Strutture Europee Involte in Materia Ambientale: Obiettivi, Ruoli e Procedura, Sintesi del corso di Diritto Costituzionale

Scarica Strutture Europee Involte in Materia Ambientale: Obiettivi, Ruoli e Procedura e più Sintesi del corso in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! RIASSUNTI COSTITUZIONALE 2 1 LA POLITICA AMBIENTALE DELL'UE Inizialmente l'integrazione Europea era basata sulla creazione di un mercato comune, quindi il Trattato istitutivo non prevedeva alcuna disciplina in materia ambientale, gli interventi della comunità si sono basati in principio sull'art 115 e 352 TFUE che riguardavano rispettivamente lo strumento della normativa di ravvicinamento e il principio di flessibilità. Solo in un secondo momento, dal trattato di Maastricht si è iniziato a parlare di sviluppo sostenibile e tutela per l'ambiente, il Trattato di Lisbona impone invece in materia l'elaborazione di misure internazionali volte a preservare e migliorare l'ambiente. L'art 119 TFUE riguarda: 1 Paragrafo riguarda gli obiettivi che la Comunità si prefigge in materia, ed essi sono: la salvaguardia e miglioramento dell'ambiente, la garanzia di elevati livelli di protezione della salute umana, il raggiungimento di un'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, rientranti quindi nel concetto di “beni” (riconnettibili alla voce “sviluppo sostenibile”), la risoluzione di problemi dell'ambiente a livello regionale e mondiale al fine di combattere i cambiamenti climatici. Il carattere generale che contraddistingue questi obiettivi ha condotto la Corte a riconoscere al legislatore comunitario in materia un ampio margine di discrezionalità comunque sottomesso al rispetto del principio di proporzionalità e al bilanciamento con altri interessi parimenti fondamentali. 2 Paragrafo riguarda i principi generali su cui poggiano le misure dell'unione in materia ambientale ed essi sono: l'elevato livello di tutela che richiama ad una situazione di diversità tra le varie regioni dell'Unione viene usato dalla Corte come parametro per l'estensione o meno di eventuali divieti previa analisi della situazione ad hoc. Il principio di precauzione che autorizza, qualora sussistano incertezze scientifiche riguardo ad esistenza e portata di rischi per la salute delle persone, l'adozione di misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi. Il principio dell'azione preventiva che autorizza l'unione ad intervenire con provvedimenti atti a sradicare i rischi noti, quindi presupponendo un certo grado di certezza dei dati scientifici. Il principio di correzione alla fonte ha una funzione prettamente ripristinatoria, risarcitoria e sanzionatoria, presupponendo quindi che il danno si sia già verificato. Il principio “chi inquina paga” ha funzione sia preventiva che riparatoria nella misura in cui presuppone di imputare alle imprese i costi del danno ambientale causato nell'esercizio delle loro attività. Questi principi sono inidonei ad essere aditi da soggetti privati in quanto improduttivi di effetti diretti. 3 Paragrafo riguarda i criteri guida di cui il più incisivo è quello che si riferisce ai dati scientifici e tecnici disponibili e fa si che la politica ambientale si adegui costantemente ai progressi tecnico-scientifici e che a questi renda coerenti i propri interventi. Natura della competenza: La materia ambientale rientra tra le competenze concorrenti, nel caso concreto si stabilisce a chi spetta la competenza richiamandosi al principio di sussidiarietà, chiaramente qualora l'UE abbia esercitato la sua competenza, si esclude qualsiasi normativa divergente da parte degli stati membri, un buon esempio è il caso delle normative di armonizzazione che impongono degli standard minimi da rispettare. Più complesso è capire la capacità dell'UE a concludere accordi internazionali in materia ambientale, essa possiede un potere esclusivo di concludere accordi produttivi di obblighi la cui attuazione comporti un'interferenza con preesistenti norme interne, tale principio ha duplice ratio: la possibilità che l'UE integri la normativa anche con accordi non previsti dai trattati e il fatto di evitate che gli stati membri possano contrarre obblighi idonei ad incidere su quella normativa (principio del parallelismo). Scelta della base giuridica: Quella ambientale è una politica trasversale ed uno degli obiettivi consultazione del parlamento, anche tali materie possano essere deliberate con procedura ordinaria. Il paragrafo 3 parla di procedura ordinaria anche per i programmi generali di azione (le misure di attuazione particolari saranno poi adottate con le procedure del caso). I progetti di atti legislativi vanno comunicati ai parlamenti nazionali i quali dovranno controllare il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, seguirà una riesamina, tuttavia questo controllo preventivo non deve costituire un freno all'integrazione europea. L'art 11 par 4 TUE da anche la possibilità di iniziativa popolare che, mediante raccolta di firme, permette di sottoporre un progetto di atto legislativo alla Commissione. Vanno menzionati anche gli articoli 290-291 TFUE che costituiscono una prima forma di gerarchia delle fonti a livello comunitario. Strutture europee coinvolte in materia ambientale: • Direzione generale ambiente: Rientra tra le 40 componenti la Commissione europea e ha l'obiettivo di monitorare e migliorare la protezione ambientale da parte degli Stati membri, indagando sulle denunce di cittadini ed enti esponenziali, si occupa del progetto LIFE e ogni anno rende pubbliche le sue priorità per l'anno successivo. • Direzione generale per l'azione sul clima: cui spetta stabilire le strategie per monitorare il clima e far fronte alle conseguenze dei cambiamenti climatici. • Commissione Ambiente, sanità