Bicameralismo e Organizzazione del Parlamento Italiano: Camera dei Deputati e Senato, Sintesi del corso di Diritto Pubblico

Scarica Bicameralismo e Organizzazione del Parlamento Italiano: Camera dei Deputati e Senato e più Sintesi del corso in PDF di Diritto Pubblico solo su Docsity! CAPITOLO 9 “IL PARLAMENTO” I primi parlamenti erano riunioni di baroni e nobili, interlocutori del re che li convocava, erano incontri occasionali. La trasformazione di queste assemblee in qualcosa di vagamente simile a ciò che sono oggi avvenne innanzitutto in Inghilterra e durò per secoli. Il parlamento inglese era diviso in due camere (bicamerale): Camera dei Lord e Camera dei Comuni. Poco a poco il parlamento inglese affermò a poco a poco un suo potere fondamentale: quello di influire sulla scelta dei ministri, in particolare del primo ministro. Nel XX secolo con il suffragio universale i parlamenti diventarono assemblee espressione dell'intera società e crocevia istituzionale dello stato democratico di derivazione liberale. | parlamenti però si trovarono in conflitto costante con la monarchia per il potere esecutivo ma riuscirono poi a conquistare il potere di influenzare l'esecutivo. IL PARLAMENTO IN ITALIA: CENNI STORICI Quello statutario era un parlamento bicamerale, costituito da una camera sede della rappresentanza nazionale, la Camera dei deputati, e da una camera tutta di nomina regia, il Senato. Quello statutario era pensato come un bicameralismo differenziato, ovvero in cui i due rami avessero funzioni in parte diversificate, ma anche tendenzialmente paritario, senza cioè che un ramo dovesse prevalere sull'altro. Tuttavia, fu sempre alla Camera dei deputati che i governi si rivolsero per ottenere sostegno politico. Fu dunque con la sola Camera che si instaurò il rapportò fiduciario. In sintesi, il bicameralismo statutario fu non primario e diseguale. Durante il fascismo il parlamento conobbe l’asservimento al capo del governo, al partito unico e alla trasformazione della Camera dei deputati in Camera dei fasci e delle corporazioni (1939). Quando all'Assemblea costituente si pose la questione di come organizzare il futuro parlamento alcuni ritenevano che una delle due camere dovesse diventare la sede di rappresentanza delle nuove autonomie territoriali, altre forze ritenevano che sede della rappresentanza potesse essere solo una camera. Una sola cosa era pacifica: il Senato del Regno era scomparso per sempre dopo il referendum del 2 giugno 1946 con cui era stata abolita la monarchia. Alcuni volevano un parlamento monocamerale e altri uno bicamerale. Il compromesso fu raggiunto dando ragione a coloro che volevano due camere, superando anche i timori dei monocameralisti con la scelta di rendere sia la Camera dei deputati sia il Senato della Repubblica espressione della sovranità popolare. Si instituì quindi un bicameralismo paritario e indifferenziato , secondo la forma di bicameralismo perfetto, ovvero le due Camere sono poste sullo stesso piano. COMPOSIZIONE DEL PARLAMENTO ITALIANO Il parlamento italiano è un organo complesso formato da due Camere: la Camera dei deputati (630 componenti eletti dai cittadini maggiorenni) e il Senato (315 componenti eletti dai cittadini over 25 più un numero ristretto di senatori a vita, di cui 5 nominati dal Presidente della Repubblica e gli ex Presidenti della Repubblica). L'elezione avviene a suffragio universale e diretto: universale perché il diritto di voto è riconosciuto a tutti i cittadini, diretto nel senso che devono ritenersi escluse forme di elezione di secondo grado. Per quanto riguarda l'elettorato passivo, possono essere eletti tutti i cittadini che abbiamo dai 25 anni in su per la Camera e più di 40 per il Senato. La legge prevede casi di incompatibilità, che sussistono quando la legge vieta di detenere contemporaneamente due cariche, e di ineleggibilità, che sussistono quando il cittadino non può essere eletto. Cosa diversa è l'incandidabilità, che non può essere rimosso e deriva dalla legge. Essa preclude la possibilità di esercitare il diritto di elettorato passivo, come se mancasse un requisito necessario, vi incorre chi abbia subito una condanna definitiva a una pena detentiva di almeno due anni. Quanto ai senatori a vita, per questioni anagrafiche gli ex presidenti non sono più di due o tre, mentre quelli di nomina presidenziale essi devono essere in tutto cinque. | 12 deputati e i 6 