Il procedimento legislativo, Sbobinature di Diritto Costituzionale

Scarica Il procedimento legislativo e più Sbobinature in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! Lezione precedente + inizio nuova Vediamo una serie di istituti, una serie di regole costituzionali finalizzate a garantire l'indipendenza delle Camere da ogni altro potere. Le Camere, organo costituzionale, godono di una posizione di indipendenza rispetto a tutti gli altri organi, tutti gli altri poteri dello Stato. Le garanzie di indipendenza delle Camere sono una serie di istituti che tutelano la posizione di indipendenza delle Camere rispetto a tutti gli altri poteri dello Stato. Quali sono questi istituti? Innanzitutto, le Camere hanno autonomia contabile, cioè hanno un proprio bilancio, ogni anno richiedono al ministero dell'economia l'iscrizione nel bilancio dello Stato delle somme occorrenti per il loro funzionamento. (questo non lo si trova scritto in costituzione perché è una consuetudine costituzionale, quindi una regola non scritta caratterizzata dalla sua costante applicazione nel tempo). Le Camere per il loro funzionamento non dipendono dal ministero dell'economia, non è il ministero dell'economia che stabilisce a quanto può ammontare il bilancio delle Camere, ma è ciascuna Camera che stabilisce le somme occorrenti per il proprio funzionamento e le iscrive, ne chiede l'iscrizione nel bilancio dello Stato. Seconda forma di tutela è la cosiddetta autodichia, si tratta di controversie, cause fra i dipendenti della Camera e del Senato e l'amministrazione di appartenenza (quindi tra la Camera e il Senato vs amministrazione). Queste controversie non vengono decise dai giudici ordinari o amministrativi ma sono affidate a dei meccanismi, interni alla Camera stessa, di tutela e si parla di una giurisdizione domestica. Quindi se voi siete un dipendente della Camera dei deputati, fate il consigliere parlamentare e avete una qualsiasi controversia con la Camera di appartenenza come mancato pagamento di uno stipendio, una promozione mancata, ferie non riconosciute e quant'altro, non potete rivolgervi di fronte a un giudice, è limitato al vostro “diritto al giudice” perché sono le camere stesse ad avere giurisdizione su queste controversie. Quindi attraverso l'autodichia le cause fra i dipendenti della Camera del Senato e la Camera e Senato stesso vengono sottratte ai giudici e affidate alle Camere stesse. L'autonomia e l’indipendenza delle Camere si manifesta nel fatto che per i rapporti fra le Camere e i loro dipendenti, le Camere non sono sottoposte alla giurisdizione ordinaria. Un giudice non può condannare una Camera a pagare una somma di denaro a un suo dipendente perché questo l'ha portata in causa, questo non è possibile. Le Camere hanno giurisdizione domestica cioè si applica la giurisdizione domestica per le controversie tra i loro dipendenti e le Camere stesse. Terzo punto l'autonomia regolamentare: ART. 64 della costituzione, c.1: “ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti”. Stiamo parlando dei regolamenti parlamentari, in che cosa consiste l'autonomia, l'indipendenza delle Camere? I lavori delle Camere non sono definiti da un altro organo, non è il governo o la Corte costituzionale o il presidente della Repubblica che stabilisce come lavorano le Camere. Sono le Camere stesse, attraverso questo potere regolamentare, a definire le modalità e le regole del proprio funzionamento e lo fanno appunto attraverso il regolamento della Camera e il regolamento del Senato. (I regolamenti servono a disciplinare il funzionamento delle Camere sotto vari aspetti) Questi atti, ci dice la Costituzione, sono adottati a maggioranza assoluta, quindi per l'approvazione del regolamento della Camera o del Senato e per le loro modifiche è necessario che queste approvazioni, queste modifiche siano attuate, siano approvate dal 50%+1 dei componenti la Camera (non dei presenti, ma dei componenti) Perché sono una fonte particolarmente importante i regolamenti parlamentari? Perché definiscono nel dettaglio il procedimento legislativo e le altre funzioni delle Camere. Se vogliamo sapere come si fa ad approvare una legge nel nostro ordinamento, la disciplina del procedimento legislativo si trova soltanto in una piccola parte disciplinata dalla Costituzione: la Costituzione quindi disciplina solo alcuni punti essenziali del procedimento legislativo. La gran parte del procedimento legislativo è invece disciplinato dai regolamenti parlamentari, dal regolamento della Camera e dal regolamento del Senato e così le altre funzioni delle Camere. Questi atti, ovvero il regolamento della Camera e regolamento del Senato, sono atti che hanno un importante riflesso sulla nostra forma di governo, cioè molte regole contenute nei regolamenti parlamentari sono in