Le riserve di legge e il procedimento legislativo in Italia, Appunti di Diritto Costituzionale

Scarica Le riserve di legge e il procedimento legislativo in Italia e più Appunti in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! Diritto Costituzionale – Le Fonti La Costituzione è la legge fondamentale nella quale vengono racchiusi i valori primari della società organizzata ed i principi su cui poggia l’assetto essenziale dello Stato. Detto ciò, ci si pone un quesito : a chi spetta il compito di dare e fare affermare la Costituzione?. Ebbene tale compito spetta al Potere Costituente, il quale consta di forze politiche in grado di cogliere i valori fondamentali della coscienza di un popolo e tradurli in regole ordinatrici di esso. Non è vero il discorso attinente al fatto che il Potere Costituente abbia la piena libertà sull’assetto che vuole dare allo Stato. Ciò è testimoniato da un voto popolare con cui viene scelto l’indirizzo da seguire da tali forze politiche (es. referendum 2 giugno 1946). Una volta entrate in vigore tali regole, il Potere Costituente si scioglie per dare vita ai Poteri Costituiti, essendo la Costituzione intermediaria tra i due tipi di poteri. La Costituzione può essere : • Flessibile o rigida a seconda della resistenza che oppone riguardo alle modifiche del testo. Quando è rigida essa viene modificata secondo una prassi speciale che in Italia prende il nome di Procedimento Aggravato; • Concessa o votata. Nel primo caso ad esempio può essere concessa da un Monarca; nel secondo votata ad esempio mediante un Referendum popolare; • Corta o lunga nel momento in cui disciplini soltanto l’organizzazione fondamentale dello Stato e talune libertà dei cittadini. Invece trattasi di C. lunga quando stabilisce una vasta gamma di diritti e doveri del cittadino, ecc; • Formale e materiale, termini con cui si intendono rispettivamente il testo fondamentale redatto in origine e gli articoli vigenti nella Costituzione. La Costituzione Italiana è rigida, lunga, votata, convenzionale e sistematica. Con il termine convenzionale si intende che è stata creata da forze politiche aventi ideologie diverse (liberaldemocratici, socialisti, marxisti, ecc). Invece la C. è sistematica quando presenta uno schema ben preciso (nel nostro caso la C. Italiana). • Art. 1-12: Princìpi Fondamentali dello Stato (Pre-leggi); • Art. 13-54: Diritti e doveri fondamentali del cittadino; • Art. 55-113: Organizzazione dei Poteri; • Art. 114-133: Autonomie Locali; • Art. 134-139: Garanzie Costituzionali; • Disposizioni transitorie e finali (I-XIX). La Costituzione non è immodificabile. L’art. 138 Cost. individua un tipo di leggi definite di Revisione Costituzionale, le quali permettono di effettuare delle modifiche al testo della Legge Fondamentale. Oltre a tali leggi, il medesimo art. cita pure le Leggi Costituzionali, che pur essendo diverse da quelle di Revisione, si accomunano per il procedimento di formazione. Il procedimento di formazione di entrambe i tipi di legge è definito Aggravato. Esso avviene mediante 2 deliberazioni delle Camere a distanza di 3 mesi. Entro i 3 mesi avviene la pubblicazione, ma nel momento in cui ne facciano richiesta 500mila elettori o 5 Consigli Regionali o un quinto di una Camera tale legge viene sottoposta a Referendum popolare. L’opinione espressa dal popolo è considerata accessoria piuttosto che necessaria perché ciò andrebbe contro l’art 70 Cost. il quale dispone che la funzione legislativa appartiene alle Camere, tant’è vero che non si ha alcun referendum se le Camere approvano la legge con la maggioranza dei due terzi. Le leggi Costituzionali presentano dei limiti. Anzitutto la tutela è duplice, quindi il Parlamento non può modificare le leggi se non con Procedimento Aggravato ne tanto meno tutte le norme costituzionali sono modificabili. L’art. 139 sancisce che la forma Repubblicana non può costituire oggetto di Revisione Costituzionale. Tale affermazione significa che le norme che