Caratteristiche del Potere Legislativo e dell'Esecutivo nel Contesto Costituzionale, Sintesi del corso di Diritto Costituzionale

Scarica Caratteristiche del Potere Legislativo e dell'Esecutivo nel Contesto Costituzionale e più Sintesi del corso in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! 25/09/2018 Lo stato - Svolge attività di interesse generale - Tra i suoi compiti deve erogare servizi pubblici - Lo stato ha un’organizzazione ad appartenenza necessaria, bisogna sottostare alle leggi - Manopola l’uso della forza, non si ci può far giustizia da soli - Lo stato detta delle regole che si impongono coattivamente ai cittadini che devono rispettarle - Lo stato ha sovranità, ha la capacità di imporsi sia internamente (propri cittadini) che esternamente (confronto altri stati) Forme di stato Definizione: Descrive il rapporto tra i cittadini e il potere Come il potere si rapporta nei confronti dei cittadini; nella storia si ha cambiato spesso forma di stato a seconda dello scopo da perseguire. Lo stato può essere studiato in diverse modalità: A seconda del modo in cui gli apparati di governo si collocano e si distribuiscono nel territorio.  Controllo verticale  Controllo orizzontale Stato assoluto (XVI – XVII) Non incontra nessun limite al potere. Legittimazione del sovrano; ha tutti i poteri pubblici; nascita di un apparato burocratico rigido e gerarchizzato e di un esercito permanente. Rigida divisione in classi, privilegi e immunità per l’aristocrazia. Non esistono cittadini, ma sudditi. NESSUNA COSTITUZIONE. Stato liberale Frutto della lotta da parte della borghesia contro l’aristocrazia; essi si organizzano e danno vita alle famose rivoluzioni (americana 1776; francese 1789; europee 1848), queste non coinvolgono tutti i cittadini, ma i proprietari terrieri. Caratteri: - Non più sudditi ma cittadini i quali godono di libertà innate - Legittimazione del potere statale che non deriva più dall’alto, ma dal basso: la fonte di legittimazione del potere politico è dunque il popolo, che esercitatale potere attraverso il diritto di voto. In questo contesto nascono i primi parlamenti; nascono le prime leggi su cui si basa lo stato e vincolano il sovrano. Nasce la necessità di legittimare rappresentatamene il potere dello stato. Attraverso le leggi nascono i primi diritti. 1 Si passa alla divisione del potere legislativo (rappresentanti del popolo-> compito di fare le leggi), esecutivo (eseguire le stesse e in generale le direttive politiche del parlamento) e giudiziario (definito “bocca della legge” applicare rigorosamente le leggi). Affermazione del principio di uguaglianza formale difronte alla legge, non tiene conto però che i cittadini non sono tutti allo stesso livello. Lo stato garantisce libertà e uguaglianza. Generalità e astrattezza della legge Norma generale-> la norma si applica a tutti Norma astratta-> la norma è ripetibile: si applica a molteplici casi (alla fattispecie contemplata) I principi di generalità ed astrattezza della norma garantiscono il principio di uguaglianza. Crisi dello stato liberale e passaggio a stato sociale L’industrializzazione fa si che si sviluppino casi che non erano contemplati. Principali ragioni del cambiamento: - Estensione del suffragio (solo maschile); emergono nuove istanze (bisogni non omogenei) - Partecipazione attiva alla vita politica (nascita di sindacati e partiti) - Lo stato liberale era funzionale solo alla classe borghese. Quindi era un’espressione di pochi cittadini, i quali godevano il diritto di voto. Stato sociale Caratteri: - Accantono all’uguaglianza formale, affermazione del principio di uguaglianza sostanziale (lo stato deve promuovere condizioni effettive di uguaglianza) - Lo stato garantisce i diritti sociali, interviene più incisivamente nell’economia, diventa un soggetto attivo nei processi politici ed economici. - Ampliamento del suffragio (in Italia solo maschile nel 1912) - Utilizzo della spesa pubblica per creare condizioni di benessere: provvedere a distribuire la ricchezza. Istituisce la previdenza sociale. - Ingresso alle leggi speciali che fanno riferimento ad alcune categorie di persone. (si trovavano diversi gruppi sociali diversi e spesso in conflitto tra loro). - Leggi provvedimento: prendono la caratteristica dell’astrattezza per provvedere direttamente ad esaurirsi, quindi con una o poche applicazioni circoscritte al caso concreto. Problematiche e limiti dello stato sociale Costo dei diritti sociali e rischio di creare disuguaglianza e privilegi ingiustificati a causa dell’eccessiva tutela. A partire dal 900, con la crisi economica, non è più possibile assicurare davvero a tutti determinate prestazioni. Ma tagliare sui i costi della sanità o dell’istruzione significa spesso mettere in difficoltà persone che non hanno mezzi a sufficienza per pagarsi una cura o studi costosi. Stati totalitari In seguito alla crisi dello stato liberale in alcuni paesi (Germania, Italia) prendono il potere i regimi che negano il pluralismo, con l’inizio ella seconda guerra mondiale. 2 SI PASSA A… Monarchia parlamentare Forma di governo parlamentare Caratteri: - Tra parlamento e governo ci deve essere la fiducia; insieme sono detentori dell’indirizzo politico Questa forma può ambientarsi in un contesto monarchico (re) o repubblicano (presidente della repubblica). Assumono un ruolo esterno ai poteri statali, di garanzia ed equilibrio fra i poteri e in posizione di neutralità. Essi dunque non partecipano all’indirizzo politico, ma sono necessari in particolari momenti, soprattutto durante le crisi istituzionali. In Italia il presidente della repubblica nomina i membri del governo e scioglie le camere anticipatamente quando la fiducia non sussiste più. Tipi di governo parlamentare a. Repubblica parlamentare (es. Ordinamento italiano) - Governo deve avere sempre la fiducia del parlamento - Il capo di stato è eletto dal parlamento, estraneo al circuito politico e svolge funzione di garanzia b. Monarchia parlamentare (es. Ordinamento inglese) - Parlamentarismo maggioritario o a prevalenza del governo - Governabilità a discapito della rappresentanza Diverse dalle forme di governo parlamentare sono: a. Forme di governo presidenziale (es. USA) Costituiscono il modello per eccellenza del principio di divisione dei poteri: non soltanto nella forma di governo, ma anche nella forma di stato essendo federale. Caratteri: - Capo di Stato eletto dal corpo elettorale - Totale separazione tra il potere legislativo ed esecutivo, cioè tra parlamento e presidente. - Capo dello stato presiede e dirige l’esercizio della funzione esecutiva tramite i segretari di stato. - Assemblee elettive detengono il potere legislativo e di controllo sul Presidente e sul suo apparato governativo, ma sono prive del potere di sfiducia. b. Forma di governo semipresidenziale (es. Francia) Caratteri: - Presidente della repubblica eletto direttamente dal popolo e nomina un governo. - Il governo può essere sfiduciato dal parlamento. c. Forma di governo direttoriale (es. Svizzera) Si ispira all’esperienza francese del direttorio. Ci sono due organi fondamentali: il parlamento e il governo. Caratteri: 5 - Parlamento eletto all’interno del corpo elettorale - Il governo viene eletto dal potere legislativo, ma una volta entrato in carica diventa autonomo In un momento di crisi non è possibile che il parlamento possa far dimettere il governo. Questo sistema funziona solo in paesi piccoli, dove si trovano democrazie omogenee. Lo stato costituzionale italiano: genesi e trattati principali Lo statuto Albertino Concesso dal re di Sardegna il 4 marzo 1848 ispirato alla monarchia francese Legge fondamentale, perpetua e irrevocabile della monarchia È uno statuto elastico e flessibile. L’elasticità ha consentito, nel rispetto della lettera dello statuto, un’interpretazione evolutiva delle sue disposizioni; mentre la flessibilità ne ha permesso la modificazione formale mediante semplice legge ordinaria. Si evolve fino alla monarchia parlamentare Parlamento: indirizzo politico e rapporti di fiducia con il governo Governo: organo a sé stante, separato dalla corona Riduzione del ruolo del sovrano Estensione dei diritti dei cittadini Il ventennio fascista Nel corso del ventennio fascista si assiste alla violazione della libertà dei diritti sanciti dallo statuto. Modifica dei principi fondamentai dello stato; in particolare: - 1922 istituito il gran consiglio del fascismo, organo che deve essere sentito in ordine a tutte le questioni di carattere costituzionale - 1923 legge acerbo, modifica del sistema elettorale, introduzione della formula maggioritaria, in modo da neutralizzare la rappresentanza delle opposizioni contrarie al regime fascista. - Tra 1925 e 1926 supremazia della figura del capo del governo come organo centrale nel sistema costituzionale. La questione istituzionale  Nel 1943 revocata carica di presidente del consiglio a Mussolini da re vittorio Emanuele II  Nomina del governo Badoglio e tentato ripristino delle precedenti istituzioni statutarie, a cui si opponeva il comitato di liberazione nazionale. 1944  Nel 1944 rinvio della questione istituzionale ad una assemblea costituente eletta dal popolo  La prima costituzione provvisoria nacque nel 25/06/1944  La seconda costituzione provvisoria affido al corpo elettorale la scelta tra monarchia e repubblica. Verso l’assemblea costituente e il referendum 02/06/1946  Prima volta a suffragio universale  13 giugno 1946, Alcide De Gasparri assume le funzioni di capo provvisorio dello stato.  25 giugno si riunisce l’assemblea costituente: progetto di costituzione  27 dicembre 1947 approvazione della costituzione  1° gennaio 1948 entrata in vigore della costituzione 6 L’assemblea costituente Formazione di una commissione suddivisa poi in 3, incaricata per presentare il progetto di costituzione all’assemblea costituente (25/06/1946) Il 27/12/1944 approvazione Il 01/01/1948 entra in vigore Caratteri della costituzione - Rigida-> procedimento aggravato per la revisione. Esiste un apposito organo che assicura la prevalenza della costituzione rispetto le altre leggi. - Longevità-> deve durare nel tempo. - Elastica –> obiettivi molto ampli e quindi molteplici strade applicabili per raggiungerli. - Lunghezza-> in contrapposizione agli statuti dell’800 è molto più corta la nostra. - Programmatica-> alcune norme richiedono che il legislatore si faccia carico …? 7 02/10/2018 Caratteristiche (tendenziali) delle norme giuridiche La norma giuridica è quando la fonte del diritto ce lo dice, la fonte del diritto introduce quella norma. Generalità Nella maggior parte dei casi si rivolgono ad un numero indeterminato di destinatari. Il grado di generalità però può variare: Generalità assoluta-> tutti i cittadini sono soggetti a questa normativa (es. Art.575c.p) Generalità ridotta-> non è omnicomprensiva a tutti i cittadini (es. 314c.p: si riferisce a tutti i pubblici ufficiali). La norma ha come suoi destinatari un numero. La norma giuridica si contrappone al provvedimento amministrativo Il provvedimento amministrativo è rivolto al singolo individuo (es. Multa; permesso di costruzione; patente; permesso di soggiorno) sono indirizzati alla singola persona da parte generalmente della pubblica amministrazione. Astrattezza Le norme sono sempre valide. La norma giuridica non si esaurisce in ogni singola applicazione, “ogni qual volta” che un soggetto ponga la condotta descritta. L’astrattezza garantisce la stabilità nel tempo delle norme. L’innovatività Le norme giuridiche sono capaci di innovare l’ordinamento. Le norme giuridiche si distinguono dai provvedimenti amministrativi che hanno sempre contenuto puntuale e concreto, e non sono in grado di innovare l’ordinamento Le caratteristiche sono tendenziali, non obbligatorie e non sempre rinvenibili. Per esempio: Azioni positive: provare a ridurre/abbattere ostacoli di ordine politico, giuridico che riguardano una parte della società (es. Le leggi rosa delle donne che devono avere un numero minimo). Diminuire le disparità sociali. Leggi provvedimento: norme che valgono per il singolo caso, individua normativamente la situazione da regolamentare. Incide soltanto su quella situazione. Ammesse in via eccezionale, sono per una certa gravità della situazione. Le leggi provvedimento non possono contestare la funzione giurisdizionale (attività tipica del giudice). Operano laddove c’è un privilegio. Validità, forza ed efficacia degli atti giuridici Un atto normativo può essere: Valido-> quando la norma giuridica non presenta vizi; quando quella norma rispetta il contenuto delle norme giuridiche ad essa sovraordinate. 10 Efficace-> capacità di produrre effetti giuridici; decreto-legge fin dalla sua pubblicazione in gazzetta ufficiale, mentre per una legge una volta trascorsa la vacatio legis (15gg) Invalido-> quando non è conforme alle regole giuridiche sovraordinate. Inefficace-> non è capace di produrre gli effetti giuridici propri. Una legge nel suo periodo di vacatio legis. Una legge può essere efficacie anche se presenta vizi, soltanto quando la corte costituzionale la dichiarerà inefficace, essa cesserà di avere validità e smetterà di produrre i suoi effetti giuridici. Invalidità degli atti giuridici Il vizio può essere: Sostanziale-> quando la norma è in contrasto con il contenuto precettivo di disposizione di rango superiore (es. Una legge avente contenuto lesivo riguardo il principio di uguaglianza) Formale-> quando riguarda il procedimento di adozione stabilito dalla relativa fonte sulla produzione (es. una legge approvata in difformità rispetto l’art. 72 Cost.) La forza degli atti giuridici Un atto normativo è dotato di: Forza-> dipende dal livello gerarchico su cui la norma è posta. Essa determina l’intensità degli effetti prodotti dalla norma Forza attiva-> capacità di approvare, modificare altre norme Forza passiva-> capacità di resistere all’abrogazione o modifica. L’interpretazione giuridica È necessario attribuire al testo un significato giusto. Ad una sola disposizione posso corrispondere più norme. La disposizione è il testo linguistico scritto e la norma giuridica è il significato che si ricava dalla disposizione. Questo è il fondamento dell’attività dei giuristi. La disposizione è proprio il testo che viene redatto e approvato dall’autorità deputata a produrre il diritto. La norma invece è dunque la vera e propria regola giuridica da applicare. Gli operatori giuridici devono utilizzare una serie di strumenti che gli permetta di ricavare dalle disposizioni la norma applicabile nel caso corretto. Questi strumenti vengono definiti criteri interpretativi o ermeneutici. 11 03/10/2018 I giudici e l’interpretazione L’insieme delle decisioni giudiziarie forma la giurisprudenza. Ogni giudice nella sua indipendenza è libero di adottare l’interpretazione del testo che ritiene giusto. Questo fa si che sulle varie norme ci siano delle interpretazioni di diverso tipo, contrasti. La corte di cassazione su determinate sezione fa prevalere un indirizzo. Ci si adegua a lui perché è il giudice di ultimo grado, ma non si è obbligato a tenere quel filone. I giudici devono attenersi a dei criteri stabiliti nell’art. 12 preleggi; questa norma ci descrive quali sono i criteri di interpretazione.  