PROCEDIMENTO LEGISLATIVO DI FORMAZIONE E LEGGI, Appunti di Diritto Costituzionale

Scarica PROCEDIMENTO LEGISLATIVO DI FORMAZIONE E LEGGI e più Appunti in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! 1 Espa nsio ne on line 530 • Concorso 2004 DSGA • Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi – Manuale CompletoESIMONEDIZIONI Gruppo Editoriale Simone Il procedimento legislativo per le leggi ordinarie e per le leggi costituzionali 1 Il procedimento di formazione di una legge ordinaria L’art. 70 della Costituzione, che apre la sezione della «formazione delle leggi», nella sua scarna formu- lazione, definisce l’attività di normazione primaria con cui i rappresentanti del popolo danno vita alle leggi nel rispetto dei principi enunciati nella Costituzione. Il procedimento per l’approvazione di una legge ordinaria segue tali fasi: — preparatoria, suddivisa in iniziativa e istruttoria; — costitutiva (o deliberativa), nella quale avviene l’approvazione del testo di legge; — di integrazione dell’efficacia, che comprende la promulgazione, il visto del Guardasigilli, pubblicazione ed entrata in vigore. 2 L’iniziativa legislativa a) Titolarità L’iniziativa legislativa si esercita con la presentazione di un progetto di legge 1 ad una delle Camere, indifferentemente prima all’una o all’altra. Se presentato contemporaneamente presso entrambe, le Camere se ne danno comunicazione reciproca, per sospendere l’esame della proposta in quel ramo del Parlamento dove il progetto è stato presentato più tardi: questo procedura vale anche nel caso di presentazione di due proposte di legge anche non identiche, ma di analogo contenuto. Titolari del potere di iniziativa legislativa sono: a) il Governo. L’iniziativa governativa è la più importante, perché l’esecutivo è l’organo che meglio di ogni altro può valutare l’opportunità di nuovi provvedimenti legislativi. Si esercita mediante presentazione di disegni di legge (redatti in articoli), deliberati dal Consiglio dei Ministri e autorizzati dal Presidente della Repubblica con decreto controfirmato. La rilevanza dell’iniziativa governativa è legata, innanzitutto, al fatto che essa proviene dall’organo che ha un rapporto fiduciario con il Parlamento: se quest’ultimo bocciasse tutte le proposte del Governo, ne deriverebbero gravi ripercussioni sullo stesso rapporto di fiducia, determinandone la cessazione. D’altra parte, il Governo ha sia la competenza tecnica che la visione politica d’insieme necessarie per ottenere dalle Camere l’approvazione dei disegni di legge da esso presentati. Infine, è la stessa Costituzione a riservare al Governo il potere di iniziativa di alcune leggi, come quelle di approvazione dei bilanci e del rendiconto consuntivo (art. 81 Cost.). Alcuni autori vi includono anche le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali (PALADIN) e le leggi di conversione dei decreti-legge, in considerazione del fatto che è il Governo a condurre i negoziati in politica estera e ad emanare i decreti-legge; b) i singoli parlamentari. Ciascun membro del Parlamento, da solo o unitamente ad altri parlamentari (o gruppo parlamentare), può presentare una proposta di legge alla Camera a cui appartiene (il regola- mento del Senato parla di «disegno di legge»). Anche in tal caso il testo deve essere redatto in articoli ed accompagnato da una relazione che ne illustri gli scopi e le caratteristiche essenziali; c) il popolo (art. 71, comma 2) in veste di corpo elettorale mediante presentazione di un progetto di legge (redatto in articoli ed accompagnato da una relazione sulle finalità complessive delle singole norme). Tale progetto deve essere sottoscritto da almeno 50.000 elettori iscritti nelle liste per l’elezione alla Camera dei deputati (art. 48, L. 25 maggio 1970, n. 352), le cui firme devono essere autenticate ed accompagnate da certificati elettorali (secondo le norme per la richiesta di referendum); d) il CNEL, nelle materie di sua competenza; e) i Consigli regionali. L’art. 121, comma 2, Cost. attribuisce all’assemblea elettiva delle Regioni la facoltà 1 La Costituzione usa il termine disegno di legge, ma secondo il lessico ufficiale oggi in uso nel Parlamento, così si distingue: — progetto di legge: indica genericamente tutti gli atti di iniziativa legislativa; — disegno di legge: indica i progetti presentati dal Governo o dai senatori; — proposta di legge: indica, invece, i progetti presentati dai deputati, dal CNEL, dalle Regioni o per iniziativa popolare. 