grado di influenzare in maniera importante il funzionamento della nostra forma di governo. Il passaggio dal Parlamentarismo compromissorio al Parlamentarismo maggioritario è segnato anche da modifiche dei regolamenti parlamentari che riflettono questo diverso modo di intendere la forma di governo parlamentare. Ad esempio dalla regola generale del voto segreto si è passati, nel tempo, alla regola generale del voto palese. (si intende la modalità di espressione del voto in cui l'elettore dichiara pubblicamente il proprio voto) È chiaro che se siamo in una forma di governo di tipo compromissorio in cui è necessario che si ottengano accordi fra le varie forme e forze politiche, che si ottengano dei compromessi e ciascuno rinunci a qualcosa per ottenere un ampio consenso, il voto segreto può sicuramente facilitare perchè non si sa come ciascun parlamentare abbia votato e questo favorisce il compromesso, il raggiungimento di accordi. Viceversa il voto palese è più adatto a una forma di governo parlamentare di tipo maggioritario in cui chiaramente la maggioranza si assume le proprie responsabilità di fronte al paese e l'opposizione segnala il proprio voto contrario. Attraverso il voto palese si vede chiaramente chi ha votato a favore e chi ha votato contro una certa proposta. Ciò fa capire che le regole contenute nei regolamenti parlamentari, questi atti espressione dell'indipendenza e autonomia delle Camere, sono molto importanti sia perché definiscono nel dettaglio il procedimento legislativo, cioè ci spiegano come si fanno le leggi nel nostro ordinamento e come le Camere esercitano le loro altre funzioni, sia perché queste regole influenzano fortemente la nostra forma di governo. Questi atti, i regolamenti della Camera e del Senato non sono sottoposti al controllo della Corte costituzionale, si parla in questo caso della dottrina dell’interna corporis acta (gli atti interni dell'organo). Per il rispetto della separazione dei poteri e quindi per l'indipendenza delle Camere rispetto ad ogni altro potere, la Corte Costituzionale non considera sottoposti alla propria giurisdizione i regolamenti parlamentari. Questo è un punto interessante perché anche in questo caso ci si guadagna qualcosa in termini di indipendenza alle Camere e si perde qualcosa da un altro punto di vista. Perché? Perché sicuramente il fatto che la Corte Costituzionale non controlli le regole contenute nei regolamenti parlamentari e la loro conformità alla Costituzione è un elemento di tutela dell'autonomia delle Camere. Come agiscono le Camere non è determinato dalla Corte costituzionale, ma è determinato dalle camere stesse. Io Senato della Repubblica esercito la mia autonomia di supremo organo costituzionale decidendo da me stesso come lavorerò, il modo del mio funzionamento, la modalità del mio funzionamento, non è la Corte costituzionale a dirmi come devo lavorare, a controllare le regole che io mi sono dato, sono libero e autonomo come Senato nel definire le mie regole, le regole del mio funzionamento. Questa è sicuramente una grande garanzia per l'autonomia delle Camere. Qual è però il rischio? Qual è il pericolo del mancato controllo dei regolamenti parlamentari da parte della Corte costituzionale? Quali abusi sono possibili? Ma soprattutto, chi è che può abusare? La maggioranza, perché la maggioranza, ovviamente, avendo un potere più ampio rispetto tutti gli altri, potrebbe controllare determinate decisioni a suo favore e suo vantaggio. Quale regola contenuta nell’art, 64 della Costituzione favorisce questo potere della maggioranza, questa possibilità di abusare? La maggioranza assoluta. Allora mettiamo insieme gli elementi: i regolamenti di Camera e Senato sono adottati a maggioranza assoluta, questo significa che la maggioranza di governo cioè chi governa il paese in quel momento può, con la sola maggioranza assoluta, modificare i regolamenti parlamentari. Quindi se io sono il leader di una coalizione di centrodestra, ho vinto le elezioni e mi dico “vorrei governare in maniera un po’ più semplice e non subire troppi controlli da parte dell'opposizione. Sai cosa facciamo? Approviamo una modifica dei regolamenti parlamentari in cui riduciamo i tempi assegnati ai gruppi di opposizione, riduciamo tutti gli strumenti di controllo previsti a favore delle minoranze delle opposizioni nei confronti della maggioranza.” Lo possiamo fare? Sì, perché abbiamo la conferma che quelle espressioni sono coperte dalla garanzia dell'articolo 68, c.1 e quindi, con sentenza, il giudice dichiara di non doversi procedere oppure qualora ritenga che la camera stia abusando di questo potere, si rivolge alla Corte costituzionale sollevando un conflitto di attribuzione. Si rivolge alla Corte Costituzionale la quale è l’organo garante del rispetto della Costituzione e della