e sicurezza alimentare: “Verdi” all'interno del Parlamento • Consiglio ambiente: riunente i Ministri dell'ambiente degli Stati membri ed è ovviamente coadiuvata dal COREPER e gli altri comitati minori. • L'agenzia europea per l'ambiente: Coadiuva il legislatore nel decidere le politiche da adottare • La banca europea per gli investimenti: Sollecita lo sviluppo sostenibile e la tutela ambientale con prestiti agevolati. La Prassi: L'ambito ambientale è tra i più problematici, la difficoltà nel raggiungere l'accordo inter- istituzionale fa si che si ricorra spesso alla conciliazione (nella quale interviene l'ENVI che, per il modo in cui è strutturato, assicura un vantaggio al Parlamento sul Consiglio). L'ambiente insieme con i trasporti sono le materie che raccolgono il maggior numero di voti contrari da parte degli stati membri (generalmente il Consiglio decide all'unanimità degli stati). Finire lettura!! 3 DIRETTIVE ORIGINANTI PROCEDURE D'INFRAZIONE La direttiva quadro sull'inquinamento: Per l'inquinamento il legislatore ha stabilito in tre direttive dei valori per l'anidride solforosa, per il piombo e per il biossido d'azoto presenti nell'aria. La direttiva 96\62\CE intende fornire dei criteri generali per gestione e monitoraggio della qualità dell'aria per ridurre gli effetti nocivi su salute umana ed ambiente: si impone agli stati di adottare misure volte al rispetto dei limiti fissati e si obbliga ad informare popolazione e Commissione nel caso di superamento degli stessi. 99\30\CE: In materia di polveri sottili la direttiva prevede 2 fasi stabilendo per ognuna un limite annuale e un limite giornaliero stringenti (la prima va dal 2005 al 2009 la seconda inizia nel 2009). Proprio la difficoltà del rispetto di tali limiti ha portato alla nascita della direttiva 2008\50\CE che aggiorna la materia imponendo criteri di misurazione standard e richiede la collaborazione tra stati confinanti per redarre piani d'azione a breve termine nel caso di superamenti transfrontalieri dei limiti ed infine da la possibilità di ottenere deroghe al superamento o alla conformazione agli standard in presenza di particolari condizioni. Scambio di quote di emissione di gas effetto-serra: Si parla della direttiva ETS (2003\87\CE), figlia della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici delle Nazioni Unite 1992 e del protocollo di Kyoto 1997, essa ha lo scopo appunto di realizzare un mercato Europeo delle quote di emissione che comprima il meno possibile lo sviluppo e l'occupazione: chi inquina può, in alternativa a ridurre le suo emissioni, acquistare quote di emissione da stati meno inquinanti (compresi soggetti localizzati in Paesi Terzi). In Italia si ritiene che lo scambio di quote di emissione rientri tra gli argomenti concernenti la “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia” quindi la competenza è concorrente tra Stato e Regioni. La direttiva 2009\29\CE aggiorna la ETS stabilendo un nuovo tetto Europeo delle emissioni (ex Commissione), gli obiettivi sono la riduzione delle emissioni del 21% entro il 2020 e la sostituzione del precedente sistema a titolo gratuito con una vendita all'asta delle quote di emissione (rischio: Delocalizzazione della produzione!) Inquinamento idrico: • Direttiva quadro sull'inquinamento delle acque: la direttiva 2000\60\CE ha l'obiettivo di raggiungere un buono stato ecologico e chimico di tutte le acque dell'unione entro il 2015 con compiti di monitoraggio a carico di ciascun Stato Membro, entro il 2009 essi debbono infatti elaborare un piano di gestione da aggiornare in scadenze predeterminate, non si fa alcun riferimento ai prezzi dell'acqua. In Italia l'attuazione è risultata problematica soprattutto per le modalità con le quali si sono stabiliti i distretti idrografici. • Inquinamento provocato da navi: Tale argomento concerne la direttiva 2005\23\CE integrata anche con norme in materia penale, si prevede che gli scarichi di sostanze inquinanti effettuati dalle navi costituiscono un'infrazione penale! Per l'applicazione delle sanzioni serve che il soggetto abbiamo agito intenzionalmente e temerariamente o per negligenza grave, le sanzioni non si applicano alle sole persone fisiche (per comminarle alle persone giuridiche serve però che l'esecutore materiale goda del potere di rappresentanza). Tuttavia l'invasività della materia ha fatto si che la Corte di Giustizia si pronunciasse affermando come l'UE non possa emanare norme che abbiano per oggetto il tipo e il livello delle sanzioni penali applicabili: quello tra diritto penale e diritto Europeo è un rapporto complesso basato su logiche di legittimazione opposte (Sotis). Normativa rifiuti: Essa si divide tra una disciplina generale e una disciplina ad hoc per determinate problematiche, va ricordato che i rifiuti per certi aspetti sono “prodotti” e quindi rientranti sotto l'egira della libera circolazione delle merci. • Direttiva quadro sui rifiuti: Parliamo di una direttiva del '75 con l'obiettivo di proteggere la salute umana dagli effetti nocivi della gestione dei rifiuti puntando alla prevenzione e al principio “chi inquina paga”. Tale disciplina è stata rivista nel 2008 in maniera radicale lavorando ad una tracciabilità dell'intero ciclo di vita dei prodotti. Si impone poi che entro il 2020 ogni stato accresca almeno del 50% in termini di peso il riciclaggio e il riutilizzo di metallo, plastica e vetro. Si segue lo schema prevenzione-riutilizzo-riciclaggio-recupero di altro tipo-smaltimento. Si impone poi che a sopportare i costi di gestione dei rifiuti sia il produttore o i detentori. • Incenerimento dei rifiuti: Tutti gli impianti debbono ottenere un'autorizzazione con elencate esplicitamente le categorie e la quantità di rifiuti che possono essere trattati, si richiede poi