2 Espa nsio ne on line 530 • Concorso 2004 DSGA • Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi – Manuale CompletoESIMONEDIZIONI Gruppo Editoriale Simone 3 di «fare proposte di legge alle Camere». Si tratta di una competenza che non trova nel testo costituzionale nessuna limitazione riguardo alle materie oggetto di iniziativa legislativa regionale, anche se, autonoma- mente alla riforma del Titolo V, alcuni Statuti regionali godevano di un ristretto il potere di proposta dei Consigli alle sole materie di interesse delle Regioni e che non rientravano già nella competenza legislativa regionale. Al di là di tali ipotesi, l’iniziativa di alcune leggi può attivarsi solo previo coinvolgimento di altri soggetti (ipotesi delle cd. leggi rinforzate) come nel caso della modifica dei Patti Lateranensi (art. 7 Cost.), disciplina delle confessioni acattoliche (art. 8 Cost.), istituzione di nuove Regioni (art. 132, co. 1, Cost.), distacco di Comuni (art. 132, co. 2, Cost.). b) Regole procedurali La presentazione dei progetti di legge alle Camere (da qualsiasi iniziativa derivino) si ha mediante de- posito del progetto presso le rispettive Presidenze. Queste ne danno avviso ai membri della Camera e ne curano al più presto la stampa e la distribuzione tra i parlamentari. L’obbligo del Presidente di dare comunicazione del progetto presentato è subordinato alla verifica dei requisiti formali richiesti per l’esistenza giuridica dell’atto di iniziativa. Ciascuno dei soggetti titolari di tale potere ha anche il potere di ritirare il progetto: il ritiro deve avvenire però prima che il pro- getto sia stato approvato da almeno una delle Camere. In caso di ritiro, ciascun altro membro del Parlamento può sempre far proprio il progetto ritirato e ripresentarlo: in tal caso, però, si deve iniziare una nuova procedura. Al termine di ciascuna legislatura tutti i progetti di legge ancora pendenti presso le Camere (qualunque sia lo stadio raggiunto dall’iter legislativo) decadono automaticamente (tranne quelli di iniziativa popolare, che sopravvivono per due legislature). Gli stessi, qualora risultino già approvati da almeno una Camera e ven- gano ripresentati entro i primi sei mesi della nuova legislatura, beneficiano di un procedimento accelerato. 3 L’istruttoria e l’attività delle Commissioni permanenti Nella fase istruttoria (o preparatoria in senso stretto) rientrano tutte le attività dirette a consentire all’organo deliberante l’esame e l’approfondimento del progetto. Essa trova giustificazione nella convenienza di far precedere la discussione e votazione sul progetto da una deliberazione preliminare in cui si palesino gli orientamenti di gruppi ristretti dei rappresentanti di tutte le forze politiche presenti in ciascuna Camera: le Commissioni (in sede referente). Le commissioni parlamentari costituiscono un’importante articolazione interna a ciascuna Camera che risponde anzitutto a esigenze organizzative giacché il lavoro del Parlamento non può svolgersi tutto in assemblea (cd. plenum), ma anche politiche in quanto affinché le forze politiche possano incontrarsi e discutere occorrono luoghi e sedi che presentino dimensioni ridotte. A questo va aggiunto che le singole commissioni hanno un grado di conoscenza e specializzazione in relazione a determinate materie (sanità, scuola, lavori pubblici etc.). Questa espansione costituisce un approfondimento dei contenuti del volume 530 Concorso 2004 DSGA Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi Manuale completo cui si rinvia per lo studio delle altre materie. Ricordiamo che le espansioni online costituiscono parte integrante del volume cui sono allegate e ne è consentita la stampa e l’utilizzo solo a chi ha acquistato il libro completo di QRCode con password per l’accesso all’area riservata. Scarica l’indice e le pagine Saggio 4 Espa nsio ne on line 5 Espa nsio ne on line 530 • Concorso 2004 DSGA • Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi – Manuale CompletoESIMONEDIZIONI Gruppo Editoriale Simone La Commissione procede, pertanto: — all’esame preliminare del progetto; — alla sua discussione, che non avviene, quindi, in Assemblea; — alla votazione dei singoli articoli; — alla votazione finale e quindi all’approvazione della legge. Il regolamento del Senato affida alla valutazione discrezionale del Presidente l’assegnazione dei progetti di legge alla Commis- sione