGE 134 Il rapporto di pubblico impiego si caratterizza per il fatto che il datore di lavoro deve essere lo Stato o un Ente Pubblico non economico e i compiti del lavoratore devono essere inerenti ai fini istituzionali dell’Ente, inoltre il rapporto deve essere continuativo. Esso inoltre si distingue per il fatto di essere intuitu personae, bilaterale (vi sono diritti ed obblighi da ambo le parti) e con subordinazione gerarchica del dipendente. Ogni amministrazione ha la sua pianta organica, che individua il complesso delle posizioni lavorative dell’Ente, mentre la dotazione organica individua il numero complessivo di posti assegnati a ciascuna amministrazione. I ruoli rappresentano i posti caratterizzati da stabilità e permanenza nel tempo presenti in pianta organica. Ogni tre anni si procede a ridefinizione delle dotazioni organiche sulla base della programmazione triennale del fabbisogno di personale. I dipendenti sono raggruppati in aree (es: area amministrativa-gestionale, area tecnica, ecc), che hanno sostituito le qualifiche funzionali. Le aree, introdotte dai contratti collettivi, rispondono all’esigenza di garantire una maggiore flessibilità operativa. Al loro interno sono articolate in profili professionali e in categorie, a loro volta articolate in posizioni economiche. Il contratto ministeriale prevede tre categorie, A, B e C, quello dell’università quattro: B, C, D, EP. La progressione economica all’interno della categoria (es. da B1 a B2) è detta progressione orizzontale, quella da una categoria all’altra (es. da B a C) è detta progressione verticale, e avviene per concorso interno. L’accesso al pubblico impiego avviene, di norma, sulla base di pubblico concorso (art.97 Cost), per il personale di qualifica dirigenziale è previsto un doppio canale di accesso: oltre al concorso vi è infatti anche il corso-concorso presso la Scuola Superiore della PA. Le procedure concorsuali per l’accesso ai Ministeri di norma sono decentrate a livello regionale. Secondo la sentenza TAR Lazio 536/03 esiste un obbligo a carico dell’amministrazione (per ragioni di PAGE 134 economia) di utilizzare per scorrimento le graduatorie concorsuali valide attingendo da esse gli idonei qualora si rendessero vacanti altri posti. Secondo alcuni tali graduatorie non sarebbero invece utilizzabili per coprire nuovi posti discendenti da implementazione della pianta organica. Il ricorso al concorso non è obbligatorio per profili per i quali sia richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo, in tal caso l’assunzione avviene mediante avviamento degli iscritti alle liste di collocamento. La L 482/68, poi confluita nel D.Lgs 168/01, prevede l’assunzione obbligatoria tramite collocamento di soggetti disabili nella misura del 7% dei lavoratori occupati se vi sono più di 50 dipendenti, due disabili se vi è un numero di dipendenti compreso fra 36 e 50 e 1 se vi sono meno di 36 dipendenti. Requisiti di ammissione al pubblico impiego sono: cittadinanza italiana, maggiore età, idoneità fisica all’impiego, godimento dei diritti politici, titolo di studio di volta in volta richiesto. In passato era previsto un limite massimo di età, oggi abolito. Per alcune professioni, come ad es. la magistratura, è richiesto l’ulteriore requisito della condotta e delle qualità morali. Dopo l’assunzione vi è un periodo di prova variabile fra 3 e 6 mesi, dopo il quale avviene l’immissione in ruolo retrodatata alla data di assunzione. Ai sensi della L3/03 i pubblici dipendenti devono essere sottoposti a formazione continua e ricorrente, e annualmente deve essere predisposto un piano di formazione del personale. I doveri del dipendente sono definiti dal Codice di comportamento uniforme adottato dal Dipartimento della Funzione Pubblica, e dai codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni allegati ai contratti integrativi. In sostanza consistono in: dovere di fedeltà alla Repubblica; dovere di diligenza; dovere di obbedienza al superiore gerarchico (in caso di ordine illegittimo il dipendente deve fare presente l’illegittimità ed è tenuto ad eseguire l’ordine qualora questo sia impartito per iscritto, salvo il caso che il fatto costituisca reato); dovere di rispetto del segreto di PAGE 134 Si ha responsabilità amministrativa15 quando la trasgressione dei doveri d’ufficio comporti un danno patrimoniale per l’ente pubblico. In tale ambito si inquadra anche la responsabilità contabile, che sorge in caso di violazione di norme sui procedimenti di spesa e sulla custodia del denaro pubblico da parte di chi