ai gestori di utilizzare tutte le precauzioni necessarie riguardo alla consegna e alla ricezione dei rifiuti per evitare gli effetti negativi, si deve inoltre recuperare l'energia termica liberata nel processo di combustione (non si prevede il “feedstock recycling”). Tutela della biodiversità: • Direttiva uccelli: L'oggetto è la protezione delle specie di uccelli viventi allo stato selvatico e la regolamentazione dello sfruttamento di tali specie, si impone la creazione di zone di protezione ed il divieto di uccidere o catturare deliberatamente le specie protette dalla direttiva, la caccia è permessa per alcune specie purchè siano rispettati determinati principi. • Direttiva habitat: Si punta a conservare la biodiversità negli stati membri, gli Stati debbono assicurare un soddisfacente stato di conservazione attraverso il mantenimento e il ripristino dello stesso. Ogni Stato redige un elenco di siti che ospitano gli habitat e lo sottopone alla disegno di legge dell'anno precedente), dal 2007 si è deciso si procedere su tre livelli a seconda della scadenza della direttiva europea che si aveva davanti ( a seconda che esse contenessero o meno un termine di recepimento), nelle precedenti leggi comunitarie il termine di recepimento era sempre di 12 mesi dall'entrata in vigore della legge stessa; si è scaricato sull'interprete l'onere di individuare la scadenza di ciascuna direttiva UE. La legge C. 2010 intendeva introdurre un sistema diverso per abbreviare i tempi di attuazione delle leggi aventi termine ne scaduto ne in scadenza (onde evitare procedure di infrazione entro 20-45 giorni dalla scadenza, più il rischio di sanzioni pecuniarie già nella fase del procedimento giurisdizionale). Non si è raggiunto l'obiettivo, la soluzione di compromesso alla fine elaborata ha lasciato disattese le intenzione iniziali (sono rimasti tutti gli obblighi di consultazione del Parlamento precedenti all'emanazione dei decreti legge del governo, con Parlamento che deve tuttavia pronunciarsi in termini di 40-20 giorni). Il disegno di legge 2011 ripropone le disposizioni presenti nel disegno di legge 2010 in materia di direttive non prossime alla scadenza. Il problema rimane tuttavia la responsabilità grave di Parlamento e Governo circa i tempi di presentazione ed approvazione del disegno di legge comunitaria (il disegno di legge 2011 è stato licenziato dal Governo con ben 8 mesi di ritardo!!), si auspica un dialogo e una collaborazione più proficua tra i due organi in materia. Si cerca di risolvere il problema ricorrendo ai decreti legge, ovvero a una legislazione d'urgenza, il che dimostra la debolezza del sistema di adeguamento dovuto ad un impeto troppo decisionista dell'esecutivo ed ad un frustrante rimpallo tra le due camere del Parlamento. La legislazione degli ultimi anni ha puntato a rafforzare la collaborazione Parlamento-Governo sin dall'avvio del processo di partecipazione alla formazione degli atti normativi. Strumenti di raccordo Parlamento-Governo nella legislazione: I ritardi di attuazione espongo sempre a procedure di infrazione per violazione degli obblighi imposti dall'Unione Europea, cattiva attuazione prevenibile solo con miglioramento della collaborazione tra Parlamento e Governo nella “fase ascendente” della legislazione, si sono così stabiliti specifici obblighi di informazione in capo al Governo e di rendicontazione sul seguito dato in sede europea agli indirizzi forniti dalle Camere, in questo senso sono da leggere ad esempio gli adempimenti posti a carico del governo nel modificato art 15 e nell'art 15 ter della l. 11\2005 che ha sdoppiato la relazione annuale governativa sulla partecipazione dell'Italia all'Ue (una il 31 gennaio su quanto fatto nell'anno precedente e una il 31 dicembre su quanto si intende fare più una relazione a cadenza trimestrale sull'andamento dei flussi finanziari tra Italia e UE). L'art 15 bis riguarda la “fase discendente” e impone che ogni tre mesi Camere e Corte dei Conti siano informate su: • Sentenze della CdG riguardanti anche indirettamente l'Italia • Rinvii pregiudiziali alla CdG disposti da organi italiani • Procedure d'infrazione avviate contro l'Italia • Procedimenti di indagini formali contro l'Italia avviati dalla Commissione • Informazioni su eventuali conseguenze di carattere finanziario di atti e procedure sopra richiamati. La stessa legge del 2005 prevede la riserva di esame parlamentare per ciò che concerne la sospensione dell'esame di un atto dell'UE , per il quale viga l'obbligo di comunicazione al Parlamento, finchè gli organi parlamentari non si sono su di esso pronunciati. L'art 4 della legge 2005 prevede una procedura per il controllo da parte delle camere del principio di Sussidiarietà (importantissimo in materia ambientale!) C'è infine la comunicazione della Commissione Europa 2020 che impone dei programmi nazionali di sviluppo sostenibile (tali programmi andavano comunicati alle Camere prima che alla Commissione). Dal 2009 invece il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma vanno comunicati alla Commissione e al Consiglio entro il 30 aprile (?) La prassi: Nella fase ascendente si è già parlato dello scarso utilizzo della riserva di esame parlamentare (solo 2 volte in 5 anni), fortuna diversa ha invece avuto la procedura di verifica del rispetto del principio di sussidiarietà. La relazione annuale sulla partecipazione dell'Italia all'UE è sempre arrivata con un ritardo pazzesco (ad esempio nel 2011 ha avuto 5 mesi di ritardo), non alcune regioni attribuiscono la verifica costante della conformità alla Commissione Consigliare competente in materia, altre lo attribuiscono all'esecutivo regionale nelle sue varie componenti (giunta-presidente-dipartimenti regionali); un altro modo tiene conto della prassi