precedono l’art 139 non possono essere soggette a modificazione (es. princìpi fondamentali della Repubblica, diritti dei cittadini, ecc). Le Fonti si distinguono in F. di Produzione e di Cognizione: le prime stanno ad indicare qualunque fatto o atto comprensivo della soggettività o dell’organo che può darvi luogo; le seconde invece indicano tutti quei documenti che attestano l’esistenza di una norma e dai quali se ne attinge conoscenza. Nel corso del tempo non solo è aumentata la quantità di norme prodotte, ma anche il numero do Organi preposti alla loro produzione. Pertanto possiamo distinguere tre tipi di Fonti: • Fonti di provenienza Extrastatale; • Fonti di provenienza Statale; • Fonti di Autonomia. Fonti Extrastatali : Diritto Internazionale Per rendere possibili delle pacifiche relazioni tra Stati, vengono prodotte norme all’interno della Comunità Internazionale. Possono così distinguersi un Diritto internazionale generale (o generalmente riconosciuto, costituito da princìpi e consuetudini) da un Diritto internazionale Pattizio. L’art. 10 Cost. dispone che “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”. In conseguenza di tale articolo si ha il c.d. adattamento automatico del diritto interno a quello internazionale. Data l’esigenza di una norma internazionale, nell’ordinamento italiano nasce automaticamente una norma dal contenuto corrispondente. Da notare l’uso del termine corrispondente, il quale significa che la norma creatasi, non coincide esattamente con la norma internazionale. L’adattamento automatico è un meccanismo di rinvio mobile, cioè se la norma originaria dovesse subire modificazioni nel tempo, anche la norma corrispondente ne subirebbe l’influsso. Invece si parla di rinvio fisso quando una norma richiama una o più norme determinate. E’ ovvio, in virtù dell’art. 10 Cost. , che le norme di diritto internazionale prevalgano sugli atti legislativi. Ma cosa accade se una norma di diritto internazionale generale si trova in contrasto con la Costituzione?. La Corte Costituzionale con sentenza n°48/1979 ha stabilito che se la legge deriva ab antiquo dal diritto internazionale, cioè esisteva prima della nascita dell’ordinamento italiano, allora tale legge trova una copertura costituzionale, secondo il principio di specialità, invece in caso contrario prevarrebbe la norma costituzionale. • a): fino al momento dell’approvazione del progetto di legge, il Governo, un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione ne possono chiedere il trasferimento dinanzi al plenum; • b): pubblicità dei lavori e delle Commissioni (garanzia strumentale alla prima). Da un lato infatti il Governo potrebbe nutrire l’interesse ad ottenere il proseguimento della discussione e dell’approvazione in aula, dall’altro le minoranze attraverso il passaggio in aula verrebbero facilitate evitando forme di ostruzionismo; • c): l’ultima garanzia si riscontra nell’ultimo comma dell’art. 72 Cost. il quale dispone che il procedimento Ordinario deve essere adottato per l’approvazione di leggi attinenti a : materia costituzionale ed elettorale; leggi di delegazione legislativa; autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e approvazione di bilanci e consuntivi. • Procedimento Misto: indica il fatto che la Commissione in sede redigente svolge attività inerenti l’approvazione delle leggi, lasciando all’Assemblea la sola possibilità di effettuare la votazione finale. E’ tuttavia dubbia la costituzionalità del procedimento. Alcune tesi ritengono che tale procedimento sia conforme alla Costituzione, in virtù del comma 2 dell’art. 72 Cost. dove l’espressione al plurale di Procedimenti abbreviati alluderebbe anche a quelli misti. Altri sostengono che il Proc. Misto sia includa in sé anche quello decentrato. Quest’ultima tesi sembra la più opportuna anche perché consentirebbe di estendere il progetto di legge alla Camera. La fase Integrativa dell’efficacia consiste in un intervento che rende la legge