in sede deliberante, ma il Governo o un decimo dei componenti del Senato o un quinto dei componenti della Commissione possono richiedere che il disegno di legge sia rimesso all’Assemblea, per la votazione finale o anche per la votazione e discussione dei singoli articoli. Il regolamento della Camera dei deputati, invece, prevede che, per i progetti di legge che non hanno speciale rilevanza di ordine generale, il Presidente può proporre alla Camera che il progetto sia assegnato a una Commissione permanente o speciale, in sede legislativa, per l’esame e l’approvazione. In ogni caso il procedimento decentrato non è ammesso per i disegni di leggi previsti dall’art. 72, comma 4 Cost., per i quali è sempre richiesto il procedimento ordinario (riserva d’assemblea). Sono, inoltre, stabiliti a garanzia di eventuali abusi legislativi: — la redazione e distribuzione obbligatoria a tutti i membri della Camera di resoconti sommari delle sedute delle Commissioni in sede deliberante, consentendo così un controllo da parte dell’Assemblea; — il potere (riconosciuto al Governo, ad un decimo dei componenti di ciascuna Camera o a un quinto dei componenti la Com- missione) di chiedere che il progetto sia rimesso all’Assemblea plenaria, per la sola votazione finale, o anche per la votazione e discussione dei singoli articoli. Tale potere può essere esercitato finché non sia intervenuta l’approvazione definitiva da parte della Commissione (art. 72, comma 3 Cost). c) Procedimento misto Non è previsto dalla Costituzione, ma è stato successivamente introdotto dai regolamenti parlamenta- ri: rappresenta un procedimento intermedio fra quello ordinario e quello decentrato e comporta una collaborazione dell’Assemblea e delle Commissioni. Tale procedimento presenta delle differenziazioni tra i due rami del Parlamento: — alla Camera (art. 96 del Regolamento) l’Assemblea (anche su richiesta unanime della Commissione interessata) può decidere di deferire alla Commissione il compito di procedere alla formulazione degli articoli di un progetto di legge, riservandosi l’approvazione dei singoli articoli, senza dichiarazioni di voto e senza possibilità di emendamenti, e del testo finale, con dichiarazioni di voto. L’Assemblea può stabilire, all’atto del deferimento, criteri e principi direttivi per la formulazione del testo degli articoli; — al Senato (art. 36 del Regolamento) spetta al Presidente (anche su richiesta unanime della Commissio- ne interessata) assegnare alle Commissioni i disegni di legge per il voto sui singoli articoli, riservando all’Assemblea la votazione finale del testo, con sole dichiarazioni di voto. Su richiesta di otto senatori è possibile fissare i criteri informatori a cui la Commissione deve attenersi nella formulazione del testo. Questo procedimento si indirizza a quei progetti di natura tecnica, la cui approvazione in Assemblea plenaria richiederebbe particolari conoscenze e un enorme dispendio di tempo. Tuttavia esso è stato scarsamente applicato sinora. d) La legge come atto complesso La legge è un atto complesso ed è necessaria l’approvazione dello stesso testo in entrambe le Camere, affinché essa si perfezioni. Ciascuna fase deve svolgersi in entrambe le Camere ma è lasciata a ciascuna Assemblea la libertà di scegliere quale procedimento seguire. Nei rapporti tra le due Camere può, inoltre, verificarsi: — che il progetto di legge sia respinto immediatamente dalla prima Camera a cui è presentato: in tal caso esso non viene trasmesso all’altra Camera; — che il progetto già approvato da una Camera sia respinto dall’altra: anche in tal caso non si perfeziona l’iter formativo; — che il progetto approvato da una Camera sia approvato dall’altra con emendamenti: in tal caso esso deve essere ripresentato alla prima Camera per l’approvazione degli emendamenti. Per evitare il protrarsi eccessivo di questi passaggi (cd. navetta) del progetto da una Camera all’altra, è stabilito che, quando il testo ritorna modificato alla Camera che già lo ha approvato, il riesame venga limitato ai soli articoli emendati. In ogni caso, perché la legge sia «perfetta» occorre che siano intervenute le approvazioni di entrambe le Camere sul medesimo testo. Un iter accelerato è previsto per l’approvazione di un progetto che, già approvato da una Camera, sia decaduto per fine della legislatura ma sia ripresentato entro i primi sei mesi della nuova legislatura (cd. repêchage: vedi art. 81 Reg. Sen. e 107 Reg. Cam.). Un progetto respinto da una delle Camere può essere ripresentato, con identico contenuto, solo dopo sei mesi dal rigetto (art. 76 Reg. Sen., 72 Reg. Cam.). 