Procedimento Legislativo Italiano: Prima e Dopoa Riforma Costituzionale, Tesine universitarie di Diritto Regionale

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UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PARMA DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN PROGRAMMAZIONE E GESTIONE DEI SERVIZI SOCIALI DIRITTO REGIONALE IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: PRIMA E DOPO LA RIFORMA COSTITUZIONALE PROFESSORESSA: Prof.ssa Paola TORRETTA ANNO ACCADEMICO 2016 – 2017 INDICE  Introduzione………………………………….………. p. 2  Il Parlamento: organi e funzioni………………......... p. 3  La funzione legislativa prima della riforma……….. p. 8  La nuova funzione legislativa post riforma………... p. 12 1 Il Parlamento in seduta comune, formato dai membri delle due Camere, si riunisce sempre nell’aula della Camera dei deputati per gli scopi definiti in Costituzione:  Elegge, con il concorso dei delegati regionali, il presidente della Repubblica e assiste al suo giuramento;  Elegge un terzo dei componenti del Consiglio superiore della magistratura;  Elegge un terzo dei componenti della Corte costituzionale, nonché i 45 cittadini fra i quali estrarre i giudici aggregati ai fini del giudizio d’accusa contro il Presidente della Repubblica. Il Parlamento in seduta comune è presieduto dal Presidente della Camera; da ufficio di presidenza funge quello della Camera come anche lo stesso regolamento, come prevedono gli stessi regolamenti parlamentari. L’organizzazione e il funzionamento delle due camere sono disciplinati da fonti costituzionali e da fonti di autonomia parlamentare: il complesso di tali disposizioni costituiscono quella branca del diritto costituzionale che va sotto il nome di diritto parlamentare. Le regole fondamentali di quest’ultimo diritto sono stabilite dalla Costituzione, e consistono:  Ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l’ufficio di presidenza;  Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento e lo fa a maggioranza assoluta dei propri componenti: autonomia della Camera dei deputati nei confronti del Senato e viceversa;  Le sedute sono sempre pubbliche, a meno che non sia deliberata la seduta segreta. In tale seduta vengono redatti il processo verbale e i resoconti;  Le decisioni sono assunte con il voto favorevole della maggioranza dei presenti purché sia presente la maggioranza dei componenti di ciascuna camera. 4  I componenti del governo hanno diritto di assistere alle sedute e di essere ascoltati ogni volta che lo richiedano; hanno altresì l’obbligo di farlo se richiesti secondo le regole classiche dei regimi parlamentari fondati sul rapporto fiduciario. Le due Camere sono organizzate in modo sostanzialmente uguale sulla base di quanto dettano i rispettivi regolamenti, i quali, sono norme di diretta attuazione della Costituzione. Gli organi delle Camere sono i seguenti: - Il Presidente dell’assemblea ha il compito di rappresentare all’esterno la Camera e di assicurare sia il corretto e ordinato svolgimento dei suoi lavori sia il buon andamento dell’amministrazione interna. - L’Ufficio di presidenza composto in modo da rappresentare tutti i gruppi parlamentari. Ha compiti amministrativi, compiti attinenti alla disciplina interna e compiti di natura politico-organizzativa. - La Conferenza dei Presidenti dei gruppi assiste il Presidente in relazione a tutto ciò che riguarda lo svolgimento dei lavori dell’aula e delle commissioni. E’ composta dai presidenti di tutti i gruppi parlamentari e il governo può sempre inviarvi un proprio rappresentante. In particolare, decide il programma dei lavori, il calendario e l’ordine del giorno delle singole sedute. - Le Giunte sono organi collegiali e svolgono funzioni specifiche: la giunta per il regolamento dà pareri al Presidente per l’interpretazione del regolamento e ha un ruolo di proposta per quanto riguarda la sua modifica; la giunta delle elezioni svolge il lavoro istruttorio nei confronti dell’aula in ordine alle contestazioni contro la regolarità delle elezioni e alla verifica dei titoli e delle cause di ineleggibilità e incompatibilità degli eletti; la giunta delle autorizzazioni a procedere riferisce in ordine all’applicazione dell’articolo 68 della