efficace, trasformandola in un precetto in grado di essere applicato. E’ una fase in cui il principio di pluralità presente nelle due fasi viene meno, poiché tale fase conferisce atti necessari a fornire alla legge requisiti di efficacia e di applicabilità. La promulgazione spetta al Capo dello Stato, entro 30 giorni dall’approvazione delle Camere, che però è tenuto solo a promulgare e non più sanzionare e promulgare, come accadeva prima del passaggio alla Repubblica. La funzione sanzionatoria era una attività assorbita nel processo di formazione di una legge ed era espressione del Potere legislativo del Sovrano. Venuta meno, ci si chiede se la promulgazione abbia natura legislativa. Alcuni studiosi sostengono che la legge finchè non è promulgata resta solo un mero progetto di legge. Di contro va sottolineato che il Presidente della Repubblica resta escluso dalla funzione legislativa (che aveva il Sovrano) poiché non ha il potere di impedire definitivamente la promulgazione (art. 74 Cost.). La P. non è nemmeno un atto esecutivo, poiché l’imposizione di dovere osservare la legge deriva dall’esercizio stesso della sovranità del popolo. Quindi la P. altro non è che un atto presidenziale e di natura giurisdizionale (solo parzialmente) nella misura in cui il Presidente della Repubblica esercita una forma di controllo costituzionale su di essa. La pubblicazione, trova menzione nell’art. 73 comma 3 Cost. e implicitamente nell’ art. 138 Cost. Essa assolve alla necessità che le leggi siano conosciute prima di poter essere applicate ed eseguite. A questo fine sussiste la c.d. vacatio legis, cioè il periodo intercorrente tra la pubblicazione della legge e della sua entrata in vigore, pari a 15 giorni. Atti aventi valore di legge – A tale categoria appartengono : • Decreto Legislativo ; • Decreto Legge ; • Referendum Abrogativo. E’ indubbio se si possa desumere da altri articoli della Costituzione altri atti aventi forza di legge. Il problema nasce in relazione all’art. 134 Cost. nel punto in cui stabilisce che la Corte Costituzionale “giudica sulle controversie relative agli atti aventi forza di legge”. Il punto è che la Corte Cost. può stabilire la legittimità o meno di atti aventi forza di legge (Funzione di controllo). L’esistenza del decreto legislativo può desumersi dalla lettura congiunta degli artt. 76 e 77 Cost. Il primo dispone che “la funzione legislativa non può essere delegata al Governo se non con la determinazione di principi e criteri direttivi, soltanto per un tempo limitato ed un oggetto definito”. Il secondo invece sancisce che “il Governo non può produrre atti aventi valore di legge se non per delegazione delle Camere”. a) Appare chiaro che l’unico destinatario della delegazione legislativa è il Governo e che la titolarità della funzione legislativa permane alle Camere che, se lo ritengono opportuno, possono esercitare una funzione repressiva dell’attività legislativa del Governo, mediante la revoca o l’approvazione di una legge che disciplini la materia di delegazione ; b) Per quanto riguarda la forma di delegazione, l’art. 72 comma 4 stabilisce che per l’approvazione di norme di delegazione occorre utilizzare il procedimento ordinario ; c) La legge di delegazione deve contenere la determinazione dell’oggetto e il Governo deve concludere la propria attività entro un preciso limite di tempo ; d) Terzo e ultimo limite dell’Esecutivo è costituito dalle direttive che deve contenere la legge di delegazione, vale a dire i principi della materia nel quale è richiesto l’intervento dell’Esecutivo. Quanto al procedimento di formazione della legge questo è deliberato dal Consiglio dei Ministri e poi emanato dal Capo dello Stato. Se il Governo non rispetta le direttive delle Camere produce un eccesso di delega, il quale provoca a sua volta, l’illegittimità del decreto legislativo a seguito dei dovuti accertamenti della Corte Cost. L’art. 77 Cost. disciplina il c.d. decreto legge. In casi di particolare urgenza e