Scarica diritto amministrativo-lineamenti di diritto amministrativo e più Schemi e mappe concettuali in PDF di Diritto solo su Docsity! Tipologia delle attività di Amministrazione e principi generali [cap 5] L’attività amministrativa tra Diritto Amministrativo e Diritto Comune Amministrazione mediante atti giuridici: è attività servente gli interessi della collettività x cui, non libera ma sempre vincolata in qualche modo, finalizzata al raggiungimento di scopi predeterminati, che nello Stato democratico sono quelli posti dalla legge. L’Amministrazione, nell’esperienza moderna, segue un modulo tipico di azione giuridica che è quello dell’esercizio del potere e l’instaurazione di rapporti giuridici di diritto pubblico con i3i. Le attività giuridiche di amministrazione si esprimono in atti a contenuto generale, non direttamente destinati a singoli soggetti ma che comunque li vincolano; queste attività sono accomunate nella nozione di Amministrazione FINALE . A queste attività si affiancano quelle dell’amministrazione STRUMENTALE, intese ad assicurare la legalità e la correttezza/conformità di quelle di Amministrazione finale, queste attività, sono imputate ad organi dei quali è assicurata la competenza tecnico – professionale tale da garantirne l’imparzialità e neutralità rispetto agli interessi alla cui cura l’Amministrazione finale è finalizzata. Attività private e Regime AMMINISTRATIVO. Organi e uffici amministrativi hanno capacità di intervento che segue, 1 SCHEMA TECNICO ma anche uno NEGOZIALE . L’attività amministrativa ad un'istanza di parte,laddove l'esercizio di attività private è sottoposto dalla legge a regime amministrativo. Implica un necessario procedimento amministrativo, nel quale,valutati gli interessi pubblici coinvolti nonché la CONFORMITÀ DELL’ATTIVITÀ che si intende avviare alle prescrizioni di legge. È emersa la CONSAPEVOLEZZA della ECCESSIVA estensione delle ATTIVITÀ PRIVATE SOGGETTE A REGIME AMMINISTRATIVO,lafdove FORMALISMOe ECCESSO di BUROCRAZIA sono mali endemici com’è noto, e avviata una POLITICA alla progressiva LIBERALIZZAZIONE 2 il Principio di matrice europea ”regime autorizzatori sono previsti o mantenuti solo se giustificati da motivi imperativi di interesse generale” ART.14 D.L.59 del2010. E successivamente D.L. 1del2012 politiche di LIBERALIZZAZIONE confermate ulteriormente con la PREVISIONE di ABROGAZIONE di NORME RECANTI LIMITI all'esercizio di attività private NON GIUSTIFICATI DA MOTIVI DI INTERESSE GENERALE. Il REGIME autorizzatorio è ancora diffuso,bensì si è estesa l’applicazione del SILENZIO ASSENSO come conclusione TACITA del procedimento. 2 art. 13.4 che resta tuttavia procedimento autorizzatorio nonché la sottoposizione di alcune ATTIVITÀ private al regime della segnalazione certificata di inizio attività SCIA che sostituisce il procedimento autorizzatorio ma NON ESCLUDE L’ATTIVITÀ PRIVATA da controlli amministrativi. Le attività amministrative intese al CONTROLLO PREVENTIVO e SUCCESSIVO delle attività private stesse, 2 la SCIA nel duplice schema previsto dagli art. 19 e 19 BIS e costituiscono una parte assai consistente dell’amministrazione finale,a tutti i livelli di governo (statale, regionale, locale). Servizi pubblici Nella nostra società i pubblici poteri sono chiamati ad assicurare ai cittadini una serie di servizi, consistenti di operazioni e prestazioni di vario tipo. Sono attività necessarie che costituiscono amministrazione sostanziale e che necessitano di apparati organizzativi complessi e personale specializzato; variano al variare delle esigenze sociali. Prestazioni garantite dalla costituzione o da leggi di attuazione costituzionale servizio può essere gratuito o a pagamento. Si denominano servizi pubblici,attività ascrivibili a vere e proprie attività di impresa. Il carattere necessario implica che debbano essere svolte in concreto, costantemente nel tempo e in maniera continua sul territorio ascrivibili ad ogni consociato UNIVERSALITÀ,ACCESSIBILITÀ, delle ATTIVITÀ di servizio pubblico). È compito dei pubblici poteri assicurare lo svolgimento di queste attività, regolandone le modalità di svolgimento o controllandone il corretto svolgimento. Nell’esperienza più recente le P.A. sono diventate, principalmente, soggetti regolatori di attività altrui rese in forma di attività d’impresa a favore della collettività. 2) Affidando anche l’espletamento del servizio ad organizzazioni esterne,imprese private.in tal caso L’ATTIVITÀ dei PUBBLICI POTERI resta limitata alla regolazione delle modalità di svolgimento dell’attività di codeste organizzazioni e al controllo del corretto e dei risultati del servizio in termini di UTILITÀ dei cittadini. A monte (attività di regolazione) e a valle (attività di controllo) e resta imputata alle pubbliche amministrazioni competenti 2 i settori materiali :pubblica istruzione, trasporti,ass.sanitaria. Entrambe le attività di regolazione che quella di controllo sono attività amministrative in senso STRETTO. Per effetto della regolamentazione europee è molto cresciuto tale meccanismo diminuito l’esercizio diretto della p.a. Si è affermato anche un altro e più incisivo principio di fonte europea, attività di servizio pubblico laddove organizzate in forma di impresa e servizi di interesse economico generale art.106 trat. E.u. soggetti imprenditoriali tra loro contendono nell ambito del mercato. Con ATTIVITÀ di regolamentazione alle imprese esercenti il servizio sono imposti i Servizio di obbligo di servizio PUBBLICO intesi di impresa< Ove considerasse il proprio interesse commerciale,non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura né condizioni. Obblighi (relativi all’espletamento del servizio nonché quelli di carattere tariffario tra cui c.d.OBBLIGO di SEVIZIO UNIVERSALE:prestare un det. Servizio su tutto il territorio nazionale a prezzi accessibili e a condizioni qualitative simili indipendentemente dalla redditività delle sing. Operazioni)È una scelta del legislatore nazionale stabilire i settori dell’ esercizio dell’attività in forma imprenditoriale aperta cmq a una concorrenza tra Oggetto di fatti acquisitivi posti in essere da soggetti 3i. es. possesso del bene protratto nel tempo previsto x l’usucapione x beni pubblici non da nessun effetto. la proprietà pubblica permane. Regola propria dei beni riservati,ma x i beni a destinazione pubblica la regola è inapplicabile ,il possesso del bene di un 3 se di fatto si instaura e si protrae, dimostra che la destinaz. Pub. Del bene è cessata,xciò ha perso la sua natura di bene pubblico. I beni pubblici vengano tutelati con l’esercizio del potere di azione nelle forme comuni,come estrinsecazione delle capacità di diritto comune degli enti pubblici. La norma riguarda la c.d. TUTELA IN VIA AMMINISTRATIVA (autotutela esecutiva). Diritto Pubblico e Diritto Privato Le attività giuridiche nelle quali si esprime l’amministrazione si distinguono in attività di diritto pubblico esprimono nel modulo tipico l’esercizio del potere e sono oggetto della disciplina generale del diritto amministrativo. e di diritto privato:collocazione nell’odinamento perplessa ,all’inizio l’amministrazione svolta x regola 2 moduli d’azione di diritto pubblico,solo in via marginale di eccezione2 diritto privato, impiantata nel nostro ordinamento già dalla fine del 19sec. Nel momento in cui si compiva la costruzione dell’amministrazione. Anche laddove il risultato pratico perseguito con l’azione giuridica dell’amministrazione sia senz’altro realizzabile con strumenti privatistici, locaizone,affitto,appalto,questi sono sostituiti da strumenti diretti di diritto pubblico,concessione amministrativa in luogo dell’affitto, utilizzo ritenuto vincolante x le p.a. Recentamente, sta emergendo una visone diversa rispetto a tale rapporto, ove si diffondesse e trovasse pieno accoglimento nell’ordinamento positivo ,con un RIBALTAMENTO e all’esecuzione dell’ Amministrazioni pubbliche 2 il diritto privato salvo ke la legge preveda diversamente. L 15 del2005 la P.A. nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente. Le P.A. in ogni manifestazione del loro agire, sono sempre soggette al principio di economicità, che è applicazione del principio del buon andamento nonché al principio della parità di accesso che è applicazione del principio di imparzialità realizzato nel nostro ordinamento con procedimento amministrativo di aggiudicazione ke precede la stipulazione dei contratti. Un settore assai importante che ha visto la sostituzione di moduli di azione negoziali a quelli