Interpretazione letterale (il senso che esse hanno nel linguaggio comune o nel linguaggio tecnico-giuridico)  Interpretazione sistematica (Tener conto della connessione delle parole e connessione con le altre leggi esistenti; a maggior ragione con i principi costituzionali)  Interpretazione storica (secondo l’intenzione del legislatore che ha approvato la legge)  Interpretazione evolutiva (valorizzando lo scopo perseguito dalla legge)  Interpretazione analogica (casi simili o materie analoghe)  Ricorso ai principi generali dell’ordinamento Esempi: Interpretazione letterale Secondo le parole precise. (Es. non superare i 50km/h) Interpretazione sistematica Tener conto della connessione delle parole e connessione con le altre leggi esistenti; a maggior ragione con i principi costituzionali. Interpretazione conforme a costituzione Interpretazione storica (intenzione del legislatore) La norma deve essere interpretata secondo l’interpretazione storica del legislatore, il suo volere. Interpretazione evolutiva Si cerca di creare norme per prevenire il fatto per cui si è creata la norma. Es. testamento biologico-> si arriverà a creare una norma sull’eutanasia. Interpretazione secondo la ratio legis Motivo per cui è stata scritta la legge. Interpretazione analogica (analogia legis) L’estensione della norma a fattispecie simili. 12 costituzionalmente illegittima, e viene annullata dalla corte costituzionale (se portata al suo giudizio). Questo perché la costituzione è rigida. Costituzione rigida: non può essere modificata dalla legge, si può modificare solo con il procedimento aggravato. La corte costituzionale è deputata al controllo della legittimità delle leggi. Nella costituzione si scrivono quei particolari principi e valori che si vogliono mettere al riparo dalle insidie delle mutevoli maggioranze parlamentari. Controllo di costituzionalità La corte costituzionale annulla una disposizione se ritiene che sia affetta da: - Vizio formale-> violazione delle disposizioni che regolano il procedimento di formazione dell’atto - Vizio materiale-> quando la legge viola il progetto della costituzione o il contenuto. La corte costituzionale ha come unico obiettivo quello di far rispettare il principio di costituzionalità. Non controlla se i regolamenti fossero conformi alla costituzione (è compito dei giudici) Art. 134 solo su leggi e atti aventi forza di legge. 2. Principio di legalità-> stessa conseguenza, solo che il principio di legalità vale tra una fonte secondaria e una fonte primaria. Assicura il rispetto da parte delle fonti secondarie. Il regolamento deve rispettare tutte le leggi. Conseguenza: in alcuni casi l’annullamento dal giudice amministrativo (sono tar e consiglio di stato, sono giudici speciali a cui i cittadini si rivolgono per impugnare un provvedimento della pubblica amministrazione), in altri casi la disapplicazione dal giudice ordinario (non deve tener conto di quel regolamento e deve applicare direttamente la legge). Il principio di legalità si trova affermato in due norme I giudici applicano gli atti amministrativi o regolamento solo se sono conformi alla legge. Il rispetto della legge prevale sul rispetto del regolamento (art.5) Art. 4 i regolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni delle leggi. Principio di legalità Può avere due diverse accezioni, significati: 1. Preferenza della legge-> la legge prevale sul regolamento, illegittimo se ne viola il contenuto della legge 2. Necessita di una legge che autorizzi l’adozione del regolamento-> il regolamento non può essere emanato senza legge che dice che il governo emana il regolamento. Nel nostro regolamento la legge 400 dell’88, considerata quella legge che da una adozione generale. Il principio della previa legge può avere: - Legalità in senso formale-> (solo) necessità di una base legale per il potere regolamentare - Legalità in senso sostanziale-> la legge indica anche i principi che poi il governo dovrà attenersi per redigere l’articolato normativo del regolamento stesso. Due visioni differenti, la corte costituzionale sembra appoggiare soltanto la legalità in senso formale; in altri casi più delicati si ritiene che il legislatore faccia un ulteriore sforzo, deve definire i principi che il potere esecutivo dovrà poi rispettare (legalità in senso sostanziale). 15 Riserva di legge La riserva di legge si ha tutte le volte in cui la costituzione indica che una determinata materia/ settore/ambito, deve essere necessariamente disciplinato da un atto avente forza di legge. Alcune materie devono essere disciplinate dalla fonte primaria. Non si accetta l’idea che alcune materie possano essere disciplinate da fonti di grado secondario. La ratio della riserva di legge È una garanzia per i cittadini, poiché evita che le decisioni su aspetti fondamentali siano adottate unicamente dall’esecutivo; invece che da parlamento ove risiedono tutte le forze politiche, che essendo elette da popolo lo rappresentano. Si affidano tali scelte al parlamento, che è l’organo rappresentativo dei cittadini – eletto a suffragio universale – ed è la sede del “confronto trasparente” fra tutte le forze politiche (di maggioranza e di opposizione) Il procedimento legislativo si caratterizza per la sua trasparenza: i lavori del parlamento sono pubblici e chiunque può conoscere la posizione assunta dai parlamentari. Gli atti approvati dal consiglio dei ministri hanno una genesi non così trasparente. La riserva di legge si dice formale quando ci si riferisce espressivamente alla sola legge approvata dal parlamento (e non da altri fonti di grado pari alla legge). Riserva di legge: assoluta e relativa Assoluta: la legge deve disciplinare interamente la materia Relativa: la legge può limitarsi a dettare i principi di base della materia, ma consente alle fonti subordinate le scelte ulteriori. I regolamenti devono attenersi ai principi dettati dal legislatore. 16 09/10/2018 Riserva di legge e principio di legalità Ogni qualvolta in cui la costituzione pone una riserva di legge (relativa), siamo in presenza anche di un principio di legalità inteso in senso sostanziale. I principi della materia devono essere infatti dati con fonte primaria e la fonte secondaria dovrà attenersi a quei principi. I principi di legalità in senso sostanziale-> il regolamento deve rispettare quello che la legge dice Riserva relativa-> la legge deve limitarsi a dettare i principi da cui la legge poi si attiene. La situazione è la stessa: la legge detta i principi e il regolamento lo attua. Riserva di legge (ulteriore classificazione) La riserva di legge può essere semplice o rafforzata. Concerto riserva di legge rinforzato. (per ragioni di contenuto o di procedura) Quando la costituzione, oltre a riservare la disciplina di una certa materia di legge, obbliga il legislatore al rispetto di ulteriori vincoli, di contenuto o di procedimento. Le riserve rinforzate vincolano in modo più stringente l’attività legislativa. Es. art. 8 comma 3-> il legislatore non è libero direttamente, dovrà prima raggiungere un’intesa. E sulla base di quell’intesa. Obiettivo: limitare le decisioni del legislatore. Si tratta di argomenti delicati e la costituzione mette dei paletti ulteriore al legislatore Semplice Rafforzata La costituzione si limita a riservare alla legge la disciplina della materia La costituzione, oltre a riservare la disciplina di una certa materia alla legge, obbliga il legislatore al rispetto di ulteriori vincoli, di contenuto o di procedimento. Esse possono essere rafforzate: per ragioni di contenuto (es. art. 16: libertà di circolazione) di procedura (es. art. 7: in materia di rapporti fra stato e chiesa cattolica) 2. Criterio di competenza 17 L’abrogazione tacita di una legge ricorre quando sussiste l’incompatibilità fra le nuove disposizioni e quelle precedenti, ovvero quando la nuova legge disciplina la materia già regolata da quella anteriore; quando vi è una contraddizione tale da renderne impossibile la contemporanea applicazione. Effetti dell’abrogazione La norma abrogata non è mai una norma invalida Essa continua ad applicarsi ai casi sorti prima 10/10/2018 Perché all’interno dell’ordinamento vige il principio di irretroattività Nel nostro ordinamento vige il principio di irretroattività delle leggi. Tutte le fonti normative non dispongono che per l’avvenire. Principio di civiltà giuridica. Anche nel caso dell’abrogazione, la norma non dispone per il passato, di conseguenza continua a vedere applicati i casi sorti prima dell’applicazione. Cosa succede se una legge avesse effetti retroattivi? In costituzione non c’è il principio di retroattività, tale principio è attivo solo alle leggi di grado primario. Una legge retroattiva non è immediatamente incostituzionale. La corte costituzionale davanti a fonti retroattive deve fare un passaggio ulteriore, la fonte esprime un principio di tutela nei confronti dei rapporti giuridici; la corte deve verificare con molta attenzione quali sono le ragioni che hanno apportato il legislatore ad apportare una legge retroattiva. Possono esistere dei beni da tutelare che in qualche modo giustificano la natura retroattiva della legge, comunque la corte deve verificarlo con molta attenzione. Soltanto se la corte costituzionale … potrà passare indenne lo scrutinio di incostituzionalità. Quando un’interpretazione autentica vuole introdurre una norma con effetti retroattiva, quella legge, ricade sotto il ragionamento detto in precedenza (le ragioni). In ogni caso la norma retroattiva non può tradire il privato. Es. Se ho avuto un trattamento a favore, la corte costituzionale non può revocarmelo. L’affidamento del privato non può essere in dubbio nemmeno da un restringimento della spesa pubblica. Eccezione La costituzione per certe norme prevede il divieto di irretroattività. Art.25 secondo comma La legge penale non può mai avere effetto retroattivo se dispone in modo sfavorevole al reo. Verrà dichiarata immediatamente incostituzionale. Qui le eccezioni parlate prima non possono essere applicate. Viceversa, se una norma migliorerebbe il soggetto, vale il principio del favor rei: valgono tutte le sanzioni positive al rei. La costituzione: Procedimento di revisione costituzionale e di approvazione delle altre leggi costituzionali Art.138 costituzione 20 Norma sulla fonte di produzione delle leggi di revisioni costituzionale. Ci descrive le modalità con cui è possibile approvare fonti che si pongano sullo stesso piano gerarchico della costituzione. Sono adottate da ciascuna camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di 3 mesi e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera nella seconda votazione. A questo punto si apre la possibilità di proporre a referendum popolare. Il voto dei cittadini non è sempre obbligatorio. Questo si verifica quando dopo 3 mesi che le camere hanno approvato il testo, e i soggetti elencati dall’articolo 138 si attivano al fine di richiedere un referendum popolare. Chi può richiederlo-> 1/5 membri della camera, 500.000 elettori o cinque consigli regionali. La pubblicazione non determina l’entrata in vigore della legge. La legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non esiste il quorum (soglia minima di partecipazione) di validità. Il referendum è del tutto escluso quando in seconda deliberazione la maggioranza è cosi amplia che raggiunge il 66% (2/3) dei presenti in aula, e la legge viene pubblicata, promulgata ed entrerà in vigore. Qual è la ratio che sta dietro al referendum? La ratio del referendum dovrebbe essere una tutela delle minoranze che non sono d’accordo. Nel 2016 il referendum non è stato chiesto soltanto dall’opposizione, ma proprio dalle forze che hanno approvato. È una forza confermativa di vedersi confermati dai propri elettori. Maggioranza  Maggioranza semplice: 50% + 1 dei presenti  Maggioranza assoluta: 50% + 1 dei componenti dell’assemblea  Maggioranza qualificata: più elevata di quella assoluta (ad esempio i 2/3 dei componenti) L’iniziativa nel procedimento di revisione costituzionale Nessuna differenza rispetto alle leggi ordinarie, quindi l’iniziativa spetta a:  Governo  Ciascun membro delle camere  Agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale. In prima lettura è sufficiente la maggioranza semplice. La maggioranza assoluta o qualificata viene richiesta in seconda lettura. Limiti alla revisione costituzionale: il limite espresso dall’art.139 Esistono parti non rivedibili della costituzione. Un limite espresso alla revisione costituzionale è dettato dall’art. 139: “La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale” Perché il 2 giugno 46 quando si è svolto il referendum istituzionale gli italiani scelsero di abbandonare il regime monarchico a favore della forma di stato repubblicana. si è automaticamente imposta all’assemblea costituente. Dovevano dar seguito alla scelta del corpo elettorale e dar vita ad uno stato repubblicano. Se effettuassimo una interpretazione letterale-> di fatto non ci potrà mai essere sostituita la repubblica con la monarchia. 21 Questa norma va interpretata in maniera sistematica con l’art.1-> parla di repubblica definita come democratica, ne consegue che l’art. 139 letto insieme all’art.1 impone che siano vietate riforme costituzionali che caratterizzano la nostra repubblica come una repubblica democratica. Non si possono modificare, rivedere, abrogare, tutte le norme che sostanzialmente rendono la nostra forma di stato democratica (Es. approvazione legge che elimini il parlamento; abrogazione del diritto di voto; la libertà di stampa; il pluralismo dei partiti). Ma le disposizioni di tali diritti non sono del tutto immuni da una revisione costituzionale. Per l’interprete è difficile individuare quali siano concretamente i principi supremi dell’ordinamento e quale il nucleo essenziale modificabile. Tra le fonti del diritto di rango super primario ci sono gli statuti delle regioni speciali, trattandosi di atti che vengono approvati mediante leggi costituzionali del parlamento. Sono la valle d’Aosta, trentino alto Adige, Friuli Venezia giulia, Sardegna e Sicilia. Ogni regione ha dunque un proprio Statuto, per ragioni storiche, la costituzione ha ritenuto necessario garantire forme particolari e più accentuate di autonomia. È proprio per questo le competenze delle regioni ordinarie si trovano disciplinate nel testo della costituzione, mentre per le regioni speciali l’art. 116 ha prospettato un regime a sé: “statuti speciali adottati con leggi costituzionali”. Vi sono però alcune differenze rispetto alle regole di approvazione di una legge costituzionale. Per esempio, a differenza di quanto previsto per l’art. 138, le leggi costituzionali di modifica degli statuti non possono essere sottoposte a referendum nazionale. Cosi da evitare di mettere nelle mani dell’intero corpo elettorale una scelta che tocca più direttamente una specifica comunità territoriale. 22 Dovrebbe aiutare l’attività del governo e parlamento rispetto le tematiche di carattere economico e lavorativo; l’art. 99 attribuisce il potere di iniziativa legislativa 2. Fase dell’approvazione Esistono 3 possibili subprocedimenti. il progetto di legge è assegnato alla commissione competente per materia, che può agire: a. In sede referente (procedimento ordinario) b. In sede deliberante (procedimento decentrato) c. In sede redigente (procedimento misto) A seconda del ruolo che la commissione ha, si distinguono i 3 diversi modi: Il procedimento ordinario (denominato anche “commissione in sede referente”) Art. 72 comma 1 costituzione Ogni disegno di legge presentato ad una camera è esaminato da una commissione e poi dalla camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale. Art. 72 comma 4 costituzione Questo tipo di procedimento deve essere necessariamente adattato per alcune leggi (materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare tratti internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi) Procedimento decentrato (per commissione in sede deliberante) È la commissione che decide l’approvazione direttamente del testo Art. 72 comma 3 prima parte Ci sono dei casi in cui l’ordinamento può decidere che alcuni disegni di legge possono essere approvati ed esaminati dalle commissioni e non più dall’aula. Il testo di legge non passa in assemblea, ma viene approvato direttamente dalla commissione Art. 72 comma 3, seconda parte Fino all’approvazione definitiva, si può far seguito all’approvazione ordinaria se il governo o 1/10 dei componenti della camera o 1/5 dei componenti della commissione richiede che il testo venga approvato per procedimento ordinario Procedimento misto (per commissione in sede redigente) Regolamento senato, Art. 36 comma 1 Il presidente può assegnare in sede redigente alle commissioni permanenti o a commissioni speciali il disegno di legge per la deliberazione dei singoli articoli, riservata all’assemblea però la votazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il procedimento misto non può essere utilizzato nelle materie indicate dall’art. 72 comma 4 e nei casi in cui i soggetti legittimati ai sensi dell’art. 72 comma 3 facciano richiesta di un procedimento ordinario. In ogni caso Art. 72 comma 2 Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni dei quali è dichiarata urgenza. 