il processo decisionale comunitario, Appunti di Diritto Ed Organizzazione Internazionale

Scarica il processo decisionale comunitario e più Appunti in PDF di Diritto Ed Organizzazione Internazionale solo su Docsity! IL PROCESSO DECISIONALE COMUNITARIO Ogni processo decisionale è articolato in diverse fasi. L’idea di policy-making rimanda alla nozione di un insieme di atti che sono in un qualche modo collegati tra loro in un ordine di tipo temporale a cui possono partecipare varie istituzioni. Questi atti possono essere formali o informali e che un processo di policy-making non coincide necessariamente con il processo decisionale stabilito da leggi e trattati. Nella definizione che Morata dà del processo di policy-making si può dedurre che: • La Commissione Europea ha un potere di iniziativa formalmente stabilito dai trattati, ma la sua leadership è condizionata da contingenze storiche. • Le questioni che vengono affrontate dal Consiglio europeo sono quelle problematiche di rilevanza e di portata storica, riguardano inoltre i fini ultimi dell’UE e i suoi più importanti passaggi. • Il processo decisionale è diverso a seconda della questione che viene affrontata. Vi sono settori in cui la Commissione è molto importante, ed altri in cui il ruolo principale viene svolto dal Consiglio. • Il PE ricopre un ruolo diverso da quello di un parlamento nazionale perché ha un legame politico molto più sfumato con la Commissione. • Vi sono procedure decisionali diverse a seconda delle materie su cui si deve discutere, e solo in una di esse, il PE esercita un ruolo legislativo forte (codecisione). In tutte le altre procedure legislative, la parola finale spetta al Consiglio. Tutto ciò porta a capire che non c’è un solo processo decisionale all’interno dell’UE, per questo è difficile generalizzare: la famosa distinzione in pilastri delle politiche europee è criticabile. Secondo questa visione, nel primo pilastro ricadrebbero tutte le politiche legate al mercato unico, mentre nel secondo e terzo pilastro rientrerebbero la politica estera e di sicurezza comune e la politica della giustizia e affari interni. Nugent identifica sei fattori che incidono sul processo di policy adottato: 1. Il primo riguarda i trattati. Questi documenti stabiliscono obiettivi, creano istituzioni, regolano le relazioni di queste ultime tra di loro e attribuiscono ad esse dei compiti. Stabiliscono inoltre che esistono quattro procedure decisionali principali: consultazione, cooperazione, codecisione e parere conforme. 2. Il secondo fattore è quello relativo alla materia oggetto di discussione. Si è accennato alla divisione in pilastri e al fatto che vi sono ambiti sovranazionali e intergovernativi. Nel coso del tempo, il Consiglio ha adottato una serie di compromessi, per cui una decisione che ricade nell’ambito sovranazionale diventa di fatto intergovernativa. 3. Un terzo fattore è quello relativo al grado di generalità delle questioni oggetto di discussione. Il fatto che l’UE non abbia competenze specifiche su alcune materie non esime i ministri dei governi nazionali dallo scambio e dal confronto di idee che possono arrivare fino alla decisione del perseguimento di alcuni obiettivi minimi nell’arco di un certo numero di mesi o anni. 4. Un quarto fattore è la rilevanza politica della questione da affrontare. Se essa andrà a toccare specifici interessi di particolare rilevanza nazionale, il Consiglio si mostrerà molto prudente e convocherà riunioni formali ed informali. Se poi una decisione è particolarmente sensibile per alcuni gruppi di interesse, la Commissione si farà carico di privilegiare nelle sue consultazioni quegli stessi gruppi. Inoltre non tutte le decisioni hanno la stessa portata. 5. Il quinto fattore riguarda il cambiamento di equilibri tra i diversi livelli di governance comunitari. Se una questione è di chiara attribuzione comunitaria, si registrerà una prevalenza del ruolo delle istituzioni di Bruxelles e in particolare della Commissione; se invece una decisione riguarda materie di competenza nazionale, il ruolo di Bruxelles sarà più limitato. 6. Infine un fattore importante è quello delle circostanze contingenti e della loro percezione. Gli attacchi terroristici a New York dell’11 settembre 2001 hanno mostrato la necessità di prendere decisioni in tempi brevi nel campo della politica estera e di sicurezza. Tutti questi fattori rendono difficile l’adozione di un processo decisionale uniforme e valido per tutti i momenti e le tematiche. In ambito comunitario questa complessità viene amplificata dal fatto che l’UE è un sistema di governance multilivello, in cui le competenze devono necessariamente essere esercitate in modo congiunto tra le diverse istituzioni. In alcuni casi, alcune istituzioni europee riescono a imporre nell’agenda questioni di cui non sono formalmente incaricate. In altri casi si assiste ad una riaffermazione del ruolo dei governi nazionali e dei loro interessi anche in politiche pubbliche sovranazionalizzate. Una caratteristica del sistema decisionale comunitario è il PLURALISMO. Nell’UE l’agenda politica viene stabilita in un processo aperto e per lo più informale in cui i singoli individui o attori governativi sono in condizione di contribuire alla formazione e all’implementazione delle politiche. Allo stesso tempo, il potere di influenza dei singoli attori sulla formulazione delle politiche e nei processi decisionali varia a seconda della materia oggetto di discussione. Nel caso delle high politics, un ruolo preminente spetta ai governi nazionali o ai leader politici. Per quanto riguarda le low politics, ovvero le questioni di routine, la definizione dell’agenda vede come attori protagonisti la Commissione, il PE e anche di attori privati o di gruppi di esperti. Una decisione di low politics per un paese potrebbe essere però di high politics per un altro paese. Per questo esiste una distinzione tra tipi diversi di decisione: history-making decisions, policy-setting decisions e policy- shaping decisions. Il primo tipo di decisioni è composto da quelle che fanno la storia. Si tratta di decisioni fondamentali, che tracciano quel quadro di insieme entro cui ha luogo la vita quotidiana di un sistema politico. Sono decisioni sovrasistemiche, nel senso che costituiscono le fondamenta di un sistema politico come la firma di un trattato o la risoluzione di lanciare una iniziativa particolarmente significativa; sono inoltre decisioni di portata storica come la firma del Trattato di Maastricht nel 1991. Queste decisioni spettano al Consiglio europeo o ai rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in una conferenza intergovernativa. Il secondo tipo è composto da quelle decisioni che segnano la scelta tra corsi di azione diversi. Queste sono le decisioni prese secondo il metodo comunitario, dove la Commissione avanza una proposta che poi viene discussa e approvata dal Consiglio. Il terzo tipo riguarda le decisioni subsistemiche, ovvero le decisioni la cui portata è assai limitata e spesso tecnica. Il ruolo rilevante viene giocato dalla Commissione europea e dai suoi servizi, e dai gruppi di lavoro che essi organizzano. In questo tipo di decisioni è importante il ruolo dei gruppi di interesse e dei policy networks. Molto importante è il concetto di multi-level governance. Questo concetto è utile perché permette di superare la distinzione tra UE intesa come organizzazione internazionale e UE intesa come Stato federale. Essa mostra come gli interessi privati e pubblici, nazionali, subnazionali e sovranazionali contribuiscano e siano interconnessi nei processi decisionali dell’UE.