di diritto amministrativo è il settore del pubblico impiego, nel quale, ormai, le P.A. operano come privati datori di lavoro. Ma anche in questa disciplina restano spazi significativi di diritto pubblico. Responsabilità civile delle P.A. Le P.A. sono soggetti giuridici dotati della capacità giuridica generale; rispondono per i danni prodotti a 3i sia nell’ambito dei rapporti contrattuali che extracontrattuali. Il fatto o l’atto dell’agente è imputabile all’Amministrazione della quale egli è titolare di un organo, o ad essa legato attraverso un rapporto di ufficio, o da essa dipendente nell’ambito di un rapporto di servizio. I 3i, perciò, possono agire direttamente nei confronti dell’Amministrazione per chiedere il risarcimento dei danni, visto che è l’amministrazione a rispondere del fatto illecito dell’agente. Responsabilità civile delle pubbliche amministrazioni Principi generali dell’attività amministrativa L’attività amministrativa è sempre funzione servente di interessi della collettività, mai posta in essere nell’interesse proprio del soggetto agente (attività di servizio). non è mai libera ma sempre predeterminata dalle norme. I principi dell’attività amministrativa sono intesi ad assicurare la migliore amministrazione in sé, come quella servente gli interessi collettivi. Questi principi sono desumibili e affermati dall’art 97 Cost., dall’art. 41 Carta dei Diritti UE e l’art. 1 L. Proc. Amm.vo. p. 251 Principio di legalità Afferma la corrispondenza dell’attività amministrativa alle prescrizioni di legge; questo principio attiene, particolarmente, ai rapporti fra legge ed attività amministrativa. Si articola a sua volta in 1.principio della predeterminazione normativa del potere; 2. principio del vincolo del fine. Potere è la capacità di un determinato soggetto di adottare determinati atti e perciò di produrre determinati effetti nell’ambito dell’ordinamento. Ogni potere è previsto da 1 norma e ciò è strettamente connesso col principio di azionabilità, posto a tutela dei terzi che dall’esercizio del potere possono subire conseguenze pregiudizievoli (e rivolgersi al giudice competente). Vincolo nel fine L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge. Il fine è lo scopo di interesse pubblico ke l’Amministrazione è tenuta a perseguire nell’esercizio in concreto del potere. Ogni potere amministrativo è conferito ad 1 determinata attività per il perseguimento di determinati scopi di interesse pubblico che sono quelli che la stessa legge determina; infatti, ogni amministrazione è costituita con una particolare missione cui essa deve attendere in tutta la sua azione. “ comporta che ogni scelta che l’amministrazione adotti nell’ambito della sua discrezionalità deve essere sempre correlata al fine che ad essa è imposto; perciò di ogni scelta devono essere evidenziate le regioni circa la necessità e opportunità di essa in relazione a quel fine (principio dell’obbligo di motivazione). Ragionevolezza In forza di tale principio, l’azione amministrativa deve adeguarsi ad un canone di razionalità operativa, così da evitare decisioni arbitrarie irrazionali. La violazione di detto principio comporta un vizio di eccesso di potere. Imparzialità Indica il carattere di un’azione che non può favorire l’una o l’altra situazione nella quale và ad operare le sue scelte: divieto di discriminazione. Proporzionalità Singole situazioni facenti capo a determinati soggetti non devono essere sacrificate al di là di ciò che è strettamente necessario. Pubblicità Gli atti che compongono il procedimento amministrativo devono poter essere conosciuti dai singoli soggetti terzi portatori degli interessi, i quali hanno perciò il diritto di accedere ai fascicoli e ai documenti d’ufficio. Legittimo affidamento Secondo questo principio, una situazione di vantaggio assicurata in capo a una persona, o a un’impresa, da un atto dell’autorità amministrativa, non può essere successivamente rimossa se non a fronte di insuperabili e motivate esigenze di interesse pubblico. Azionabilità Ogni interesse giuridicamente protetto che venga sacrificato ingiustamente nell’esercizio in concreto del potere, deve trovare tutela davanti a un giudice terzo ed imparziale che esercita la sua giurisdizione nei modi stabiliti dalla legge. Buon Andamento significa buona amministrazione,capace di produrre risultati utili per la collettività, i migliori servizi con i mezzi disponibili. Economicità,efficacia,precauzione Significa la produzione dei migliori risultati compatibilmente alle risorse disponibili. Al principio di “ è collegato l’obbligo di non aggravare il procedimento, se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria (principio del non aggravamento). Efficacia Designa l’attitudine di una singola azione amministrativa o di un complesso di azioni, alla produzione dei risultati pratici stabiliti; programmati dalla stessa amministrazione o imposti dalla legge. Precauzione Al buon andamento è rapportabile il principio di precauzione, per cui a fronte di determinate situazioni di rischio per alcuni settori (per es. ambientale)l’Amministrazione può adottare provvedimenti di cautela che dell’esercizio medesimo del potere, non sacrificabile in concreto per ragioni di interesse pubblico nell’ambito della discrezionalità dell’Amministrazione. La discrezionalità nell’esercizio del potere Discrezionalità Amministrativa consiste in una facoltà di scelta da parte della P.A. fra più comportamenti giuridicamente leciti per il soddisfacimento dell’interesse pubblico e per il perseguimento di un fine rispondente alla causa del potere esercitato. Il potere discrezionale attribuito alla P.A. può avere una differente ampiezza, la P.A. può avere: discrezionalità piena, sceglie sia se e quando emanare l’atto,sia circa il contenuto dello stesso; parziale, può scegliere se emanare o meno l’atto, mentre il contenuto è vincolato oppure può scegliere il contenuto da dare all’atto, mentre la sua emanazione è fissata dalla legge a precisi presupposti. Interessi primari sono quelli per la cui cura il potere stesso è attribuito; secondari ilperseguimento dell’interesse primario coinvolge una serie di interessi dei quali l’autorità, nel suo agire, deve tener conto. Ad ogni modo, in ogni scelta dell’Amministrazione è coinvolto un interesse di carattere finanziario. L’Individuazione dell’interesse pubblico concreto nel quale si esprime la scelta nell’ambito lasciato aperto dalla norma deve avvenire secondo criteri di ragionevolezza (ogni scelta deve essere ragionevole). L’individuazione in concreto del grado di massimizzazione dell’interesse primario a fronte degliinteressi secondari emersi deve essere consequenziale rispetto ai dati. Discrezionalità e Ragionevolezza Il criterio di ragionevolezza si articola in un’analisi in concreto delle scelte effettuate in sede di esercizio del potere. L’amministrazione è tenuta ad acquisire nella loro completezza, e a valutare con il massimo approfondimento tutti gli interessi presenti nella situazione concreta nella quale l’esercizio del potere và ad incidere in quanto tali. L’amministrazione è tenuta a valutare comparativamente tra loro gli interessi e a soddisfare l’interesse primario la cui cura è ad essa attribuita. La scelta nella quale si estrinseca il potere si estende su tutto l’ambito “lasciato libero” dalla legge: fin dove le norme prescrivono non c’è possibilità di scelta; dove le norme tacciono si estrinseca la scelta. Discrezionalità e merito Nella cura dell’interesse, l’Amministrazione si muove sempre in 1+ o -ampio ambito di scelta; in questo ambito si esprime l’esercizio del potere e l’amministrazione può agire entro i limiti posti dalla discrezionalità. Parola merito la riscontriamo in 3 punti: Merito in contrapposizione a discrezionalità Merito in contrapposizione a LEGITTIMITA’ GIURISDIZIONE di merito distinta da GIURISDIZIONE di Legittimità. All’Amministrazione si presentano più scelte concrete nell’ambito delle quali essa potrà muoversi con libertà: preferire l’una o l’altra diventa questione di merito. Comunque la scelta finale deve essere motivata. Poteri Amministrativi non discrezionali Si hanno quando l’Amministrazione non è chiamata a valutare, a fronte di esigenze di cura di determinati interessi, la migliore soluzione tra una pluralità di scelte possibili ma, semplicemente, ad acclarare la sussistenza di fatti al fine di adottare determinati atti e, perciò, produrre determinati effetti stabiliti dalla legge. Discrezionalità Tecnica L’amministrazione nel suo agire