3. Fase della promulgazione pubblicazione ed entrata in vigore Il capo dello Stato documenta la volontà espressa dalle due Camere. La promulgazione interviene entro 30 giorni dall’approvazione della legge, a meno che le Camere ne dichiarino l’urgenza abbreviando il termine. 25 Il potere di rinvio del PdR Art. 74 Prima della promulgazione il presidente può chiedere alle camere di deliberare nuovamente sul testo della legge. Il potere di rinvio è uno degli atti dedicati che vengono attribuiti al presidente della repubblica. Non può agire con una certa leggerezza, perché contraddirebbe un provvedimento approvato dalle camere; ciò nonostante è uno di quegli istituti che garantiscono il potere limitato. Il presidente della repubblica può impedire temporaneamente che una legge manifesto vizi di incostituzionali. Può rifiutarsi di dar segno il disegno di legge, bloccando temporaneamente la promulgazione. Se le camere rii approvano quella legge anche senza tener conto del presidente, la legge deve necessariamente essere promulgata. È uno strumento che viene utilizzato molto raramente, perché rappresenta una forte contrapposizione tra elementi dello stato. Quando il presidente della repubblica si accorge che un testo di legge presenta problemi, attiva i suoi uffici in modo da far pervenire al parlamento i suoi dubi, ancora prima dell’approvazione ne del testo. Ha questa possibilità informale attraverso la mora insule… di far arrivare al parlamento i suoi dubbi. Il potere legislativo spetta a ciascuna camera 1. Il divieto di un secondo rinvio 2. I rinvii vengono nella prassi motivati con rilievo di legittimità costituzionale significativi, cui talvolta si accompagnano ragioni di merito. Il presidente garantisce che quei valori costituzionali siano sempre rispettati Promulgazioni motivate-> il presidente si accontenta anche se la legge presenta vizi, informando le camere dell’uso che ne dovranno fare tenendo in considerazione gli avvertimenti detti dal presidente. Chiusa questa fase si procede alla pubblicazione della legge sulla Gazzetta Ufficiale ad opera del ministro di Giustizia, che vi appone il proprio visto. Trascorsi 15 giorni dalla pubblicazione, la legge entra in vigore a meno che non sia essa stessa a prevedere un diverso termine. La ratio della vacatio legis: consente ai cittadini di venir a conoscenza del contenuto della legge prima che essa produca i suoi effetti. 26 16/10/2018 Fonti atipiche e leggi rinforzate Le fonti atipiche o leggi rinforzate sono leggi che si presentano a situazioni che non sono la regola. Non possono essere abrogate da leggi ordinarie. Esse hanno una forza di resistenza maggiore rispetto a tutte le altre leggi. Art. 79-> Leggi di amnistia ed indulto Hanno un procedimento rinforzato, deliberate a maggioranza di 2/3. Non potranno essere abrogate da leggi non previste dall’articolo 79. Hanno una forza attiva maggiore. Atti aventi forza di legge adottati dal governo Il decreto legislativo Un atto avente forza di legge può abrogare, modificare o derogare leggi ad essa equiparati, pur avendo forma diversa. E ugualmente come le leggi non possono essere toccate da atti di legge secondarie. Stessa forza delle leggi. Sono forti primarie. Decreto-legge e decreto legislativo Hanno elementi in comune: Sia il decreto-legge che legislativo sono atti adottati e deliberati dal governo. Atti governativi. Il parlamento abbandona il suo ruolo legislativo? Sia con riferimento amministrativo che decreto-legge, il parlamento conserva un ruolo significativo che porta all’approvazione di questi due atti. Nel caso decreto legislativo-> intervento preventivo del legislatore che cede al governo il compito di adottare un atto avente forza di legge. Nel caso della legge-> il parlamento interviene in una fase successiva. Prima il governo adotta il testo, ma finché il testo possa consolidarsi nel tempo, occorre comunque l’intervento del parlamento che ha 60gg per approvare la legge di conversione, che stabilizza gli effetti del decreto- legge. In entrambe le situazioni il parlamento non cede la titolarità del potere legislativo, perché ricopre un ruolo significativo lo stesso. Gli articolo 76 e 77 circondano i limiti molto alti che il governo può compiere. Nel corso degli anni le norme davvero rilevanti sono dettati per lo più dai decreto-legge o legislativi. Anche se questo provoca e determina una serie di forti tensioni rispetto alla funzione legislativa dei costituenti. 27 Esempio: le leggi di delegazione europea che delegano il Governo a recepire tutte le direttive che non sono ancora state recepite. Si tratta di una questione comunque problematica. Nel caso delle leggi di delegazione europea il Governo dovrebbe rinvenire i principi e criteri direttivi non all’interno della legge comunitaria, bensì all’interno delle stesse direttive UE. 17/10/2018 Decreto-legge: le fonti di disciplina Art. 77 Il governo aldilà dei casi della delegazione non ha alcuna possibilità di adottare decreti di legge ordinaria. Il secondo comma però prevede in eccezione legata alla sussistenza di casi straordinari di necessità ed urgenza. Il governo può adottare sotto la sua responsabilità provvedimenti provvisori. Questi provvedimenti hanno forza di legge e il giorno stesso che viene emanato il governo deve presentare alle camere un disegno di legge che ha come obiettivo la conversione dl decreto-legge in legge. I decreti se non vengono convertiti dal parlamento perdono la sua efficacia sin dall’inizio. La conversione deve avvenire entro 60gg dalla conversione del decreto-legge in gazzetta ufficiale. Le camere posso regolare i rapporti sorti sulla base del decreto-legge non convertito. L’ulteriore fonte di disciplina del decreto-legge: l’art. 15 della legge n.400 del 1988 Limiti all’approvazione del decreto-legge. La corte costituzionale ha dichiarato che questa norma hanno una forza superiore rispetto alle altre fonti di legge. Forza para costituzionale. Anche se sono sullo stesso piano. Nel preambolo devono essere indicate le ragioni che hanno portato il consiglio dei ministri a decidere ad utilizzare questo strumento. Struttura: I decreti devono contenere misure di immediata applicazione. Con contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo. Non sono ammissibili decreti leggi che riguardano più materie. Deve essere immediatamente pubblicato sulla gazzetta ufficiale dopo l’approvazione. Qual ora non venga convertito, occorre che questa notizia venga pubblicato in gazzetta ufficiale. Il decreto-legge in sintesi a. Presupposti: casi straordinari di necessita e di urgenza b. Iter: c’è una riunione del consiglio dei ministri che dovrebbe approvare il testo e a rigore questo testo dovrebbe essere presentato al presidente della repubblica che è tenuto ad emanarlo. A differenza della legge il decreto-legge entra immediatamente in vigore. Una volta approvato ed emanato, il governo attraverso lo strumento di iniziativa legislativa, si fa carico di presentare in parlamento un progetto di legge che ha come unico obiettivo di 30 dare stabilità al decreto-legge, dura al massimo 60gg, per questo è un atto provvisorio, il parlamento dovrà convertirlo presentando il disegno di legge. c. Effetti: è un atto precario (dura 60gg) se il parlamento non lo converte in legge, il decreto decade come se non fosse mai stato immesso nell’ordinamento. Viceversa, se viene convertito, come qualsiasi altra legge continuerà ad essere in vigore. a) I presupposti Casi straordinari di necessitò ed urgenza: Quando il governo sotto la sua responsabilità politica non sia possibile aspettare una approvazione della legge ordinaria, il governo può agire. Il governo non può attendere i tempi cosi lunghi per un’approvazione ordinaria. Si ci trova in una situazione urgente. I presupposti devono essere indicati nel preambolo. In alcuni ambiti il decreto-legge non può essere mai adottato a. Il governo non può conferire deleghe legislative b. Il governo non può con il decreto-legge adottare delle norme in delle materie riservate all’assemblea. (es. Approvare bilanci, … elencate nell’art. 72) c. Non è possibile rinnovare le disposizioni di decreto-legge dei quali è già stata negata la conversione in legge d. Non può fare ciò che l’articolo 77 comma 4 attribuisce alle camere-> possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. e. Non può ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla corte costituzionale. Il decreto-legge deve contenere queste misure e devono essere di immediata applicazione. Tutto il decreto-legge deve essere giustificato da motivazioni di urgenza. b) Decreto-legge (iter) Adottato su deliberazione del consiglio dei ministri, successivamente presentato al presidente per l’emanazione e immediata pubblicazione nella gazzetta ufficiale. Il giorno stesso il governo è tenuto a presentare al parlamento un disegno di legge di conversione. I regolamenti di camera e senato prevedono, per l’approvazione delle leggi di conversione di decreti-legge procedimenti particolari, volti soprattutto ad assicurarne un tempestivo esame. Una volta presentato il disegno al parlamento si verificano 3 possibili ipotesi: 1. Il parlamento non esaurisce l’iter di conversione entro 60gg. 2. Il parlamento non approva la legge di conversione 3. Il parlamento approva la legge di conversione. Nelle prime due ipotesi il decreto-legge decade. Talvolta in questi casi il parlamento può approvare un’apposita legge, detta “legge di sanatoria” finalizzata a regolare i rapporti sorti durante la vigenza del decreto-legge. c) Decreto-legge (effetti) Nell’ipotesi 3, gli effetti provvisoriamente prodotti dallo stato vengono stabilizzati nell’ordinamento. Le camere possono anche apportare delle modifiche sulla disciplina originaria del decreto-legge 31 I decreti-legge sono spesso atti che si prestano ad un utilizzo poco rispettoso nel confronto dei disposti. C’è un abuso. Chi opera un controllo? Come far valere il vizio? a. Il primo controllo lo effettua il presidente della repubblica. Quando ritiene che mancano i presupposti, il decreto non viene emanato. Nel 2009 il presidente Napolitano si è rifiutato di emanare un decreto-legge che il governo aveva approvato. (caso Englaro) b. Le camere: il parlamento ha lo strumento per verificare la effettiva sussistenza dei presupposti ex art. 77. Difficilmente non conferma ciò che è detto dal governo perché significherebbe una sfiducia. c. Corte costituzionale. Il decreto-legge può essere sottoposto al sindacato della corte costituzionale, anche se generalmente il controllo avviene operato dopo la sua conversione in legge. Ciò compone ulteriori riflessioni: Prima questione: la conversione del decreto ad opera delle camere preclude il controllo da parte della corte costituzionale? NO Seconda questione: può il parlamento in sede di conversione, emanare il testo del decreto modificandone il contenuto? SI, ma con un limite. Non può introdurre norme che non centrano nulla con il decreto-legge Terza questione: può il governo reiterare un decreto-legge? La reiterazione è l’adozione di un decreto che riproduce il contenuto di un decreto non convertito. IL GOVERNO NON PUO REITERARE DECRRETI-LEGGE La corte costituzionale ci dice che se io reitero 2/3/4 volte il decreto-legge, vado contro l’art.77 che ci dice che la natura deve essere provvisorio. Stabilizza gli effetti di un provvedimento che la costituzione vuole provvisori. Incide sugli equilibri istituzionali (che individuano nel solo parlamento il titolare della funzione legislativa) Di recente Maggiore attenzione nella corta costituzionale. 32 Lo strumento del quorum è utilizzato anche per chi si oppone al referendum, convincendo la gente a non andare. In caso di vittoria del “si”, il presidente della repubblica, con proprio decreto, dichiara l’avvenuta abrogazione della legge o dell’atto avente forza di legge. Il decreto viene pubblicato immediatamente in gazzetta ufficiale. Sussiste il divieto di ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare da parte del parlamento. Il controllo di ammissibilità Il referendum non è ammissibile se ha ad oggetto le leggi indicate nell’art. 75 (leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattai internazionali) perché sicuramente sarebbe favorevole. Ma… La corte costituzionale ha ampliato il numero di limiti, sotto due profili, sia ampliando il numero di materie verso le quali il referendum non è ammissibile, sia imponendo alcuni vincoli legati al requisito di formulazione del referendum. Corte costituzionale sentenza n. 16 del 1978. 1. Quando il quesito contiene una pluralità di domande eterogenee carenti di una matrice unitaria. (abrogazione di più norme non collegate, perché un elettore magari vuole abrogare una norma e l’altra no). 2. Se il quesito intende abrogare norme della costituzione, leggi costituzionali o atti legislativi dotati di una forza passiva peculiare-> es. Leggi rinforzate. 3. Non possono essere ammessi referendum che riguardano leggi a contenuto costituzionalmente vincolato (indispensabili affinché un principio della costituzione trovi la sua applicazione. Es. Legge sull’aborto, tutela la salute della donna e la nascita del prematuro) o leggi a contenuto costituzionalmente obbligatorio (es. Legge elettorale, che può essere solo abrogata parzialmente e purché residui una disciplina auto applicativa. Leggi che devono essere necessariamente in vigore, servono a dar vita a istituti necessari per il buon funzionamento della democrazia). 4. Legato alle materie dell’art. 75, tutte le leggi che hanno effetti finanziari. Ha un effetto espansivo. Tutte le leggi italiane che sono conseguenza di una ratifica di un trattato internazionale; che danno seguito a normative europee. I referendum manipolativi Incidono su alcune parti di disposizioni che non hanno significato autonomo (es. Singole parole, negazioni…), producono una normativa diversa. Sono ammissibili a patto che non creino norme nuove. Può far espandere al massimo principi già esistenti. Esempio di referendum manipolativo ammissibile Sono ammissibili quei referendum che pur incidendo inevitabilmente sull’ordinamento modificandolo, mirano ad espandere principi e regole comunque già incorporati nella legislazione vigente. Esempio di referendum manipolativo inammissibile La proposta referendaria mira ad eliminare alcune parti di una disposizione, modificandone il significato. 