separazione dei poteri, chiedendole di annullare questa delibera della Camera perché la Camera sta abusando di questo potere e abusando di questo potere limita i poteri dell’autorità giudiziaria. L’autorità giudiziaria ha il potere di procedere nei confronti del cittadino Sgarbi che insulta un privato cittadino e questo suo potere gli viene limitato da questa delibera della Camera che in maniera incostituzionale estende la garanzia dell’art.68,c.1 della Costituzione oltre i limiti suoi propri. Se la corte costituzionale dà ragione all’autorità giudiziaria annullerà la delibera di insindacabilità e l’autorità giudiziaria potrà procedere. L’insindacabilità parlamentare è finalizzata a tutelare la libertà di espressione del singolo parlamentare e quindi la libertà dei dibattiti parlamentari. La camera ha la possibilità di limitare l'attività giudiziaria proteggendo il proprio parlamentare, se però abusa di questo potere utilizzandolo in maniera non conforme alla costituzione, l'autorità giudiziaria ha la possibilità di rivolgersi alla Corte costituzionale attraverso un conflitto di attribuzioni.(l' insindacabilità significa che i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni e dei voti e spararsi nell'esercizio delle loro funzioni) La seconda tutela prevista dall’art. 68 è la cosiddetta immunità o inviolabilità. Art. 68, c.2: “Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. (c.3=“Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.”) →Cosa si sta tutelando? Si sta tutelando il libero esercizio della funzione parlamentare di fronte a possibili interferenze, intrusioni da parte della magistratura. 10 parlamentari della maggioranza che stavano per passare all'opposizione e far cadere il governo vengono improvvisamente arrestati dalla magistratura e non possono più svolgere le loro funzioni, oppure un parlamentare perde una particolare linea politica che ha sollevato dei particolari casi oppure che ha presentato un ampio progetto di riforma della magistratura, viene improvvisamente indagato per corruzione o per qualsiasi reato e immediatamente arrestato tramite una misura cautelare dell'autorità giudiziaria e posto in detenzione preventiva. Come la nostra Costituzione tutela la libertà dell’esercizio parlamentare di fronte a possibili intrusioni da parte della autorità giudiziaria? La nostra Costituzione ci dice: se si vuole arrestare un parlamentare o comunque privarlo della sua libertà personale, oppure si vuole perquisirlo nella sua persona o nel suo domicilio, tutte queste cose si possono fare ma soltanto chiedendo l'autorizzazione alla Camera alla quale appartiene il deputato o il senatore. Si tratta di una garanzia diversa rispetto all’art. 68, c.1, qui quelle opinioni espresse dal deputato non sono sindacabili in nessun modo, il punto è soltanto definire se quelle opinioni sono espresse nell'esercizio della funzione parlamentare oppure no. Ma se stiamo parlando di opinioni espresse nell’esercizio della funzione parlamentare nessun giudice può sindacare. La garanzia dell'articolo 68 cc. 2 e 3 è un po’ diversa: è una garanzia di tipo procedurale → Finché il parlamentare è in carica non si può né arrestarlo, né perquisire lui o il suo domicilio. Non si può farlo solo se non si ha l'autorizzazione della Camera alla quale il parlamentare appartiene. Questa garanzia dura solo fintanto che il parlamentare è in carica, quando il parlamentare non è più in carica ed è tornato un normale cittadino, anche per quei reati compiuti durante il mandato, l’autorizzazione della Camera non è più necessaria. Vi sono delle eccezioni (lo dice la costituzione stessa): “Salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di compiere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza.” (art.68,c.2) Cioè in due casi è possibile arrestare un parlamentare senza l'autorizzazione della Camera alla quale appartiene, questi due casi sono: 1. l'esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, cioè quando il parlamentare è stato condannato in maniera irrevocabile con una sentenza non più appellabile, sostanzialmente dopo il giudizio di Cassazione. In questo caso il parlamentare può essere arrestato (esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna) 2. quando il parlamentare è colto nell'atto di commettere il reato, cioè un reato per cui è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza di reato. Quali sono i casi in cui veramente rileva questa disposizione, questa regola? Sono soprattutto quelli che riguardano le misure cautelari, cioè quelle misure provvisorie dell’autorità giudiziaria che vengono adottate in attesa che si definisca il giudizio. Ratio dei due strumenti: tutelare la libertà di espressione del Parlamentare (art.68 c.1); tutelare la libertà personale del parlamentare (art.68, c.2 e 3) → senza