è tenuta ad applicare la legge in base al PRINCIPIO di lagalità. In questi casi la scelta dell’Amministrazione deve avvenire 2criteri di scienza e della tecnica. Può essere definita come la possibilità di scelta, riconosciuta alla P.A., basata sulla verifica di determinati prerequisiti di natura tecnica richiesti dalla legge. Discrezionalità tecnica e accertamento giurisdizionale L’Amministrazione nel suo agire è tenuta ad applicare la legge in base in base al principio di legalità. Il Consiglio di Stato afferma, in maniera esplicita, che la discrezionalità tecnica esprime un concetto differente dal merito amministrativo e, pertanto, non può essere a priori sottratto al sindacato da parte del giudice amministrativo. Egli ha l’accesso diretto al fatto, anche a seguito del venire meno delle limitazioni processuali. Tipologia dei poteri amministrativi Classificazioni Il potere amministrativo indica una speciale capacità appartenente ad un det. soggetto, che si esprime nell’adozione di atti giuridici, in esito a procedimenti produttivi di effetti. classificazione assai rilevante è tra poteri discrezionali e non discrezionali; e, tra poteri discrezionali e vincolati. Una distinzione si può fare, con ulteriori sottodistinzioni, tra poteri che hanno ha fronte interessi pretensivi e poteri che hanno a fronte interessi oppositivi. I poteri che hanno a fronte gli interessi oppositivi, sono chiamati poteri ablatori; sono poteri che incidono negativamente sulla sfera giuridica del destinatario. Essi hanno segno opposto rispetto a quelli concessori, nel senso che impongono obblighi, ovvero sottraggono situazioni favorevoli in precedenza al privato attribuendole, di norma, all’amministrazione. Poteri Atipici Sono identificati nei poteri impliciti e di ordinanza. I poteri impliciti sono quelli che pur non essendo espressamente attribuiti ad un determinato soggetto sono previsti, in via generale, in capo ad ogni soggetto o autorità amministrativa come presupposto necessario della titolarità di poteri amministrativi espressamente attribuiti al soggetto medesimo. La titolarità dei poteri amministrativi in capo ad un determinato soggetto, comporta per regola, in capo allo stesso il potere di regolarne l’esercizio attraverso atti a contenuto generale, normativi, di pianificazione o di programmazione. Alla titolarità di funzioni amministrative a carattere puntuale sono connesse implicitamente le funzioni di polizia amministrativa. È considerato “potere implicito nelle competenze materiali affidate ai vari soggetti ed organi pubblici” il potere statistico. A tutte le P.A., che godono della capacità negoziale, appartengono i poteri di aggiudicazione il cui esercizio è il necessario presupposto per la stipulazione di contratti. Poteri di ordinanza Sono esercitabili in situazioni di necessità ed urgenza ed è caratterizzato dal fatto che la legge consente all’amministrazione di esercitare un potere tipico in presenza di situazioni diverse da quelle previste in via ordinaria o seguendo procedimenti diversi. Amministrazione dell’emergenza Investe le ipotesi in cui si rende necessario affrontare con strumenti straordinari situazioni di estrema urgenza e di particolare delicatezza sul piano economico e sociale. Caratteri e limiti del potere di ordinanza Presupposto per l’esercizio dei poteri di ordinanza è la situazione di necessità verificatasi in concreto. L’ordinanza deve essere adottata “con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico”. L’esercizio del potere di ordinanza non può dar luogo ad effetti che si pongano in contrasto con norme o principi costituzionali, né con norme di legge in materia di legge coperte da riserva di legge assoluta. Il Procedimento Amministrativo [cap 6] Il principio del procedimento Azione Procedimentalizzata intervenirvi. Nell’esperienza precedente al 90’ a parte i casi espressamente previsti dalla legge , 1 obbligo di comunicazione dell’iniziativa procedimentale non si riteneva sussistente. 2 una giurisprudenza consolidata si fonda su una duplice esigenza di porre i destinatari dell’azione amministrativa in grado di far valere i propri diritti di accesso e partecipazione, consentire all’amministrazione di meglio comparare gli interessi convolti e di meglio perseguire l’interesse pubblico principale, a fronte degli altri interessi pubblici privati evenualt. Coinvolti. La norma segue tali criteri x l’individuazione delle parti nei rapporti amministrativi, è destinata a produrre modificazioni in senso tecnico EFFETTI DIRETTI. L’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento è finalizzato a consentire alla parte interessata di partecipare al procedimento amministrativo fin dal momento del suo avvio. Eccezioni all’obbligo di comunicazione La norma pone 1 eccezione all’obbligo generale di comunicazione laddove”sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento” e RIENTRA l’esercizio dei poteri d’urgenza consentono all’autorità amministrativa di intervenire prontamente per evitare il pericolo di un danno grave c.d. Provvedimenti necessari. Nei casi di procedimenti finalizzati all’occupazione d’urgenza di aree destinate alla costruzione di opere pubbliche e di ingiunzioni di demolizione o di sospensione dei lavori è possibile derogare all’obbligo di comunicazione. Se la normativa sulla comunicazione si applica necessariamente a tutti i provvedimenti che x loro natura se si pone a proposito degli istituti di partecipazione procedimentale nel loro complesso. La 1 giurisprudenza fondata sulla norma tendeva a ridurne la portata e a farli coincidere con i diretti destinatari, tendeva a restringerla dove la sua applicazione possa rivelarsi fruttuosa ed utile al pubblico e al privato interesse. La giurisprudenza + recente, ha assunto posizioni + ke limitative in tema di obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento. La partecipazione del privato non potrebbe influire sull’emancipazione dell’atto finale con contributi documentali. Nonché nei casi in qui: sia stao in qualsiasi modo realizzato lo scopo della partecipazione, limitato ai soli procedimenti ex officio e a quelli In ogni caso la comunicazione dell’avvio del procedimento può essere preceduta o accompagnata da provvedimenti cautelari, come quelli intesi “a conservare lo stato di cose attuali”. Limiti all’obbligo di comunicazione nella giurisprudenza La comunicazione dell’avvio deve essere fatta mediante comunicazione personale e può essere effettuata secondo modalità differenti, stabilite e giustificate di volta in volta dall’amministrazione, quando per il numero di destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa. La legge non stabilisce entro quale termine la comunicazione debba essere effettuata ma, comunque, deve essere fatta entro un termine ragionevole e senza ritardo. L’inadempimento dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento ai soggetti individuati dalla norma, costituisce vizio di violazione di legge e comporta l’illegittimità del provvedimento finale emanato. Il Responsabile del Procedimento L’avvio del procedimento comporta un altro adempimento da parte dell’Amministrazione procedente: l’individuazione del responsabile del procedimento. Le Amministrazioni cui incombe questo obbligo sono i singoli enti ed organismi pubblici e, per quanto concerne lo Stato, i singoli Ministeri e le singole Aziende. Generalmente l’unità organizzativa, di norma, è l’ufficio e il responsabile coincide con il dirigente di ciascuna unità organizzativa. Il responsabile del procedimento è l’interlocutore dei soggetti interessati ed è il soggetto cui è affidata la funzione organizzatrice e direttrice dell’istruttoria. Nei procedimenti articolati tra diverse Amministrazioni si avranno più responsabili. La fase istruttoria Caratteri generali consiste nel piano strutturale del procedimento volto all’accertamento dei fatti e dei presupposti del provvedimento ed all’acquisizione e valutazione degli interessi implicati dall’esercizio del potere. È 1 fase condotta dal responsabile del procedimento e deve necessariamente concludersi con 1 relazione scritta, ke viene formalmente a condizionare la decisione finale. Quest’ultima o si adegua alla relazione istruttoria oppure deve motivare le ragioni del dissenso. Previa comunicazione di provvedimento negativo la L. 15/2005 ha inserito nella L.proc.ammi. l’art.10 BIS RAFFORZANDOLO, quanto ai procedimenti ad istanza di parte,gli istituti di partecipazione al procedimento e modificando la disciplina sull’attività istruttoria. Norma