Meccanismi di impugnazione: Appello e procedimento amministrativo - Prof. Lalli, Sintesi del corso di Diritto Amministrativo

Scarica Meccanismi di impugnazione: Appello e procedimento amministrativo - Prof. Lalli e più Sintesi del corso in PDF di Diritto Amministrativo solo su Docsity! CAPITOLO 9 LE IMPUGNAZIONI 1. L'appello come mezzo di impugnazione delle sentenze l'appello è uno dei mezzi di impugnazione delle sentenze elencati nel ART. 91 del codice, assieme alla revocazione, all'opposizione di terzo e al ricorso per cessazione per i soli motivi inerenti la giurisdizione la norma codifica il principio di “tipicità e tassatività dei mezzi di impugnazione”, che trova fondamento nella riserva di legge in materia processuale contenuta nel ART. 111 cost.. essa concerne unicamente i mezzi di impugnazione delle sentenze, escludendo dunque le impugnazioni cautelari e il regolamento successivo di competenza, che hanno appunto a oggetto ordinanze / non sono considerati mezzi di impugnazione il regolamento preventivo di giurisdizione e il procedimento di correzione di errore materiale: il primo perché precede la sentenza del giudice e lo vincola in relazione alla giurisdizione; il secondo perché, pur incidendo sulla sentenza, e privo di contenuto decisorio, “non investendo esso l'essenza dell'atto giurisdizionale, ma solo il documento” e si conclude con un atto che ha natura meramente amministrativa l'appello è solitamente definito come un mezzo di gravame ordinario a critica libera e di tipo rescissorie o rinnovatorio: -è un mezzo di gravame perché può avere ad oggetto non solo la sentenza, ma le questioni, di fatto e di diritto, sottoposte al giudice di primo grado -ha natura ordinaria perché può essere fatto valere solo sulle sentenze ancora non passate in giudicato -e a critica libera perché si può fondare su qualsiasi vizio o errore, giuridico o fattuale, della decisione impugnata -e di tipo recissoria o rinnova torio perché la decisione del giudice d'appello, in caso di accoglimento totale o parziale, si sostituisce alla sentenza impugnata (c.d. effetto sostitutivo). l'appello può atteggiarsi a mezzo di impugnazione in senso stretto: se infatti esso viene promosso al solo fine della dichiarazione di nullità o di annullamento della sentenza di primo grado oh allo scopo di ottenere una remissione della causa al primo grado, l'effetto è di tipo meramente rescindente o eliminatorio, in quanto la sentenza si presenta affetta da vizi che ne rendono giuridicamente impossibile la riforma da parte del giudice di secondo grado nell'appello si realizza un effetto devolutivo > nel senso che vengono trasferite al Consiglio di Stato, nei limiti dei capi di decisione investiti dell'impugnazione, le questioni e il relativo materiale cogni torio e decisorio, sottoposti al Tar il processo amministrativo è caratterizzato dal principio del doppio grado di giurisdizione esteso al merito, come si evince nel capo II (libro I titolo 1) del codice sugli organi della giurisdizione amministrativa negli articoli 5 e 6 si specifica che i Tar sono “organi di giurisdizione amministrativa di primo grado” e che il Consiglio di Stato “e organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa” (+ nonché che “gli appelli a verso le pronunce del tribunale amministrativo regionale della Sicilia sono proposti al consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana” ART. 6 comma 6) e ART. 100 e previsto che “avverso le sentenze dei tribunali amministrativi regionali e ha messo appello al Consiglio di Stato” sali norme trovano implicito fondamento costituzionale nel ART. 125 cost, il quale dispone che “nella regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado” con ciò presupponendo l'esistenza di un organo di secondo grado > organo identificabile nel Consiglio di Stato, al quale ART. 103 cost. attribuisce “la giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi” pur assicurando un fondamento costituzionale al principio del doppio grado di giurisdizione nel processo amministrativo, gli ART. 103 e 125 cost., non ne specificano la portata e non escludono la configurabilità di giudizi definiti in unico grado nei giudizi di ottemperanza relativi alle sentenze del Consiglio di Stato che abbiano riformato sentenze dei Tar (ART. 113 cpa) o nel caso di proposizione al Consiglio di Stato di motivi aggiunti “qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi o degli atti o provvedimenti amministrativi impugnati” (ART. 104 comma 3 cpa) o ancora per la decisione sui