Lezione procedimento legislativo, Sbobinature di Diritto Pubblico

Scarica Lezione procedimento legislativo e più Sbobinature in PDF di Diritto Pubblico solo su Docsity! PROCEDIMENTO LEGISLATIVO Attraverso il Procedimento Legislativo si esplica una delle funzioni principali del Parlamento, ovvero la funzione Legislativa ma anche altre funzioni in particolare quella di Controllo importante soprattutto se il progetto è di origine governativa. La fonte principale di riferimento è la Costituzione dagli Art. 70 al 74, pone una riserva di regolamento per quanto riguarda il procedimento legislativo. La Costituzione fissa passaggi ineliminabili: • Iniziativa. • Approvazione in Assemblea e attraverso la Commissione. • Voto articolo per articolo. • Possibilità di riferirsi ad altre sedi oltre a quella normale, ossia oltre la Sede Referente. Il nostro procedimento porto un identico apporto in entrambe le Camere nell’approvazione del progetto di legge, la legge deve essere approvata in modo identico da entrambe le Camere e fino a che questo non avviene si da luogo alla Navette, passaggio tra una Camera e l’altra. Essendo il nostro un bicameralismo paritario e perfetto il procedimento può partire indifferentemente o dalla Camera o dal Senato. La Costituzione rinvia ad una legge costituzionale, ma prevede come soggetti per l’iniziativa solo le Camere e il Governo lasciando alla L. Costituzionale la definizione di altri soggetti titolari dell’iniziativa legislativa e sono: I Consigli Regionali, il CNEL, il popolo con 50000 firme. I soggetti che hanno maggior impatto nell’iniziativa legislativa sono il Governo e il Parlamento, gli altri soggetti hanno minore rilevanza. I progetti di origine parlamentare più sono lontani da materie che mettono in discussione l’indirizzo politico e più hanno una chance di essere approvati, ossia materie di natura trasversale rispetto alla natura dei partiti politici (materie sentite a livello di opinione pubblica, materia etica). Ogni disegno di legge per essere presentato alle camere deve essere redatto in articoli, la modalità di presentazione dei Disegni di Legge è prevista da regole contenute nella circolare del Presidente della Camere del 2001. Molto importante risulta la redazione formale dei testi, ossia le modalità di redazione dei testi, ma anche la qualità e la chiarezza dei contenuti. A livello terminologico la Costituzione fa riferimento senza distinzioni al termine “Progetto”, invece il Regolamento della Camera fa riferimento ai Disegni di Legge per quanto riguarda l’iniziativa del Governo e alla Proposta di Legge per quanto riguarda l’iniziativa dei deputati, mentre il Regolamento del Senato parla di Disegni di Legge. INIZIATIVA GOVERNATIVA Mentre l’iniziativa parlamentare compete ad ogni singolo parlamentare o a più, al Governo esiste un procedimento che precede la presentazione alle camere del progetto di legge. Le fasi di questo procedimento sono: 1. L’iniziativa che parte dal Ministro proponente oppure dallo stesso Presidente del Consiglio su un determinato Disegno di Legge, ogni singolo Ministero presenta uffici legislativi che si occupano della redazione dei testi legislativi, ossia una fase preparatoria che riguarda le amministrazioni. 2. L’accordo con gli altri Ministri. 3. La successiva delibera da parte di tutti i Ministri in Consiglio per autorizzare a la presentazione del Disegno. 