che indubbiamente comporta 1 aggravamento dei procedimenti ad istanza di parte, è un’estensione dell’istituto della partecipazione procedimentale in base al PRINC. Che la decisione amministrativa è sempre frutto di una dialettica tra le parti interessate. Se l’Amministrazione, esaminata l’istanza di parte e conclusa su di essa l’istruttoria, non accoglie l’istanza medesima ed è tenuta ad esprimere all’interessato, prima dell’emanazione del provvedimento negativo, il suo convincimento e a comunicare i motivi che ostacolano l’accoglimento dell’istanza. Successivamente a tale comunicazione l’Amministrazione aprirà una nuova istruttoria alla quale partecipano gli istanti che presentano osservazioni e documenti riferiti alle motivazioni negative dell’Amministrazione. Acquisizione dei fatti e dei documenti L’Amministrazione procedente è tenuta ad acquisire i fatti, i singoli elementi dei quali la realtà si compone. L’art 18, circa L’ACQUISIZIONE d’UFFICIO e nello stesso tempo la giurisprudenza ritiene ke debba fornire preventiva, espressa e precisa DICHIARAZIONE degli atti in possesso della p.a. ai quali intende far RINVIO. È il responsabile del procedimento che accerta i fatti,gli stati e le qualità ke l’amministrazione precedente o altra ammin. È tenuta a certificare semplici o complessi ke siano. I fatti semplici, in genere, risultano dalla documentazione esistente presso gli uffici o dalla documentazione che, nei processi ad iniziativa di parte, i richiedenti esibiscono a corredo della domanda. Certificazioni La Legge sul Procedimento Amministrativo ha prescritto l’adozione da parte di tutte le Amministrazioni interessate delle misure organizzative idonee a garantire l’applicazione delle disposizioni in materia di autocertificazione e di presentazione di atti e documenti. Il procedimento per il quale gli atti certificativi sono richiesti deve avere, comunque, corso una volta acquisita la dichiarazione dell’interessato, fatta salva la possibilità dell’Amministrazione di verificare la veridicità delle dichiarazioni e delle autenticazioni prodotte. Le certificazioni creano certezze erga omnes vincolanti anche nei confronti delle Amministrazi. Acclaramenti tecnici SonoVALUTAZIONI “ purchè a contenuto tecnicamente complesso, dichiarazioni di scienza redatti da uffici tecnici delle Amministrazioni, nei quali il fatto complesso è analizzato nelle sue componenti tecniche. Se si tratta di un fenomeno avvenuto o che deve avvenire esso è analizzato nelle cause e in quelli che possono esserne gli sviluppi prevedibili. L’acclaramento tecnico propriamente inteso riguarda cose o fenomeni della realtà materiale o naturale: si presentano oggettivamente complessi e il cui rilievo oltre che la valutazione degli stessi necessita di conoscenze specialistiche. Non vengono effettuati necessariamente dall’Amministrazione procedente può utilizzare anche uffici di altre p.a. e nei casi in cui le competenze specifiche tecniche necessarie non siano presenti nell ambito della p.a. procedente o altri uffici, SI INCARICA dell’ACCLARAMENTO professionisti esterni, che svolgono lo stesso ruolo. La disciplina sul procedimento pone 1 TERMINE entro cui gli atti devono essere rilasciati 90 gg del ricevimento della richiesta,il resp. Del Le orga. Pubbliche descritte nella loro articolazione,cui è imputata la cura degli interessi coinvolti dal procedimento. Hanno sempre il potere di intervenire nel procedimento (di cui hanno notizia) x rappresentare le esigenze proprie dell’interesse pubblico loro imputato. Interpellati dal responsabile del procedimento al fine di acquisirne le determinazioni. Tipologia degli interessi nel procedimento Interesse pubblico: è quello che attiene alla comunità nazionale o alle comunità minori, territoriali e non nelle quali si articola la plurisoggettività dell’ordinamento. Interessi collettivi: emergono dalla concretezza della vita sociale come propri di un gruppo o di una categoria sociale di una comunità indifferenziata di soggetti che si autorganizzano un centro di riferimento e di cura dell’interesse comune al gruppo medesimo. Non di 1 singolo,né di 1 pluralità indifferenziata. Interessi meramente diffusi: sono gli interessi comuni ad una pluralità di soggetti in mancanza di un centro organizzativo. Interessi privati: sono quelli che appartengono a ciascun soggetto dell’ordinamento, sia esso persona fisica o altra figura soggettiva, a fronte dell’esercizio di un potere. Portatori degli interessi privati e collettivi:individuati dalla norma, da cui possa derivate PREGIUDIZIO,sono da qualificare in principio a tutti i fini di tutela come portatori di interessi legittimi e partecipano al procedimento nella gestione di un interesse proprio e personale,di una situazione soggettiva. I portatori di interessi pubblici sono portatori di interessi della collettività dei quali ad essi ne è stata affidata la cura. I portatori pubblici, NON SN alcuni portatori di interesse proprio,ma di INTERESSI della COLLETTIVITA’ ad essi affidata la cura. Non hanno alcuna FACOLTA’ dispositiva ma a fronte di questi interessi, hanno un dovere – potere, una potestà di provvedere in quanto sn parti necessarie del rapporto. Tuttavia anche I PORTATORI di INTER. PUBBLICI possono CONFIGURARSI n un det. Procedimento in astratto come PORTATORI di interesse LEGITTIMO,es. organizzazioni pertinenti a sogg pubblico diverso rispetto a quello nel quale è incaricata la p.a. procedente. comune a fronte di un procedimen. Ministeriale,o organo ministeriale a fron. Di proc regionale. Intervento nel procedimento Tutti i soggetti hanno, la facoltà di intervenire nel procedimento. Questa partecipazione consiste nella rappresentazione di fatti e di interessi propri del soggetto dei quali l’Amministrazione deve tener conto ai fini della decisione da assumere. I soggetti portatori di interessi hanno diritto: o Di prendere visione degli atti del procedimento, salvi i limiti generali al “diritto di accesso”; o Di presentare memorie scritte e documenti che l’Amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano “pertinenti all’oggetto del procedimento”. Atti della partecipazione La rappresentazione della partecipazione del soggetto avviene per atti scritti che egli sottoscrive e presenta all’Amministrazione procedente; ovvero mediante documenti scritti non imputati al soggetto ma in suo possesso. L’Amministrazione deve valutare le memorie e i documenti presentati dagli interessati specificando “ove siano pertinenti all’oggetto”. Limiti alla partecipazione La normativa della L. sul Proc. Amm. concernente la partecipazione degli interessati,art.7,8910, non si applica all’attività amministrativa “diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione”; non si applica “ai procedimenti tributari” nonché ad alcuni procedimenti aventi ad oggetto la tutela della pubblica sicurezza. Procedimenti Segreti e Riservati I procedimenti segreti sono quelli che hanno ad oggetto la “segretazione” di atti o documenti perché coperti dal segreto di Stato. Qui, l’applicazione degli istituti di partecipazione è sicuramente esclusa, e neppure il contenuto del provvedimento finale può essere esternato. I procedimenti riservati possono sussistere quando si rinvengono delle esigenze che non si esauriscono in quelle di “celerità”, né sono risolvibili con l’adozione di provvedimenti cautelari. Il “Diritto di Accesso” ai documenti Amministrativi Diritto di Accesso I soggetti che intervengono nel procedimento hanno il diritto di prendere visione degli atti del procedimento. L’accesso è un principio generale dell’attività amministrativa che ne favorisce la partecipazione e ne assicura l’imparzialità. Il diritto ad una buona amministrazione comprende, “il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo ke la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi, della riservatezza e del segreto professionale”. Contenuto del Diritto di Accesso l’art 22 Il diritto degli interessati di prendere VISIONE o estrerre COPIA di documenti amministrativi, “”” si accesso può riguardare ogni documento, di qualunque forma, in possesso dell’Amministrazione, purché inerente ad attività qualificabili come amministrative. L’accesso ai documenti non è consentito solo alle P.A. e ai gestori di pubblici servizi, ma ad ogni soggetto (anche di diritto privato) purché agente nell’ambito di determinate attività. Legittimazione all’accesso Possono accedere ai documenti amministrativi tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso. L’art 22della L. sul