motivi assorbiti in primo grado 1.1 l'oggetto dell'appello L'appello può avere ad oggetto le sentenze (ART. 100 cpa) o le ordinanze cautelari (ART. 62 cpa). rinviando sull'appello delle ordinanze cautelari, anche nell'individuazione dell'oggetto e quindi del tipo di impugnazione vale il principio della prevalenza della sostanza sulla forma, nel senso che si ritengono soggetti ad appello solo gli atti che abbiano carattere decisorio sulle rito o sul merito, anche se siano stati erroneamente qualificati dal giudice. al di fuori di specifiche azioni, per atti di natura decisoria, la natura del provvedimento e dunque la sua impugnabilità alla stregua di sentenza va desunta dal contenuto decisorio del provvedimento e non dal nomen iuris alla strega di questo criterio sono state considerate appellabili, in quanto a carattere decisorio, l'ordinanza collegiale che definisce il giudizio di opposizione avverso il decreto presidenziale di perenzione del giudizio o l'ordinanza con la quale il Tar decide, in corso di giudizio, Sull'accesso ai documenti /al contrario sono ritenuti inoppugnabili i provvedimenti di carattere ordinatorio, che non ha definiscono il giudizio e che regolano lo svolgimento del processo, come la decisione sulla riunione o la separazione dei giudizi, quella sul rinvio a udienza fissa o al nuovo ruolo, la pronuncia che decide sull istanza di ricusazione di un giudice, quella che concede o nega la sospensione del giudizio, quella che ordina l'integrazione del contraddittorio o quella che concede termine per la proposizione della querela di falso davanti al giudice ordinario. = si ritengono inoppugnabili le ordinanze con le quali si sollevano davanti alla Corte di giustizia dell'unione europea le questioni pregiudiziali o si rimettono alla Corte costituzionale le questioni di legittimità tale pronuncia ritenuta priva di carattere decisorio problematica e la appellabilità delle sentenze che definiscono i giudici di ottemperanza: ART. 113 cpa riserva la competenza al “giudice che ha emesso il provvedimento” ugualmente problematica e l'appellabilità dei decreti cautelari, non espressamente disciplinato dal codice nelle more della trattazione collegiale della sospensiva da parte del Tar, il provvedimento con cui viene concessa o negata la misura cautelare provvisoria, adottato in sede presidenziale, deve considerarsi appellabile “non avendo altrimenti la parte alcuno strumento di tutela giurisdizionale effettiva ... al fine di evitare un pregiudizio grave e irrimediabile discendente dall'erronea negazione-quelle buone o erronea concessione, a seconda dei casi- della tutela cautelare provvisoria da parte del primo giudice” l'app e l'abilità dei decreti cautelari presidenziali e stata inoltre desunta dall espressa previsione del ART. 61 comma 4 cpa, che esclude l'impugnabilità delle misure cautelari ante causam, ma solo perché consente di riproporre immediatamente l'istanza di sospensione con le forme della domanda cautelare proposta in corso di causa, e prevede uno strumento che consente di colmare ad horas il vuoto di tutela che altrimenti si creerebbe per l'impossibilità, espressamente prevista, di impugnare la decisione di rigetto anche in appello, l'estinzione del processo può conseguire alla dichiarazione di perenzione per inerzia della parte o nel caso di mancata riassunzione del processo indipendentemente da tale eventualità, le parti possono comunque formalmente rinunciare all' appello proposto, mediante le forme di cui ART. 84 anche in appello vale la previsione per la quale “se le parti che hanno interessi alla prosecuzione non si oppongono, il processo si estingue” (ART. 84 comma 3). la rinuncia non necessita di accettazione, essendo rimessa al giudice la decisione in caso di opposizione. quest'ultima può essere anche proposta entro 60 giorni dalla comunicazione dell'atto del giudice che dà atto della rinuncia e viene decisa in camera di consiglio ai sensi del ART. 87 comma 3 cpa la rinuncia comporta l'estinzione del giudizio di appello e il passaggio in giudicato della sentenza di primo grado. si discute però sul momento in cui l'effetto si produce: -se dalla conoscenza delle controparti 0/ - dalla presa d'atto da parte del giudice (come affermato da adunanza plenaria n. 8 del 2004) momento che rileva anche ai figli della revocabilità della rinuncia, la quale è configurabile solo qualora si ritenga che l'atto estintivo del processo non sia rinuncia, successiva pronuncia del giudice la rinuncia può anche essere parziale e riguarda i