ne sia abilitato al maneggio. I relativi giudizi si svolgono innanzi alla Corte dei Conti. La responsabilità disciplinare consiste in qualsiasi violazione del dovere di ufficio ed è inquadrabile nell’ambito della responsabilità contrattuale. Per il personale non contrattualizzato le sanzioni sono quelle previste dal TU 3/57, ossia: censura, riduzione dello stipendio, sospensione dalla qualifica, destituzione. PAGE 134 15 I giudizi di responsabilità contabile sono quelli che si esplicano, innanzi alla Corte dei Conti, nei confronti di coloro i quali a qualunque titolo hanno il maneggio di denaro pubblico, nonché tutti i magazzinieri e i consegnatari di valori e merci appartenenti alla PA (agenti contabili) qualora si verifichi qualunque irregolarità gestionale nelle riscossioni, nei pagamenti o nella conservazione di denaro o beni. Si parla a riguardo di responsabilità contabile, che è una sottospecie della responsabilità civile, ma se ne distingue perché sorge per la semplice irregolarità gestionale, e non richiede la prova del danno, che è sempre presunto, salvo l’onere del funzionario di provare che l’irregolarità non ha causato danni. I giudizi di responsabilità amministrativa sono quelli che si svolgono, innanzi alla Corte dei Conti, nei confronti dei funzionari che, nell’esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione cagionino danno allo Stato o ad una PA (anche diversa da quella di appartenenza).Presupposti della responsabilità amministrativa (che può essere assimilata in senso lato ad una sorta di responsabilità contrattuale discendente dal rapporto di impiego) sono dunque: la qualità di pubblico funzionario, il danno la colpa grave o il dolo e il nesso di causalità. Essa si traduce o direttamente in danno per la PA o in responsabilità diretta di essa verso terzi. In questo tipo di giudizio la Corte ha potere riduttivo in merito alla quantificazione del danno: la quantificazione dell’addebito si rapporta, più che all’entità del danno, alla gravità del comportamento tenuto dal dipendente, tenuto conto di una serie di parametri quali: complessità del lavoro svolto, limitatezza delle risorse umane disponibili, anzianità del dipendente, comportamenti precedenti,, ecc. E’una responsabilità personale e si prescrive in 5 anni. Per il personale contrattualizzato, invece, la tipologia delle infrazioni e le relative sanzioni sono individuate dai contratti collettivi. Le sanzioni attualmente previste dagli stessi sono: rimprovero verbale, rimprovero scritto, multa con importo variabile fino a 4 ore di retribuzione, sospensione dal lavoro e dalla retribuzione fino a 10 giorni, sospensione dal lavoro e dalla retribuzione da 11 giorni a 6 mesi, licenziamento con preavviso, licenziamento senza preavviso. Ad eccezione del rimprovero verbale, le contestazioni devono essere fatte per iscritto entro 20 gg. dal momento in cui l’ufficio istruttore è venuto a conoscenza del fatto e dopo aver ascoltato il dipendente, che può farsi assistere da un procuratore o da un sindacalista. Nell’irrogazione della sanzione si tiene conto di fattori quali. Intenzionalità del comportamento, sussistenza di aggravanti o attenuanti, comportamento complessivo del lavoratore, ecc. Con il consenso del dipendente si può procedere ad un patteggiamento, che consiste nella riduzione della sanzione con contestuale rinuncia all’impugnazione. Se non si procede a patteggiamento il dipendente entro 20 giorni può impugnare la sanzione innanzi al Collegio Arbitrale di Disciplina dell’amministrazione presso cui lavora (composto da 2 rappresentanti dell’Amministrazione e 2 rappresentanti dei dipendenti, più un Presidente esterno), che a sua volta emette la decisione entro 90 gg. Per i dirigenti è previsto che in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi o di inosservanza di direttive degli organi politici, vi sia la sanzione dell’impossibilitàà di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale, o, nei casi più gravi, la revoca dell’incarico e il recesso dal rapporto di lavoro. Qualora oltre alla responsabilità disciplinare si configuri anche quella penale il contratto collettivo prevede che il procedimento disciplinare resti sospeso durante il processo penale; qualora vi sia una misura restrittiva della libertà personale è prevista obbligatoriamente la sospensione del dipendente dal servizio, in ogni caso la sospensione dal servizio può essere facoltativamente disposta, anche al di fuori del processo penale, per le infrazioni che se accertate comportino il licenziamento qualora vi