necessità l’Esecutivo può produrre atti che hanno il medesimo valore delle leggi ordinarie. Ciò avviene senza alcuna intermediazione della legge di delegazione. Il primo presupposto è la necessità, che allude all’inevitabilità dell’adozione dell’atto, mentre l’urgenza giustifica l’azione dell’Esecutivo in quanto le Camere non dovrebbero avere il tempo di provvedere. Il Decreto legge presenta alcune limitazioni : non possono essere consentite deroghe costituzionali. Inoltre la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità del processo di reiterazione di un decreto legge non convertito entro 60 giorni. Ciò significa che se entro 60 giorni le Camere hanno la possibilità di convertire il decreto in legge, il decreto decade e il Governo non può reiterare, ossia non può emanare nuovamente lo stesso decreto legge decaduto, in quanto la Corte afferma che in tal modo si eluderebbe la natura provvisoria del provvedimento normativo e che si eviterebbe la sanzione della perdita di efficacia entro 60 giorni. Inoltre il Governo non può adottare decreti per conferire deleghe legislative, o per provvedere nelle materie indicate dall’art. 72 comma 4, oppure per rinnovare decreti legge dei quali sia stata negata la conversione dalle Camere o ancora per regolare i rapporti giuridici sorti sulla base di decreti legge non convertiti per ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte. Caratteristica del Decreto Legge è quella della provvisorietà; infatti esso ha vigenza per 60 giorni dopo l’emanazione e se non viene convertito in legge dalle Camere entro il periodo stabilito, come già detto, decade. L’emanazione di un decreto legge fa sorgere obblighi sia da parte delle Camere che dal Governo. Il consiglio dei Ministri infatti, è esposto a responsabilità ai sensi dell’art. 77. L’ipotesi più sensata è che questa responsabilità abbia natura giuridica, in quanto il CDM è tenuto al risarcimento dei danni ad interessati o a quella per danno all’erario alla Corte dei Conti. Invece a carico delle Camere sorge la responsabilità di riunirsi, anche se sciolta, entro 5 giorni dall’emanazione del Decreto, per prendere in esame l’atto governativo. Infine alle camere è concesso di convertire il decreto legge modificandone il testo. Il corpo elettorale, quando lo richiedono 500 mila elettori, può abrogare, in parte o totalmente, una legge o un atto avente forza di legge attraverso l’istituto del Referendum Abrogativo, il quale è una vera e propria fonte di diritto e se ha esito positivo nega la riproposizione della medesima legge per 5 anni. Il referendum abrogativo non è un atto legislativo in sé, ma costituisce il presupposto di un altro atto, vale a dire quello del Presidente della Repubblica, che con proprio decreto dichiara l’avvenuta abrogazione della legge o dell’atto avente forza di legge. I Regolamenti Governativi L’art. 87 comma 5 Cost. nell’elencare i poteri del Capo dello Stato, stabilisce che questi ha la potestà di emanare decreti aventi valore di legge e regolamenti. Si tratta di atti di produzione governativa che dall’art 1 della disposizioni preliminari al Codice Civile, si desume siano norme il cui rango è subordinato alla legge ordinaria. La legge n° 400/88 ha espressamente disciplinato la potestà regolamentare dell’Esecutivo, distinguendo 5 tipi di regolamenti : • Regolamento di esecuzione : sono atti normativi che danno esecuzione alle leggi e ai decreti legislativi. Aggiungono elementi descrittivi per dare esecuzione alle prescrizioni della legge; • Regolamenti di attuazione e di integrazione : sono destinati ad operare nelle materie coperte da riserva di legge, per le quali queste ultime possono limitarsi di dettare i principi della materia lasciando la parte non disciplinata dalla legge all’intervento dei regolamenti governativi ; • Regolamenti indipendenti e autonomi : regolamenti con i quali il Governo interviene con proprie norme in campi non riservati dalla Costituzione alla legge e che la legge