Costituzione quando l’autorità giudiziaria richieda provvedimenti nei 5 confronti di parlamentari; al Senato vi è una giunta delle elezioni e delle immunità, e solo alla Camera dei deputati un comitato per la legislazione a composizione paritetica maggioranza-opposizione ha il compito di esprimere pareri in ordine alla qualità, omogeneità, semplicità e chiarezza delle proposte in esame. - Le Commissioni permanenti sono 14 e sono suddivise in base alla loro competenza. Svolgono funzioni essenziali e costituzionalmente necessari ai fini del procedimento di formazione delle leggi o delle procedure di indirizzo, di controllo e di informazione. - Le Commissioni speciali possono essere istituite da ogni camera per compiti specifici e complessi. Ciascuna camera può altresì istituire commissioni d’inchiesta. - Le commissioni bicamerali, cioè miste, sempre costituite da un numero uguale di senatori e deputati, al fine di coinvolgere entrambi i rami del parlamento evitando duplicazioni e dualismi. Una sola di queste è prevista in costituzione, ed è la commissione per le questioni regionali. Le altre sono istituite per legge ed hanno carattere vuoi permanente vuoi temporaneo. Fra quelle a carattere permanente forse più importante di tutte è il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, composto da 5 senatori e 5 deputati, cui è affidata la funzione di controllo sui servizi segreti e sull’uso da parte del governo dei servizi di stato. Fra quelle a carattere temporaneo abbiamo le commissioni d’inchiesta e le commissioni consultive, con il compito di esprimersi sugli schemi di decreti legislativi predisposti da governo. - I gruppi parlamentari che sono lo strumento di organizzazione della presenza dei partiti politici all’interno delle camere, il numero minimo prescritto è di 20 deputati e 10 senatori. 6 rimasta disapplicata sino all’entrata in vigore della legge 352/1970 che disciplina il meccanismo della richiesta e della raccolta delle firme. d) Iniziativa regionale → l’articolo 121.2 Cost. riconosce ai Consigli regionali il potere di presentare progetti di legge alle Camere. e) Iniziativa del CNEL → l’articolo 99 Cost. attribuisce l’iniziativa legislativa senza stabilire dei limiti precisi. 2) L’approvazione delle leggi spetta a ciascuna Camera. L’articolo 72.1 Cost. vieta che un progetto di legge sia discusso direttamente dalla Camera: prima deve essere esaminato dalla commissione permanente competente. Le funzioni che la Commissione è chiamata a svolgere sono diverse a seconda della sede in cui è chiamata ad esaminare il progetto: in relazione alla diversa sede in cui lavora la Commissione, diverse sono anche le funzioni che è chiamata a svolgere l’assemblea. Si distinguono tre procedimenti principali a seconda delle diverse funzioni che svolgono la commissione e l’aula: I. Procedimento ordinario (per commissione referente): spetta al presidente della camera individuare la commissione competente per materia. Il presidente della commissione o un relatore da lui incaricato espone le linee generali della proposta di legge, provocando una discussione generale su di essa. Si passa poi alla discussione articolo per articolo e alla votazione degli eventuali emendamenti (modifiche al testo originale). Il testo viene approvato assieme ad una relazione finale, nella quale vengono esposti l’attività svolta e gli orientamenti emersi durante i lavori; viene nominato un relatore che ha l’incarico di riferire all’aula: se le divergenze di opinione sono forti, possono essere presentate relazioni di minoranze. In aula la discussione procede per tre letture, che rispecchiano le fasi della discussione in commissione. La prima lettura è introdotta dai relatori e consiste nella discussione generale, e può chiudersi con il voto di un “ordine del giorno di non passaggio agli articoli” che 9 determinerebbe la conclusione negativa del procedimento. Altrimenti, senza che ci sia una votazione, si passa alla seconda lettura che prevede la discussione dei singoli articoli, degli eventuali emendamenti e la votazione del testo definitivo di ogni articolo. II. Procedimento per commissione deliberante (o legislativo). E’ prevista dall’articolo 72.3 Cost. e consente alla commissione