4. Il Presidente della Repubblica autorizza il Governo alla presentazione alle Camere dei progetti deliberati in Consiglio dei Ministri, il Presidente può richiedere alle Camere anche un ulteriore esame qualora ritenga che vi siano dei gravi vizi di legittimità costituzionale. Questa Fase di Iniziativa Governativa è regolamentata, oltre che dalla Costituzione, anche da altre fonti legislative le quali prevedono che il Disegno di Legge sia accompagnato da una serie di Relazioni che non sono illustrative ma vengono fatte a monte, prima che il progetto venga presentato alle Camere e sono: pareri anche su progetti di legge, lo stesso DAGL è frutto dell’evoluzione della normativa in tale ambito. Fondamentale è fondamentale il raccordo tra esecutivo e legislativo. Esistono dei progetti di legge obbligatori, ossia che devono essere necessariamente presentati in Parlamento e altri che devono essere obbligatoriamente presentati dal Governo. Il Governo è obbligato a presentare il progetto di legge di Bilancio, oppure il progetto di legge e di delegazione europea, e il progetto di conversione dei Decreti Legge Art. 77 Cost.; non è obbligato il Governo a presentare un progetto di legge di delega dove la cui approvazione porta l’attribuzione al Governo dei poteri normativi e di emanare Decreti Legislativi Art. 76 Cost. Il Parlamento deve intervenire quando si tratta di approvare delle intese con religioni non cattoliche. La Costituzione descrive le 3 sedi attraverso le quali può avvenire l’approvazione di una legge: 1. Sede Referente= la sede in cui le Commissioni Permanenti coinvolte nel procedimento legislativo che hanno un ruolo orientato alla definizione del testo che poi andrà in aula per l’approvazione definitiva. Procedimento ordinario, il ruolo delle Commissioni sia limitato alla defnizione del testo che andrà in aula diverso da quello iniziale. 2. Sede Legislativa= sede in cui la Commissione approva interamente il testo. Prevista dall’Art. 72 Cost affermando che il Regolamento può altresì stabilire in quali casi e forme l’approvazione di Disegni di Legge sono deferiti a Commissioni anche non permanenti. LEGINE IN COMMISSIONE. 3. Sede Redigente= sede in cui il testo viene definito dalla Commissione e il voto finale spetta all’aula. La Commissione definisce tutto il testo, anche tutte le valutazioni intermedie articolo per articolo, che nel procedimento ordinario quindi referente spetta all’aula, e all’aula spetta solo l’approvazione finale. Non è prevista esplicitamente in Commissione, ma definita dai Regolamenti. RISERVA DI ASSEMBLEA= Obbligo di seguire il procedimento ordinario per una serie di materie tassativamente elencate nel comma ultimo dell’Art. 72 Cost, sono materie più rilevanti dove è importante che insieme al passaggio in Commissione ci sia anche il passaggio del dibattito in Assemblea e sono: -Materia Costituzionale, - Materia Elettorale, -Delegazione Legislativa, - Autorizzazione alla ratifica dei Trattati Internazionali, - Approvazione di Bilanci e Consultivi; per tutte queste materie è necessario il procedimento ordinario in sede Referente. Garanzia nei confronti di queste materie per impedire che esse vengano liquidate in Commissione. I Regolamenti di Camera e Senato a queste materie ne aggiungono altre: -Disegno di Legge di Conversione dei Decreti Legge, -Leggi rinviate dal Presidente della Repubblica in sede di promulgazione, -Legge annuale di Delegazione Europea, -Legge Europea. FACOLTÀ’ DELLA RIMESSIONE ALL’AULA= In qualsiasi momento si può ritornare all’aula su richiesta di 1/10 dei membre dell’assemblea oppure ⅕ dei membri delle Commissioni. Laddove su una di queste materie viene fatta una legge che non segue l’iter ordinario la Corte Costituzionale può dichiarare illegittime solo quelle previste dalla Costituzione e non quest’ultime specificate dai Regolamenti. La differenza tra le varie sedi riguarda anche il ruolo dei pareri che vengono dati alle Commissioni in fase istruttoria, che a seconda del recepimento o meno dei pareri in quelle Commissioni che sono filtro (pareri obbligatori e vincolanti) soprattutto per la sede legislativa e quella referente per il non ottemperamento per le Commissioni filtro. SEDE REFERENTE Le Commissioni che siedono in Sede Referente sono poi le stesse che siedono in