non ha provveduto a disciplinare ; • Regolamenti di organizzazione : sono del tutto simili a quelli di esecuzione, con l’unica differenza che intervengono in materie relative all’organizzazione e al funzionamento delle amministrazioni pubbliche ; • Regolamenti delegati :si hanno quando, in materie non ricoperte da riserva assoluta, il Parlamento autorizza (delega) il Governo ad intervenire con la potestà normativa che, dal momento in cui fa entrare in vigore i regolamenti, determina l’abrogazione delle leggi fino a quel momento vigenti in materia. Non si tratta di successione nel tempo tra fonti diverse, ma di abrogazione di una legge in forza di un'altra legge, a patto che si verifichi la condizione che il Governo eserciti la potestà regolamentare autorizzata dal Parlamento. La Consuetudine : a differenza di quanto è stato detto, essa è una fonte- fatto del diritto. Non nasce per un atto di autorità, ma dalla ripetizione di un determinato comportamento, unita all’elemento psicologico che consiste nella convinzione che occorre uniformarsi a qual comportamento in quanto obbligo giuridico. Per potere determinare la nascita di una consuetudine non basta la mera ripetizione del comportamento, ma deve essere unito alla convinzione comune di contribuire al perpetuarsi del precedente e di pretendere che altri facciano lo stesso in futuro. Gli usi o consuetudini secondo l’art. 8 delle disposizioni sulla legge in generale, hanno efficacia solo quando sono richiamati da altre leggi o regolamenti. Quindi la Per quanto riguarda le Università, Accademie e Istituzioni di alta cultura, questi sono disciplinati dagli artt. 9 e 33 Cost. , i quali rispettivamente sanciscono che “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica” e che “le università, accademie e istituzioni di alta cultura possono darsi ordinamenti autonomi, nei limiti stabiliti dalla legge dello Stato”. Dalla lettura combinata di questi due articoli, possiamo notare come l’Italia agevola lo sviluppo della cultura sulla base della libertà di espressione dell’arte e della ricerca scientifica, finalizzate queste, al progresso civile della comunità nazionale. Da questo punto di vista, la Costituzione, attribuendo a tali enti una adeguata autonomia, ha evitato che arte e scienza fossero assoggettate e condizionate da ideologie o progetti politici di parte. Anche tali enti dispongono di una Potestà legislativa e di una regolamentare. Nello specifico, per ciò che riguarda i regolamenti, il Ministro per l’Università e la ricerca scientifica (Pubblica Istruzione) può richiedere una sola volta il riesame dello statuto e del regolamento agli organi competenti a deliberarli, per motivi di legittimità e se questi dovessero riapprovare il medesimo testo normativo, il Ministro può ricorrere contro lo Statuto o il regolamento innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale. Il Sistema delle Fonti : Esistono numerosi tipi di fonti. E’ possibile notare che più sono i processi politici a cui è riconosciuta la capacità di svilupparsi, tanto più è elevato il numero di fonti necessarie a dar vita a tale processo. Un ulteriore osservazione è quella della inesauribilità dei processi normativi, dato che le regole sono continuamente soggette a mutamenti. E’ opportuno distinguere tra : • Fonti – Atto : vengono in essere per mezzo di veri e propri “atti volitivi”, al fine di predeterminare gli effetti di talune circostanze ; • Fonti – Fatto : in tal caso non esiste un atto produttivo della norma. Non viene messa in discussione l’effettività della norma espressa, ma ciò che la distingue è il modo con cui viene in essere mediante un mero fatto. Sono fonti – fatto ad esempio le consuetudini, le convenzioni costituzionali e per il diritto extra statale le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. L’ordinamento costituisce dunque un sistema e la sua complessità deriva dal continuo farsi e disfarsi delle norme (inesauribilità dell’ordinamento). Affinché