6 Espa nsio ne on line 530 • Concorso 2004 DSGA • Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi – Manuale CompletoESIMONEDIZIONI Gruppo Editoriale Simone 7 5 Fase di integrazione dell’efficacia La legge, una volta approvata dalle Camere, è perfetta, ma non ancora efficace. Per divenire efficace (e quindi obbligatoria per i suoi destinatari), deve superare la fase di integrazione dell’efficacia. Tale fase, regolamentata dal D.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092, si compone di differenti atti, diretti a controllare la legittimità della legge e il rispetto delle norme di procedura, nonché a renderla pubblica, comunicandone il testo, nelle forme previste, a coloro che sono tenuti ad osservarla (destinatari). a) La promulgazione Il Presidente della Repubblica è tenuto a promulgare la legge entro un mese dall’approvazione (art. 73 Cost.). Tuttavia se le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l’urgenza, la legge è promulgata nel termine da essa stabilito. Al Presidente della Repubblica spetta, tuttavia, un controllo di legittimità costituzionale formale e sostanziale (ex art. 74 Cost.) sulle leggi approvate dal Parlamento. Il controllo formale riguarda la correttezza della procedura adottata per la formazione della legge, men- tre il controllo sostanziale deve verificare l’assenza di qualsiasi contrasto con il dettato della Costituzione. Se il Presidente rileva un vizio nell’atto approvato dal Parlamento può rinviarlo alle Camere per un riesame con un messaggio motivato (cd. «veto sospensivo») per consentire alle Camere di «riflettere» e rivedere il loro operato. Qualora le stesse ritengano di non dover apporre alcuna modifica al testo e lo approvino, il P.d.R. è tenuto sempre alla promulgazione, non costituendo il suo rinvio una forma di veto di cui il Parlamento deve obbligatoriamente tener conto. Con la promulgazione la legge diviene esecutoria. Diviene invece obbligatoria solo con la pubblicazione (v. infra lett. C). b) Visto del Guardasigilli Il Guardasigilli (vale a dire il Ministro della giustizia) è tenuto ad accertare che l’atto non presenti irre- golarità formali: egli compie tale accertamento apponendo il proprio visto sull’atto. Si tratta quindi di un controllo limitato alla sola forma dell’atto. Il Guardasigilli ha ancora il compito di: — apporre all’atto il sigillo dello Stato, che fa fede della sua autenticità; — curare l’inserzione della legge nella Raccolta Ufficiale degli atti normativi della Repubblica: in tale raccolta viene inserito «l’origi- nale» dell’atto, destinato a dare certezza della sua esistenza (VIRGA) e a costituire il testo ufficiale di confronto per tutti gli altri testi legislativi; — curarne la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. c) La pubblicazione La pubblicazione è l’atto con cui la legge viene portata ufficialmente a conoscenza dei suoi destina- tari: costituisce un atto di comunicazione, che attribuisce efficacia alla legge. Le leggi sono pubblicate in Gazzetta Ufficiale subito dopo la promulgazione (art. 73 Cost.) e comun- que non oltre i trenta giorni da essa (art. 6, D.P.R. 1092/1985). Il comma 3bis dell’art. 10 D.P.R. 1092/1985, aggiunto dalla L. 127/1997 (legge Bassanini bis), prevede che, contestualmente alla pubblicazione della legge, e comunque non oltre 15 giorni dalla stessa, la Presidenza del Consiglio dei Ministri deve predisporre, per la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, un testo corredato da note sintetiche, ma esplicative del contenuto dei singoli commi o di gruppi di essi. Questa procedura deve essere seguita in tutti i casi in cui l’atto normativo sia costituito da articoli non facilmente interpretabili a causa dell’elevato numero di commi o richiami ai precedenti articoli. d) Entrata in vigore e vacatio legis La legge entra in vigore dopo il periodo della vacatio legis, che normalmente è di 15 giorni dalla sua pubblicazione (il dies a quo non si computa); nella stessa legge, però, possono essere stabiliti termini più brevi o più lunghi. Dal momento dell’entrata in vigore, la legge si presume conosciuta da tutti i destinatari e non è possibile invocarne l’ignoranza per giustificare la sua inosservanza. La data della legge è quella del decreto di pro- mulgazione, il numero quello del suo inserimento nella Gazzetta ufficiale. 