siano fondati PAGE 134 motivi che la presenza in ufficio del dipendente possa arrecare danni all’Amministrazione. In tal caso si parla di sospensione cautelare in corso di procedimento disciplinare. Al dipendente sospeso in corso di procedimento penale è corrisposta un’indennità pari al 50% della retribuzione fissa mensile esclusi i compensi accessori e gli assegni per il nucleo familiare. Al dipendente facoltativamente sospeso in corso di procedimento disciplinare compete invece l’intera retribuzione, e la sospensione non può superare i 30 gg. Le modificazioni del rapporto di pubblico impiego si distinguono in soggettive, quando investono i soggetti del rapporto, e oggettive, quando investono il contenuto dello stesso. Per quanto riguarda le prime attengono alla sola PA (successione di un ente all’altro, accorpamento di più enti, trasferimento delle funzioni di un ente ad altro ente, ecc), essendo il rapporto di pubblico impiego intuitu personae. Per quanto riguarda le seconde, possono riguardare il contenuto del diritto patrimoniale (progressione economica) o della prestazione lavorativa (mutamento di mansioni), oppure possono determinare una sospensione dell’obbligo di rendere la prestazione lavorativa (aspettativa e collocamento in disponibilità) o l’obbligo di renderla ad altro ente (comando, distacco, collocamento fuori ruolo, temporaneo servizio all’estero). L’aspettativa può essere concessa per: servizio militare; motivi personali (massimo 2 anni in tutta la vita lavorativa); mandato parlamentare, amministrativo o sindacale, studio, ecc. Tale istituto comporta la sospensione dell’obbligo di rendere la prestazione lavorativa e nella maggior parte dei casi la privazione della retribuzione e del maturare dell’anzianità di servizio16. Il collocamento in disponibilità può essere attivato quando venga ridotto o soppresso il ruolo organico di un ufficio e dopo conclusione infruttuosa delle procedure di mobilità collettiva, o immediatamente in PAGE 134 16 In alcuni casi, ad esempio in caso di dottorato di ricerca, è invece considerata come servizio utile a tutti gli effetti con retribuzione avviene per concorso pubblico o per corso concorso presso la Scuola Superiore della PA. La contrattazione collettiva, introdotta dalla Legge quadro 93/83 e potenziata dal Dlgs29/93, e oggi articolata su due livelli: contratto collettivo nazionale di comparto e contratto integrativo a livello di singola amministrazione. I comparti costituiscono l’unità fondamentale della contrattazione collettiva, e individuano settori omogenei o affini. Gli attuali comparti sono stati definiti con appositi contratti collettivi nazionali quadro. I dirigenti costituiscono un’area contrattuale autonoma, e in futuro lo sarà previsto anche per i vicedirigenti. Continua a sussistere un livello di contrattazione intercompartimentale, sia pure in misura estremamente ridimensionata rispetto a prima, che si esplica con riferimento a istituti comuni a più comparti. L’ARAN rappresenta la PA nella contrattazione collettiva, esercita tutte le attività relative alle relazioni sindacali e alla negoziazione dei contratti collettivi, acquisisce i pareri dei comitati di settore in fase di contrattazione, trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei Conti, sottoscrive i contratti. Le pubbliche amministrazioni possono avvalersi della sua assistenza anche ai fini della contrattazione integrativa. Essa inoltre interviene nelle vertenze di lavoro allo scopo di assicurare la corretta interpretazione dei contratti. I rappresentanti dei lavoratori nella stipula dei contratti sono le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o nell’area una rappresentatività non inferiore al 5% come media fra il dato associativo e il dato elettorale. LARAN sottoscrive i contratti collettivi verificando che le organizzazioni sindacali aderenti all’ipotesi di accordo rappresentino nel loro complesso almeno il 51% come media fra dato associativo e dato elettorale o almeno il 60% del solo dato elettorale. L’ARAN procede sulla base degli indirizzi impartiti dai comitati di settore delle PA, una volta acquisita l’ipotesi di accordo e il parere favorevole di detti comitati, trasmette alla Corte dei Conti la quantificazione dei costi contrattuali, ed essa entro 15 gg ne certifica la compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio, in catodi PAGE 134 riscontro negativo si procede ad una riapertura delle trattative. I contratti collettivi sono pubblicati sulla gazzetta Ufficiale, quelli integrativi sul Bollettino