l’ordinamento non si traduce in un tumultuoso accumularsi di norme, vengono riconosciuti dei principi regolatori dei rapporti tra fonti , quali : • Principio Cronologico : pone in rapporto norme antecedenti con norme successive. Secondo tale principio una norma emanata per disciplinare un rapporto è soggetta a subire modificazioni nel tempo mediante l’ingresso in scena di un altra norma, che disciplinando in maniera differente l’oggetto contenuto in quella antecedente, incide sull’efficacia della norma precedente. Ciò può determinare l’abrogazione (totale o parziale) ovvero la deroga. La deroga si ha principalmente in due ipotesi : quando la norma non trova applicazione per un periodo di tempo, avendone un'altra sospeso l’efficacia della prima oppure quando ad una regola generale se ne affianca una speciale (Principio di specialità). In tal caso la norma generale non è applicabile nei casi previsti ; • Principio Gerarchico : le norme dell’ordinamento sono ordinate secondo una precisa gerarchia, in base alla graduazione della forza propria di ciascun tipo ; • Principio della Competenza : serve a risolvere dei conflitti tra fonti, distinguendo ad esempio quali siano gli organi o soggetti competenti e legittimati ad intervenire in un determinato contesto. Un esempio ci è fornito dall’art. 117 Cost. , che definisce le materie di competenza dello Stato e delle Regioni. Altra attività fondamentale per l’applicazione di una norma è l’interpretazione, intesa quale procedimento intellettivo diretto a desumere la norma dalla disposizione. L’art. 12 delle Pre-leggi ad esempio, induce all’uso di una interpretazione grammaticale, affermando che alla legge non può essere attribuito altro significato che quello fatto palese dall’enunciato racchiuso nella norma, richiamando al tempo stesso lo strumento logico attraverso il cui utilizzo è possibile pervenire all’interpretazione attraverso il significato ricavabile dalla connessione tra le parole e delle intenzioni del legislatore. Oltre ai criteri indicati dalla legge ne esistono altri, quali : • Criterio sistematico : pone la disposizione da esaminare in rapporto con le altre per depurarla da contraddizioni e incoerenze. L’utilizzazione di tale criterio viene sostenuto da alcuni processi logici, come ad esempio l’argumentum a contrario (che induce a chiarire la disposizione contemplando invece i casi in cui essa non può valere, in quanto non sia richiamata) ; la sedes materiae (che trae fondamento da elementi finalizzati alla comprensione di una norma, in base alla collocazione del testo normativo) ; argumentum ab absurdo (che tende a dimostrare che una certa disciplina deve necessariamente risultare contenuta in quella espressamente indicata dala disposizione) ; combinato disposto (discendente dalla correlazione tra disposizioni che ispirano due o più norme e dalla quale si desume una qualche disciplina) ; • Criterio storico : seguendo la disciplina del tempo, tende a collocare la disposizione entro un contesto per capire qual è l’occasione che ha dato luogo alla norma ; • Criterio evolutivo : alcune disposizioni non possono essere interpretate se non si tiene conto degli ineluttabili cambiamenti a cui la norma va adeguata in base all’evolversi della società nel suo complesso. Il criterio evolutivo risulta dalla capacità potenziale di una norma di seguire lo svolgersi della realtà fin tanto che questa è contenuta nella disciplina formulata in un tempo in cui era possibile prevedere l’evoluzione del contesto sociale nel quale era destinata ad operare. Infine, quando l’ordinamento giuridico risulta lacunoso è possibile ricorrere al c.d. Procedimento Analogico, citato nell’art 12 Pre-leggi. Secondo tale procedimento se l’ordinamento in una determinata materia è sprovvisto di disciplina propria a questi va applicata la regolamentazione della fattispecie simile. Non può essere applicato il procedimento analogico ne riguardo a leggi penali, ne tanto meno a leggi eccezionali.