amministrativa e dei casi in cui essa evidenzia un contrasto tra ordinamento regionale e comunitario. C'è poi da definire i compiti della sessione comunitaria, sessione che inizia con l'approvazione della legge comunitaria e, previa esame del programma legislativo della Commissione Europea, si chiude con l'approvazione di un atto di indirizzo. Infine vanno indicati quelli che sono gli atti regionali: 1 Leggi: essi possono essere occasionali (ad hoc), con un disegno che va presentato tre mesi prima del termine adeguamento e che può godere di un iter di urgenza che ne dimezza i tempi istruttori, oppure periodiche, quindi con cadenza annuale, discusse e approvate in un'apposita sessione temporalmente predefinita e chiamate indistintamente allo stesso modo, con la sola aggiunta dell'anno d'approvazione. Esse hanno contenuto eterogeneo ma non si distinguono per questo dalle leggi occasionali (anche esse a volte omnibus); dalla prassi si evince che spesso anche le regioni sono lente nell'adozione delle leggi periodiche (solo l'Abruzzo ha finora osservato la cadenza annuale). I due strumenti legislativi possono coesistere (si ricorre all'occasionale quando serve adottare un atto UE in un periodo dell'anno non coincidente con quello di esame della legge comunitaria, tuttavia non è raro che anche fuori da questo contesto si ricorra a leggi ad hoc che novellano la legge regionale di disciplina di una materia). 2 Legge comunitaria: Il procedimento vede un'apposita sessione da tenersi entro una data prestabilita di ciascun anno, con partecipazione e consultazione degli enti locali, con titolo “legge comunitaria regionale”, la giunta deve riferire sullo stato di conformità, su eventuali procedure d'infrazione e sulle direttive da attuare. I tempi sono stabiliti da ogni regione, si possono distinguere tre ipotesi per ciò che concerne la durata della fase d'esame. O la stabilisce il presidente del consiglio regionale approvando il calendario dei lavori, è lo stesso Presidente a fissare in anticipo giorno e ora dei lavori. O la stabilisce la conferenza dei gruppi consiliari. C'è poi la possibilità di un termine fisso indicato dalla legge procedurale. Per ciò che riguarda i contenuti essa detta disposizioni abrogative o modificative, attuative di atti comunitari o applicative delle sentenze della CdG. La legge termina con un elenco delle direttive cui è già conforme l'ordinamento regionale. 3 Regolamenti: Il modello di attuazione mediante regolamenti del consiglio mette nelle mani dello stesso organo sia legge che regolamento (con preferenza netta verso la legge), congegnale alla funzione esecutiva spettante alla Giunta è il modello di attuazione mediante regolamenti della giunta, nel caso in cui possa procedere indipendentemente dall'autorizzazione legislativa, la commissione consiliare competente in materia gode tuttavia di un potere consultivo(con possibile procedura d'urgenza). Il potere della giunta è limitato con varie misure (esclusione di determinati oggetti, parere assembleare sulla conformità con lo Statuto, sottoposizione all'approvazione da parte del Consiglio). Ne esistono diverse tipologie: attuazione ed esecuzione di direttive europee (le quali, se non direttamente applicabili, dovranno passare attraverso il filtro della legislazione regionale in materia). 4 Misure amministrative: Abbiamo degli atti del Consiglio, predisposti dalla giunta che dispone di uffici specializzati, ed atti della giunta per i quali si distinguono due alternative: o l'esecutivo regionale gode di un'autorizzazione generale e quindi decide da solo a quali atti dare attuazione (es ne è la Toscana) oppure è la singola legge a indicare quali sono gli atti normativi dell'UE che la giunta deve applicare in via amministrativa (es: Abruzzo). Sequenza: La sequenza originale (legge statale-legge regionale-atti amministrativi) (caso Lombardia e Toscana). Giurisprudenza Costituzionale: Richiamiamo alcune recenti decisioni della Corte Costituzionale in materia di attuazione della controversa direttiva uccelli: 1 Friuli Venezia Giulia: dichiara cacciabili tutte le specie indicate nell'allegato 2 alla direttiva, la Corte dichiara la norma incostituzionale in quando incidente su una materia di competenza esclusiva del legislatore statale. 2 Veneto: Inammissibilità del conflitto di attribuzione contro una delibera che applica il regime di deroga previsto dalla direttiva uccelli selvatici (il governo contesta la modalità con la quale la regione è intervenuta, avendo a suo dire male applicato la legge). 7 PROCEDURA D'INFRAZIONE La fase precontenziosa: 1 Il ruolo della commissione: Essa vigila sull'applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati oltre che sulla applicazione del diritto dell'UE sotto il controllo della CdG, è la Commissione a poter promuovere la procedura d'infrazione, gli Stati membri hanno l'obbligo di cooperare lealmente con la Commissione durante tutto l'iter della procedura d'infrazione. In ciascuna fase della procedura la Commissione lavora in assoluta discrezionalità, non sussistendo un diritto dei privati ad ottenere che la Commissione agisca, essa può attivarsi su istanza di parte ma resta pur sempre legittimata ad avviare procedure d'infrazione ex officio. 2 L'inadempimento: Si ha ex 258 TFUE quando uno Stato membro abbia mancato uno degli obblighi a lui facenti capo in virtù dei trattati. E' interessante notare come la maggior parte di queste mancanze derivino da direttive adottate dal legislatore Europeo in materia di ambiente (1\5 del totale). L'inadempimento può essere commissivo od anche omissivo e chiaramente potrà essere richiesto anche qualora riguardi solo una parte di esso (es: discariche in Campania). Per quanto riguarda il soggetto cui imputare l'inadempimento, la Commissione accoglie il concetto di stato proposto dall'art 258 TFUE cioè come comprensivo di qualunque sua nozione interna ed unico responsabile del rispetto degli obblighi derivanti dal diritto comunitario. 