senatori eletti nelle circoscrizioni esterno rappresentano i cittadini che non risiedono in Italia. Si è preferito isolare questi elettori ed evitare che i loro voti confluiscano con quelli dei residenti nel territorio nazionale. LA DURATA IN CARICA Le Camere durano in carica 5 anni e non possono essere prorogate se non per legge nel solo caso in cui il paese sia in stato di guerra. | poteri delle Camere, peraltro, sono prorogati fino al momento in cui non si riuniscono le nuove Camere. Nel caso in cui il governo adotti un decreto legge, è obbligato a presentarlo alle Camere, anche se sciolte, il giorno stesso per la conversione in legge. Spetterà poi a esse valutare se procedere subito oppure lasciare che se ne occupino le nuove Camere con il rischio che il decreto decada. Questo istituto si chiama prorogatio: serve a coprire il vuoto che potrebbe verificarsi. Le Camere possono essere sciolte in anticipo. IL PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE Il Parlamento in seduta comune si riunisce sempre nell'aula della Camera dei deputati. Le funzioni affidate al Parlamento in seduta comune sono quasi esclusivamente elettive. Il Parlamento in seduta comune: ® Elegge il Presidente della Repubblica e assiste al suo giuramento, lo può mettere in stato di accusa; e Elegge un terzo dei componenti del Consiglio superiore della magistratura (Csm); * Elegge un terzo dei componenti della Corte costituzionale. Il Parlamento in seduta comune è presieduto dal presidente della Camera, anche il regolamento è quello della Camera. E' sempre il presidente della Camera a indire l'elezione del nuovo Presidente della Repubblica. ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO DELLE CAMERE L'organizzazione e il funzionamento delle due Camere sono disciplinati da fonti costituzionali e da fonti di autonomia parlamentare, il complesso di tali disposizioni va sotto il nome di diritto parlamentare. Le regole fondamentali del diritto parlamentare sono le seguenti: e Ciascuna camera elegge fra i suoi componenti presidente e ufficio di presidenza; e Ciascuna camera adotta il proprio regolamento e lo fa a maggioranza assoluta dei propri componenti (organizzazione e funzionamento di ciascuna camera sono oggetto di una riserva di regolamento parlamentare); e Le sedute sono sempre pubbliche; ® Le decisioni sono di norma assunte con il voto favorevole della maggioranza dei presenti (quorum funzionale) purché sia presente la maggioranza dei componenti di ciascuna assemblea (quorum strutturale o numero legale). Quando manca il numero legale le deliberazioni non sono valide. Il quorum funzionale è quello della maggioranza semplice costituita dalla metà più uno di coloro che votano. e | componenti del governo hanno diritto di assistere alle sedute e di essere ascoltati ogni volta che lo richiedono. LO STATUS GIURIDICO DEI PARLAMENTI La Costituzione disciplina il complesso dei diritti e dei doveri che definiscono lo specifico status giuri parlamentari. ® Non si può appartenere a entrambe le camere; ® | titoli in base ai quali una persona diventa parlamentare e il sopraggiungere nel corso del mandato di cause di incompatibilità, ineleggibilità o incandidabilità sono giudicati dalle stesse Camere; e Ogni parlamentare rappresenta l'intera nazione ed esercita le sue funzioni senza rispondere ad altri che alla propria coscienza (esclusione del vincolo di mandato); e Ogni parlamentare riceve un'indennità stabilita per legge; e Ogni parlamentare gode di una serie di immunità: insindacabilità (i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere per come votano e per ciò che dicono nell'esercizio delle loro funzioni); inviolabilità (i parlamentari non possono subire alcuna forma di limitazione della libertà personale, di domicilio e di comunicazione; esistono però eccezioni). Secondo la Corte, le prerogative dei membri del Parlamento non son un privilegio personale, ma sono funzionali alla tutela dell'autonomia e della libertà di ciascuna camera. ico dei GLI ORGANI DELLE CAMERE Le due Camere sono organizzate in modo sostanzialmente uguale, gli organi delle Camere sono: presenta i disegni di legge che compongono la manovra di finanza pubblica: il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge del bilancio di previsione. Da ottobre a dicembre, ciascuna camera dedica una sessione di bilancio alla discussione e votazione della legge di stabilità e del