di assorbire tutte le fasi del procedimento di approvazione, sostituendo l’aula: la commissione esaurisce tutte e tre le letture senza che il progetto di legge debba essere discusso e votato dall’assemblea. III. Procedimento per commissione redigente. Questo procedimento, detto anche misto, è una via di mezzo tra i due precedenti: non è previsto dalla Costituzione, ma dai regolamenti parlamentari, con significative differenze tra Camera e Senato. Il tratto comune è che questo procedimento serve a sgravare l’assemblea dalla discussione e approvazione degli emendamenti, decentrandoli in connessione e riservando all’aula l’approvazione finale. Esauriti i lavori in una camera, il progetto di legge viene trasmesso all’altra camera. Qui inizia il procedimento di approvazione dall’inizio, essendo libera la seconda Camera di scegliere il procedimento da seguire. Essa è libera di apportare qualsiasi emendamento al testo approvato dalla prima Camera, con la conseguenza che questa dovrà esaminare nuovamente il testo del progetto, così come emendato dalla seconda Camera: così il progetto di legge potrà viaggiare più volte da una Camera all’altra (questo tragitto ripetuto si chiama navette) sino a quando le due Camere non avranno approvato il medesimo testo; solo a questo punto la fase dell’approvazione sarà conclusa. 3) La promulgazione fa diventare la legge efficace, ossia produttiva di effetti giuridici. Spetta al Presidente della Repubblica promulgare le leggi: il Governo deve trasmettere la legge al Presidente della Repubblica, che deve promulgarla entro 10 trenta giorni (il termine si fa decorrere dall’approvazione definitiva da parte della seconda Camera). Il Presidente della Repubblica svolge un controllo formale (il testo approvato dalle due Camere deve essere identico) e sostanziale: egli infatti ha il potere di rinviare la legge alle Camere con un messaggio motivato. I regolamenti delle camere prevedono delle procedure abbreviate per l’esame di progetti di legge dichiarati urgenti. È importante richiamare il fatto che le Camere prevedono procedimenti speciali per alcuni oggetti: - Esame dei disegni di legge di conversione di decreti legge, scandito da termini particolarmente brevi e da drastici limiti alla facoltà di proporre emendamenti; - Esame dei progetti di legge costituzionale; - Esame della legge di bilancio e della legge finanziaria, al quale è dedicata un’apposita sessione; - Esame della legge comunitaria. La sessione di bilancio è un periodo che dura circa un mese e mezzo in ciascuna Camera, in cui tutti i lavori parlamentari sono finalizzati alla discussione e votazione della legge finanziaria e del bilancio di previsione in modo che siano approvati entro il 31 dicembre di ogni anno. 11 alla c.d. clausola di supremazia (introdotta dal nuovo articolo 117, quarto comma, Cost.), per le quali l’esame del Senato è disposto entro 10 giorni. Nell’eventualità che insorgano questioni di competenza legislativa tra le due Camere, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti, è prevista l’intesa tra i Presidenti delle Camere (sesto comma). Infine, è attribuita al Senato la facoltà, secondo le norme che saranno previste dal suo regolamento, di svolgere attività conoscitive, nonché di formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati (settimo comma). L’articolo 11 del testo di legge costituzionale modifica l’articolo 71 Cost. che disciplina l’iniziativa legislativa in generale, lasciando inalterato il primo comma che attribuisce il potere di iniziativa legislativa al Governo, a ciascun membro delle due Camere e agli organi ed enti ai quali sia stata conferito con legge costituzio nale. Tuttavia, ai sensi del novellato articolo 72 Cost., mentre i progetti di legge a procedimento bicamerale possono essere presentati indifferentemente ad una della due Camere, gli altri sono presentati alla Camera dei deputati. Rimane, pertanto, la facoltà per ciascun senatore di presentare disegni di legge, fermo restando che i disegni di leggi cui si applica il procedimento monocamerale dovranno comunque essere presentati alla Camera dei deputati. Viene attribuito al Senato il potere di richiedere alla Camera dei