3 Mancato recepimento: Oggetto del 22% dei casi pendenti, nella prassi è perseguito dalla Commissione con l'apertura di procedure d'infrazione a partire da 2 mesi dalla scadenza della direttiva (non basta la mera comunicazione di un disegno di legge o di un provvedimento non entrato in vigore), peraltro per mancato recepimento od omessa comunicazione di una direttiva, lo Stato membro può ricevere una sanzione pecuniaria sin dalla prima sentenza di condanna ricevuta dalla CdG. 4 Giustificazioni: Il 93% delle procedure si arresta prima di passare alla CdG (l'85% prima ancora del parere motivato). Ex art 258 TFUE lo Stato può portare le proprie ragioni a seguito della ricezione della lettera di messa in mora, qualora queste informazioni fornite non siano idonee a giustificare un'archiviazione, lo stato riceve il parere motivato, ovvero una vera e proprio contestazione di inadempimento, si stabilisce inoltre un termine entro il quale lo stato membro è tenuto a conformarsi, più un altro termine di 2 mesi per presentare una risposta (il parere motivato può precisare i motivi che hanno portato alla messa in mora dello Stato, ma mai contenerne dei nuovi, per garantire il diritto alla difesa dello Stato membro). La Commissione può poi deliberare l'avvio della fase contenziosa presentando un ricorso alla corte di giustizia ( a sua discrezione). 5 Procedimento adito su iniziativa di uno Stato membro: L'articolo 259 del TFUE riconosce agli stati membri la possibilità di richiedere controlli sull'inadempimento da parte di un altro Stato membro, esso deve rivolgersi alla Commissione indicando i termini generali insieme con i motivi di fatto e di diritto su cui si fonda il suo ricorso, la Commissione può emettere un parere motivato dopo che gli Stati Membri abbiano presentato in contraddittorio le loro osservazioni scritte e orali (margine di discrezionalità), tuttavia la mancata adozione del parere motivato non osta al ricordo alla Corte di Giustizia. finanziaria dello Stato membro sulla base di un fattore “n” derivante dal prodotto interno lordo dello stato e sulla ponderazione dei suoi voti all'interno del Consiglio (valutazione su base equitativa). Secondo la Corte, per garantire che la penalità di mora sia adeguata all'inadempimento accertato, essa deve anche tenere conto dei progressi eventualmente realizzati dallo Stato membro nell'esecuzione dei suoi obblighi. Nel caso di mancata comunicazione di misure di attuazione di direttive, la Commissione può richiedere la condanna dello stato al pagamento di sanzioni sin dalla condanna ex art 258 (entro i limti suggeriti dalla Commissione), il ricorso comunque rientra qualora lo Stato membro comunichi l'avvenuto adempimento in pendenza dello stesso. 3 Durata della sanzione: Il dies a quo dal quale si conteggia è stato individuato nel giorno in cui è stata resa la sentenza; rispetto al permanere dello stato di inadempimento, è la Commissione in linea di principio ad essere competente ad esigere il pagamento di una somma comminata dalla Corte. 8 IL PRECONTENZIOSO: Considerazioni preliminari sul precontezioso: Esso assomma in se un suo scopo specifico (evitare la contestazione dell'addebito davanti alla corte) e una ratio che gli deriva dall'essere inserito in un procedimento più ampio, esso è la sede migliore per ricomporre i termini di una lite che non ha ancora assunto forme irreversibili, però fa anche si che il successivo stadio sia fornito di informazioni sufficienti per incardinare una causa idonea a ristabilire la legalità, esso in sostanza è strumento di “prevenzione” oltre che di “controllo”, prima che di funzione repressivo-punitiva si deve infatti parlare di funzione di stimolo ad una soluzione rapida ed extragiudiziale di una situazione di violazione del diritto europeo, ogni sotto-fase è ispirata al principio di cooperazione tra tutti i soggetti coinvolti volti verso la chiusura anticipata della vicenda. Stesso senso hanno i caratteri dell'informalità delle relazioni e dell'assenza di rigidi schemi procedurali e di termini perentori. Dipartimento per le Politiche Europee: Istituito nel 87 costituisce la struttura di supporto di cui si avvale il Presidente del Consiglio dei Ministri nei rapporti con l'UE come interlocutore tra le istituzioni europee e gli organi centrali e territoriali sia per ciò che concerne la fase di formazione della normativa europea, sia per ciò che riguarda il recepimento della stessa. Durante le procedure d'infrazione spetta al Dipartimento l'attuazione delle azioni necessarie per prevenire il contenzioso dinnanzi alla CdG. Dal 2006 è coadiuvato dalla Struttura di Missione con compito di seguire la procedura d'infrazione sin dal suo stadio originario, intervenendo nelle fasi anteriori all'apertura formale della procedura e attivandosi presso la Commissione già in fase di reclamo (ricerca di soluzioni idonee a far desistere la Commissione dal proseguire nella contestazione dell'illecito). Essa è il punto di contatto nazionale per Eu-pilot. Al dipartimento si tengono le riunioni di coordinamento ed anche le c.d. Riunioni pacchetto in cui le amministrazioni nazionali possono instaurare una comunicazione diretta con la Commissione. Le riunioni sono incontri tematici durante le quali si analizzano più casi contenuti in altrettanti dossier, la modalità di svolgimento si caratterizza per l'informalità e la contestualità dell'esame dei casi e dello scambio di informazioni. La Struttura di missione si fa anche carico di organizzare e coordinare numerosi incontri a Bruxelles tra le amministrazioni centrali e\o locali e i Servizi della Commissione. A partire dal 2008 è operativo il cosiddetto EUR-infra, con fine di rendere più efficiente la trattazione dei casi di non conformità con il diritto dell'Unione. Articolazione procedurale: La fase precontenziosa è preceduta dalla pre-litigation administrative phase con lettera di messa in mora e parere motivato, durante tutto il procedimento l'unico soggetto da cui dipende la soluzione anticipata del caso o la sua prosecuzione del contenzioso. 