35 23/10/2018 I regolamenti parlamentari Art. 72 e 64, Attribuiscono ciascuna camera il compito di prevedere le norme legate al funzionamento interno della camera stessa e in parte nella disciplina del procedimento legislativo. Sono fonti del diritto aventi rango di legge primario, anche se ha competenza riservata. Hanno un’ulteriore funzione: disciplina rapporti che il parlamento istaura con gli organi esterni. Art.64 “Ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti.” La maggioranza assoluta è richiesta per garantire le minoranze. Regolamenti parlamentari e corte costituzionale La corte costituzionale non ha la possibilità di valutare i regolamenti parlamentari. I regolamenti costituiscono un’autonomia del parlamento; nel parlamento devono risiedere solo i membri eletti dal popolo, non devono essere influiti da altri organi. I regolamenti parlamentari non possono essere mai sottoposti allo scrutinio della corte costituzionale. Tutti i rapporti di lavoro che risiedono al parlamento sono disciplinati esclusivamente da regolamenti parlamentari minori; questo comporta che eventuali controversie che nascono come parlamento (datore di lavoro) e lavoratori stessi, vengono risolti all’interno della camera da un apposito organo. Forte disparità per i lavoratori. Chi giudica non può essere imparziale, perché è il datore di lavoro. L’autonomia degli organi costituzionali comprende tutti gli aspetti che comprendono la vita all’interno del parlamento. Il soggetto deve essere interno al parlamento, il parlamento deve essere autonomo a tutti gli effetti. I regolamenti come paramento nel giudizio di costituzionalità Dove una legge sia stata adottata senza rispettare una o più norme previste dai regolamenti parlamentari, non sarà possibile far valere tale vizio in un giudizio di costituzionalità. 36 Il mancato rispetto del regolamento parlamentare non può essere invocato di fronte alla corte costituzionale, poiché il regolamento parlamentare stesso non può fungere da parametro. L’unica eccezione si ha quando la norma regolamentare violata costituisca la sostanziale riproduzione di una norma costituzionale relativa al procedimento legislativo. Fonti statutarie e fonti primarie regionali Statuti ordinari e speciali Questo incide anche a livello delle fonti del diritto. Gli statuti delle regioni speciali sono vere e proprie leggi costituzionali. Art. 116 Gli statuti delle regioni ordinari sono leggi regionali rinforzate. Art. 123 Art. 123 “Lo statuto in armonia con la costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” “lo statuto deve disciplinare l’iniziativa del referendum, la pubblicazione delle leggi” Il terzo comma ci dice l’Adozione dello statuto “lo statuto è approvato e modificato dal consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi” Quinto comma Il governo può richiedere in via preventiva alla corte costituzionale di verificare se il contenuto dello statuto è conforme oppure no, prima ancora che sia entrata in vigore. Sesto comma Prima che entri in vigore l’art. 123 consente di svolgere un referendum sul contenuto dello statuto stesso. Possono un cinquantesimo degli elettori della regione o un quinto dei componenti del consiglio regionale. Rapporto tra statuto regionale ordinario e leggi (statali e regionali) Lo statuto è una legge regionale rinforzata che ha una posizione gerarchicamente sovraordinata rispetto alle altre leggi regionali; e subordinato rispetto alla costituzione. Le leggi statali non possono incidere nelle materie che la costituzione riserva alle leggi statutarie. Le leggi regionali Fonti primari pari ordinate alle leggi e agli atti aventi forza di legge statali Art. 117 attribuisce alle regioni la competenza a disciplinare determinate materie. Procedimento di formazione delle leggi regionali Non si trova in costituzione, ogni singola regione definisce il procedimento interno 3 fasi: Iniziativa-> dalla giunta regionale (organo esecutivo della regione) o dai consiglieri regionali Approvazione-> in consiglio regionale Promulgazione-> da parte del presidente della regione In caso di contrasto tra legge statale e regionale, si ci riferisce al criterio di competenza, art. 117. La riforma costituzionale del 2001 37 Art. 117 comma 6 Hanno lo scopo di dare attuazione alle leggi regionali. Le regioni possono adottare regolamenti soltanto nelle materie di competenza della regione. La costituzione non ci dice l’organo che deve approvare i regolamenti. Lo statuto regionale ci dice l’organo con la competenza ad adottare i regolamenti. Gli atti normativi degli enti locali Art. 114 comma 2 I comuni, le province, le citte metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti, con poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione. Comma 6 I comuni, le province e le città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Le consuetudini Rivestono una fonte diversa a seconda del rango della consuetudine stessa. È una fonte fatto perché non c’è un procedimento determinato da una fonte di produzione. Ma l’ordinamento riconosce l’effetto giuridico. Sono fonti non scritte. Affinché venga riconosciuta deve avere due elementi - Carattere soggettivo-> la convinzione che esso sia giuridicamente obbligatorio. - Carattere oggettivo-> ripetizione costante di un comportamento. La consuetudine ha un rango variabile: o Esistono le consuetudini di rango super-primario-> consuetudini internazionali (art.10 cost.) Consuetudini costituzionali o Esistono poi le consuetudini di rango inferiore alle fonti secondarie-> usi art. 1 e 8 delle preleggi. Contratti collettivi di lavoro L’Art. 39 cost. Riconosce la libertà di organizzarsi in sindacati alla condizione che i propri statuti configurino un ordinamento interno a base democratica. La conseguenza della registrazione consiste nell’acquisizione di personalità giuridica e nella facoltà di stipulare con le rappresentanze delle imprese contrati collettivi di lavoro “con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contrato si riferisce”. L’art. 39 non impedisce al legislatore di disciplinare il settore, ma difronte ad un contrasto tra legge e contratti collettivi, la corte costituzionale ha chiarito che l’autonomia collettiva non può dal legislatore “essere annullata o compressa nei suoi esiti concreti”, a meno che la legge non intervenga per prevedere un trattamento più favorevole per i lavoratori oppure a salvaguardia di superiori interessi generali. Perché un sindacato possa stipulare contratti con effetti generali occorre che sia registrato. Le organizzazioni sono sempre state contrarie all’ipotesi di procedere ad una registrazione, perché ostili alla possibilità che ciò comportasse intrusioni statali al proprio interno. 40 Legge n.751 del 1959-> individua i minimi derogabili di trattamento economico e normativo validi per tutti gli appartenenti ad una medesima categoria. Questa è stata poi dichiarata incostituzionale. Ad oggi-> i contratti collettivi sottoscritti tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori e le rappresentanze dei datori di lavoro son riconducibili a contratti di diritto comune, che dovrebbero vincolare solo gli iscritti ai sindacati dei lavoratori. I datori di lavoro si attengono alle regole stabilite nei contrati collettivi che stabiliscono il minimo di tutela del lavoratore, potendo solo derogarvi in melius. La disposizione costituzionale stabilisce che “il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa.” Le pubbliche amministrazioni sono obbligate per legge a garantire ai propri dipendenti parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi. Le ordinanze di necessità e urgenza e altri atti della pubblica amministrazione Tendenza a fuggire dai controlli che ogni fonte determina. Si tratta di atti che alcuni organi della pubblica amministrazione possono adottare per far fronte a situazioni eccezionali, che richiedono un tempestivo intervento. Questi tipi di atti presentano delle caratteristiche peculiari: 1. Sono atti a contenuto atipico, non predeterminato dalle leggi 2. Per la flessibilità che tali strumenti devono garantire, è eccezionalmente ammessa la possibilità che queste ordinanze deroghino alla legge (fonti primarie) Per essere considerati legittimi devono avere dei requisiti: - Occorre che gli eventi da fronteggiare siano imprevedibili - Occorre che ricorra l’urgenza di provvedere - Occorre che le ordinanze si attengano ai principi costituzionali e ai principi generali dell’ordinamento giuridico - Occorre che la misura sia temporaneamente limitata - Occorre che l’intervento sia adeguatamente motivato. Le fonti internazionali Distinzione tra fonti del diritto dell’unione europea e fonti del diritto internazionale. Le fonti del diritto internazionale Ci sono situazioni in cui L’Italia decide di sottoporre alla regolamentazione comune con altri stati. C’è una disciplina in comune, con decisioni preso a livello comunitario. Queste fonti prodotte al di fuori, devono trovare la possibilità di entrare nel nostro ordinamento. Le fonti del diritto internazionale (art. 10) entrano da due porte diverse a seconda della fonte: - Consuetudini internazionali: comportamenti ripetuti nel tempo che riguardano i rapporti tra gli stati. Sono comportamenti che assumono il rango di consuetudine 41 internazionale e grazie alla costituzione entrano in automatico nel nostro ordinamento. (es. Nelle guerre sparare ai civili). Entrano nel nostro ordinamento come se fossero delle leggi costituzionali - Trattati: specifici atti, firmati dai rappresentanti dei singoli stati attraverso il quale gli stati stabiliscono una serie di accordi (es. Trattati sul commercio internazionale). Può essere bilaterale o multilaterale. Entrano nel nostro ordinamento attraverso degli atti di ratifica dei trattati internazionali Il rango della fonte internazionale dipende dalla fonte interna che disciplina quell’ordinamento. Le norme del diritto internazionale pattizio Sono fonti scritte che vincolano unicamente quei paesi che li abbiano specificamente sottoscritti e ratificati. Come si producono? Procedimento molto complesso ed articolato: 1. Negoziazione tra gli stati 2. Firma dei rappresentanti degli stati stessi 3. Atto di ratifica (essere d’accordo che si sviluppino gli effetti all’interno del singolo stato) 4. Ordine di esecuzione Nel nostro ordinamento la ratifica spetta al presidente della repubblica (Art.87 comma 8). Art.80 specifica cosa deve accadere in caso di ratifica delle camere. Nei casi previsti dall’articolo 80 è necessaria una legge del parlamento. Il rango delle fonti internazionale pattizie Il rango delle fonti internazionali pattizie si determina avendo riguardo alla fonte interna che ha provveduto all’adattamento:  Avranno rango legislativo quando vi sia stata l’autorizzazione alla ratifica da parte di una legge ai sensi dell’art. 80  Avranno invece rango sub-legislativo nelle altre ipotesi. Art.117 comma 1 Impone alle leggi interne il rispetto degli organi internazionali. In questo caso se una legge interna contrasta il disposto di un trattato internazionale, la corte costituzionale ha chiarito che le fonti internazionali hanno una forza di resistenza maggiore rispetto alle altre leggi ordinarie; anche se formalmente hanno rango di legge. Un trattato internazionale sempre più rilevante: la CEDU È una convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Adottata nel 1950 e recepita dall’ordinamento italiano con la legge del 1955. Trattato stipolato da una serie di stati europei e ne devono prendere parte tutti gli stati aderenti. Alla corte europea dei diritti dell’uomo si ci possono rivolgere tutti coloro che si ritengono lesi in uno dei diritti fondamentali sanciti dalla CEDU. 42 Le raccomandazioni sono atti non vincolanti ma che sollecitano gli stati ad orientare le proprie politiche. Il primato del diritto dell’unione europea In caso di contrasto, la normativa dell’unione europea deve prevalere. Art.117 primo comma che Risale al 2001, prima era regolamentato dall’art.11. Il principio del primato tra corte costituzionale e corte di giustizia Sentenze per l’affermazione dell’unione europea. Inizialmente nel 64 la corte costituzionale non aveva accettato la prevalenza dell’UE. Riteneva invece che come un trattato internazionale, dovesse prevalere la regola del criterio cronologico in caso di contrasto. Nel 73 l’art.11 doveva assicurare la preminenza del diritto dell’UE. Nel 84 è la sentenza che disciplina ancora oggi le controverse. Quando vi è un contrasto il giudice da solo (non si rivolge alla corte costituzionale) nel singolo caso può disapplicare la norma italiana per dare prevalenza alla norma europea. La norma italiana non viene abrogata, ma disapplicata. La teoria dei contro-limiti Qualora si verificasse la formazione di una norma europea contrastante con i principi fondamentali della costituzione, allora opererebbe la barriera dei contro-limiti, la norma europea non ha applicazione. Non è mai stata utilizzata, ma in un caso si è andati molto vicini, nella “saga taricco”. Sentenza 269 del 2017 Con questa sentenza la corte costituzionale ha aggiunto un importante tassello che si verifica quando si prospetta una violazione di un diritto previsto tanto nella carta dei diritti fondamentali dell’unione europea, quanto nella costituzione italiana. La corte costituzionale ha risolto la questione muovendo da una proclamazione di principio chiaramente orientata ad affermare la centralità del proprio ruolo nell’accertamento della violazione dei diritti. In questi casi è necessaria dunque una decisione della corte costituzionale. Il giudice non potrà disapplicare autonomamente la disposizione interna, ma dovrà sollevare una questione di legittimità di fronte alla corte costituzionale. I sistemi elettorali Sono formule matematiche che trasformano i voti in seggi. Due obiettivi tra loro divergenti? - Governabilità-> un sistema elettorale dovrebbe avere come sua principale funzione quella di garantire che il parlamento sia poi in grado di assicurare una maggioranza stabile, quindi un governo che possa durare 5anni. 45 - Rappresentatività-> ogni formula dovrebbe essere in grado di garantire la maggiori possibile corrispondenza tra la realtà degli elettori e il parlamento. Il parlamento deve rappresentare quelle che sono le opinioni all’interno del paese. Deve essere uno specchio fedele. Non esiste un sistema elettorale capace di garantire al 100% sia la governabilità che la rappresentatività. Ogni sistema deve trovare degli equilibri fra questi due obiettivi. Sistema elettorale e partiti I partiti sono uno strumento grazie al quale tutti i cittadini possono concorre alla politica nazionale. Il sistema elettorale è fortemente influenzato dal sistema partitico. Il modo in cui agiscono i partiti è influenzato dal sistema elettorale. Quali sono i modelli elettorali? Maggioritario-> tende a perseguire l’obiettivo della governabilità Proporzionale-> tende a perseguire l’obiettivo della rappresentatività Esistono molteplici varianti di cui tenere conto per definire e classificare i sistemi elettorali: - Il numero dei seggi che è possibile ottenere all’interno dei collegi elettorali (collegi uninominali o plurinominali) - Il modo in cui i seggi vengono ripartiti all’interno del collegio (sistemi maggioritari, proporzionali o misti) Il sistema maggioritario “puro” Massima governabilità Perché il seggio viene attribuito alla forza politica che in quel collegio ha ottenuto il maggior numero di voti. I collegi sono uninominali. Tutti gli altri candidati non contano nulla in pratica. Il parlamento rispecchia meno fedelmente tutti gli orientamenti politici presenti nel paese. Il sistema proporzionale “puro” I collegi mettono a disposizioni più seggi. All’interno di quel collegio, i seggi vengono attribuiti ai partiti a seconda del numero di voti che hanno avuto. Si ha cosi una maggiore rappresentatività. Anche i partiti che ricevono l’1% vengono rappresentati in parlamento. Conducono però alla formazione di assemblee politicamente più frammentate, mettendo a rischio la governabilità. 