l'autorizzazione della camera alla quale appartiene il parlamentare non può essere arrestato a meno che non sia colto nell'atto di compiere un delitto per il quale è obbligatorio l'arresto in flagranza di reato oppure che si sia in presenza di una sentenza irrevocabile di condanna. Art.67 e art. 69: due ulteriori garanzie per il parlamentare. Art.67 cosiddetto divieto di mandato imperativo= “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”. Cosa significa? è una forma di tutela del parlamentare nei confronti del suo partito. Il parlamentare eletto con il partito di Forza Italia non rappresenta Forza Italia, rappresenta l'intera nazione, esercita le sue funzioni senza vincoli da parte del partito Forza Italia che lo ha fatto eleggere. Cosa significa? Non vi possono essere conseguenze negative a carico del parlamentare che abbia votato contro le direttive del partito. Il parlamentare è libero di seguire gli indirizzi del suo partito oppure di esprimere un voto contrario all'indirizzo espresso dal suo partito e non per questo perde il seggio.(Il singolo parlamentare, una volta eletto, non rappresenta gli elettori e, quindi, non agisce quale loro mandatario, essendo egli piuttosto libero di compiere le scelte che ritiene più opportune. Ciò significa che egli non può essere chiamato a rispondere civilmente delle proprie decisioni ma non significa che, in qualche modo, queste non possano avere riflessi nei suoi confronti). In sostanza l'art. 67 della Costituzione ci dice che il deputato e il senatore non decade se viene espulso dal partito, non perde il seggio se si allontana, se si discosta dagli indirizzi politici del suo partito. Questo dà luogo a quel fenomeno che è particolarmente pronunciato nell'ordinamento italiano ovvero il cosiddetto transfughismo parlamentare: si viene eletti in un partito e nel corso della legislatura si passa ad un diverso gruppo parlamentare. es. numerosi deputati e senatori del movimento 5 stelle sono stati eletti con il movimento 5 stelle e sono poi passati con un altro partito, cioè appartengono adesso ad un altro partito parlamentare. Art.69= “I membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge”. → per garantire che tutti possano accedere alle funzioni parlamentari e non soltanto le classi più abbienti, si stabilisce che tutti i parlamentari ricevano una indennità stabilita dalla legge. Come lavorano le nostre camere: Art. 64, c.3: “Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale” → qui la costituzione ci sta dicendo due cose diverse: la prima parte del comma 3 fa riferimento al cosiddetto numero legale, che cos'è il numero legale? È quel numero di parlamentari, di deputati o di senatori che deve essere presente perché la seduta sia valida, perché la Camera possa validamente deliberare. Se manca il numero legale la seduta viene rinviata e successivamente tolta, cioè ci si ferma e non si lavora proprio. Se non è presente il 50%+1 dei componenti, la seduta è rinviata o è tolta, perché la Camera possa lavorare è necessario che siano presenti il 50%+1 dei suoi componenti. Le regole poi previste nei regolamenti parlamentari interpretano questa disposizione in maniera molto ampia, cioè per favorire la possibilità di lavoro della camera anche con un numero di deputati molto ridotto. Cioè sono presenti nel regolamento della camera del Senato due regole che, in qualche modo, favoriscono il valido svolgimento dei lavori della camera e del Senato anche in presenza di pochi componenti, quali sono? Prima regola: il numero legale si presume cioè all’inizio di una seduta della Camera non viene verificato il numero legale. Soltanto qualora qualcuno lo richieda, 20 deputati o 12 senatore, si controlla la presenza del numero legale e se non c'è la seduta è rinviata o tolta. Per cui è possibile che di fatto la camera o il Senato lavorino anche con un numero minore di componenti anche quando non siano presenti almeno 201 parlamentari nella nuova composizione della Camera, perché il numero legale si presume finché nessuno richieda la verifica del numero legale, si presume che siano presenti la metà più uno dei componenti. Inoltre, vengono calcolati come presenti anche alcuni deputati o senatori che di fatto non lo sono, cioè ad esempio il regolamento della Camera dei deputati prevede che se un deputato è fuori sede per un incarico ricevuto dalla camera stessa, immissione per la camera, viene considerato presente ai fini del numero legale. Stessa cosa i membri del governo o i senatori assenti vengono considerati presenti ai fini del calcolo del numero legale. ”Ricordare” Il primo quorum che prevede l'art.64 c.3 è quello della necessaria presenza del 50%+1 dei componenti per la validità delle deliberazioni cioè se non c'è il numero legale non si lavora validamente, quindi la seduta è