Proc. Amm. individua la categoria dei contro interessati; il contro interessato è il soggetto in capo al quale le esigenze di riservatezza sarebbero compromesse dall’accesso ai documenti richiesti. In sede di ricorso il controinteressato inteso è parte del giudizio amministrativo. L’art 3. Reg.ACCESSo prevede l’OBBLIGO dell’amm. Destinataria della richiesta di accesso di dare comunicazione di tale richiesta agli eventuali controinteressati,che entro breve termine possono opporsi motivatamente. Modi di esercizio del diritto di accesso: Il diritto di accesso può avvenire in Accesso informale; l’interessato fa richiesta, anche verbale, all’ufficio indicando “gli estremi del documento oggetto della richiesta, ovvero gli elementi che ne consentono l’individuazione”, ma specificando anche i propri estremi identificativi. Questa richiesta è accolta “mediante indicazione della pubblicazione contenente le notizie” ovvero “con esibizione del documento, estrazione di copie, ovvero altra modalità idonea”. Accesso formale; dà luogo all’instaurazione di un vero e proprio procedimento amministrativo. L’accoglimento della richiesta di accesso formale avviene con 1 atto dell’Amministrazione competente che deve contenere “l’indicazione dell’ufficio, completo della sede, presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, cmq non inferiore a 15 giorni,x prendere visione dei documenti e per ottenerne copia”. Ove l’accesso non può essere consentito l’Amministrazione risponde con rifiuto ovvero differimento dell’accesso richiesto. Documenti accessibili IL diritto di accesso è sottoposto a 1 serie di LIMITAZIONI, x esigenze Di SEGRETO, RISERVATEZZA concernenti det. Documenti amministrativi. L’art. 24 L. 241/90 prevede alcune categorie di documenti sottratti all’accesso (come ad es. i documenti coperti da segreto di Stato, degli altri casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti per legge). Ciascuna Amministrazione è, poi, chiamata ad adottare regolamenti al fine di individuare le categorie di documenti escluse dall’accesso. L’esclusione dei documenti Amministrativi dal regime dell’accesso è disposta a salvaguardia dei seguenti interessi: sicurezza, difesa nazionale, politica monetaria, ordine pubblico, etc. garantendo, peraltro, agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti indica il contenuto di 1 atto o +atti nei quali il procedimento si conclude, come quello nel quale l’Amministrazione competente assume le proprie determinazioni in ordine all’oggetto delprocedimento stesso. La fase decisoria provvedimentale non sempre è semplice,si risolve nella manifestazione di volontà di 1 organo monocartico:Ministro,Dirigente,Generale, (monostrutturata) 1 PERSONA FISICA,tale assimilazione xò è meramente di FATTO, in qnt il proc. Di formazione della VOLONTA’ dell’ORG.AMM. MONOCRATICO è governato da REGOLA di discrezioanalità e non di autonomia privata. Sarà fondato su risultanze procedimentali,valutate 2 ragionevolezza,su motivi ancorati a FATTI emersi dall’istruttoria. Necessariamente risultato logico dell’anteriore vicenda procedimentale—VOLONTA’ PROCEDIMENTALE. Modelli di decisioni pluristrutturate: deliberazione collegiale OPPURE spesso si articola in una pluralità di volontà tra loro in vario modo collegate ed espresse in 1 pluralità di atti (pluristrutturata). Quando l’esercizio del potere coinvolge, in via primaria, una pluralità di interessi si parla di fase decisoria pluristrutturata che si presenta 2 diversi moduli: F 0 B 7 Decisione imputata ad un organo collegiale (deliberazione) in cui la vicenda si articola in un unico atto di decisione da parte dell’organo collegiale. La decisione collegiale si determina con procedimento complesso articolato in + fasi. F 0 B 7 Deliberazione preliminare; una volta assunta la deliberazione collegiale e verbalizzata, essa viene trasmessa ad un organo monocratico (esterno al collegio) il quale la fa propria e con ulteriore atto la esterna: solo 1 volta emanato tale atto, la fase decisoria del procedimento si perfeziona e gli effetti si producono. Approvazione modello in cui la fase decisoria si snoda x 2 momenti, entrambi consistenti in atti monocratici; 1°atto propriamente decisorio e 2° atto di approvazione del 1°(k2 non è di controllo, ma atto che perfeziona il procedimento decisorio). Pluralità di atti nella fase decisoria: decisione su proposta Vi sono casi in cui un determinato atto di decisione viene assunto su proposta di altro organo; si tratta di proposta come atto terminale di un procedimento che si è già svolto nell’ambito dell’Amministrazione cui è imputato il potere di proposta. Il modulo si presenta 2 ° 2 schemi: proposta di deliberazione collegiale da parte di organo monocratico il cui titolare è membro del collegio la proposta è necessaria all’autorità decidente,non può farne a meno né modificarla, dall’altra l’autorità decidemìnte ha il POTERE di RIFIUTARLA, dopo la piena valutazionenel merito degli interessi pubblici in gioco . oppure proposta di organo ad altro organo che assume la decisione,con decreto Ministeriale su proposta di banca d’Italia. Concerti e Intese Concerto, è un modulo proprio delle relazioni interorganiche mediante il quale più organi dello stesso ente, portatori di interessi diversi, tutti coinvolti nell’esercizio di un determinato potere amministrativo partecipano alla relativa decisione. Le autorità del concerto devono essere tutte d’accordo tra loro affinché la decisione possa essere assunta. Intesa, è simile al concerto ma è istituto proprio delle relazioni intersoggettive. Anche nell’intesa si può determinare un’autorità (cui formalmente il potere è imputato) che deve interpellare l’organo dell’altro ente che deve dare l’intesa. Senza l’intesa tra i due enti il potere non può essere esercitato: occorre raggiungere tra esse l’accordo sul merito della decisione. Decisione Pluristrutturata mediante Procedimenti Presupposti Procedimenti presupposti; un medesimo esercizio di potere si articola su procedimenti diversi facenti capo a differenti Amministrazioni, a loro volta tenute ad acquisire e valutare diversi interessi pubblici; e ciascun procedimento si conclude con un atto decisionale imputato ad una determinata autorità amministrativa. Costituisce il presupposto per l’apertura del successivo procedimento davanti ad altra amministrazione, che a sua volta si conclude con un atto decisionale. In tali casi, dunque, la produzione degli effetti non può avvenire se non una volta perfezionatisi tutti gli atti decisionali necessari, e i relativi procedimenti che sono tra loro in relazione di presupposizione. Nella fase decisoria pluristrutturata la Conferenza di Servizi diviene strumento obbligatorio laddove, nel termine indicato dalla norma, non pervengano le risposte delle Amministrazioni interpellate. Nelle altre ipotesi (cioè quando l’Amministrazione procedente abbia inoltrato alle altre Amministrazioni la propria proposta di decisione, chiedendo l’emanazione degli atti di loro competenza ed abbia ricevuto le risposte, tutte o qualcuna di dissenso) la Conferenza di Servizi resta uno strumento facoltativo che, però è ormai da ritenere la soluzione normale di conclusione del procedimento. Svolgimento e conclusione della Conferenza di Servizi La prima riunione della Conferenza di Servizi deve essere convocata 15 giorni o in caso di particolare complessità dell’istruttoria 30 giorni dalla data dell’indizione. Sono convocati i soggetti proponenti il progetto da esaminare e possono partecipare anche i concessionari e gestori dei pubblici servizi, nonché le Amministrazioni preposte alla gestione delle misure pubbliche di agevolazione. Ai fini della decisione finale ad ogni Amministrazione partecipante corrisponde un voto; la conferenza si conclude con la determinazione motivata di conclusione, da parte dell’Amministrazione procedente, che può essere adottata, sia alla conclusione dei lavori sia una volta scaduti i termini previsti della norma. Dissensi qualificati Sono quelli che non possono essere superati in sede di Conferenza di Servizi, e la cui espressione produce l’effetto di rimettere la decisione oggetto della conferenza ad altro e superiore livello di governo. Il Consiglio di Stato ha chiarito che la conferenza, una volta investita, a seguito del motivato dissenso espresso da Amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili indicati dalla legge, adotta una decisione sostitutiva, la quale prende il luogo della determinazione conclusiva del procedimento. Individuazione del