Sede Redigente o Deliberante, cambia solo il procedimento. Procedimento ordinario, sede in cui le Commissioni Permanenti hanno il ruolo di istruire e definire il testo che poi andrà in Aula. Fase importante e delicata. Nel momento in cui il progetto viene presentato esso avviene dopo un esame preliminare svolto dal Presidente della Camere il quale sottopone alle varie Commissioni Permanenti competenti per materia; egli sceglie o di far lavorare le Commissioni riunite su un determinato progetto, oppure assegna alla Commissione competente per materia e prevede la necessità di pareri di altre Commissioni che siedono in sede Consultiva per la Commissione che svolge il procedimento. Al Senato è il Presidente che decide e decide anche su eventuali conflitti che possono sorgere tra più commissioni in merito l’esame di un determinato progetto. Invece alla Camera teoricamente è sottoposto a valutazione da parte dell’Assemblea ma nella prassi la valutazione è formale in quanto l’aula si rimette a quanto deciso dal Presidente di Assemblea, qui in caso di conflitto il Presidente può sottoporre il problema alla Giunta per il Regolamento. ISTRUTTORIA Fase prevista dai Regolamenti di Camera e Senato, non vi sono particolari limiti temporali con obbligo di svolgere l’istruttoria e poi riferire all’Assemblea. La Commissione ha ampia facoltà di svolgere il programma ed esaminare i testi secondo il proprio programma però nel momento in cui si deve esaminare un testo del programma dei lavori dell’aula perché deve arrivare entro determinati tempi all’aula in questo caso si attiene ai tempi. Il passaggio in Commissione, una volta che il presidente suddivide alle commissioni, avviene un’illustrazione generale del Presidente della Commissione affidando il progetto ad un Relatore. Se nelle 2 Camere succede che si avvii l’esame di un progetto che verte sullo stesso tema i 2 Presidenti per evitare Introduzione dell’Art. 96 ter dove è stato previsto che le Commissioni che siedono in sede consultiva possono utilizzare le procedure previste per l’istruttoria nel procedimento legislativo, riferimento all’Art.79 del Regolamento della Camera, e avvalersi del parere del Comitato per la Legislazione. Ha quindi un ruolo che non si limita agli aspetti formali ma cerca di dare un parere più di merito, si interseca con il lavoro che devono svolgere le Commissioni Art.79. Fase che si conclude con il mandato al Relatore a riferire in Assemblea. Al Senato la fase istruttoria è più informale e l’unica cosa che inizia ad essere più procedimentalizzata è la creazione di linee guida sulle consultazioni pubbliche e di un Ufficio per la valutazione di impatto (2017) il quale si è sensibilizzato sui temi delle valutazioni delle politiche pubbliche. FASE IN COMMISSIONE Si arriva alla definizione di un testo unificato e si definisce un termine per la valutazione degli emendamenti, che si possono presentare sia in Commissione e sia in Aula, fase in cui non si definisce in via definitiva sugli articoli. Si discute anche sugli emendamenti e sui singoli emendamenti per gruppo che in genere se ne analizzano 2 emendamenti per Gruppo, e si cerca di privilegiare l’emendamento del Gruppo e non del singolo; metodo adottato proprio per rispettare i tempi (Art. 79 preoccupazione della commissione di svolgere entro tempi congrui l’esame e la fase istruttoria). La Commissione che agisce in sede Referente si interseca con il lavoro delle Commissioni filtro, ossia quelle Commissioni che devono dare obbligatoriamente il parere ad un determinato progetto di legge, e sono: -Affari Costituzionali che si pronuncia sugli aspetti di costituzionalità, -Bilancio che si pronuncia sui profili di compatibilità dell’Art.81 Cost, -Affari Europei nel caso si tratti di leggi che devono dare attuazione al diritto dell’unione, -Giustizia per i progetti che