1 Strumenti di attivazione: essi possono essere o una denuncia alla Commissione da parte di privati, o un'interrogazione parlamentare o iniziativa ex officio della Commissione. 2 Fase preliminare: precede la lettera di diffida, ha natura amministrativa e si caratterizza per procedura ex art 260,3 TUE può esserci sentenza sin da dopo la lettera di messa in mora. Efficacia dell'infrazione: Nell'arco di tempo 200-2010 si rilevano solo 2 ordinanze cautelari del Presidente della Corte con cui si intima allo stato di sospendere l'applicazione di leggi sospette, esistono tuttavia casi in cui è necessario adottare particolari strumenti cautelari onde evitare danni irreversibili all'ambiente, la lunghezza del procedimento di infrazione in questi casi fa pensare ad una ineffettività\debolezza della procedura, soprattutto quando sono in causa enti politici autonomi rispetto al governo centrale , tuttavia si è ovviato al problema con l'istituzione della “struttura di missione” e con le riunioni pacchetto. Violazioni generali e persistenti: La prassi rientra in un disegno strategico della Commissione volto a realizzare l'utilizzo della procedura d'infrazione raggruppando casi relativi allo stesso settore e facendo partire procedimenti orizzontali al fine di colpire problemi sistematici (riducendo il numero di procedure aperte). Utile è anche permettere alla commissione di supportare la propria denuncia anche con casi avvenuti dopo il parere motivato che fungerebbero da prova della natura generalizzata e persistente della violazione, allo Stato non sarà così sufficiente risolvere i singoli casi oggetto del parere motivato per evitare la condanna ma dovrà anche fare in modo di pervenire l'insorgenza di altri casi. Analizziamo un caso riguardante l'Italia: alla lettera di messa in mora del 2003, la Commissione, non ricevendo risposta, fa seguire un parere motivato a cui nuovamente il governo italiano non dà risposta. In sede di contenzioso esso eccepisce soltanto la genericità e l'indeterminatezza dell'addebito; la Commissione ribadisce di come voglia affrontare interamente il discorso rifiuti in un unica sentenza. La Corte da ragione alla Commissione (per di più i dati erano stati forniti da organi Statali i quali avevano rispettato il dovere di leale collaborazione). 11 PRINCIPI E GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE La nascita del diritto costituzionale dell'ambiente: La parola ambiente appare per la prima volta con la riforma del 2001 che la inserisce nell'art 117 secondo comma, tuttavia solo al fine di regolamentare i rapporti tra Stato e Regioni, la Costituzione non si interessava alla tutela di questo bene giuridico, tuttavia, tramite una interpretazione estensiva anche altre disposizioni hanno consentito di erigere saldi e definiti Principi Costituzionali dell'ambiente. Art 9 della Costituzione: Garantisce la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico nazionale, l'idea di paesaggio che aveva in mente la Costituente è quella di somma di alcuni beni giuridici, come ville e giardini, di interesse artistico o storico. La giurisprudenza ha invece proposto negli anni un'idea di forma e aspetto del territorio, il termine paesaggio ha assunto il significato di area della superficie terrestre formante un unico complesso. Questo percorso interpretativo inizia con la coincidenza del concetto di paesaggio con quello di bellezze naturali (storico-riduttivo), prosegue intendendolo come valore estetico-culturale riferito anche alla forma del territorio, per concludersi, in una sentenza del 1986, con una tutela paesaggistica improntata a criteri di integrità e globalità (41\2004). Art 32 della Costituzione: Tutela la salute come diritto soggettivo e interesse della collettività. Questo articolo ha con il tempo germogliato nuovi significati fino a ricomprendere il diritto di ogni individuo a vivere in un ambiente salubre; il percorso seguito è simile a quello fatto dall'art 9, terminante sempre con un intervento del legislatore ordinario (152\2006). Ricostruzione di una nozione unitaria di ambiente: Un influenza decisiva in materia va riconosciuta alla normativa comunitaria, solo in una sentenza del 1971 la Corte Costituzionale menziona per la prima volta il concetto di ambiente e dal 1977 si inizia anche a sentire parlare di una “politica ecologica”. Nella giurisprudenza degli anni 80 i riferimenti si fanno sempre più frequenti, una sentenza del 1982 offre la prima definizione di protezione dell'ambiente ricomprendendovi la protezione dell'ambiente ricollegata all'assetto urbanistico del territorio, alla tutela del paesaggio ecc... Un'altra sentenza del 1988 precisa che una politica organica di risanamento dell'ambiente è necessaria per realizzare dei valori costituzionali sanciti dagli articoli 9 e 32. Da una parte la lacuna della Costituzione in materia ambientale viene colmata mediante il richiamo a altre norme costituzionali, peraltro nel tempo reinterpretate e arricchite di significati (esempio della caccia). Contributo della legislazione ordinaria: Il rapporto tra Costituzione e Legislazione subordinata rispecchia quello dei vasi comunicanti, la Costituzione si interpreta alla luce della normazione sub- costituzionale. I principi costituzionali sono generalissimi, è quindi un fatto ricorrente