provvedimento Tutti i menzionati atti della fase decisoria hanno contenuto “provvedimentale”, sono cioè dichiarazioni di volontà ovvero di scienza o di giudizio, assunte nell’esercizio di un potere amministrativo da parte di un’autorità amministrativa e intese a produrre determinati effetti. Il provvedimento, in senso formale, è l’atto che perfeziona una determinata fattispecie di esercizio del potere. Atti presupposti A volte l’esercizio del potere si articola a sua volta in più procedimenti ciascuno dei quali si conclude con un atto di tipo provvedi mentale anch’esso produttivo di effetti sia pure parziali o interinali. Si tratta degli atti presupposti che vanno considerati, per quanto concerne gli effetti loro propri, provvedimenti amministrativi autonomi ai fini dell’impugnazione. Comunicazione del provvedimento Il provvedimento deve essere comunicato agli interessati, unitamente alla sua motivazione; la comunicazione del provvedimento serve per attivare l’esercizio dell’interesse legittimo nella sua manifestazione più pregnante, come strumento di tutela. Elementi del provvedimento la cui assenza impedisce al provvedimento di venire in vita o meglio, che costituiscono i limiti del potere attribuito all’amministrazione di cui il provvedimento è espressione. Elementi essenziali sono: F 0 B 7 L’agente, l’autorità amministrativa che compie l’atto; F 0 B 7 Il destinatario, che è l’organo pubblico o il soggetto privato nei cui confronti si producono gli effetti del procedimento; F 0 B 7 La volontà; F 0 B 7 L’oggetto, che è il bene, il rapporto o il fatto di cui si occupa l’atto; F 0 B 7 Il contenuto, ossia ciò che con esso si vuole raggiungere; F 0 B 7 La finalità (o scopo) perseguito dall’Amministrazione; F 0 B 7 La forma attraverso cui l’atto viene manifestato all’esterno. Elementi accidentali sono quelli che non sono necessari per l’esistenza dell’atto, ma che possono essere apposti eventualmente dall’autorità amministrativa affinché il provvedimento realizzi meglio l’interesse pubblico. Recesso dall’accordo e “autotutela legata” L’autotutela decisoria indica la capacità dell’Amministrazione di intervenire ex post sul provvedimento emanato e, perciò, sul rapporto da questo costituito per eliminarlo giuridicamente perché apparso, ad un riesame, siccome illegittimo oppure in contrasto con l’assetto concreto degli interessi pubblici. Il recesso è una forma di autotutela che è unilaterale e può avvenire per motivi di pubblico interesse. Questo recesso è in realtà una “revoca” che consente l’eliminazione giuridica ex nunc dell’atto i cui effetti vengono a risultare in contrasto con interessi pubblici nel frattempo emersi. Il recesso può essere prodotto per un successivo contrasto venutosi a delineare tra il contenuto di questo e un nuovo assetto degli interessi pubblici in gioco successivamente emerso. Il potere di autotutela è legato perciò che concerne uno dei suoi effetti espressamente previsto dalla norma; e cioè, l’obbligo di indennizzare gli “eventuali pregiudizi verificatisi in danno al privato”. Accordi integrativi L’accordo integrativo non elimina la necessità del provvedimento nel quale confluisce visto che, il procedimento, si conclude pur sempre con un classico provvedimento unilaterale produttivo di effetti. L’accordo integrativo si riversa nel provvedimento finale ed è ammissibile soltanto nell’ipotesi in cui il provvedimento sia discrezionale; questo fa sorgere un vincolo tra le parti. In particolare l’Amministrazione è tenuta ad emanare un provvedimento corrispondente al tenore dell’accordo; il provvedimento non è revocabile, almeno per quella parte che corrisponde all’accordo, in ordine alla quale si può esercitare il potere di recesso. Accordi di Programma Sono particolari accordi tra amministrazioni destinati ad essere approvati da un provvedimento amministrativo formale; da questi accordi derivano obblighi reciproci alle parti interessate e coinvolte nella realizzazione di complessi interventi. Le Amministrazioni devono dare consenso alla proposta di accordo altrimenti quest’ultimo non si perfeziona. L’accordo è atto impugnabile davanti al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, da parte di soggetti terzi che si ritengano lesi dal contenuto dispositivo dello stesso. Fase Decisoria Tacita Silenzio Assenso A fronte di istanza del soggetto interessato presentata nelle forme e con le modalità prescritte e accompagnata dalla documentazione richiesta, il trascorrere del tempo prefissato, dal momento di presentazione dell’istanza al competente ufficio senza che l’Amministrazione abbia provveduto o abbia adottato atti interruttivi ammessi, produce l’accoglimento dell’istanza. Il “silenzio” acquista, in questo caso, contenuto decisorio. Disciplina del Silenzio Assenso Il richiedente fa ?che deve identificare le sue generalità e le caratteristiche dell’attività da svolgere. Alla ?và allegata una dichiarazione che indichi la sussistenza dei presupposti. Dal ricevimento della ? decorre il termine per la formazione del silenzio. Se la ? non è regolare o completa, l’Amministrazione ne dà comunicazione al richiedente entro 10 giorni; in tal caso il termine decorre dal ricevimento della ?“regolarizzata”. La formazione del silenzio assenso si verifica laddove la ?è completa di tutte le indicazioni. I termini coincidono con quelli posti dalla legge per la conclusione dei singoli procedimenti amministrativi. Denunzia (dichiarazione) di inizio attività (DIA) Si ha nei casi in cui l’esercizio di un’attività privata sia subordinata ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge. In tale ipotesi, l’atto di consenso, si intende sostituito da una DIA da parte dell’interessato alla P.A. competente. Unico onere del privato è quello di comunicare l’avvio dell’attività con un atto che è un’informativa cui è subordinato l’esercizio del diritto. Procedimento di DIA Il privato interessato all’esercizio dell’attività ne fa dichiarazione all’Amministrazione. La dichiarazione deve essere completa di tutti i dati necessari richiesti; trascorsi 30 giorni dalla dichiarazione, l’interessato acquista legittimazione all’esercizio dell’attività. Deve darne comunicazione all’Amministrazione che deve aprire un procedimento di verifica dei presupposti; il procedimento può avere esiti: positivo: sussistono i presupposti e i requisiti; negativo: non sussistono i presupposti e i requisiti ed entro 30 giorni l’Amministrazione deve disporre il divieto motivato di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti, salvo che l’interessato entro 30 giorni non provveda a regolarizzare la sua posizione. Silenzio Assenso e DIA: problemi di tutela dei terzi Silenzio assenso e DIA sono due strumenti di semplificazione dell’azione amministrativa, ma, essi manifestano uno stato di disagio dell’Amministrazione, un’incapacità a provvedere espressamente, nei termini, a fronte delle richieste di parte anche se legittime. In qualche modo rappresentano una patologia dell’Amministrazione. Il Provvedimento Amministrativo e la sua efficacia [cap 8] L’efficacia del provvedimento amministrativo e la teoria generale dell’efficacia degli atti giuridici Efficacia degli atti giuridici Indica l’idoneità a produrre effetti. L’efficacia dell’atto si verifica, per regola, al momento in cui esso si perfeziona, cioè quando si verificano le circostanze previste perché quel determinato tipo di atto produca i suoi effetti. Tipi di efficacia giuridica L’efficacia può essere: 1. Costitutiva, si estrinseca in trasformazioni giuridiche in senso tecnico distinte nelle figure della: F 0 F C Costituzione; F 0 F C Modificazione; di situazioni giuridiche. F 0 F C Estinzione. 2. Dichiarativa, dà luogo a “svolgimenti interni” di situazioni giuridiche. Si evidenziano tre figure di efficacia dichiarativa: a) Rafforzamento: si ha nei casi in cui l’atto, pur non producendo alcun effetto in ordine all’esistenza della situazione, produce un effetto di tipo rafforzativo. b) Specificazione: si ha laddove l’effetto consiste nella semplice specificazione o determinazione del contenuto della situazione giuridica. c) Affievolimento: è indicato come la riduzione dell’originaria efficienza della situazione giuridica. 