bilancio di previsione. La legge di stabilità riporta i livelli massimi del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato finanziario. LA LEGGE DI DELEGAZIONI EUROPEA E LA LEGGE EUROPEA A partire dal 1989 con la legge Pergola è stato istituito un apposito strumento legislativo con cui viene assicurato il periodico adeguamento dell'ordinamento interno agli obblighi derivanti dall'ordinamento dell'Ue (legge comunitaria). Dal 2012 sono stati istituiti due distinti strumenti legislativi, che sostituiscono la legge comunitaria: la legge di delegazione europea e la legge europea. La legge di delegazione europea contiene: disposizioni per il conferimento al governo deleghe legislative per l'attuazione delle direttive europee; disposizioni che autorizzano il governo a recepire le direttive in via regolamentare nelle materie non coperte da riserva assoluta di legge; disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni esercitano la propria potestà normativa per recepire gli atti dell'Unione. La legge europea contiene la modifica o l'abrogazione di norme statali in contrasto con la normativa dell'Ue. LE PROCEDURE D'INDIRIZZO Ogni decisione parlamentare risponde a un certo indirizzo e accanto a quelli espressi in forma di legge le Camere concorrono alla determinazione dell'indirizzo di cui sono interpreti governo e maggioranza. | principali sono quelli che riguardano il rapporto fiduciario: mozioni di fiducia al nuovo governo, questioni di fiducia poste al governo, mozioni si sfiducia presentate dall’opposizione. Le Camere utilizzano altri strumenti allo scopo di specificare e integrare l'indirizzo politico generale: - Mozioni: strumento che serve a provocare una deliberazione su un qualsiasi argomento; sono esaminate e votate con procedure simili a quelle dei progetti di legge. Quando entrambe le Camere approvano due mozioni uguali o dal contenuto analogo, queste assumono una forza politica particolarmente forte. - Risoluzione: ha le stesse finalità della mozione, ma ciò che cambia sono le circostanze in cui può essere presentate, ovvero come atto di indirizzo che conclude un dibattito. Ogni singolo parlamentare può presentare una risoluzione, a differenza delle mozioni che richiedono un numero minimo di proponenti. - Gli ordini del giorno di istruzione al governo: presentati nel corso dell'esame di un progetto di legge che spesso produce, con l'assenso del governo, emendamenti che non siano stati da questo accettati, una sorta di promessa a futura memoria. Se l'atto di indirizzo è proposto dalla sola opposizione, la maggioranza farà in modo che esso venga accantonato o sostituito. La funzione dell'opposizione non consiste nel riuscire a far approvare documenti rispondenti a un indirizzo politico diverso da quello del governo di maggioranza, bensì nel conquistarsi lo spazio parlamentare per attirare l’attenzione dell'opinione pubblica sulla bontà delle proprie proposte e sui danni che a suo avviso provocano le scelte della maggioranza. Stesso scopo i parlamentari di opposizione possono perseguire presentando progetti di legge, senza speranza che siano approvati, ma con la possibilità di farli conoscere e apprezzare dagli elettori, in alternativa a quelli del governo. LE PROCEDURE DI CONTROLLO E INFORMAZIONE Le Camere dispongono di molteplici strumenti per esercitare funzioni di controllo e di informazione. Tra questi: - Interrogazioni: consistono in una domanda per iscritto rivolta al governo per chiedere informazioni o conferma di informazioni già note, a cui il governo risponde oralmente o per iscritto. Non si apre nessun dibattito, l'interrogante deve limitarsi a dire se è soddisfatto della risposta o no. - Interpellanze: sono domande per sapere dal governo perché si è comportato in un certo modo e cosa intende fare in ordine a un aspetto politico. L'interpellante può illustrare, può replicare, può presentare una mozione per innescare un dibattito vero e proprio, al termine di cui la camera detta i suoi indirizzi. Le commissioni hanno invece altri strumenti: possono svolgere audizioni, chiedendo che i ministri vengano a riferire su qualsiasi questione politica e amministrativa o che intervengano dirigenti delle pubbliche amministrazioni; possono disporre indagii conoscitive La Costituzione prevede la possibilità per le camere di istituire commissioni d'inchiesta e stabilisce che queste: abbiano per oggetto materie di pubblico