46 30/10/2018 Il sistema misto e i correttivi dei sistemi elettorali “puri” Può accadere che dei seggi vengono attribuiti con il sistema elettorale proporzionale (2/3) e maggioritario (1/3). È un sistema misto. Il sistema maggioritario ha una perdita dei voti, perché chi non vince non viene calcolato. Invece con questi correttivi si abbassa il livello di dispersione del voto. I correttivi del sistema proporzionale Soglia di sbarramento-> alla ripartizione dei seggi prenderanno parte soltanto quei partiti che raggiungono un minimo di voti. Premio di maggioranza-> è una quota di seggi che viene data alla forza politica che nelle ripartizioni dei voti è arrivata al primo posto, ma non ha raggiunto il 50%+1. Cosi da favorire la governabilità ed avere la maggioranza in parlamento della forza politica. I correttivi del sistema maggioritario Introduzione del doppio turno Fa si che il seggio non venga attribuito subito nella prima elezione, ma prevede un ballottaggio quale parteciperanno le 2 forze politiche che hanno ottenuto più voti. Da noi è previsto per i sindaci nel caso che nel primo turno il vincitore non raggiunga il 50%+1 dei voti. Nel secondo turno i candidati al ballottaggio dovranno cercare di prendersi i voti anche delle altre forze politiche. Le modalità di esercizio del voto La costituzione prevede ce i cittadini votino direttamente gli eletti. 47 Aveva in oltre una soglia di sbarramento del 3% dei voti da calcolare su base nazionale C’erano liste di candidati con un “capolista bloccato”, candidabile al massimo in dieci collegi diversi, e da altri candidati, alternati per genere e sottoposti al voto di preferenza degli elettori. 31/10/2018 La legge n. 165 del 2017: il rosatellum Presenza di un sistema elettorale misto. Alcuni seggi 1/3 attribuito con sistema maggioritario in collegi uninominali; il restante 2/3 dei seggi vengono messi a disposizione con sistema proporzionale. Le modalità di espressione del voto Ciascun elettore dispone di un voto da esprimere su un’unica scheda, recante il nome del candidato nel collegio uninominale e i contrassegni di ciascuna lista. In caso di liste collegate in coalizioni, i contrassegni di tali liste con accanto i nominativi dei candidati (da due a quattro), collegio plurinominale. Votando il singolo partito si da il nome sia al sistema proporzionale che al maggioritario con il candidato scelto. Votando il candidato si votava per il sistema maggioritario e il voto del sistema proporzionale era ripartito tra i vari partiti della lista. Le liste sono bloccate ma corte. Si ci può candidare in più collegi, ma con un massimo di 5. Le soglie di sbarramento 3% per le liste singole e il 10% per le coalizioni. Nel marzo 2018 ci sono state forze che hanno corso singolarmente e altri in coalizione. I voti dei partiti che non raggiungevano il 3% venivano dati ai partiti degli altri collegi. Le regole sulla rappresentanza di genere Sono previste disposizioni specifiche per garantire la rappresentanza di genere che riguardano: 50 - L’ordine di lista - Il numero di candidature uninominali per genere - Il numero di disposizioni di capitalista C’è una forte disparita tra uomini donne. Nelle liste proporzionali ci deve essere l’alternanza tra uomo e donna. Nessuno dei due sessi deve rappresentare oltre il 60% dei rappresentati. Anche i capi lista devono essere alternati. La conseguenza è stata quella di un parlamento in cui nessuna forza è stato in grado di sostenere una maggioranza autonomamente. La struttura dei parlamenti Monocamerale-> una sola camera Bicamerali-> due camere Bicameralismo Prevede due ripartizioni: - Perfetto-> le due camere che compongono il parlamento rappresentano gli stessi soggetti e svolgono le stesse funzioni. - Imperfetto-> elettori diversi, composizioni diversi e funzioni di diverso tipo. Una camera rappresenta il popolo, l’altra rappresenta altri soggetti. (es. America che ha gli enti territoriali). La maggioranza dei parlamenti ha una struttura bicamerale imperfetta (per composizione e/o per funzioni) Soltanto la camera che rappresenta gli elettori detiene il rapporto di fiducia con il governo; l’altra ha funzione di controllo. Struttura bicamerale imperfetta. Soltanto nel nostro paese il parlamento è composto da due camere che sono eletti dagli stessi soggetti, ma svolgono le stesse identiche funzioni (funzione legislativa). Il parlamento italiano I membri del parlamento sono eletti suffragio universale e diretto. Ciascun parlamentare una volta eletto, dovrebbe smettere di rappresentare il partito, ma diventa un rappresentante della nazione. Non ci sono differenze tra le camere e non ci sono interessi diversi. Unica differenza nella composizione: Camera-> 630 deputati Senato-> 315 senatori Il senato è composto anche dai senatori a vita (massimo 5) nominati dal presidente della repubblica. Il senato è eletto a base regionale. L’elettorato attivo: Camera-> 18 anni Senato-> 25 anni Per una ragione di saggezza perché in senato si ponderano di più le decisioni della camera. 51 L’elettorato passivo: Camera-> 25 anni Senato-> 40 anni Non c’è un senso fondato, ma esclude dalla rappresentanza popolare una parte importante di popolazione per un organo che dovrebbe rappresentare i cittadini. Non ha più un gran senso. Il bicameralismo paritario Le due camere svolgono le stesse funzioni: - Devono svolgere assieme la funzione legislativa - Il governo deve godere la fiducia di entrambe le camere La durata delle camere Uguale per entrambe, ma originariamente la camera doveva durare un anno in meno (5), ma non si è mai arrivati a sciogliere le camere in momenti diversi, sono state sciolte sempre nello stesso momento, perché se si scioglie la camera e si scioglie il senato, quella camera avrà una maggioranza diversa da quella del senato. La durata delle camere può essere abbreviata in caso di scioglimento anticipato disposto dal presidente della repubblica per l’art.88. Quando accetta che non esista una maggioranza che sia in grado di sostenere il governo, altrimenti si avrebbe un sistema bloccato. Il parlamento non è in grado di formare un governo. L’istituto della prorogatio Le camere permangono nella loro funzione fino a quando non si insediano le nuove camere. Non si accettano vuoti di potere. L’istituto della proroga Molto diversa dalla prorogatio. La proroga è un allungamento della durata della legislatura, ma la costituzione lo consente solo in caso di guerra e con legge. Parlamento in seduta comune In alcune circostanze lavorano assieme in seduta comune. Art.55 comma 2 stabilisce i casi in cui il parlamento si riunisce in seduta comune. Es.: elezione del presidente della repubblica; elezione di cinque giudici costituzionali; elezione di 1/3 dei componenti eletti deal consiglio della magistratura; messa in stato d’accusa del presidente della repubblica; votazione dell’elenco dei cittadini tra cui sorteggiare i membri aggregati della corte costituzionale nei giudizi d’accusa conto il presidente della repubblica. L’autonomia delle camere È la facoltà di darsi delle regole di comportamenti da soli, per gli organi costituzionali p un diritto di amministrazioni. Si può amministrare senza che vi siano interferenze da altri organi.  Autonomia normativa-regolamentare-> ciascun ramo ha la possibilità di decidere il proprio regolamento  Autonomia organizzativa e funzionale-> organizzazione interna determinata dal regolamento delle singole camere 52 Tutti i parlamentari devono essere iscritti ad un gruppo. 4. La conferenza dei capigruppo Ogni gruppo parlamentare ha un suo presidente che svolge un ruolo fondamentale nell’organizzazione dei lavori parlamentari. Gestisce l’ordine all’interno del gruppo parlamentare, raramente i parlamentari non obbediscono. Tutti i capigruppo poi compongono la conferenza dei capigruppo. Questa conferenza ha un ruolo importantissimo. È quel organismo che decide il programma dei lavori (l’ordine dei progetti di legge, cosa discutere quel giorno…) C’è un maggiore peso dato alla camera rispetto al senato perché’ gli si attribuisce il potere decisivo. 5. Le commissioni parlamentari Soni commissioni di carattere permanente o temporanee che vengono istituiste al fine di affrontare un determinato problema. Queste si distinguono in bicamerali (senatori e deputati) oppure per la maggior parte monocamerali. Sono composte in modo tale da rispecchiare la proporzione dei gruppi presenti in assemblea Il lavoro all’interno delle camere viene organizzato a seconda della materia affrontata. Si distinguono per: Durata Composizione Commissioni parlamentari permanenti: Sono raffigurate rispecchiando i gruppi in modo proporzionale. Teoricamente l’idea è che all’interno delle commissioni devono risiedere i competenti per determinata materia. Restano in carica per tutta la legislatura. Hanno un ruolo fondamentale nell’indirizzo politico e nel procedimento legislativo. Esaminano i disegni di legge solo in fase preliminare, ma possono anche approvare i disegni di legge. Commissioni monocamerali: Composte dai membri di una sola camera. Composte da solo deputati o solo da senatori. Commissioni parlamentari temporanee: Le più importanti sono quelle di inchiesta. Restano in carica per il periodo necessario ad assolvere i compiti che vengono loro assegnati Commissioni bicamerali: Sono composte da parlamentari di entrambe le camere 6. Le giunte parlamentari Organismi collegiali con compiti ben precisi. Sono organi i cui componenti sono nominati dal presidente dell’assemblea secondo i criteri di proporzionalità’ tra i gruppi stessi. Sono previste dai regolamenti di camera e senato che ne disciplinano le funzioni: 55 Camera Senato Giunta per il regolamento Giunta delle elezioni Giunta per le autorizzazioni Giunta per il regolamento Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari Le giunte svolgono attività più tecnica rispetto alle commissioni. Le funzioni del parlamento La validità delle sedute e delle deliberazioni delle camere Deve essere presente il 50%+1 dei componenti (quorum strutturale) -> numero legale. Il numero legale è sempre presunto, soltanto qual ora un parlamentare ne richiede la verifica, il presidente ne effettua il conteggio. Tutte le decisioni sono adottate a maggioranza dei presenti (quorum funzionale), tranne nei casi previsti dalla costituzione o regolamento. Nel 2017 modifica sul conteggio nel modo in cui venivano contati gli astenuti. Gli astenuti non contano. Prima gli astenuti erano contati come voto contrario. Le funzioni del parlamento 1. Funzione legislativa 2. Funzione di indirizzo politico 3. Funzione di controllo 1. Funzione legislativa La funzione legislativa è esercitata dalle due camere. L’esercizio della funzione legislativa concretizza anche la funzione di indirizzo politico, le scelte fondamentali che il parlamento/stato prenderà rispetto ai problemi che è tenuto ad affrontare. Grazie alla funzione di indirizzo politico è possibile perseguire gli interessi generali secondo scelte effettuate in base ad una determinata linea politica. È predisposto e realizzato in collaborazione e nel concorso fra governo e parlamento. 2. La funzione di indirizzo politico tra parlamento e governo 1. Origina dall’approvazione della fiducia iniziale accordata al governo con mozione motivata. 2. Nel corso della legislatura si concretizza principalmente con l’approvazione di leggi, mozioni, risoluzioni e ordini del giorno. 3. Si esaurisce con l’approvazione della mozione di sfiducia motivata, o con le dimissioni del governo o con il rinnovo delle camere. Gli strumenti del rapporto fiduciario Affinché il governo possa esercitare interamente il suo mandato deve ottenere la fiducia di entrambe le camere. 56 1. Mozione di fiducia iniziale (art. 94) -> le camere votano una mozione che fa riferimento al programma presentato dal governo. L’approvazione determina l’entrata in carica del governo stesso con pieni poteri. 2. Mozione di sfiducia (art.94, u.c.) -> su proposta di un decimo dei deputati o dei senatori, se viene approvata determina il venir meno del rapporto di fiducia e l’obbligo delle dimissioni del governo. 3. Questioni di fiducia poste dal governo (disciplinate dai regolamenti parlamentari) -> su votazioni che il governo ritiene fondamentali per l’attuazione del suo programma, il governo stesso può chiedere la fiducia al parlamento. L’approvazione comporta il venir meno delle discussioni di altri emendamenti. La mancata approvazione della fiducia determina le dimissioni del governo. Impedisci di apportare delle modifiche su atti che richiedono la fiducia Utilizza questo strumento quando la maggioranza potrebbe cadere per far approvare un determinato provvedimento. Una volta approvato quell’atto, non è più modificabile dal parlamento. Questo strumento è quindi lo strumento che richiama il parlamento alla sua responsabilità Gli atti con cui il parlamento esplica la funzione di indirizzo politico  Mozione: mira ad aprire una discussione sul tema. Deve essere presentata da un numero minimo di deputati o senatori. Il parlamento chiede al governo di agire in un determinato modo su quel tema.  Risoluzione: simile alla mozione, può essere però proposta dal singolo parlamentare, sia in commissione sia in assemblea; solitamente chiude un dibattito.  Ordine del giorno: solitamente approvato nell’ambito del procedimento legislativo, impegna il governo ad adottare un determinato indirizzo. Si utilizza spesso dopo un provvedimento legislativo, quando si ci accorge che si ha escluso qualcosa. Il parlamento obbliga il governo ad approvare poi un atto su quella determinata materia che si aveva lasciato fuori. Quali valore per gli atti di indirizzo politico? Solo gli strumenti del rapporto fiduciario hanno conseguenze effettive rispetto alla sorte del governo. Viceversa, mozioni, risoluzioni e ordini del giorno, pur specificando l’indirizzo politico del parlamento, non hanno effetti vincolanti nei confronti del governo. 3.La funzione di controllo Il parlamento ha un potere di controllo sul governo, al fine di verdicarne l’operato e conoscerne gli intendimenti. Il controllo può rappresentare anche il presupposto per l’emersione di responsabilità; del governo nei confronti del parlamento. Gli atti con cui si esercita la funzione di controllo - Interrogazione: richiesta di informazioni al governo su un fatto specifico - Interrogazione a risposta immediata: il contraddittorio da pochi minuti e si svolge in diretta televisiva nel c.d. Question time - Interpellanze: richiesta al governo di dare spiegazione del proprio comportamento rispetto a determinati fatti o di dare conto di posizioni che intende assumere in futuro. 57 2.l’incompatibilità Le cause di incompatibilità mirano a garantire il regolare svolgimento della funzione parlamentare che sarebbe compromesso dal cumulo di due cariche. In loro presenza l’elezione è valida, ma il parlamentare deve optare per una delle due cariche in conflitto entro un termine perentorio. La ratio-> incompatibilità di mantenere le due cariche. 3.l’incandidabilita (legge Severino) Le cause di incandidabilita impediscono al cittadino di partecipare alla competizione elettorale. Esse sono accertate dagli organi che si occupano di valutare l’ammissibilità delle liste elettorali: ufficio centrale circoscrizionale (per la camera) e ufficio elettorale regionale (per il senato). A differenza delle cause di ineleggibilità non possono essere rimosse e precludono dunque in assoluto la possibilità di esercitare il diritto di elettorato passivo. In questi casi non c’è neppure la possibilità di partecipare alla competizione. Tutti i reati sono nel D. Lgs. N. 235 del 2012 Questa andrebbe messa ai vertici, come prima causa. 