3. Preclusiva, si ha laddove l’atto anziché costituire ex novo qualche effetto lo rende incontestabile nell’ordinamento. Efficacia ed esecuzione Il meccanismo dell’efficacia giuridica tende irresistibilmente a trasformare i valori in fatti, perché solo dalla realizzazione del fatto discende la soddisfazione dell’interesse, che l’ordinamento in ultima istanza vuole assicurare. Il valore che gli effetti giuridici prodotti fissano nel concreto, è un’esigenza di cura dell’interesse pubblico che deve essere realizzata nel concreto. In determinati casi l’Amministrazione ha il potere di portare a realizzazione il contenuto dispositivo degli atti amministrativi. Efficacia nel tempo È importante la fissazione del momento in cui gli effetti si producono ovvero in cui iniziano a prodursi. Vi sono atti ad efficacia istantanea (i cui effetti si producono ad un determinato momento) ed atti ad efficacia permanente (o durevole). In questi casi l’attività comincia a decorrere e si protrae nel tempo in modo continuativo ovvero mediante una dislocazione per successive scadenze. Atti Recettizi Non diventano efficaci se non al momento in cui pervengono alla conoscenza del destinatario. La L. sul Proc. Amm. individua la categoria degli atti recettizi in tutti quelli limitativi della sfera giuridica dei destinatari (quelli ablatori); questi atti, deve essere data comunicazione ai destinatari affinché essi acquistino efficacia. 2.si evidenziano atti la cui efficacia è sottoposta a termine iniziale (indica un momento temporale predeterminato dal quale gli effetti si producono) o a condizione sospensiva (indica un fatto futuro e incerto al verificarsi del quale gli effetti si producono). 3. si evidenziano gli atti amministrativi sottoposti a procedimenti di controllo (preventivo). Alcuni atti amministrativi una volta perfezionatisi, divengono oggetto di un successivo procedimento nel quale un organo a ciò espressamente deputato, acclara se l’atto è legittimo. Retroattività ed effetti dell’Annullamento L’atto retroattivo è quello che, per legge o per sua propria natura, produce L’atto pubblico, è quel documento redatto da pubblico ufficiale la cui funzione è espressamente conferita dalla legge, nelle forme e con le modalità di legge. La querela di falso è lo speciale procedimento giurisdizionale previsto per la “demolizione” dell’atto pubblico, al fine di accertarne la falsità. Gli atti di certezza sono di 3 specie: 1. Stipulazioni in forma pubblica di negozi privati i contratti e gli altri negozi giuridici privati possono essere stipulati alla presenza di pubblico ufficiale, il quale né da espressa attestazione producendo l’effetto di certezza pubblica. 2. Pubblici Registri, sono libri o raccolte di schede cartacee o informatiche redatti nelle forme e con le modalità prescritte dalla legge; tenuti da uffici appositamente predisposti e aperti alla pubblica consultazione. 3. Certificazioni, sono atti a contenuto singolare mediante i quali, il pubblico ufficiale competente attesta un determinato fatto o atto avvenuto alla sua presenza ovvero risultante dalla documentazione in possesso degli uffici. Procedimenti di Controllo Preventivo È un procedimento che ha come oggetto il provvedimento stesso e all’esito del suo perfezionamento è condizionata l’efficacia del provvedimento. Una volta perfezionatosi, il provvedimento viene trasmesso, nei termini di legge, all’organo cui è imputato il potere di controllo. Esso compie un’istruttoria e , terminata questa, l’organo decide ed esterna la sua decisione in un atto scritto che viene comunicato all’organo controllato. Procedimenti di Controllo della Corte dei Conti Sono sottoposti a procedimenti di controllo tutti i provvedimenti amministrativi a carattere generale. Gli “atti di Governo” sono sottoposti a controllo preventivo di legittimità; il procedimento si svolge in3 fasi (1 necessaria e due eventuali): 1° fase – Un consigliere della Corte esamina l’atto; se lo ritiene legittimo ne dispone la registrazione altrimenti viene promossa dal Presidente della Corte una pronuncia motivata dalla sezione di controllo. 2° fase – La sezione può ammettere l’atto al visto e alla registrazione e allora si chiude la seconda fase del procedimento; ovvero può non procedere alla registrazione e la relativa deliberazione non viene trasmessa al Ministro competente. Egli può limitarsi a prendere atto del rifiuto o può sottoporre la questione al Consiglio dei Ministri, che ha il compito di decidere che l’atto o decreto debba avere corso. La Corte può riconoscere la fondatezza delle ragioni governative e registrare l’atto; se ciò non accade deve procedere a registrare l’atto comunque (“registrazione con riserva”). 3° fase – Viene stabilito un termine di 30 giorni dal ricevimento dell’atto da parte della Corte, allo spirare del quale i provvedimenti sottoposti al controllo acquistano efficacia. Gli atti trasmessi alla Corte dei Conti, per il controllo preventivo di legittimità, divengono in ogni caso esecutivi trascorsi 60 giorni dalla loro ricezione. Controllo sugli atti delle Regioni Gli atti delle regioni speciali sono sottoposti ad un sistema di controlli del tutto analogo a quello previsto per gli atti dello Stato (esercitato dalla CdC attraverso sezioni territoriali dislocate presso le singole regioni). Il sistema resta differente per la Valle d’Aosta; per gli atti delle regioni speciali; inoltre, non è ammessa la registrazione con riserva. Vicende dell’efficacia durevole e procedimenti di revisione Provvedimenti ad efficacia durevole L’efficacia durevole di un atto è destinata a terminare. Il termine finale indica il momento temporale in cui questa viene a cessare; la condizione risolutiva indica il fatto futuro ed incerto al cui avverarsi l’efficacia di un atto viene a cessare. Nei procedimenti di II° grado aventi ad oggetto precedenti provvedimenti, l’interesse pubblico curato e definito dal provvedimento, si realizza nell’esercizio continuato nel tempo di un’attività da parte dei soggetti e, in ordine agli oggetti definiti nel provvedimento. I provvedimenti ad efficacia durevole costituiscono un vero e proprio rapporto giuridico fra il soggetto tenuto alla prestazione dell’attività sulla base del provvedimento e l’Amministrazione che ha poteri funzionalizzati alla programmazione, all’indirizzo e al controllo dell’attività del soggetto terzo, in modo da assicurare la corretta applicazione del contenuto dispositivo del provvedimento. Sospensione I provvedimenti Amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo. Sospensione dell’efficacia, è un provvedimento di II° grado con cui si sospende l’esecuzione di un precedente provvedimento. Essa si verifica quando, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, viene disposta dallo stesso organo che ha emanato l’atto ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell’atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. Revoca È un provvedimento motivato di II° grado, con cui la P.A. ritira, con efficacia non retroattiva (ex nunc), un atto inficiato da vizi di merito (inopportuno, non conveniente, inadeguato), in base ad una nuova valutazione degli interessi. Sono revocabili soltanto gli atti discrezionali di amministrazione attiva, che siano ancora efficaci, che non siano per legge irrevocabili, e che non siano costitutivi di status o di diritti quesiti. La revoca ha efficacia ex nunc: gli effetti dell’atto revocato cessano solo dal momento dell’operatività della revoca, mentre restano in piedi gli effetti già prodotti in precedenza. Proroga e Rinnovazione La proroga è il provvedimento con cui si protrae ad un momento successivo il termine finale dell’efficacia di un provvedimento durevole. Per essere produttiva di effetti, essa, deve intervenire necessariamente prima della scadenza del provvedimento di I° grado. La rinnovazione comporta un nuovo esercizio del potere amministrativo, in ordine al quale valutare la sussistenza di tutti gli elementi che ne legittimano l’adozione, comprese le sopravvenienze normative o amministrative. [cap 9 L’Invalidità degli atti Amministrativi e la teoria generale dell’Invalidità degli atti Giuridici Invalidità Amministrativa e Teoria Generale L’invalidità si ha quando l’atto è in contrasto con una norma imperativa; infatti, ogni contrasto degli atti amministrativi con la normazione relativa, dà luogo ad invalidità degli stessi. L’esercizio in concreto dei poteri amministrativi è sottoposto non soltanto alla disciplina normativa che singolarmente concerne il potere stesso ma anche ad una serie di principi che attengono all’assunzione in concreto delle scelte affidate alla discrezionalità dell’Amministrazione. Invalidità Totale e Parziale L’invalidità può essere totale o parziale; per regola, l’invalidità dei singoli elementi dell’atto produce l’invalidità dello stesso nella sua