Ufficiale del Ministro di riferimento. Tutte le controversie in materia di pubblico impiego sono state devolute al GO (D.Lgs 80/98) in qualità di Giudice del Lavoro, comprese le controversie in materia di comportamento antisindacale della PA. Restano di competenza del GA le controversie relative al personale non privatizzato e le controversie relative alla fase concorsuale, ossia dall’indizione del concorso fino all’approvazione della graduatoria degli idonei e dei vincitori. Tale competenza del GA è, sia pure con alcuni dubbi, riconosciuta anche con riferimento ai concorsi interni. L’Attività Amministrativa L’attività amministrativa è l’attività mediante cui gli organi statali all’uopo preposti provvedono alla cura degli interessi pubblici loro affidati. In sede di indirizzo politico se ne determina il fine da perseguire, essa concretizza un’attività pratica, mentre la politica concretizza un’attività teorica. I principi costituzionali dell’attività amministrativa sono da ricercarsi nell’art.97 Cost “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. Possono dunque così schematizzarsi: • Principio di indipendenza e neutralità della PA • Principio di legalità (la PA deve attenersi in tutte le sue attività alle prescrizioni della legge. • Principio di imparzialità: la PA deve garantire il rispetto della giustizia; tutti devono essere PAGE 134 ammessi al godimento dei pubblici servizi; è fatto divieto di qualsiasi favoritismo ed è previsto l’obbligo di astensione nelle situazioni in cui si abbia uno specifico interesse personale. • Principio di trasparenza: l’azione amministrativa deve essere tale da garantire la facile e immediata controllabilità di tutti i momenti e i passaggi in cui si esplica l’attività della PA onde garantirne l’imparzialità. Da esso discende il diritto di accesso dei cittadini agli atti e ai documenti della PA, la pubblicità dei procedimenti, l’introduzione degli URP (uffici relazione con il pubblico). • Principio di tipicità: i provvedimenti e gli atti amministrativi sono tutti tipici e nominati • Principio di buona amministrazione: si concretizza in rapidità, miglior contemperamento degli ineressi coinvolti, minor sacrificio possibile di interessi, nonché, ai sensi della l241/90, economicità, efficacia (rapporto fra risultati conseguiti e obiettivi prefissati) ed efficienza (rapporto fra risorse impiegate e risultati ottenuti). • Principio di necessità e continuità • Principio di semplificazione: divieto di aggravamento del procedimento amministrativo, introduzione del silenzio significativo. I criteri che la informano, soprattutto alla luce della riforma operata con la L241/90, sono: • Procedimentalizzazione: l’attività amministrativa non si svolge attraverso singoli atti, bensì attraverso una serie di atti concatenati e coordinati, ciascuno dei quali è presupposto di legittimità o di efficacia dei successivi. Il procedimento sfocia in un provvedimento. • Pianificazione e programmazione: fase in cui si fissano obiettivi e criteri direttivi, utilizzando piani, progetti e bilanci. • Utilizzazione del diritto privato: soprattutto con riferimento ai rapporti economici, uso di contratti e strumenti privatistici anche per la gestione di servizi pubblici. PAGE 134 destinatario, nonché dall’accertamento del giudice ed è immediatamente efficace. Solo se previsto per legge, il provvedimento può essere dotato anche di esecutorietà, che è il potere della PA di dare esecuzione all’atto contro il volere del destinatario e senza l’intervento del giudice. Decorsi i termini per l’impugnazione, diviene inoppugnabile, cioè non più suscettibile di annullamento o revoca. I provvedimenti sono tipici e nominati, ciascuno di essi è preordinato alla tutela di uno specifico interesse pubblico ed è espressione di specifici poteri previsti da una legge. I principali tipi di provvedimenti sono i seguenti: • Ammissioni: sono provvedimenti con cui la PA conferisce un particolare status (es. cittadinanza, ammissione a concorso, ecc) • Iscrizioni: sono ammissioni vincolate, cioè prive di apprezzamento discrezionale, la PA si limita ad accertare la sussistenza dei requisiti richiesti dalla legge (es. iscrizione nelle liste elettorali) • Autorizzazioni: sono provvedimenti mediante cui la PA, nell’esercizio dell’attività discrezionale, rimuove in via preventiva un limite legale posto all’esercizio di un diritto soggettivo o di una potestà pubblica. Possono essere espresse o tacite, modali (in tal caso la PA disciplina il modo di svolgimento dell’attività autorizzata) o non