07/11/2018 Lo status del parlamentare Sono prerogative e facoltà che la costituzione riconosce a ciascun deputato o senatore. Esse non sono da intendersi come diritti del singolo, ma come garanzie connesse alla funzione parlamentare, miranti ad assicurare l’autonomia del parlamento. La ratio di questi strumento-> La nostra costituzione riserva un ruolo centrale al parlamento. Quindi coloro che svolgono una funzione elettorale, hanno la necessita di adempiere nel proprio mandato in modo di autonomo possibile. Poi questi strumenti vengono magari abusati e questo va evidenziato, ma non può far venir meno questi strumenti. Sono: 1. Divieto di mandato imperativo (art.67 cost.) 2. Le immunità parlamentari (art.68 cost) 3. L’indennità (art. 69 cost.) 1.il divieto di mandato imperativo 60 “ogni membro del parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato” Una volta entrati nel sistema parlamentare, il parlamentare incarna una funzione oltre che lo ha caratterizzato nella campagna, ma l’idea è che esso non diventa solo il rappresentante del partito, ma diventi il rappresentante della nazione, con responsabilità diverse. Rapporto tra parlamentare ed elettore Il parlamentare non ha alcun obbligo giuridico di dar seguito alle promesse elettorali. Perché nel parlamento si discute, si prendono in considerazione altri interessi che non si consideravano durante l’elezione. Non si è vincolati a differenza del diritto civile. Rapporto tra parlamentare e partito politico Non si ha alcuna conseguenza giuridica se si cambia voto di indirizzo del suo partito. Si può cambiare gruppo parlamentare nel corso della legislatura. Si hanno degli abusi a volte di questo momento, come nella scorsa legislatura che si hanno avuti più di 800 cambi all’interno. Alcuni partiti infatti hanno creato contratti con i propri parlamentare per far si che non cambio una volta eletti, con una penale di migliaia di euro. Questo non è legittimo. 2.le immunità parlamentari a. Insindacabilità b. Inviolabilità A. Insindacabilità Art.68 comma 1 Non ci sono responsabilità giuridiche per tutte le affermazioni effettuate quando il parlamentare svolge l’attività tipica del parlamentare. Obiettivo-> garantire la liberta del dibattito parlamentare. È una garanzia dell’assemblea, non del singolo parlamentare, nasce come strumento di garanzie. Ci deve essere comunque una decisione da parte delle camere per la delibera sulla sussistenza dell’insindacabilità. Quelle espressioni di immunità parlamentare non termina nel momento in cui smetto di fare il parlamentare, proprio perché è una prerogativa che salvaguardia gli interessi dell’assemblea. Il parlamentare è tutelato anche delle parole dette al difuori dal parlamento, soltanto se sussiste un NESSO FUNZIONALE con ciò che si è detto all’interno del parlamento. Soltanto se si fa l’attività tipica del parlamentare stesso. Se il giudice ritiene che l’opinione non era coperta da inscindibilità, sospende il giudizio e trasmette gli atti alla camera di appartenenza del parlamentare, perché essa deliberi in merito. 3 possibili ipotesi: 1. Se la camera ritiene l’opinione non coperta da insindacabilità , il giudice può proseguire nel processo. 2. Se la camera ritiene l’opinione coperta da insindacabilità , e il giudice concorda, definisce il processo a favore del parlamentare. 61 3. Se la camera ritiene l’opinione coperta da insindacabilità , e il giudice non concorda può sollevare un conflitto di attribuzioni innanzi alla corte costituzionale nei confronti della camera che ha deliberato l’insindacabilità. B. Inviolabilità Art. 68 comma 2 Senza autorizzazione della camera alla quale appartiene, nessun membro del parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, ne può essere arrestato o altrimenti privato della liberta personale o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza. Tutti i parlamentari sono processabili. L’art. 68 garantisce la liberta personale (arresto o perquisizione) senza che lo decida la camera, a meno che ci sia una sentenza irrevocabile. Obiettivo-> mantenere integro la composizione derivata dalla competizione elettorale. Fino al 1993 la costituzione richiedeva l’autorizzazione anche per sottoporre il parlamentare a procedimento penale. Attualmente-> questo limite non esiste più, il parlamentare in carica può essere sottoposto a procedimento penale ed anche condannato. Questa inviolabilità’ si perde alla scadenza della legislatura. In quali casi si può negare l’autorizzazione all’arresto? Soltanto nel caso vi sia un fumus persecutionis, per carattere politico. Art.68 comma 3 Riguardi l’immunità di corrispondenza telefonica. La costituzione prevede che se il magistrato vuole andare ad indagare sul parlamentare attraverso l’intercettazione telefonica, deve chiedere l’autorizzazione delle camere. 3 tipologie:  intercettazioni dirette-> sull’utenza in uso al parlamentare. NECESSARIA SEMPRE L’AUTORIZAZIONE EX ANTE (scarsa utilità dello strumento)  intercettazione indirette-> sulle utenze in uso a soggetti che intrattengono usualmente conversazioni telefoniche con i parlamentari (familiari, colleghi…). NECESSITA L’AUTORIZZAZIONE EX ANTE, LA GARANZIA NON SI RIVOLGE A FAVORE DI ALTRI INTERCETTATI.  intercettazioni casuali-> sulle utenze in uso a soggetti estranei al parlamento che coinvolgono incidentalmente il parlamentare stesso. È SEMPRE NECESSARIA L’AURORIZZAZZIONE ALL’USO DELLA DOCUMENTAZIONE (ex post), PENA LA DISTRUZIONE DLLA STESSA. LA GARANZIA NON VALE PER TERZI INTERCETTATI. 3.indennita’ parlamentare Art. 69 I membri del parlamento ricevono un’identità stabilita dalla legge. 62 Il conferimento dell’incarico L’incarico viene attribuito a voce per una certa elasticità del procedimento, per non formalizzarlo troppo, infatti l’incaricato accetta con riserva, per rispetto. Individua i suoi ministri e una volta che avrà l’appoggio, propone la lista dei ministri al presidente della repubblica. La nomina dei ministri: il ruolo dei partiti La costituzione non dice tanto “il presidente del consiglio propone e il presidente della repubblica approva”. Ma il presidente che rapporto ha nel confronto del presidente incaricato? Che potere ha per adoperare un controllo? Non ci sono regole fissate dalla costituzione, volutamente è rimasta elastica, per adattarsi a situazioni tra di loro differenti. Tutte le volte che il presidente del consiglio non è una figura chiara, debole o non ha dietro di sé un partito che lo segue convinto, la scelta dei ministri viene subita dal presidente del consiglio dei ministri, sono i partiti che li propongono ed obbligano in pratica. Questo quando le maggioranze sono grandi. Mentre quando il presidente del consiglio è il leader della maggioranza, incarna lui la figura e decide lui, il ruolo dei partiti è molto minore. La nomina dei ministri: il ruolo del presidente della repubblica Il presidente può rifiutarsi di nominare un ministro, qualora ci siano ragioni legate alla persona del ministro incaricato. (es. scalfano si rifiuto di nominare premi (avvocato di Berlusconi) come ministro; Napolitano di nominare un magistrato come ministro della giustizia). Nel 2018-> Mattarella si rifiuta di nominare paolo Savona ministro dell’economia, perché’ nel corso della sua attività ha espresso più volte pareri contrati riguardo l’Italia nell’euro. Il giuramento (art.93 cost.) “il presidente del consiglio dei ministri e i ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del presidente della repubblica” Il procedimento di formazione del governo. La mozione di fiducia iniziale Art.94 “il governo deve avere la fiducia delle due camere” La fiducia deve essere ottenuta entro 10gg dal giuramento. I poteri del governo che ha giurato ma non ha ancora ricevuto la fiducia Il governo non dovrebbe prendere iniziative legate al programma politico. Si dovrebbe occupare della ordinaria amministrazione. 65 13/11/2018 Le crisi di governo Crisi parlamentare ed extraparlamentare Crisi parlamentari Crisi extraparlamentari Crisi di governo che si hanno a seguito di un voto di sfiducia espresso dal parlamento. La fine del rapporto tra governo e parlamento è causata dal voto stesso. Meccanismo ordinario. Si sono verificate soltanto in due occasioni: - sfiducia alla camera nel ’98 per un voto. (governo Prodi I) - sfiducia al senato nel ’08 per cinque voti A seguito delle dimissioni del presidente del consiglio (sconfitta elettorale). Utilizzato la maggior parte delle volte. 66 (governo Prodi II) La risoluzione della crisi di governo Si può risolvere in due modi: Con la formazione di un nuovo governo Con lo scioglimento anticipato della camera Il presidente della repubblica svolge un ruolo attivo nella ricerca di un nuovo esecutivo. “governo tecnico” o “del presidente” Quando è impossibile la formazione di un nuovo governo (non si trova una maggioranza) La risoluzione delle crisi di governo in corso di legislatura: la prassi Fino al ’93 (sistema elettorale proporzionale): i risultati delle elezioni non consentivano di desumere indicazioni chiare relativamente ad una personalità capace di guidare un governo: ruolo decisivo dei partiti in questo contesto, le crisi di governo in corso di legislatura erano molto frequenti ma non portavano mai allo scioglimento anticipato. La risoluzione della crisi di governo veniva affidata alla ricerca di un nuovo presidente del consiglio e un nuovo governo. Tra il ’93 e il ‘08 (sistema elettorale di stampo proporzionale con forti correttivi maggioritari e sistema partitivo tendenzialmente bipolare): con il sistema maggioritario si individua subito un “leader di governo” già prima delle lezioni, quindi il presidente della repubblica avrebbe dovuto privilegiare l’alternativa di sciogliere le camere e di indire nuove elezioni. Tuttavia, i presidenti della repubblica hanno sempre abbracciato l’impostazione secondo la quale qualsiasi crisi di governo dovesse essere risolta in primo luogo verificando se il parlamento fosse in grado di esprimere una maggioranza, ancorché differente rispetto a quella che sosteneva il governo dimissionario. Lo scioglimento delle camere e le nove elezioni sono stati comunque considerati come estrema ratio. Il primo ad adottare tale impostazione è stato il presidente Scalfaro (1955 governo Dini) Dal 2013 (sistema elettorale di stampo maggioritario ma sistema politico tripolare) Con l’affermarsi di un sistema politico tripolare, e le modifiche al sistema elettorale, ha trovato conferma la tesi dello scioglimento anticipato come estrema ratio. Governo Letta, Renzi, Gentiloni succeduti nella XVII legislatura. La composizione, le competenze e i rapporti tra gli organi del governo Struttura del governo Organo complesso (formato da più organi; art. 92) e ineguale (le funzioni attribuite ai diversi organi sono diversi) Composto da: 67 Prima tesi Funzioni di coordinamento, di rappresentanza e legate alla necessita di predisporre l’ordine del giorno, ma in realtà secondo questa tesi (tesi del “primus inter pares”) non ha una posizione di superiorità rispetto ai ministri, l’unica differenza è la coordinazione dell’attività. La seconda tesi (preminenza del presidente del consiglio) sostiene che in realtà che sarebbe del tuto irragionevole dare lo stesso potere a quello dei ministri. Dovrebbe esserci una superiorità anche gerarchica. Le due tesi a confronto Primus inter pares Preminenza dl presidente -Assieme costituiscono il consiglio dei ministri. -Impossibilita di revocare i ministri -Principio di collegialità (mera attività di coordinamento). In base alle funzioni attribuite dall’art.92 -Responsabilità’ dei ministri -direzione della politica generale del CDM e mantenimento dell’unita di indirizzo politico (art.95). non è sullo stesso piano dei ministri, ha funzioni maggiori. -competenze specifiche (art. 5 l.400 del 1988) -conseguenze delle dimissioni: crisi di governo Un ministro può decidere di esporsi politicamente e il presidente del consiglio non ha armi per far valere la sua proprietà, non può obbligare un ministro a cambiare. Succede che quando il presidente sia autorevole e abbia una forza politica significativa, può indurre il suo ministro a dimettersi. I ministri sono nominati su proposta del presidente del consiglio; la costituzione non dice nulla in merito alla possibilità di esercitare un potere di revoca. Nella prassi il ministro può essere al più indotto a dimettersi dal presidente del consiglio. Però nei governi di coalizione, la sostituzione di un ministro può essere può complessa, in quanto altera gli equilibri interni tra le forze che sostengono il governo stesso. In ogni caso, la maggioranza parlamentare che sostiene il governo ha il potere di sfiduciare il singolo ministro. Il ruolo dei partiti e la responsabilità dei ministri Nei governi di coalizione, i ministri mostrano di rispondere alle direttive del partito cui appartengono, più che al presidente del consiglio dei ministri. Il presidente ha un ruolo più significativo di quello di primus inter pares. Il rafforzamento del ruolo del presidente del consiglio dei ministri deriverebbe da:  Necessita di dare all’attenzione di governo la necessaria stabilita e continuità di indirizzo  Il ruolo del presidente del consiglio dei ministri ha un ruolo fondamentale in sede europea, rappresenta la nazione.  Il rafforzamento della personalizzazione elle campagne elettorali con l’inserimento dei nomi dei candidati alla carica di presidente del consiglio dei ministri nei simboli delle coalizioni delle schede.  Maggioranze guidate da un leader influente 70 Il ruolo del presidente non può essere letto senza fare riferimento alla prassi e alla concreta situazione politica esistente, determinata anche dalla legge elettorale. Molto dipende infatti dagli equilibri interni alla colazione di governo e dalla specifica personalità del presidente. b. Organi non costituzionalmente necessari La legge n.400 del 1988 ha consentito l’istituzione di alcuni organi non necessari che possono comporre il governo. Tali organi non possono violare le competenze attribuite agli organi necessari dalla costituzione. Sono: 1. Vicepresidente del consiglio (con funzioni solo suppletive) Art.8 l.400 del 1988 2. Ministri senza portafoglio (ministri non predisposti ad un ministero, ma presupposti ad un dipartimento della presidenza del consiglio o che svolgono funzioni delegate dal presidente del consiglio, essi siedono a pieno titolo in consiglio dei ministri al pari dei ministri dotati di portafoglio). Es. affari regionali e autonomie, riforme costituzionali e rapporti con il parlamento, pubblica amministrazione. Art. 9 l.400 del 1988 3. Sottosegretari di stato (coadiuvano il ministro ma non fanno parte del consiglio dei ministri ed esercitano compiti loro conferiti tramite delega) Art.10 l.400 del 1988 4. Viceministri (sottosegretari cui vengono conferite deleghe relative all’intera area di competenza di una o più strutture dipartimentali o di più direzioni generali) Spesso le nomine di sottosegretari, ministri senza portafoglio e viceministri servono a regolare gli equilibri politici delle coalizioni governative. 5. Commissari straordinari di governo (nominati al fine di realizzare specifici obiettivi o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento tra amministrazioni estatali) Art.11 l.400 del 1988 6. Comitati interministeriali Comitati in cui si riuniscono solo determinati ministri. 71 Sono istituiti con la legge, che ne fissa composizione e competenze, e deliberano su determinati oggetti in via definitiva se hanno compiti temporanei. Vengono definiti anche comitati di ministri. 