che il significato delle norme costituzionali debba essere ricercato alla luce di altre proposizioni di cui l'ordinamento si compone, si rileva un collegamento di natura bidirezionale, questo procedimento è standard, tuttavia diventa rischioso quando si tratta di interpretare la Costituzione poiché c'è di mezzo anche il principio di rigidità costituzionale. . Individuazione dei singoli principi: 1 Antropocentrismo, ovvero trovare un punto di equilibrio tra la concezione eco-centrica e quella antropocentrica, raggiungendo una posizione di centralità dell'uomo nei confronti del creato che, però, sia rispettosa di ciò che lo circonda, in quanto il benessere dell'uomo non può prescindere dall'avere attorno un ambiente salubre. Le norme dovranno trovare quindi sempre un punto di equilibrio tra la protezione dell'ambiente e la tutela degli interessi di uomo e collettività (essendo comunque anch'esso riducibile ad un interesse della collettività). 2 Globalità ed unilateralità dell'ambiente, si ritiene cioè l'ambiente un bene giuridico unitario, la tutela dell'ambiente si trasforma in una tutela dell'equilibrio tra tutti i fattori dell'ambiente e l'uomo, infatti una nozione unitaria di ambiente appare intrinsecamente difficile da afferrare se non intesa come unità di finalità. C'è il principio di unitarietà nella sentenza del'87 della Corte dove afferma che il Ministro dell'ambiente ha compito di coordinare e ricondurre ad unità le azioni politico-amministrative promosse in materia, ma c'è anche nella sentenza del'88, quando si fa riferimento alle esigenze di carattere unitario connesse con l'interesse generale indivisibile ad una politica organica di risanamento dell'ambiente. 3 Principio di precauzione, impone che la tutela dell'ambiente si realizzi in meccanismi in grado di intervenire, almeno in misura prevalente, prima che l'evento lesivo sul bene ambientale si sia realizzato, impone cioè di preservare la stabilità dell'ecosistema piuttosto che ripristinare equilibri compromessi, conseguenza logica del sempre più diffuso concetto di sviluppo sostenibile. 4 Principi di primarietà e di bilanciamento, la tutela dell'ambiente va inserita tra i principi fondamentali della Costituzione, quindi tutte le volte che ci saranno contrasti, sarà il legislatore o l'interprete a dover stabilire quali interessi ritenere prevalenti e in che misura. L'applicazione del principio di bilanciamento non si esaurisce nella sola ricerca di quale interesse sia prevalente, ma si estende anche in ottica quantitativa, risultando determinante per l'identificare in che misura i diritti in contrasto con l'ambiente possano essere compressi nella ricerca di politiche volte a preservare l'equilibrio dell'ecosistema. 5 Principio di responsabilità, ovvero chi inquina paga, ogni intervento finalizzato a ristabilire l'equilibrio ambientale turbato dall'opera dell'uomo ha costi economici non trascurabili, tale principio ha trovato applicazione soprattutto in casi di danni ambientali transfrontalieri. di avvenuto recepimento. Qualità dell'aria: In relazione agli standard Europei e ai casi di superamento dei valori limite di concentrazione di polveri sottili denominate PM10, la quasi totalità degli Stati Membri ha presentato richieste di deroga e\o ha subito procedure d'infrazione. Nella memoria difensiva in opposizione al ricorso, l'Italia lamenta l'assenza di effettiva integrazione tra le politiche UE sulla qualità dell'aria e altre politiche, quali quelle sul clima, denunciando l'incoerenza delle misure richieste dall'Unione in ambiti settoriali diversi. Nei casi in cui l'infrazione è diffusa non è raro che gli stati si accordino per fare pressione sulla Commissione per rivedere al ribasso la normativa UE: in materia sono state previste in Consiglio proroghe dei termini di adempimento e meccanismi di flessibilità a favore degli Stati. Sacchetti di plastica: L'Italia ha adottato un generale divieto di commercializzazione dei sacchetti di plastica non biodegradabili, l'applicazione è tuttavia stata posticipata a seguito di: • una procedura per la mancata notifica del divieto di commercializzazione dei sacchetti di plastica (con il Regno unito che denuncia una violazione dell'art 34 TFUE). • Una procedura in cui la Commissione lamenta la non corretta applicazione dell'art 18 della direttiva 94\62\CE sugli imballaggi, l'Italia richiede di sospendere ogni procedimento fino a che la questione del divieto di commercializzazione non venga discussa in seno al Consiglio dei ministri dell'UE. 14 ATTUAZIONE ED INATTUAZIONE NELLA PRASSI Cinque casi di inadempimento ambientale: Riguardano cinque macro-settori delle politiche ambientali europee: i rifiuti, le acque, la protezione della fauna, la qualità dell'aria e i controlli sul rischio ambientale. 1 Disciplina rifiuti: Riferimento normativo è la disciplina quadro sui rifiuti, la Commissione si rileva che ha agito con un approccio orizzontale esaminando con un unico procedimento la questione dello smaltimento dei rifiuti, la Corte ha ragionato in materia affermando che il legislatore statale può decidere come disciplinare, nel proprio ordinamento, misure e competenze in attuazione di un dettato europeo. La scelta di attribuire l'attuazione al livello amministrativo fa si che la responsabilità sia imputabile senz'altro a quest'ultimo, tuttavia questo non vuol dire che essa sia esclusiva. Nella procedura avviata a seguito dell'emergenza rifiuti in Campania, iniziata nel 2007. La Commissione invia al governo italiano la lettera di messa in mora nel giugno 2007, nocciolo della questione è la mancanza di un'adeguata rete di smaltimento dei rifiuti che eliminasse alla radice la situazione di continua emergenza. Il 31 gennaio 2008 l'Italia riceve un parere motivato con l'accusa di essere venuta meno agli obblighi ad essa imposti dalla direttiva 2006\12\CE. Ricostruendo questa procedura d'infrazione capiamo innanzitutto che quanto accaduto si inserisce in un quadro generale di uno Stato più volte inadempiente nei confronti della normativa Europea sui rifiuti, ciò che manca nel caso dei rifiuti è un insieme di strategie composite e flessibili, ben dosate con strumenti di mercato, controlli, sistemi informativi e cognitivi, strumenti di educazione ambientale e sensibilizzazione a scelte e comportamenti alternativi. 