modali, personali (in tal caso sono intrasmissibili) e reali (es. carta di circolazione dei veicoli). Hanno funzione di controllo e di programmazione in taluni settori ritenuti delicati. • Abilitazioni: sono autorizzazioni in cui la discrezionalità è tecnica anziché amministrativa (es. patente di guida, esercizio della libera professione, ecc). • Approvazioni: sono provvedimenti permissivi con cui la PA rende efficaci ed eseguibili atti giuridici già compiuti, quindi intervengono aposteriori, non condizionano la PAGE 134 legittimità ma l’operatività, pertanto si possono collocare fra gli atti di controllo. • Atti di Assenso: possono precedere o seguire l’atto principale (es. assenso all’atto di donazione). • Nulla Osta: sono provvedimenti con cui la PA attesta l’assenza di circostanze ostative allo svolgimento di una certa attività. • Licenze: sono provvedimenti dalla natura giuridica piuttosto controversa. Secondo la dottrina più tradizionale sono autorizzazioni che consentono l’esercizio di un diritto soggettivo, secondo Sandulli sono invece autorizzazioni che consentono l’esercizio di un interesse legittimo. • Registrazioni: sono autorizzazioni vincolate rilasciate sulla base dell’accertamento dei requisiti previsti dalla legge (es. registrazione delle specialità medicinali). • Dispense: sono provvedimenti con cui la PA con potere discrezionale consente l’esercizio di un’attività in deroga a un divieto, ovvero esonera dall’adempimento di un obbligo. Sono provvedimenti a carattere eccezionale, che possono essere rilasciati solo nei casi previsti dalla legge, hanno carattere costitutivo. • Deleghe: sono provvedimenti con cui la PA attribuisce la facoltà di esercitare poteri suoi propri, dei quali comunque viene trasferito soltanto l’esercizio, non la titolarità. Possono essere rilasciati solo nei casi previsti dalla legge e solo per iscritto. • Ordini: sono provvedimenti restrittivi della sfera giuridica del destinatario, cui impongono determinati comportamenti. La potestà ordinatoria può essere generale (nei riguardi di tutti, es ordini di polizia) o speciale (presuppone un determinato rapporto, es. ordini rivolti ai dipendenti di un certo Ministero). Sono provvedimenti a carattere eccezionale, che possibili solo nei casi previsti dalla legge PAGE 134 • Atti Ablativi: sono provvedimenti con cui la PA priva il titolare di un diritto reale, estinguendolo o trasferendolo coattivamente. Appartengono a questa categoria: espropriazione, requisizione, prelazione e occupazione. • Concessioni: sono provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario, con cui la PA conferisce ex novo posizioni giuridiche attive, in tal caso si parla di concessioni costitutive, (es. diritto all’esercizio di professioni a numero limitato, come le farmacie) o trasferisce al destinatario posizioni giuridiche attive proprie, in tal caso si parla di concessioni traslative (es. concessione di suolo pubblico). Le concessioni traslative si distinguono in: concessioni reali, concessioni di servizi, concessioni di potestà pubbliche e concessioni- contratto. Le concessioni reali, (o concessioni su beni) hanno la funzione di verificare la compatibilità dell’uso individuale di untene pubblico, nonché l’effettivo incremento della potenzialità economica del bene. Si distinguono in concessioni di beni demaniali e concessioni di beni patrimoniali indisponibili. Le concessioni di servizi verificano l’opportunità di esternalizzare la gestione di un servizio per la cui gestione diretta emerga difficoltà organizzativa della PA. Per quanto riguarda la disciplina giuridica, al concessionario è riconosciuto il diritto di insistenza e di esclusiva. Esso è sottoposto a controlli da parte della PA; agisce in proprio ed è pienamente responsabile dell’attività svolta. In caso di riscatto della concessione da parte della PA, il concessionario ha diritto all’indennizzo, contrariamente al caso della revoca della concessione. Un discorso particolare va fatto con riferimento alla concessione edilizia: nel 1942 vi era la licenza edilizia, rilasciata dal Sindaco, poi la Legge Bucalossi (L10/77) introdusse la PAGE 134 procedimento. I pareri consistono in una valutazione di interessi già assunti nel procedimento, con funzione di supporto all’attività discrezionale dell’organo di amministrazione attiva. Essendo atti infraprocedimentali non sono autonomamente impugnabili, ma solo contestualmente al provvedimento finale, solo i pareri vincolanti negativi sono autonomamente impugnabili, poiché impediscono il formarsi del