riguardano l’introduzione di sanzioni penali o amministrative, - Commissione Lavoro solo per la Camera, -Commissione Affari Regionali per tutte le questioni che riguardano le Regioni e sono obbligatori. Si possono richiedere pareri di altre Commissioni se sono presenti più competenze che riguardano più Commissioni, qui il Presidente o abbina e quindi riunisce le Commissioni oppure deferisce ad una Commissione principale che poi questa chiede il parere ad altre. La differenza dei pareri delle Commissioni filtro dai pareri delle Commissioni normali cambia sull'obbligatorietà o meno del recepimento del parere delle Commissioni; mentre il mancato recepimento delle Commissioni in sede consultiva non comporta a niente invece il mancato recepimento del parere delle Commissioni filtro impedisce quando ci si trovi nella sede Deliberante l’approvazione del testo e scatta immediatamente la remissione all’Aula ai sensi dell’Art. 93 co 3. Stesso meccanismo scatta quando non ci si conforma al parere del Comitato per la Legislazione. Se ci troviamo in sede Referente non è obbligatorio il recepimento in se ma è obbligatoria la motivazione che la Commissione deve dare per giustificare il fatto che non si conforma al parere della Commissione filtro. Alla Camera per la Commissione Bilancio, la quale segnala una violazione dell’obbligo di copertura finanziaria, in sede Referente se non si ha un’attenzione verso il parere negativo della Commissione Bilancio comporta che in aula si fa menzione di questo e quello che era il parere della Commissione Bilancio diventa immediatamente emendamento per modificare il testo. Al Senato questo comporta la non votabilità del testo almenochè non venga richiesta la votazione sul testo da 15 Senatori. L’esame si conclude con il conferimento del mandato ad un Relatore di riferire all’Aula una Relazione di maggioranza con la possibilità di allegare le opinioni dissenzienti, previsto dal Regolamento della Camera in seguito la Riforma del 1997. Alla Camera in seguito il mandato ad un Relatore viene costituito il Comitato dei 9 con rappresentanza di tutte le forze politiche, e costituisce la Commissione che una volta in aula funge da supporto per tutto l’esame del progetto, costola della Commissione. Il Relatore difende il progetto sulla base dell’orientamento generale del Comitato dei 9. FASE IN ASSEMBLEA Lo schema generale è: 1. Discussione generale sulle linee generali del Progetto di Legge, che comporta la risoluzione di questioni procedurali ossia Pregiudiziali e Sospensive. 2. Presentazione, discussione e votazione degli Emendamenti che avviene prima della votazione dell’Articolo. 3. Votazione Articolo per Articolo. 4. Dichiarazione di voto da parte di ogni singolo Gruppo Parlamentare, non è il voto ma solo l’espressione di una posizione. 5. Votazione Finale. 1. DISCUSSIONE GENERALE Fase in cui non è previsto il numero legale (infatti spesso le aule sono vuote), prevede la presenza del Governo e l’intervento di un Deputato per Gruppo anche dei Gruppi dissenzienti ed infine è prevista una replica da parte del Governo. Se lo richiedono 20 Deputati o un Capo Gruppo questo dibattito può essere ampliato. La discussione è soggetta al contingentamento dei tempi per evitare i fenomeni di ostruzionismo, è presente lo strumento della chiusura anticipata del dibattito da parte del Presidente. Vengono poste le questioni della Pregiudiziale e della Sospensiva che tendono ad interrompere la discussione, rientrano nelle questioni incidentali ossia le eccezioni che vengono poste all’inizio del dibattito con diversi esisti anche dal punto di vista procedurale ma con l'unico scopo di impedire il prosieguo del progetto in discussione. considerazione di Emendamenti da parte del Governo privi della Relazione Tecnico Finanziaria. Alla Camera sono ammissibili solo emendamenti