7. Consiglio di gabinetto Coadiuva il presidente del consiglio nell’esercizio delle sue competenze costituzionali. È composto dai soli ministri designati dal presidente del consiglio. Art.6 l.400 del 1988 72 La rielezione del presidente Napolitano Eletto per la prima volta nel 10 maggio 2006. A ridosso della scadenza del settenario, per Napolitano la non rielezione era l’alternativa che meglio si conforma al modello costituzionale di presidente della repubblica. Il governo chiese a Napolitano di fare un sacrificio e di ricandidarsi, perché l’Italia si trovava in un contesto economico e politico in grave crisi. Ci furono infatti prima cinque scrutini a vuoto. Napolitano ritiene la sua elezione una “rielezione a tempo” non porterà a termine il mandato, si dimetterà nel gennaio 2015. Nel frattempo, dal punto di vista politico si passa dal governo letta a Renzi e in quel momento sembra che l’Italia abbia preso una buona strada, c’è una grande opinione pubblica a sostenerlo. Napolitano ritiene che la situazione d’emergenza si sia sbloccata e quindi saranno le nuove camere ad individuare il nuovo PDR. Durata della carica Art. 85 comma 1 “il presidente della repubblica è eletto per sette anni” La durata rende indipendente il presidente della repubblica dalle maggioranze parlamentari. Infatti, la durata dell’incarico è più lunga di quella delle camere che lo hanno eletto. Tale durata garantisce inoltre continuità all’esercizio delle funzioni presidenziali In caso di impedimento Quando il PDR si trova a impossibilitato di svolgere le sue funzioni, l’art. 86 ci dice che è il presidente del senato il suo vice in caso di impedimento temporaneo. Il problema si complica quando si ragiona per un impedimento permanente. Il presidente della camera dei deputati indice l’elezione del nuovo presidente. In entrambi i casi di impedimento quando il presidente del senato lo sostituisce, ha tutti i poteri? Ha tutti i poteri di ordinaria amministrazione, ma cos’e? il tema non è molto chiaro. Cosa può fare il presidente della repubblica supplente? Soltanto lo scioglimento anticipato non è possibile. 75 21/11/2018 La cessazione dell’incarico - Scadenza del settenario - Impedimento permanente - Morte - Dimissioni - Destituzione per etto della sentenza di condanna dalla corte costituzionale per i reati di alto tradimento e di attentato alla costituzione (art.90 cost.) - Decadenza della carica (perdita della cittadinanza o dei diritti civili e politici) La cessione dell’incarico Dei 12 presidenti della repubblica si sono dimessi soltanto in pochi casi:  Segni-> dopo due anni e mezzo di presidenza per ragioni di salute (ictus) ma riuscì a firmare le dimissioni  Leone-> dimissioni indotte da una dura campagna di stampa mosse contro che lo accusavano di corruzione, queste accuse non vennero mai provate.  Cossiga-> due mesi prima che il mandato terminasse si dimette Cossiga, fu una presidenza difficoltosa, perché in un primo periodo il periodo si aveva buoni rapporti con i sistemi politici; ma nel secondo periodo accuso molti partiti politici perché capi che si era in una svolta (anni 90)  Napolitano II-> ritiene esaurito il compito legato all’avvio delle riforme istituzionali. Alla scadenza del mandato presidenziale Art.85 comma 2 e 3 “trenta giorni prima che scada il termine, il presidente della camera dei deputati convoca in seduta comune il parlamento e i delegati regionali, per eleggere il nuovo presidente della repubblica. Se le camere sono sciolte, o manca meno di tre mese alla loro cessazione , la elezione ha luogo entro quindici giorni dalla riunione delle camere nuova. Nel frattempo, sono prorogati i poteri del presidente in camera” Terminato l’incarico presidenziale Art.59 Il presidente della repubblica diventa di diritto senatori a vita. Il presidente della repubblica È un ruolo a fisarmonica. Come una fisarmonica i poteri del presidente della repubblica, sono poteri che in realtà hanno nel tempo la stessa estensione, vi sono momenti storici nel quale non si sente quasi parlare del presidente. Al presidente della repubblica si da il compito con il potere di sciogliere anticipatamente le camere, permette di far ripartire il sistema. Quando la politica è in crisi e le scelte politiche si mettono in contrasto con la costituzione, allora il presidente deve far valere la sua forza, proprio perché garante della costituzione. Invece quando non ci sono scelte politiche che mettono in crisi la costituzione, il presidente non ha un ruolo fondamentale. 76 Due possibili metodi per classificare e studiare le funzioni presidenziali Sono per la maggior parte citate all’art. 87 cost.  La natura degli atti del presidente della repubblica.  Il presidente della repubblica e gli altri poteri dello stato. Le funzioni presidenziali suddivise in base agli atti - Atti presidenziali in senso stretto - Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente complessi - Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi Il presidente della repubblica ha rapporti con il potere legislativo, potere giudiziario e potere esecutivo. La maggior parte delle funzioni presidenziali è riconducibile ai tre poteri classici (legislativo, esecutivo e giudiziario), ad eccezione per la nomina dei 5 giudici della corte costituzionale “potere di esternazione” è un giudice su igiene, non è automaticamente riconducibile al potere giudiziario. Il presidente della repubblica e il potere legislativo 1. Il PDR indice le elezioni delle nuove camere Art.87 coma 3 “Il PDR indice le elezioni delle nuove camere e ne fissa la prima riunione” Art. 62 Le camere possono essere convocate in via straordinaria 2. Invia messaggi alle camere Art.87 comma 2 “può inviare messaggi alle camere” È un potere generale, si colloca a livelli più alti. Si utilizza tutte le volte che il PDR ritiene di sensibilizzare il parlamento, può farlo, all’interno del quale il PDR chiederà di provvedere in un certo senso. Nella prassi viene scarsamente utilizzato. Ha solo una valenza simbolica. Nelle due presidenze di Napolitano ci fu soltanto un messaggio emanato, riguardo una sentenza carceraria. 3. Autorizza con dpr i disegni di legge di iniziativa governativa Art.87 comma 4 Funzione collegata anche al rapporto del presidente della repubblica con il potere esecutivo. Può rifiutare l’autorizzazione? No, perché lederebbe le prerogative parlamentari. Anche se lede inizialmente la costituzione. 4. Promulga le leggi Art. 87 coma 5 77 26/11/2018 Il presidente della repubblica e il potere esecutivo 1. Art. 92 comma 2 “il presidente della repubblica nomina il presidente del consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri” Nomina il presidente del consiglio dei ministri Usa questo potere: a. Dopo le elezioni b. In seguito ad una crisi di governo 2. Emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti Art. 87 comma 5 “emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti” Quanto può essere incisivo il potere del presidente su questi atti aventi forza di legge e regolamenti? Le tesi sono mutate nel corso degli anni. Inizialmente era legata al fatto che il presidente della repubblica si doveva limitare a firmare con solo controllo formare, senza entrare nel merito delle questioni. Successivamente si sono presentate situazioni nel quale il presidente si rifiuta ad emanare un decreto-legge (Napolitano 2009). Il presidente della repubblica nell’esercizio delle sue funzioni, non è un passacarte, ma ha la possibilità di far verificare eventuali questioni complicate che derivino dalle violazioni di principi incostituzionali. Ha il potere di garantire il rispetto della costituzione; in ogni attività in cui è chiamato, ha l’obbligo di controllare il rispetto dei principi costituzionali. Il capo dello stato è il custode della costituzione, assieme alla corte costituzionale. Oltre al caso di Napolitano si presentò anche il caso Englaro, su un decreto legislativo sul federalismo fiscale municipale. Questi due casi sono casi eccezionali, perché portano al massimo di pubblicizzazione il fatto che il parlamento e il governo hanno adottato atti contrari alla costituzione. 3. Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello stato Art. 87 comma 7 “nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello stato” Si tratta dei funzionari di grado più elevato Recepisce le decisioni presi dal governo. 4. Accredita e riceve i rappresentati diplomatici e ratifica i trattati internazionali Art. 87 comma 8 “accredita e riceve i rappresentati diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa l’autorizzazione delle camere” Poteri esteri 80 Il presidente rappresenta l’Italia e quindi identifica i rappresenti e ratifica i trattai internazionali, quando la legge lo richiede. Sono atti collegati al potere estero dello stato che esprime un ruolo internazionale. 5. Ha il comando delle forze armate Art. 87 comma 9 “presiede il consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge” Ha una funzione simbolica. 6. Presiede il consiglio supremo di difesa Art. 87 comma 9 “presiede il consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge” Organismo formato da: - Presidente consiglio dei ministri - Alcuni ministri - Capo di stato maggiore della difesa Veniva convocato in caso di attacchi terroristi. Analizzano la situazione e individuano le problematiche più importanti. Funzione consultive sui temi di difesa e sicurezza. 7. Dichiara lo stato di guerra deliberato dalle camere Art. 87 comma 9 “dichiara lo stato di guerra deliberato dalle camere” La scelta aspetta alle camere realmente Anche questa funzione è connessa alla figura di rappresentante della nazione ricoperta dal presidente della repubblica. 8. Conferisce le onorificenze della repubblica Art. 87 ultimo comma “conferisce le onorificenze della repubblica” Per merito, ordine militare, ordine del lavoro. Il presidente della repubblica e il potere giudiziario 1. Presiede il consiglio superiore della magistratura art. 87 comma 10 “presiede il consiglio superiore della magistratura” Il CSM ha il compito di garantire l’autonomia della magistratura. Per far si che nessun’altro organo possa influenzare i magistrati, la costituzione ha istituito questo organo “consiglio superiore della magistratura”, ha competenze legate alla carierà dei magistrati. Riguardo al modo in cui devono essere assunti, modo in cui devono lavorare, promozioni… tutto ciò che riguarda la vita burocratica del magistrato, vengono gestite dal CSM. Organo in cui il governo non ha alcun potere e influenza. Tentativo di isolare il ruolo dell’esecutivo dal ruolo della magistratura. Ma non estraneità rispetto alle regole costituzionali. 81 Ruolo del presidente della repubblica all’interno del CSM (due tesi): a. Esercizio di funzioni tipiche del presidente della repubblica (poteri di controllo e indirizzo sul CSM) b. Solo ruolo di coordinamento Nessuna di queste tesi è completamente accolta, perché l’attività del CSM non è regolamentata dal presidente della repubblica. Le attività sono svolte dal vicepresidente del CSM. Ma il PDR è costantemente informato di ciò che accade e talvolta interviene ed esercita poteri di impulso. A volte invita a discutere certi argomenti all’ordine del giorno. 2. Concede la grazia e commuta le pene Art. 87 comma 11 “può concedere grazia e commutare le pene” Adottare provvedimenti individuali di clemenza rispetto determinate persone. Si tratta di poteri che riguardano le singole persone. Non sono provvedimenti generali. Tutti gli atti devono essere controfirmati dal ministro competente. Questo tema è stato oggetto di molte controversie. Nel 2006 si pose un grosso problema rispetto alla grazia concessa a Bompressi (responsabile per omicidio), il presidente della giustizia si rifiuto di controfirmare l’atto di grazia. Il PDR attivo il conflitto di potere davanti alla corte costituzionale. Alla fine, la corte decide che l’esercizio di grazia risponde a finalità umanitarie. A volte l’uso della grazia è utilizzato per ragioni strettamente politiche. Infatti, nel 2013 Napolitano concesse la grazia a Joseph Romano per aver rapito degli agenti della CIA a Milano. Irresponsabilità del presidente della repubblica Non è mai responsabile degli atti compiuti durante le sue funzioni, tranne per alto tradimento o attentato alla costituzione. Origine storiche Il re non poteva sbagliare. Durante la monarchia assoluta. Chi si assume la responsabilità delle sue azioni? I suoi ministri e il suo governo. Nella costituzione italiana Art. 89 comma 1 “nessun atto del presidente della repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità” 82 Le funzioni presidenziali classificate in base al soggetto che decide il contenuto degli atti a. Atti presidenziali in senso stretto (formalmente e sostanzialmente presidenziali) Il ministro che controfirma l’atto è il ministro competente per materia. Sono: - Nomina dei 5 senatori a vita - Nomina di 5 giudici costituzionali - Rinvio al parlamento delle leggi - Invio di messaggi alle camere - Convocazione straordinaria delle camere - Concessione della grazia b. Atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi Il governo decide il contenuto degli atti e la controfirma ha la funzione di attestare che glia atti sono del governo. Fino a quando il presidente può entrare nel merito dell’atto adotta dal governo? Può spingersi fino a verificare il rispetto della costituzione. Sono: - Emanazione di decreti-legge, decreti legislativi e regolamenti - Autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge di iniziativa governati alla camera - Nomina degli altri funzionari di stato - Ratifica dei trattai internazionali - Comando delle forze armate La complessità della prassi: il caso del decreto – legge Ilva 2012 approvato il decreto-legge sull’Ilva. Si manifestano delle leggi di incostituzionalità c. Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente complessi Presenza di un contenuto individuato dall’incontro della volontà di entrambi i soggetti (governo e presidente). Non è né il presidente da solo a scegliere l’atto, né il governo. Sono atti complessi. La controfirma è del presidente del consiglio. Unico atto complesso è: - Nomina del presidente del consiglio. d. Atti di discussa collocazione ancora aperti - Scioglimento anticipato delle camere - Nomina dei ministri-> il presidente non ha un ruolo compartecipe. Ma nell’ultimo mandato si è ritenuto che sia un atto complesso, ci deve essere la doppia volontà. 