interesse, rispecchino la proporzione dei gruppi, dispongano degli stessi poteri e siano sottoposte alle stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria. Le Camere si trovano, in casi limitati, ad assolvere compiti di funzioni giurisdizionali e funzioni amministrative. Quando ciascuna camera decide in ordine alle contestazioni relative al procedimento elettorale, svolge una funzione di tipo giurisdizionale. Ciascuna camera poi esercita la autodichia, cioè la giurisdizione domestica sui ricorsi contro i provvedimenti in materia di personale e gli atti di amministrazione interna, riguardanti dipendenti delle Camere e anche soggetti terzi. Ciascuna camera gode l'autonomia amministrativa, contabile e di bilancio. LA PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI E | SISTEMI DI VOTAZIONE I lavori parlamentari sono improntati al metodo della programmazione: cadenzati secondo criteri concordati dalla conferenza dei capigruppo. Il contingentamento dei tempi indica che i procedimenti in assemblea devono concludersi entro una data prefissata. Alla Camera il contingentamento non si applica ai disegni di legge di conversione di decreti leggi. Ciò ha indotto la presidenza dell'assemblea ad affermare il proprio dovere di passare direttamente alla votazione finale, così da garantire la decisione nei termini previsti dalla Costituzione: la cosiddetta ghigliottina. Da quando il contingentamento è diventato norma, i calendari trovano per lo più attuazione per il governo e la sua maggioranza. Per quanto riguarda la modalità di votazione, oggi la stragrande maggioranza delle numerosissime votazioni avvengono sempre a scrutinio palese. Ciò rende impossibili “imboscate” al governo da parte di parlamentari della sua stessa maggioranza (franchi tiratori). Chi è all'opposizione tende con frequenza a far ricorso all'ostruzionismo: cioè l'utilizzo esasperato di tutte le facoltà previste dal regolamento allo scopo di reiterare o impedire che l'assemblea deliberi. Così, stante il quorum strutturale previsto, si obbliga la maggioranza a presidiare le aule fisicamente, assicurando da sola la continua presenza della metà più uno dei parlamentari senza alcun concorso delle minoranze. Naturalmente l’ostruzionismo è usato spesso anche per ottenere l’attenzione dei mezzi di informazione. IL GOVERNO IN PARLAMENTO Ultimamente la posizione del governo in parlamento si è rafforzata, a seguito dell’attribuzione all’esecutivo di prerogative giuridiche riconosciute da fonti di diritto costituzionale e di diritto parlamentare: cioè di strumenti e facoltà di cui il governo può avvalersi affinchè le assemblee sostengano la realizzazione del suo programma. L'art 64 dà ai membri del governo il diritto di partecipare a qualsiasi riunione e di far udire la propria voce in qualsiasi momento. L'art 72 permette al governo di ottenere il potere di decretazione d'urgenza. Il governo non ha l'obbligo giuridico di dimettersi se viene battuto da un semplice voto contrario. IL PARLAMENTO E I SUOI RAPPORTI CON ALTRI ORGANI E SOGGETTI ® Presidente della Repubblica: il Parlamento in seduta comune lo elegge e ne ascolta il giuramento, a esso trasmette le leggi approvate per la promulgazione, il Parlamento lo può mettere in stato di accusa. ® Corte costituzionale: il Parlamento elegge un terzo dei giudici costituzionali, le leggi del Parlamento sono sottoposte al controllo di costituzionalità. e Magistratura: il Parlamento elegge un terzo dei componenti del Csm, può esercitare funzioni di indirizzo e di controllo sul modo come il ministro della giustizia provvede all’organizzazione e al funzionamento dei servizi necessari all'esercizio della giurisdizione da parte dei magistrati. * Regioni: la Costituzione ha previsto una commissione parlamentare per le questioni regionali che viene sentita in caso di scioglimento di un consiglio regionale o di rimozione di un presidente di regione. ® Unione europea: i regolamenti parlamentari hanno previsto specifiche procedure di indirizzo e di controllo sull'attività governativa in ambito europeo. In entrambe le camere è istituita una commissione permanente “politiche dell’Unione europea”. Le camere partecipano sia alla fase ascendente sia alla fase discendente del processo normativo dell’Unione. E' inoltre prevista la possibilità per le Camere di chiedere al governo di porre in sede di Consiglio dell’Unione una riserva di esame parlamentare.