provvedimento finale, che non viene ad esistenza per effetto del veto da essi imposto. L’eventuale vizio di parere si riflette sul provvedimento finale, inficiandolo. La materia dei pareri è attualmente disciplinata dalla L241/90, come modificata dalle leggi n.15 e n.80 del 2005. Essa stabilisce a riguardo, in ossequio al principio di rapidità e speditezza dell’azione amministrativa, che i pareri devono essere obbligatoriamente resi entro 45 gg. dalla richiesta (il termine può essere sospeso una sola volta, massimo per 15 gg, per ottenere dei chiarimenti), in caso contrario l’amministrazione richiedente procede indipendentemente dall’acquisizione del parere. Detta disposizione non si applica nel caso di pareri rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini, che devono necessariamente essere acquisiti. Tutti i pareri devono essere motivati. La struttura formale dell’atto amministrativo si articola in: • Intestazione: indicazione dell’autorità da cui l’atto promana e denominazione dell’atto • Preambolo: indicazione delle norme di legge e di regolamento in base a cui l’atto viene adottato, nonché attestazioni relative agli atti preparatori • Motivazione: indica le motivazioni di fatto e di diritto in base a cui l’atto è stato adottato e consiste in due parti, una descrittiva, (in cui vengono illustrati gli interessi coinvolti nel procedimento) e una valutativa (in cui la PA valuta comparativamente gli interessi motivando le ragioni in base a cui ha deciso di soddisfare un interesse piuttosto che un altro. PAGE 134 • Dispositivo: parte precettiva dell’atto, che costituisce la dichiarazione di volontà vera e propria. • Luogo • Data • Sottoscrizione In relazione ai destinatari gli atti amministrativi si distinguono in: • Atti particolari: sono rivolti ad un solo soggetto. • Atti plurimi: sono formalmente unici, ma scindibili in tanti provvedimenti autonomi e indipendenti quanti sono i destinatari (es. decreto di nomina dei vincitori di un concorso). • Atti collettivi: manifestazione di volontà rivolta in modo unitario e inscindibile verso un complesso di individui unitariamente considerata (es. provvedimento di scioglimento di un Consiglio comunale). • Atti generali: atti rivolti a soggetti non determinati, ma determinabili successivamente in sede di esecuzione del provvedimento (es. bandi di concorso e di gara) In relazione alla reciproca interdipendenza gli atti amministrativi si distinguono in: • Atti composti: sono formati da più manifestazioni di volontà che si fondono dando vita ad un unico atto (es. accordo, con cui si compongono interessi contrapposti). • Atti complessi: con cui si compongono interessi paralleli. • Atti continuati: singole determinazioni poste in essere in momenti differenti dallo stesso agente (es. le tre intimazioni della carica). • Atti contestuali: riunione di più atti autonomi, si distinguono ulteriormente in atti simultanei PAGE 134 (manifestazione unica che comprende più atti dello stesso genere rivolti in più direzioni, come un ordine dato a più Ministri) e atti plurimi (più manifestazioni, rivolte in un’unica direzione, es. ordine dato da più Ministri ad un certo dirigente). Gli atti amministrativi, inoltre, si distinguono in: Atti espressi: consistono in una manifestazione di volontà adeguatamente esternalizzata, sono la norma. Atti impliciti: sono comunque delle manifestazioni espresse di volontà, che anziché essere autonomamente esplicitate, si desumono da un altro atto a o da un comportamento esplicito. Atti taciti: manca qualsiasi forma di esternazione della volontà, ma sono desumibili da un comportamento cui apriori la legge attribuisce un determinato valore giuridico: in sostanza sono riconducibili alle figure di silenzio significativo (silenzio assenso e silenzio rifiuto). Gli elementi dell’atto amministrativo si distinguono in: • Essenziali: necessari a livello giuridico per dare vita all’atto, la loro mancanza comporta nullità. Sono19: • Agente: è il centro di imputazione giuridica che pone in essere l’atto. Sandulli lo chiama “soggetto”. • Oggetto: è la cosa su cui l’atto incide, può essere un comportamento, un fatto o un bene. Deve essere possibile, determinato e lecito. Per Sandulli comprende anche il destinatario. PAGE 134 19 L’elencazione esposta fa capo alla dottrina tradizionale, in particolare al Virga e alla teoria negoziale. Secondo Sandulli, invece (che fa capo alla teoria funzional- procedimentale), gli elementi essenziali dell’atto sono: soggetto, oggetto, forma, contenuto e finalità(scopo perseguito dall’atto).