rinviata o tolta e tuttavia l'interpretazione è piuttosto ampia cioè per prima cosa si presume che il numero legale ci sia. Nello stesso articolo troviamo l'indicazione di un altro quorum, cioè una volta che vi sia il numero legale, quando è approvata una deliberazione? È approvata, dice la Costituzione, quando è approvata dalla maggioranza dei presenti, salvo che la costituzione prescriva una maggioranza speciale. Es. Facciamo due calcoli: la camera composta da 630 deputati attualmente, dalla prossima legislatura saranno 400, il numero legale è composto da 315 e la metà +1, 316 deputati, se sono presenti in aula 316 deputati la camera può validamente deliberare, si sta approvando una legge, la metà di 316 vota a favore, quindi siamo 159, e con 159 voti la camera ha approvato. Si parla in questo caso di maggioranza semplice, cioè la maggioranza al 50%+1 dei presenti, ora mentre se non viene raggiunto il numero legale la seduta è rinviata o tolta, se non viene raggiunta la maggioranza semplicemente la camera non approva. Come si calcolano gli astenuti? Cioè sono considerati votanti oppure no? I regolamenti della Camera del Senato attualmente prevedono che gli astenuti non vengano contati come presenti ai sensi dell'art.64 c.3. Cosa significa? Che la maggioranza semplice si raggiunge quando i “sì” superano i “no” e gli astenuti non si contano. Nell’esempio che vi ho fatto: sono presenti 316 deputati, quindi, c'è il numero legale, ne servirebbero 159, ma poniamo che 16 deputati si astengono, quindi con 151 voti a favore la camera approva perché 151 è la metà più uno di quelli che hanno effettivamente votato. 151 sì ,150 no, 16 astenuti, la camera approva. Le maggioranze Componenti Votanti La maggioranza si raggiunge con ... Semplice 400 250 126 voti favorevoli Assoluta 400 250 201 voti favorevoli 2/3 dei votanti 400 250 167 voti favorevoli 2/3 dei componenti 400 250 267 voti favorevoli portare l'attenzione su un determinato fatto ma è per conoscere, chiedere al governo l'intenzione politica in relazione ad aspetti della politica del governo, cioè è una domanda da una più forte connotazione politica.(la differenza tra le due consiste nel fatto che l'interrogazione viene usata per ottenere vere informazioni su un fatto specifico mentre si ricorre all'interpellanza quando si vuole avere spiegazioni informazioni su questioni che riguardino comportamenti del governo). Molto frequentemente poi a seguito dell’interpellanza viene approvata una mozione cioè si chiede quale sia l'orientamento politico del governo in relazione a un determinato aspetto e successivamente si provoca un dibattito e si approva una mozione per indirizzare il governo in quella determinata materia. Gli atti di indirizzo sono invece la mozione che provoca un dibattito e una votazione che esprime un indirizzo al governo, un atto di più difficile qualificazione alla risoluzione cioè spesso quando si ha un dibattito alla camera al Senato questo si chiude con una risoluzione. L'ordine del giorno invece è un atto tendenzialmente accessorio, cioè spesso nel momento in cui si approva una legge, la camera l'accompagna con un ordine del giorno in cui invita il governo a interpretare la legge, applicarla in un determinato modo es. poniamo che viene votato un emendamento che sopprime un determinato articolo di una legge e tuttavia si approva un ordine del giorno in cui si dice “il governo dovrà tuttavia comunque prendere in considerazione questi aspetti nell’applicazione della legge”. Dunque oltre alla funzione legislativa sono funzioni del Parlamento anche quella di controllo e di indirizzo che si attuano con degli atti tipici che sono l'interrogazione e l'interpellanza dove la seconda ha una valenza politica molto più forte della prima per la funzione di controllo; e per la funzione di indirizzo gli atti sono le mozioni, le risoluzioni, gli ordini del giorno. La funzione ispettiva è quella prevista dall’art.82 della nostra costituzione: “Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una Commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. La Commissione d'inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria”. → siamo in presenza di una funzione particolare, di una funzione ispettiva cioè la funzione di svolgere inchieste su materie di pubblico interesse in cui le camere si auto-attribuiscono i poteri della autorità giudiziaria. (Questo articolo nasce in virtù della funzione di controllo delle camere sull’attività del governo e delle amministrazioni pubbliche, come visto anche prima). Succede che la camera se vuole condurre un'inchiesta su un determinato fatto, su una materia di pubblico interesse, può prendersi i poteri propri dell'autorità giudiziaria. La commissione di inchiesta più nota che viene rinnovata ad ogni legislatura è la commissione