6 Espa nsio ne on line 7 Espa nsio ne on line 530 • Concorso 2004 DSGA • Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi – Manuale CompletoESIMONEDIZIONI Gruppo Editoriale Simone 6 Il procedimento di revisione della Costituzione a) Generalità La Costituzione italiana è rigida, giacché per la modifica delle disposizioni in essa contenute è necessario un procedimento speciale che implichi un ampio consenso delle forze politiche (comprensivo, cioè, anche delle minoranze). Tale procedimento di revisione della Costituzione, che culmina nell’emanazione di una «legge costi- tuzionale», non è affidato ad un organo ad hoc, bensì allo stesso Parlamento nelle forme e nei modi previsti dall’art. 138 Cost. (cd. procedura aggravata). La procedura di revisione costituzionale deve contemperare due esigenze: — da un lato tende a conservare un determinato assetto costituzionale, consentendone la modifica solo se giustificata da un’ampia base di consensi; ciò per mettere la Costituzione al riparo da eventuali decisioni facenti capo alla sola maggioranza di governo (50% + 1) e per consentire anche ad altre forze, rientranti in più ampie maggioranze, o al popolo direttamente, di intervenire nella decisione, facendo sentire il loro peso ed esprimendo il loro voto; — dall’altro si propone di consentire modifiche al testo della Costituzione per adeguarne la portata alle mutate esigenze della società. b) La procedura di revisione La procedura di revisione prevista dalla nostra Costituzione rispetto all’emanazione delle leggi ordinarie presenta le seguenti peculiarità: 1) fase preparatoria (iniziativa e istruttoria): non è ammessa l’iniziativa del CNEL; 2) fase costitutiva: — non è ammesso il procedimento decentrato in Commissione in quanto la discussione e l’approvazione della legge (nel suo complesso e per i singoli articoli) devono, per disposto costituzionale (art. 72, comma 4), sempre svolgersi in Assemblea, cioè coinvolgere tutti i rappresentanti del popolo; — per approvare le leggi di revisione costituzionale (e le altre leggi costituzionali) occorre una maggiore ponderazione sui loro contenuti, per cui sono richieste, in ogni ramo del Parlamento, due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi. A tal proposito va osservato che: a) le due deliberazioni successive di ciascuna Camera devono riguardare il medesimo testo di legge (principio della doppia delibera conforme): se vi sono emendamenti tra la prima e la seconda deliberazione il procedimento deve ricominciare; b) secondo l’interpretazione più rigorosa, dovrebbero aversi prima le due deliberazioni conformi di una Camera e poi quelle dell’altra Camera (principio di consecutività). Tuttavia, per consentire un maggiore snellimento della procedura e affinché ciascun ramo del Parlamento non debba trovarsi di fronte al fatto compiuto di due conformi delibere prese dall’altra Assemblea, si è derogato a tale principio; dopo la prima deliberazione di una Camera, quindi, il progetto di legge costituzionale può già passare all’altra Camera per la «navetta», affinché si giunga alla prima approvazione di entrambe le Camere su uno stesso testo; — nella votazione della seconda deliberazione è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti la Camera (ad esempio alla Camera dei deputati occorrono almeno 316 voti favorevoli, a prescindere dal numero dei parlamentari presenti in aula al momento della votazione). In questa votazione non è ammessa la discussione e la votazione dei singoli articoli, ma solo la discussione delle linee generali e la votazione finale. Per la prima deliberazione, e in genere per l’approvazione dei singoli articoli della legge, è sufficiente, invece, la sola mag- gioranza ordinaria (maggioranza assoluta dei votanti sui presenti); 3) fase di integrazione dell’efficacia: — solo se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ambedue le Camere con una maggio- ranza non inferiore ai due terzi dei componenti (non dei presenti), il Capo dello Stato provvede alla promulgazione e quindi la legge viene pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale e diventa legge dello Stato a tutti gli effetti; — se, invece, la legge è stata approvata nella seconda votazione, con la sola maggioranza assoluta, questa sarà pubblicata in Gazzetta Ufficiale ed entro tre mesi potrà essere sottoposta a referendum (cd. referendum costituzionale).