interezza, solo se essi hanno carattere essenziale. I provvedimenti possono essere: Scindibili; atti solo formalmente unici,nella sostanza plurimi (divisibili in una pluralità di atti). o Inscindibili; atti sicuramente unici nella forma e nella sostanza. Individuazione della Disciplina applicabile al fine di stabilire l’Invalidità del Provvedimento In un procedimento ciascun atto trova la sua disciplina nelle norme vigenti al momento della sua adozione, mentre conservano la loro efficacia le fasi procedimentali già esauritesi sotto l’impero della pregressa normativa. Ci sono però eccezioni: una è in tema di atti sottoposti a controllo preventivo. Nel qual caso l’Amministrazione sarebbe tenuta ad applicare le norme sopravvenute sino all’adozione dell’atto positivo di controllo. Per regola, modificazioni successive della disciplina giuridica non incidono sulla validità dell’atto già perfezionato; vi possono essere, tuttavia, casi in cui ciò accade (per es. nelle norme retroattive). Irregolarità Si ha con la violazione di norme o, comunque, di regole di corretta redazione degli atti. L’atto resta valido ma può comportare conseguenze di ordine sanzionatorio in capo agli autori materiali dell’atto stesso. L’irregolarità deve essere sanata. Nullità e Annullabilità Si distinguono due ipotesi di invalidità: l’Amministrazione è chiamata ad emanare atti dovuti e vincolati per i quali non può essere lasciato alcuno spazio agli strumenti partecipativi. I Procedimenti di Riesame Sono procedimenti, detti anche di II° grado, che si caratterizzano per avere ad oggetto precedenti procedimenti o provvedimenti. Si parla a proposito di autotutela e di riesercitare il potere originario, in ragione del suo carattere inesauribile e della conseguente necessità che esso sia costantemente orientato alla soddisfazione dell’interesse pubblico concreto che è, per sua natura, mutevole. Questi procedimenti si distinguono a seconda del loro esito che può essere conservativo o eliminatorio. Autotutela Decisoria Indica che lo scrutinio della validità degli atti amministrativi, successivamente al loro perfezionamento e alla produzione di effetti, può essere compiuto dalla stessa Amministrazione (anche di propria iniziativa) mediante l’esercizio di poteri, in senso tecnico, capaci di produrre unilateralmente conseguenze giuridiche in capo a soggetti terzi. L’invalidità degli atti amministrativi rileva per il tramite di strumenti di tutela attivati dai soggetti la cui sfera soggettiva sia stata lesa dal singolo provvedimento. La tutela, in questi casi, viene attivata dai soggetti nel loro proprio interesse; è tutela di diritti o di interessi legittimi, esercitata nelle varie forme previste dall’ordinamento. Conferma Si ha quando, a seguito del riesame, l’atto risulta conforme alla legge e non viziato sotto alcun profilo. Esiste una distinzione: F 0 B 7 Provvedimento di conferma; consegue all’introduzione di nuovi elementi istruttori; valutati i quali la P.A. si risolva non di meno nel senso di confermare il contenuto dispositivo del primo provvedimento. F 0 B 7 Atto meramente confermativo; si ha quando la decisione di II° grado non è conseguente allo svolgimento di una nuova attività istruttoria. Convalida e Ratifica Convalida: è una misura diretta alla rimozione del vizio di cui il provvedimento di I° grado risulta affetto. Il vizio deve essere, per sua natura, rimuovibile. La convalida produce effetti retroattivi: gli effetti sostanziali restano quelli medesimi decorrenti dall’atto convalidato. Ratifica: è un tipo di convalida che si ha laddove i poteri propri di un organo possono essere esercitati da altro organo dello stesso ente, in particolari circostanze; l’atto viene adottato con i poteri dell’organo competente che deve ratificare l’atto (cioè farlo proprio). In mancanza di ciò, l’atto “cade nel nulla con effetto ex tunc e sono travolti tutti gli effetti dell’atto compiuti fino al momento di diniego di ratifica”. Rettifica: un atto è oggetto di rettifica nel caso di mera irregolarità da parte dell’organo che lo ha emanato. La rettifica o correzione non viene ad incidere sulla legittimità dell’atto che ne è oggetto, anzi la presuppone. Annullamento d’ufficio L’annullamento è il procedimento di riesame che si conclude con la rimozione dell’atto affetto da vizi non sanabili. Il provvedimento illegittimo “può essere annullato d’ufficio sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei contro interessati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”. L’esercizio in concreto del potere di annullamento presuppone lo stato di invalidità del provvedimento, invalidità grave e non sanabile. Limiti temporali all’Annullamento L’annullamento d’ufficio deve avvenire entro un termine ragionevole e congruo. Annullamento dovuto, è doveroso laddove l’invalidità dell’atto sia stata dichiarata con sentenza del giudice ordinario ovvero a seguito di annullamento in sede giurisdizionale ovvero in sede amministrativa di atti presupposti rispetto a quello di cui si tratta o ancora laddove l’invalidità dell’atto sia stata rilevata in sede di procedimento di controllo successivo, o comunque oggetto di rilievi da parte della Corte dei Conti. Annullamento e Conversione L’annullamento del provvedimento amministrativo può essere contestuale alla conversione dello stesso in altro provvedimento ovvero può essere seguito dalla conversione. Alla conversione dell’atto invalido, pur se già annullato, può procedersi laddove esso presenta caratteristiche proprie di altra fattispecie, nella quale, appunto, viene convertito. Riforma L’annullamento del provvedimento può essere anche parziale: la parte non annullata resterà pienamente in vigore con tutta la sua efficacia. In caso di annullamento parziale può accadere che la parte annullata del provvedimento sia oggetto di riforma, cioè venga sostituita da altro contenuto dispositivo. Annullamento Governativo È un particolare tipo del potere di annullamento d’ufficio che spetta al Governo a fronte degli atti di ogni autorità amministrativa. È un potere che può essere esercitato previo parere del Consiglio di Stato a fronte di vizi particolarmente gravi di determinati atti; è un potere che non può essere esercitato nei confronti degli atti delle regioni. Ricorsi Amministrativi Il riesame del provvedimento amministrativo invalido può essere attivato su ricorso dei soggetti portatori di interessi giuridicamente protetti che si ritengono lesi dal provvedimento adottato o dai suoi effetti (molto importante è il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica). 1. Ricorso Gerarchico, è ammesso contro atti amministrativi non definitivi, adottati da organi collocati in una posizione gerarchica sottordinata. Questo ricorso deve essere proposto nel termine di 30 giorni dal momento della conoscenza dell’atto impugnato, ed è presentato all’organo gerarchicamente sovraordinato. La decisione sul ricorso gerarchico, che deve avvenire entro il termine di 90 giorni dalla presentazione del ricorso, può consistere nell’accoglimento ovvero nella reiezione dello stesso. Ove la decisione non sia pervenuta entro il predetto termine, il ricorso si intende respinto (silenzio – rigetto). Questo tipo di ricorso produce l’effetto di sospendere i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale. 2. Ricorso in Opposizione; è sottoposto alla medesima disciplina del ricorso gerarchico, salvo l’organo competente che è lo stesso che ha adottato l’atto impugnato. Si tratta di rari casi previsti espressamente da singole norme di legge. Domande d’esame (frequenti?) F 0 D 8 Il procedimento. F 0 D 8 L'istanza di parte. F 0 D 8 Organi collegiali. F 0 D 8 Discrezionalità e Discrezionalità tecnica. F 0 D 8 Davanti al giudice amministrativo quanti gradi di giudizio ci sono? F 0 D 8 Enti e differenza con Organismi di diritto pubblico. F 0 D 8 Principio di legalità. F 0 D 8 Principio di imparzialità e buon andamento. F 0 D 8 Differenza tra diritto soggettivo ed interesse legittimo. F 0 D 8 Chi è il soggetto preposto alla tutela dell'interesse legittimo? Ci sono eccezioni? F 0 D 8 Fasi del procedimento amministrativo. F 0 D 8 Quale provvedimento si può impugnare? F 0 D 8 Cosa sono i pareri? F 0 D 8 Cosa è un parere obbligatorio ma non vincolante? F 0 D 8 Principio di autotutela. F 0 D 8 Cosa sono i regolamenti? F 0 D 8 La conferenza di servizi. F 0 D 8 Cos'è il silenzio? F 0 D 8 Che dice l'art.117 Cost.? F 0 D 8 Vizi dell'atto amministrativo. F 0 D 8 La tutela cautelare. F 0 D 8 Il ricorso amministrativo