d’inchiesta sul fenomeno mafioso. Quale finalità ha questa commissione? Non ha la finalità propria dell’autorità giudiziaria, cioè emettere una sentenza, giudicare, condannare una persona, ma raccogliere notizie, dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle camere. Le camere hanno la funzione di approvare le leggi, di svolgere attività di controllo sul governo, di svolgere attività di indirizzo nei confronti del governo e se ad esempio lo vogliono fare in materia di contrasto alla mafia, per questa finalità ritengono opportuno istituire una commissione che, a differenza delle normali commissioni parlamentari, dispone degli stessi poteri dell'autorità giudiziaria, cioè può chiamare dei testimoni con l’obbligo di dire la verità nello stesso modo in cui opera la magistratura. La commissione d'inchiesta non si conclude con una sentenza, ma con una relazione accompagnata da o una o più relazioni di minoranza, qual è la particolarità di questa commissione? Che la camera, il potere legislativo, si auto attribuisce i poteri propri dell’autorità giudiziaria, quindi nell’atto costitutivo della commissione d'inchiesta si definiscono i poteri di cui può disporre la commissione d'inchiesta. Gli stessi poteri per una finalità diversa: non giudicare, non concludersi con una sentenza ma raccogliere elementi per l'esercizio delle funzioni delle camere, non si conclude con una sentenza ma con una relazione. Questo strumento non è uno strumento in mano all'opposizione, cioè ad esempio l'opposizione ritiene che il governo sia implicato in una vicenda oscura di politica internazionale in cui vi sono gravi elementi di corruzione, non abbiamo la possibilità di dimostrarlo con gli strumenti ordinari che abbiamo, vogliamo una commissione d'inchiesta cioè ci servono i poteri dell'autorità giudiziaria. Se sono l'opposizione da sola non posso ottenere la costituzione di una commissione d'inchiesta. In alcuni paesi come in Germania e lo era stato proposto anche in Assemblea Costituente da Mortati si era detto che per la costituzione di una commissione d’inchiesta può essere sufficiente non la maggioranza semplice, ma qualcosa di meno ad esempio si consente ad 1/5 dei deputati o senatori di far costituire una commissione d’inchiesta. Questo non avviene nel nostro ordinamento con il rischio che le commissioni diventino paradossalmente uno strumento in mano alla maggioranza per colpire l’opposizione. Le commissioni d’inchiesta possono essere commissioni bicamerali e in questo caso vengono istituite con una legge oppure possono essere commissioni monocamerali cioè commissioni appartenenti ad un unica camera di soli deputati o soli senatori e in questo caso vengono adottate con un atto monocamerale non legislativo. Sappiate soltanto che le interferenze e le sovrapposizioni con l'attività della magistratura sono molto frequenti cioè può essere che sullo stesso caso, sulla stessa vicenda, indaghi la magistratura e allo stesso tempo sia presente una commissione di inchiesta, lavori una commissione d'inchiesta quindi lo stesso soggetto venga chiamato a testimoniare di fronte alla commissione d'inchiesta o di fronte al giudice penale. Ricapitolando attraverso la commissione di inchiesta la Camera dei deputati o il senatore della repubblica o una commissione bicamerale si auto attribuisce il potere dell'autorità giudiziaria, gli stessi poteri per una finalità diversa. Come può essere istituita la commissione d'inchiesta? La costituzione pone dei requisiti molto blandi: è sostanzialmente la commissione istituita con una normale delibera monocamerale o con una legge approvata in ogni caso a maggioranza semplice, l'unico requisito che la costituzione pone è quello che la commissione deve essere formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. Questo requisito in realtà è stato esteso a tutte le commissioni permanenti, quindi oggi tutte le commissioni permanenti non solo in quelle commissioni che hanno funzioni di inchiesta, sono composte in maniera da rispecchiare la proporzione fra i vari gruppi. Come si fa a costituire una commissione d'inchiesta? Con una legge o con un atto monocamerale. Con che maggioranza si approva quella legge o quell’atto monocamerale? Maggioranza semplice, perché si applica la regola del 64 comma tre: le commissioni di inchiesta si costituiscono con una delibera a maggioranza semplice. Lezione 6 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO (funzione principale delle Camere è la funzione legislativa) Il Parlamento è anche chiamato il potere legislativo, la sua funzione principale è quella di approvare le leggi. Come si approva una legge? Come si arriva all'entrata in vigore di una legge? Il procedimento viene generalmente diviso in quattro fasi (categorizzazioni elaborate dalla dottrina per individuare le varie fasi che portano all’entrata in vigore di una legge). Prima fase= la fase della iniziativa: viene presentato al presidente della Camera o del Senato un disegno di legge, cioè un progetto di legge, un articolato accompagnato da una relazione. Chi lo può fare? Lo dice l'art.71 della costituzione. Chi può presentare al presidente della Camera o il presidente del Senato un disegno di legge, perché venga discusso dalle camere e eventualmente approvato? Art.71: “L’iniziativa delle leggi appartiene al governo, a ciascun membro delle camere e agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale. Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi mediante la proposta 50.000 elettori di un progetto redatto in articoli”. Ci viene detto che tre soggetti dispongono dell’iniziativa legislativa, possono presentare un disegno di legge al presidente della camera o del Senato e questi soggetti sono il governo, ciascun parlamentare, oppure il popolo attraverso la presentazione di un progetto redatto in articoli da parte di 50.000 elettori. Oltre a questi soggetti, l'iniziativa legislativa può essere conferita da una legge costituzionale, cioè se voglio stabilire che i sindaci possono presentare disegni di legge alle camere, non lo posso fare con una legge ordinaria, ma lo devo fare con una legge approvata secondo il procedimento ex art.138. Vediamo nel dettaglio le tre iniziative: L’iniziativa governativa come avviene? Avviene con una deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta di un ministro, quindi deliberazione collegiale del governo che predispone un disegno di legge. Successivamente questo disegno di legge viene autorizzato dal presidente della Repubblica, quindi prima di presentare un disegno di legge alla camera o al Senato il governo deve vedere questo disegno di legge autorizzato, deve presentarlo al presidente della Repubblica per la sua autorizzazione. Si ritiene che il presidente della Repubblica possa negare l'autorizzazione, la presentazione di un disegno di legge soltanto in gravi casi di manifesta incostituzionalità del disegno di legge. Il disegno di legge può essere presentato alla camera o al Senato indifferentemente, dove meglio si ritiene o ad entrambe le camere, ma non necessariamente a entrambi i presidenti. L'iniziativa governativa è l'iniziativa più forte, gran parte delle leggi approvate nel nostro ordinamento sono leggi di iniziativa governativa, questo perché il governo è il motore dell'indirizzo politico, il governo dispone della maggioranza in entrambe le camere, (forma di governo parlamentare, se non ha la maggioranza cade perché non ha la fiducia) e disponendo della maggioranza, il governo presenta un disegno di legge e quel disegno di legge ha una maggiore probabilità di venire approvato. Tuttavia ogni singolo parlamentare può presentare un disegno di legge però questo disegno di legge ha scarsissime probabilità di essere approvato. L'iniziativa popolare ha avuto una vita molto difficile nel nostro ordinamento, sono rarissimi i casi di leggi approvate su iniziativa del popolo. Oltre a questi tre soggetti, governo, ciascun parlamentare e popolo (attraverso almeno 50.000 elettori) la costituzione in due altri articoli il 99 e il 121 comma due prevede che anche il consiglio nazionale dell’economia e lavoro, abbia l'iniziativa legislativa e così ciascun consiglio regionale può fare proposte di legge alle camere, anche in questo caso siamo di fronte a iniziative di legge debolissime. La fase successiva è quella cosiddetta costitutiva in cui il disegno di legge viene esaminato e approvato da entrambe le camere,ci dice l'art.72 “Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale.“→quando una camera ha approvato un disegno di legge, questo disegno di legge viene trasmesso all’altra camera che deve approvarlo nel medesimo testo. Se vi è una modifica del disegno di legge (di 30 articoli esempio) della Camera questo viene ritrasmesso alla Camera che riesamina quei 5 articoli modificati dal Senato. Se di questi 5 articoli ne modifica due, quel disegno di legge viene rimandato nuovamente al Senato, c'è una sorta di rimpallo finché non si arriva a una deliberazione conforme sullo stesso testo e questo procedimento prende il nome dal francese di “navetta”. Punto da ricordare-> la legge viene approvata quando entrambe le camere approvano il disegno di legge nello stesso testo, fin quando non si approva un disegno di legge nello stesso testo, il disegno di legge viene trasmesso da una camera all'altra che lo esamina limitatamente alle parti modificate. Quando si arriva all'approvazione da parte di entrambe le camere, si ha la fase cosiddetta perfettiva. Art.73 c. 1: “Le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dalla approvazione”→ cioè la legge viene approvata dal Senato o