85 - Atti compiuti in qualità di componente di organi collegiali Atti esenti da controfirma - Dimissioni - Messaggi orali-> potere di cui i presidenti lo utilizzano sempre di più. Rispondono a critiche mosse dall’opinione pubblica. - Atti compiuti in qualità di componente di organi collegiali (consiglio supremo di difesa e CSM), fata eccezione per gli atti del CSM che attengono allo status giuridico dei magistrati - Regolamenti presidenziali relativi all’organizzazione della presidenza della repubblica Atti dovuti Il presidente non può tirarsi indietro. - Promulgazione in caso di riapprovazione della legge. - Scioglimento delle camere al termine della legislatura - Indizione delle elezioni delle nuove camere La responsabilità del presidente della repubblica Art. 4 dello statuto albertino affermava che la persona del re è sacra e inviolabile. La costituzione non prevede una simile prerogativa in capo al presidente della repubblica; tuttavia, sussiste una disciplina particolare finalizzata alla garanzia dell’autonomia e alla liberta di assolvimento delle funzioni ad esso attribuite. I reati di alto tradimento e attentato alla costituzione non sono scritti nel reato penale. Alcuni dicono che l’art.90 è inapplicabile, perché non ci descrive l’attentato alla costituzione e alto tradimento. In questi casi il presidente è messo in stato d’accusa dal parlamento in seduta comune. Altro tradimento Identificato con la collusone di accordi con stati stranieri. Attentato alla costituzione Identifica un comportamento reiterato, quando il presidente tramite le sue funzione, mira a stravolgere la forma di governo descritta dalla costituzione. Es. rivelamento di spionaggio politico. Procedimento d’accusa Due fasi: a. Prima fase politica-> il parlamento in seduta comune deve verificare se sussistono gli estremi per i reati citati sopra. La deliberazione del parlamento è preceduta da un’istruttoria. Può disporre di intercettazioni telefoniche, perquisizioni personali e domiciliari e limitare la liberta personale*. al termine dell’indagine il parlamento vota la messa in stato d’accusa approvata a maggioranza assoluta dei componenti. b. Seconda fase giurisdizionale-> si svolge davanti alla corte costituzionale in composizione dei 16 membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi requisiti per l’eleggibilità a senatore, che godono dello stesso status dei giudici “togati” 86 *Al termine dell’indagine, il comitato può:  Ritenere palesemente infondata l’accusa e procedere all’archiviazione;  Presentare una relazione sulla messa in stato d’accusa (contenente le conclusioni cui è giunto il comitato, favorevoli o contrarie all’accusa);  Dichiarare la propria incompetenza qualora il reato oggetto dell’indagine non rientri nel novero di quelli previsti dall’art. 90 Soltanto la corte costituzionale può sospendere il presidente. Per i reati commessi al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni, il capo dello stato “è assoggettato alla medesima responsabilità penale che grava su tutti i cittadini”, come ribadito dalla corte costituzionale nella sentenza 1 del 2013. La corte però ha chiarito che invece “non è ammissibile l’utilizzo di strumenti invasivi di ricerca della prova, quali le intercettazioni telefoniche”. Tali strumenti coinvolgerebbero, “in modo inevitabile non solo le private conversazioni del presidente, ma tutte le comunicazioni, comprese quelle necessarie per lo svolgimento delle sue essenziali funzioni istituzionali, per le quali si determina un intreccio continuo tra aspetti personali e funzionali; la ricerca della prova deve avvenire con mezzi diversi (documenti, testimonianze ed altro). Le comunicazioni del presidente devono essere necessariamente coperte da riservatezza. 87 I componenti eletti dal sistema elettorale (membri togati) Il sistema elettorale vigente prescrive un sistema maggioritario. Ogni quattro anni i 16 componenti togati sono eletti in tre collegi unici nazionali distinti. Ciascun elettore può ottenere tre schede e può esprimere una sola preferenza per ciascun collegio 1. Nel primo collegio sono eletti due magistrati i quali esercitano funzioni di legittimità presso la corte di cassazione e la procura generale; 2. Nel secondo collegio sono eletti quattro magistrati che esercitano la funzione di pm; 3. Nel terzo collegio sono eletti i 10 giudici rimanente, i quali svolgono funzioni di giudice di merito. Totale incompatibilità con altri incarichi, per garantire l’autonomia della magistratura. Attribuzioni costituzionali del CSM Cosa fa il csm? Art. 105,106,107 In generale svolge funzioni che erano affidate ad un organo politico, ossia al ministro della giustizia. Art. 105 Spettando al consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati.” Art. 106 “le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso. La legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite ai giudici singoli” Art. 107 “i magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso” Art.108 Le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge” Profili problematici La riserva di legge introdotta dalla costituzione è assoluta o relativa? Se fosse relativa la norma potrebbe essere completata dal potere esecutivo. La maggior parte della dottrina dice che il potere esecutivo non può adottare regolamenti che riguardano il potere giudiziario. 90 Ma allo stesso tempo sia per il problema che la legge non riesce sempre a coprire tutte le situazioni. QUANDO CI SI TROVA IN QUESTE SITUAZIONI IL CSM PUO INTERGRRE POTERI PARANORMATIVI? Alcuni dicono che il CSM può usare poteri para normativi. Rapporti tra CSM e ministro della giustizia Art.110 “ferme le competenze del consiglio superiore della magistratura, spettano al ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.” Alcune competenze sono in contrasto Gli incarichi direttivi vengono conferiti dal CSM previo accordo con il ministro Art 11 comma 2 “sul conferimento degli uffici direttivi il consiglio delibera su proposta, formulata di concerto col ministro per la grazie e giustizia, di una commissione formata da sei dei suoi componenti, di cui quattro eletti dai magistrati e due eletti dal parlamento” Senza accordo si può bloccare la nomina? La corte costituzionale risolve il conflitto di attribuzione dando la scelta al CSM per salvaguardare concetti di autonomia; ma comunque il CSM deve motivare la scelta con le ragioni che hanno impedito l’accordo tra i due. Altro tema complicato è quello individuato dall’art. 10 sull’ordinamento giudiziario. Tema relativo ad effettuare proposte al ministro della giustizia sull’organizzazione della giustizia. Sulle competenze del ministro della giustizia il CSM può avanzare proposte. Art. 10 comma 3 legge 195 del 1958 “il CSM può fare proposte al ministro per la grazia e giustizia sulle modificazioni delle circoscrizioni giudiziarie e su tutte le materie riguardanti l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia. Da pareri al ministro, sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie” Sui pareri: - Il CSM può esprimere parere se non richiesto dal ministro della giustizia? - I pareri possono essere dai direttamente al parlamento? La dottrina si spacca in due, alcuni dicono che il CSM è libero di dire pareri. Mentre altri dicono che i pareri vanno dati soltanto su richiesta e quindi illegittima. 91 03/12/2018 L’indipendenza del magistrato nel suo percorso di carriera Si è detto che l’autonomia della magistratura è strumentale a garantire l’indipendenza del singolo magistrato. I passaggi cruciali della carriera del magistrato e come l’ordinamento abbia provveduto a farne momenti assistiti dalla garanzia dell’indipendenza. In tutti questi passaggi, un ruolo centrale lo compie il CSM. Strumentali all’indipendenza del magistrato sono: a. L’ingresso in magistratura tramite concorso. Si tratta di un metodo di selezione in grado di assicurare ad un tempo due esigenze. La prima di arruolare persone dotate di una preparazione tecnico-giuridica adeguata ad intraprendere una professione particolarmente complessa e delicata. Il metodo concorsuale consente in effetti di selezionare i magistrati unicamente secondo il loro metodo. La seconda è che il magistrato fin dall’inizio è indipendente. Una valutazione basata unicamente sul merito, nell’escludere quale via di accesso alla magistratura la nomina da parte di un’altra autorità. Le eccezioni alla regola del concorso Per i magistrati onorari, come il giudice di pace e i giudici onorari di tribunale, la riforma legislativa ne ha ampliato le competenze a loro spettanti. L’art. 106 prevede poi la nomina senza concorso per alcuni consiglieri della corte di cassazione scelti per meriti insigni dal CSM tra professori di università e avvocati con almeno 15 anni di competenza. b. L’assegnazione di sede e funzione e l’inamovibilità del magistrato. L’art. 104 attribuisce al CSM il compito di assegnare il magistrato alla sede e alla funzione. L’art. 107 stabilisce nel prescrivere l’inamovibilità del magistrato. Questa regola mette il magistrato al riparo dal rischio di trasferimenti arbitrati, dietro ai quali si può nascondere l’interesse di soggetti politici a vederlo celebrare il processo. Si tratta di una forma di garanzia. L’inamovibilità come regola; il trasferimento come eccezione Il magistrato può essere destinato ad altra sede o funzione solo su decisione del CSM, e in due ipotesi: 1. Che il magistrato acconsenta al trasferimento; 2. Che, in assenza di consenso, il trasferimento sia adottato “per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario”. Un’ipotesi di trasferimento d’ufficio è quella del trasferimento disposto nell’ambito del procedimento disciplinare. Il CSM conserva un margine di apprezzamento nel valutare se ricorrano o meno le esigenze di un trasferimento del magistrato sanzionato disciplinarmente. 92 determinazione delle persone che partecipano al processo, ovvero la sicurezza o l’incolumità pubblica o determinano motivi di legittimo sospetto” (art. 45 c.p.p.) Nonostante l’art. 111 si riferisca solo ai “giudici”, si ritiene che anche i pubblici ministeri debbano essere imparziali. Le garanzie a tutela dei giudici speciali Anche per i giudici speciali previsti dalla costituzione vale il principio di indipendenza, sebbene in forma non coincidente a quella garantita ai magistrati ordinari; è una disciplina meno rigorosa. Gli organi di autoamministrazione delle giurisdizioni speciali Nell’ottica di irrobustire le garanzie di indipendenza dei giudici speciali, il legislatore ha deciso da qualche tempo di dotare anche i primi di proprie autorità di organizzazione autonoma, con il compito di svolgere per ciascuno di esse le importanti funzioni che il CSM svolge per la magistratura ordinaria. Per i magistrati amministrativi, tale organo è il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa. Per i magistrati contabili l’organo deputato ad assicurarne l’autonomia è il consiglio di presidenza della corte dei conti. Infine, organo di garanzia dell’autonomia dei magistrati militari è il consiglio della magistratura militare. Anche la magistratura tributaria e; dotata di un organo di amministrazione autonoma: il consiglio di presidenza della giustizia tributaria. L’indipendenza dei giudici speciali: aspetti critici Per quanto la tendenza dell’ordinamento vada nel senso di un rafforzamento dei presidi di indipendenza e imparzialità dei giudici speciali, non mancano aspetti da considerarsi ancora oggi problematici. La responsabilità del magistrato: premessa La possibilità che il magistrato sia chiamato a rispondere del proprio operato non può che essere valutata con particolare cautela. Se da una parte sarebbe inaccettabile lasciare sguarniti qualsivoglia tutela i soggetti che abbiano subito grave e ingiusto pregiudizio in ragione del comportamento di un magistrato; dall’altra parte, il legislatore, nell’approntare concretamente le forme e i modi della sua responsabilità, deve prestare attenzione a non comprometterne l’indipendenza. La consapevolezza di poter essere sottoposto a un giudizio di responsabilità per le decisioni da assumere potrebbe infatti condizionare il libero convincimento del magistrato e influenzarne le valutazioni. Egli può essere chiamato rispondere di una responsabilità civile e di una responsabilità disciplinare. 95 Nessun dubbio sulla preclusione a far gravare su giudici e pubblici ministeri una responsabilità di tipo politico. La responsabilità civile I magistrati possono incorrere in una responsabilità civile, e dunque essere condannati a risarcire i danni prodotti a seguito dell’adozione di un proprio provvedimento. Il legislatore deve approntare la relativa disciplina tenendo conto della necessita di “perseguire il delicato bilanciamento tra due interessi contrapposti: da un lato, il diritto del soggetto ingiustamente danneggiato da un provvedimento giudiziario ad ottenere il ristoro del pregiudizio patito…dall’altro, la salvaguardia delle funzioni giudiziarie da possibili condizionamenti, a tutela dell’indipendenza e dell’imparzialità della magistratura”. Il procedimento per ottenere il risarcimento del danno Anche per questa ragione, la disciplina legislativa prevede che le domande di risarcimento non vengano rivolte direttamente nei confronti del magistrato ritenuto responsabile del danno. Il cittadino dovrà invece agire ne confronti dello stato, il quale a sua volta, se verranno effettivamente riscontrate le responsabilità del magistrato, potrà rivalersi entro certi limiti, nei confronti di quest’ultimo. La legge n.18 del 2015 è intervenuta a modificare il precedente regime previsto dalla legge n. 117 del 1988 nell’intento di tutelare la serenità di giudizio del magistrato. La corte di giustizia con la sentenza del 12 giugno 2006 e del 24 novembre 2011, con le quali è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell’unione europea l’esclusione della responsabilità civile dei magistrati nei casi in cui il danno connesso all’esercizio delle funzioni giudiziarie fosse dovuto proprio ad errata interpretazione di norme di diritto dell’unione europea. Per superare queste censure, il legislatore nel 2015, ha deciso di intervenire ridefinendo la nozione di “colpa grave”, in modo tale che ora lo stato deve rispondere del danno prodotto dal magistrato anche quando, pure in assenza di negligenza inescusabile, sia riscontrabile una “violazione manifesta della legge” e “del diritto dell’unione europea”. Al fine di preservare l’indipendenza del magistrato, lo stato potrà esercitare l’azione di rivalsa solo quando il magistrato abbia agito con dolo o negligenza inescusabile. La responsabilità disciplinare definizione il magistrato incorre in una responsabilità disciplinare quando, mediante comportamenti tenuti nell’esercizio della funzione, violi dei doveri posti a suo carico dalla legge, e la violazione sia concretamente accertata dall’organo di autonoma amministrazione che potrà irrogare 96 conseguentemente sanzioni come l’ammonimento, la censura, la sospensione delle funzioni fino alla rimozione del ruolo. La responsabilità disciplinare può essere fatta valere sia nei confronti dei magistrati ordinari che dei giudici speciali. La tipizzazione degli obblighi disciplinari È un fattore di garanzia per il magistrato che i suoi obblighi disciplinari e le correlate sanzioni siano predeterminati dal legislatore. Prima dell’intervento normativo, la responsabilità del magistrato ricorreva a una formula del tutto generica. L’art. 18 assoggettava a sanzioni disciplinari “il magistrato che manchi ai suoi doveri, o tenga in ufficio o fuori una condotta tale, che lo renda immeritevole della fiducia e della considerazione di cui deve godere, o che comprometta il prestigio dell’ordine giudiziario, è assoggettato a sanzioni disciplinari”. Questa clausola di carattere “aperto” aveva dato luogo a numerose incertezze applicative. Per questa ragione, con la legge n. 150 del 2005 il parlamento ha ridisegnato il sistema della responsabilità disciplinare, predeterminando le fattispecie di illecito. Restringe i margini di discrezionalità del CSM. La competenza ad accertare la violazione dell’illecito appartiene al CSM. L’esercizio di azione disciplinare Il potere di azionare il procedimento disciplinare è però attribuito a soggetti diversi dal CSM. Si tratta del ministro della giustizia, che ha la facoltà di promuovere l’azione disciplinare e del procuratore generale presso la corte di cassazione, che è invece obbligato ogni qualvolta abbia notizia del fatto. Al ministro è attribuito un potere d’impulso, peraltro, questo potere di impulso si esercita concretamente mediante la richiesta al procuratore general presso la corte di cassazione per avviare le indagini. Il diritto di difesa e le garanzie del processo Art. 24 e 113 cost. L’art. 24 cost. stabilisce che “tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”, precisando poi che “la difesa è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento”. La portata del diritto in questione è tale da comprendere la garanzia dell’individuo di difendersi da qualsiasi atto. E infatti l’art. 113 cost. si premura di chiarire che la tutela giurisdizionale è ammessa anche “contro gli atti della pubblica amministrazione”, e che “non può essere preclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”. Il diritto di difesa è considerato un diritto inviolabile, un interesse superiore dell’ordinamento. Uno degli ostacoli è costituito dai costi della tutela giurisdizionale dei diritti. 97