che sono già stati esaminati in Commissione. Sono presenti altre tipologie di legge con criteri ancor più restrittivi e sono: i progetti di conversione dei Decreti Legge, Leggi di Bilancio, Leggi di Delegazione Europea e la Legge Europea. Anche sugli Emendamenti sono necessari i pareri delle Commissioni in particolare delle Commissioni Filtro, ovvero della Commissione filtro per eccellenza di Bilancio e Affari Costituzionali. Al Senato il parere negativo della Commissione Bilancio per mancanza di copertura finanziaria vieta la votazione di quel Emendamento almenochè non venga richiesto da 15 Senatori e la votazione avvenga per voto elettronico con verifica del numero legale. Alla Camera non vi è nessun ostacolo in seguito il parere negativo dato dalla Commissione Affari Costituzionali. A livello procedurale ogni parlamentare può intervenire una solo volta anche se presenta più emendamenti, al Senato invece possono intervenire per soli 5 minuti solo 1 dei presentatori degli emendamenti del Gruppo. Gli Emendamenti sono posti in ordine di presentazione e posti in votazione a seconda della porzione di testo, a cui si riferiscono del passaggio al quale si riferiscono. In primis vengono votati gli Emendamenti di tipo Soppressivo che tendono a sopprimere delle parti di testo, poi quegli Emendamenti Intermedi ossia che tendono alla modifica ed infine gli Emendamenti aggiuntivi dove gli articoli aggiuntivi hanno una loro numerazione e sono votati alla fine dopo la votazione articolo per articolo. Gli Emendamenti Premissivi sono quelli aggiuntivi e che precedono l’Art.1 del testo e discussi ed approvati per primi. Per quanto riguarda i Sub-Emendamenti vengono votati subito prima degli Emendamenti stessi a cui si riferiscono. Quando un Emendamento prevede la soppressione dell’intero articolo non si vota sull’emendamento in quanto tale, ma si vota sul mantenimento dell’Articolo. Non esiste la possibilità di Sub-Emendamenti che siano totalmente soppressivi ma solo parzialmente soppressivi. Il Presidente non mette in votazione quegli Emendamenti che dichiara preclusi, ossia quelli che sono oggettivamente incompatibili con quanto già approvato. PRATICA DEL CANGURO= Si adotta nell’ambito dell’approvazione degli Emendamenti quando ci si trova di fronte ad una valanga di Emendamenti. In questi casi il Presidente interviene con questa pratica ai sensi dell’Art. 85 del Regolamento della Camera e 107 del Regolamento del Senato, quando lo ritiene utile ai fini dell’economia del procedimento e per una chiarezza delle votazioni. Vengono scelti solo alcuni emendamenti, molto simili e si pongono in votazione i più significativi. Utilizzata prevalentemente nella XVII Legislatura facendo leva sul potere da parte del Presidente della Repubblica di modificare l’ordine delle votazioni. Pratica che ha dato luogo anche alle VOTAZIONI PER PRINCIPIO o RIASSUNTIVE. Il Canguro ha comportato il caso limite che piuttosto che votare gli Emendamenti in votazione è stato posto il Testo iniziale in quanto una volta approvato il testo iniziale si taglia ogni forma di possibilità di Emendamento, se il testo non passa si passa col votare gli Emendamenti. 3. VOTO ARTICOLO PER ARTICOLO 4. DICHIARAZIONE DI VOTO Ciascun Gruppo Parlamentare prende la parola ed esprime la propria dichiarazione di voto. Poco prima della votazione si da luogo ad un coordinamento formale, detto anche coordinamento finale dove non si entra nel merito ma sono modifiche formali che vengono effettuate quando ci sono evidenti errori di battitura. Può succedere che degli articoli della legge in approvazione possono essere stralciati e separati da tutto il progetto, quando si ritiene che su quegli articoli sia necessario un nuovo approfondimento o riflessione. Lo stralcio di alcuni articoli può dar luogo ad un nuovo progetto di legge. 5. VOTO FINALE