deputati, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi membri, di procedere all’e- same di un disegno di legge. In tal caso, la Camera deve esaminare il disegno di legge e pronunciarsi entro il termine di sei mesi dalla data della deliberazione del Senato (secondo comma dell’articolo 71 Cost.). Viene quindi modificato anche il secondo comma (che all’esito della novella operata dall’articolo in esame diventerebbe il terzo comma) dell’articolo 71 vigente che attiene all’iniziativa legislativa popolare: è elevato da 50 mila a 150 mila il numero di firme necessario per la presentazione di un progetto di legge da parte del popolo, 14 introducendo al contempo il principio in base al quale ne deve essere garantito l’esame e la deliberazione finale, nei tempi, forme e limiti che saranno definiti dai regolamenti parlamentari. Infine, sono introdotti nell’ordinamento i referendum propositivi e di indirizzo al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche, la cui disciplina è peraltro rinviata ad una apposita legge costituzionale, unitamente a quella di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali (quarto comma). L’articolo 12 del testo di legge costituzionale modifica l’articolo 72 Cost., che riguarda il procedimento di approvazione dei disegni di legge. I disegni di legge per i quali si prevede un procedimento legislativo bicamerale possono essere presentati ad una delle due Camere (primo comma). Tutti gli altri progetti di legge sono presentati alla Camera dei deputati e, se condo le norme del suo regolamento, sono esaminati da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che li approva articolo per articolo e con votazione finale (secondo comma). È affidata ai regolamenti delle Camere la disciplina dei procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza (terzo comma) nonché la possibilità di stabilire casi e forme per il deferimento dei disegni di legge alle Commissioni. Riguardo alla composizione delle Commissioni in sede legislativa (quarto comma), la previsione costituzionale di una composizione delle stesse effettuata in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari è riferita solo a quelle della Camera dei deputati. Sono poi espressamente esclusi dalla possibilità di approvazione in sede legislativa anche i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, oltre a quelli – già previsti – in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (quinto comma). 15 La disciplina delle modalità di esame di tutti i disegni di legge trasmessi dalla Camera dei deputati al Senato è demandata al regolamento di quest’ultimo (sesto comma). Il nuovo settimo comma dell’articolo 72 Cost. regola l’istituto del c.d. “voto a data certa”, modificato durante l’esame alla Camera. In base alla nuova disposizione costituzionale, il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione. Il nuovo testo prevede che, in tali casi, sono ridotti della metà i termini per la deliberazione di proposte di modificazione da parte del Senato (che divengono quindi pari a 5 giorni per disporre di esaminare il disegno di legge e 15 giorni per la relativa deliberazione, tenuto conto delle previsioni dell’articolo 70, terzo comma). È poi prevista la possibilità di un differimento del termine, di non oltre quindici giorni, in relazione ai tempi di esame da parte della Commissione, nonché alla complessità del disegno di legge. Al regolamento della Camera dei deputati è affidata la definizione delle modalità e dei limiti del procedimento, anche con riferimento all’omogeneità del disegno di legge. Al contempo, una nuova disposizione transitoria precisa che, fino all’adeguamento del regolamento della Camera dei deputati a quanto previsto dall’artico lo 72, settimo comma, della Costituzione, il differimento del termine previsto da tale articolo (pari a quindici giorni) non può, in ogni caso, essere inferiore a dieci giorni. La procedura del “voto a data certa” è esclusa per alcune categorie di leggi: si tratta delle leggi ad approvazione paritaria (articolo 70, primo comma, Cost.), delle leggi in materia elettorale, delle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, delle leggi di concessione dell’amnistia e dell’indulto (articolo 79 Cost.) e della legge 16