2 Tutela delle acque: Negli anni ha incontrato forti resistenze di attuazione la direttiva 91\271 \CE, infatti pur essendo attuate, le norme della direttiva sono rimaste a lungo sulla carta, inoltre in questo settore si percepisce una chiara ambiguità di fondo della normativa. In molti casi l'inattuazione normativa va di pari passo con l'ambiguità delle competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali. Il miglior modo di risolvere il problema è quello di passare ad una gestione veramente armonica delle politiche idriche e nel perseguire gli obiettivi delle politiche europee si devono superare le questioni classiche delle competenze tra Stato e Regioni in nome di un'integrazione della responsabilità, gli enti territoriali debbono tendere al coordinamento e all'armonia in vista di prevenzione di eventi catastrofici. Peraltro è frequente che si crei una situazione di inadempimento non perchè non si dà trasposizione alle direttive europee, ma perchè si omette di comunicare alla Commissione le misure nazionali di esecuzione. 3 Protezione della fauna: Materia più volte oggetto di procedure d'infrazione per non rispetto della direttiva 409 del 1979 in materia di “conservazione degli uccelli selvatici”. Essa ha degli articoli (dal 5 al 8) che prescrivono rigorose limitazioni al prelievo venatorio, poi c'è l'art 9 che invece decreta la possibilità di concedere deroghe, tassativamente qualora non sussistano altre soluzioni soddisfacenti e per ragioni decretate. La legge di recepimento del 2002 lascia alle regioni la possibilità di applicare le deroghe. Nella procedura d'infrazione avviata nel 2006 la Commissione ha censurato quattro aspetti della legislazione regionale. Innanzitutto manca la specificazione dei motivi che autorizzano la deroga (menzione generica di danni alle colture), poi non viene indicata la “piccola quantità” in quanto l'atto dell'INFS non definisce il quantitativo cacciabile ma solo il massimo di capi abbattibili. La Commissione non accetta poi che le leggi regionali contengano l'indicazione esplicita delle specie oggetto della deroga in quanto questo le farebbe perdere il carattere di misura eccezionale di natura provvedimentale. Infine elenco delle specie cacciabili sarebbe conforme alla direttiva solo se la legge stessa ne prevedesse una reale revisione annuale: la violazione del diritto UE deriva dalla mancanza di una corretta armonizzazione delle regole interne. C'è un art 19 bis della legge di recepimento del 1992 che prevede il controllo statale, tuttavia per la lentezza con cui viene applicato, esso risulta di fatto inefficace, quindi in Italia c'è un regime semi-permanente di caccia ad uccelli rispetto ai quali la caccia è vietata: tutto ciò contrasta con l'art 9 della direttiva 409 del 1979. 4 Tutela dell'aria: Si cerca, mediante l'inserimento di soglie, di ridurre gli effetti negativi sull'ambiente, in particolare sull'atmosfera, nonché di garantire il ravvicinamento delle legislazioni degli stati membri, così scongiurando condizioni di concorrenza ineguali e malfunzionamenti del mercato. L'Italia è stata tacciata di non rispetto della direttiva 50 del 2008 la quale introduce la possibilità in favore degli stati di chiedere una proroga limitata per conseguire i valori-limite di PM10 stabiliti. La concomitanza tra la procedura d'infrazione ed una richiesta di proroga è un fatto eccezionale. Nel 2008 c'è la lettera di messa in mora, il Ministro sollecita la ricezione di informazioni da parte delle regioni soprattutto per ciò che concerne le zone particolarmente preoccupanti. Seppure siano evidenti dei progressi fatti nella riduzione del PM10, in difetto di una formale richiesta di deroga, la Commissione invia la seconda lettera di messa in mora, (la raccomandata di richiesta di deroga era in realtà stata inviata, ma la Commissione la aveva ritenuta inammissibile, mancando di un documento di pianificazione nazionale e della richiesta di deroga per alcune regioni nelle quali non era ancora stata predisposta la normativa. Anche a causa della scarsità di dati forniti dall'Italia in materia, il 5\5\2010 la Commissione ha trasmesso all'Italia un parere motivato in cui si contesta la già menzionata violazione delle norme europee, ed in seguito l'Italia è stata deferita alla CdG nel novembre dello stesso anno. 5 Rischi ambientali: In materia di disciplina del modello di verifica del rischio ambientale VAS, si rileva una procedura di infrazione che contesta all'Italia la non corretta applicazione degli art 7\8\9 della suddetta direttiva, lo stato italiano è riuscito a risolvere la questione attraverso la via legislativa semplicemente modificando gli articoli 15 e 32 del TU ambiente, l'intervento normativo non ha costituito un mero adempimento formale, ma ha rappresentato una dimostrazione dell'idoneità della procedura d'infrazione ad operare come strumento di stimolo per un miglioramento complessivo della normativa nazionale. Analisi: Nei predetti casi si riscontrano perlopiù vizi comportamentali, procedurali, strutturali che incidono negativamente su un corretto recepimento della normativa UE. C'è stretta correlazione tra insufficiente analisi dei termini delle richieste europee di armonizzazione e un'incompleta o