dalla Camera nel testo definitivo e trasmessa al presidente della Repubblica, dal momento dell’ultima approvazione il presidente della Repubblica ha un mese di tempo per promulgare la legge. Art. 73 c.2 “Se le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l'urgenza, la legge è promulgata nel dirigente: qui la commissione non solo esamina ma vota articolo per articolo il testo. All'assemblea spetterà solamente la votazione finale sul provvedimento nel suo complesso). La riserva di assemblea → qui si garantisce che questo tipo di leggi vengano approvate dal plenum (cos’è il plenum? la camera è composta da 630 deputati =tutta l’assemblea) dell'aula e non dalla commissione soltanto. La stessa costituzione prevede delle leggi cosiddette rinforzate, cioè approvate secondo un procedimento più complesso, cioè prevede per alcune leggi degli aggravi procedurali, dunque è un po’ più complesso approvare queste leggi. Qual è la conseguenza? Che quelle leggi avranno una forza passiva maggiore, cioè se si vuole abrogare una di queste legge o modificarne un articolo è necessario seguire il medesimo procedimento. Esempi: art.8. “I rapporti fra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze” ->oltre alla tradizione cattolica ne sono presente molte altre nel nostro ordinamento che è un ordinamento che si ispira al principio della libertà religiosa e del pluralismo, come si regolano i rapporti tra la chiesa valdese, tra le comunità ebraiche, tra gli istituti Buddista fra le rappresentanze dei musulmani e lo stato? Li si regola con una legge, ma questa legge deve essere preceduta da una intesa con le relative rappresentanze delle confessioni religiose. Tutti questi aspetti riguardano i rapporti fra lo stato e le confessioni religiosi, come si disciplinano? prima si trova un'intesa con la rappresentanza della confessione religiosa e poi si approva la legge. Concretamente il governo negozia con le confessioni religiose, si arriva a firmare un’intesa fra il governo e la confessione religiosa e il governo la porta in Parlamento per la sua approvazione e Parlamento l’approva. Alcuni casi di aggravio procedurale delle leggi, quindi di leggi rinforzate, li ritroviamo per le variazioni territoriali delle regioni (art.132,c.2), delle Province e dei Comuni (art.133, c.1) oppure per attribuire ulteriori forme e condizioni di autonomia alle regioni ordinarie (art.16 c.2). L'art.81 ultimo comma prevede una particolare legge rinforzata approvata a maggioranza assoluta dai componenti di ciascuna camera, non basta la maggioranza semplice art.64, ma serve la maggioranza assoluta per disciplinare il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare l'equilibrio fra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. Il caso più complicato di legge rinforzate è quello dell'amnistia e dell'indulto art.79, “l’amnistia e indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei 2/3 dei componenti di ciascuna camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale”. Che cosa sono le leggi di amnistia e le leggi di indulto e che differenza c'è? Sono provvedimenti di clemenza generale, cioè provvedimenti di clemenza che hanno però dei destinatari non specifici ma generali, categorie di soggetti. Viceversa la grazia concessa dal presidente della Repubblica è un provvedimento di clemenza individuale. Amnistia e indulto riguardano una platea ampia di soggetti, con la differenza che le l'amnistia estingue il reato. quindi se è in corso un processo quel processo viene interrotto, se la persona è in carcere per aver commesso quel reato, a seguito della legge di amnistia, la persona esce dal carcere. L'indulto invece interviene sulla pena, cioè sostanzialmente riduce la pena e sfoltisce le carceri. Con una modifica approvata all’inizio degli anni ‘90, l'approvazione delle leggi di amnistia e di indulto è diventata estremamente difficile. È richiesta la maggioranza dei 2/3 dei componenti di ciascuna camera per l'approvazione della legge non solo nella votazione finale, ma in ogni suo articolo. È una legge più complessa, un procedimento più difficile anche rispetto all'art.138 della costituzione, che consente di approvare la revisione costituzionale anche con la sola maggioranza assoluta, che in ogni caso è richiesto solo nella votazione finale e non in ogni articolo della legge di revisione costituzionale. E questo è un motivo per cui, a partire da questa riforma dell’inizio degli anni ‘90 fino ad oggi, c’è stata un’unica legge di concessione dell’indulto, la L. 241 del 2006 → seguita allo storico incontro tra il papa Paolo Giovanni II e il Parlamento italiano in cui aveva chiesto un atto di clemenza per i detenuti. Il risultato fu l’approvazione di una legge d’indulto per far fronte alla drammatica situazione delle persone delle nostre carceri.