singoli motivi di impugnazione: in tal caso essa non è sottoposta alle formalità della rinuncia al ricorso e produce effetti dal momento in cui viene a conoscenza del giudice, comportando il giudicato parziale della sentenza di primo grado un'ipotesi problematica è quella relativa al difetto sopravvenuto di interesse conseguente alla rinuncia all'azione e agli effetti della sentenza di primo grado parte del ricorrente B oso in primo grado e appellato. l'istituto non è previsto dal codice ed è di dubbia ammissibilita 1.4 i limiti all'appello L'appello non può essere proposto: -per la scadenza dei termini / -per acquiescenza / -per la consumazione dell impugnazione quanto ai termini, trova la previsione generale contenuta nel ART. 92 cpa il quale dispone che le impugnazioni “devono essere notificate entro il termine perentorio di 60 giorni decorrenti dalla notificazione della sentenza” (c.d. termine breve) e in difetto di quest'ultima devono essere notificati entro sei mesi dalla pubblicazione della sentenza (c.d. termine lungo) nel caso di concorrenza dei due termini, quello lungo viene considerato inderogabile, nel senso che non può essere prolungato il potere di impugnazione anche se è ancora pendente il termine breve. l'unica deroga alla perentorietà del termine lungo riguarda la parte non costituita che dimostri di non aver avuto conoscenza del processo a causa della nullità del ricorso o della sua notificazione (ART. 92 comma 4 cpa) entrambi i termini sono inoltre soggetti alla sospensione feriale e sono dimezzati nelle ipotesi previste da ART. 119 cpa la notificazione della sentenza produce effetti non solo nlla sfera del notificatario , ma anche in quella del notificante, facendo dei correre anche per quest'ultimo il termine breve per l'appello, mi casi di soccombenza ripartita la notifica per essere valida deve essere effettuata alla parte personalmente, se non costituita, oppresso il procuratore costituito nel caso di amministrazioni statali, la sentenza deve essere notificata presso la sede dell'avvocatura distrettuale (e non presso l'avvocatura generale). all' avvenuta notificazione viene comunque equiparata l'ipotesi in cui sia stata comunque raggiunta la prova che la parte ha avuto piena conoscenza della sentenza l'acquiescenza, in relazione all' appello, trova espressa previsione nel ART. 101 comma 2 cpa ai sensi del quale “si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite e non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano espressamente riproposte nell'atto di appello 0, per le parti diverse dall'appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio”. previsione che rimanda ad un principio più generale, in base al quale la manifestazione di volontà della parte di accettare gli effetti della sentenza ne produce il passaggio in giudicato ed è incompatibile con la successiva impugnazione l'acquiescenza può essere totale o parziale, a seconda che riguardi l'intera sentenza o singoli capi di decisione, e può essere espressa, allorché si manifesti in una dichiarazione, irrevocabile, di volontà a carattere negoziale, della parte o del procuratore, di non voler impugnare la sentenza / o tacita, qualora il comportamento della parte sia, in modo obiettivo e inequivoco, incompatibile con la volontà di appellare la consumazione dell impugnazione è disciplinata attraverso il rinvio del ART. 39 cpa, dall’ ART. 358 cpc (che trova un pendant nel ART. 387 cpc per il giudizio in Cassazione) il quale dispone che “l'appello dichiarato inammissibile o improcedibile non può essere riproposto, anche se non è decorso il termine fissato dalla legge” > quale principio opera nei confronti della stessa parte e dello stesso mezzo di impugnazione, non precludendo la proponibilità di un diverso mezzo di impugnazione o da parte di un'altro soggetto legittimato il giudicato interno costituisce un limite anche per la rilevabilità d'ufficio in appello dei vizi di nullità del ricorso di primo grado che sono stati ritenuti insussistenti dal Tar e non sono stati oggetto di impugnazione 4. il ricorso per Cassazione. i motivi di ricorso la costituzione garantisce che contro le sentenze e i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi direzionali ordinari o speciali, si era sempre possibile il ricorso per Cassazione per violazione di legge questa regola subisce un'eccezione rispetto alle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, a verso le quali il ricorso in Cassazione è ammesso solo per motivi attinenti alla giurisdizione (ART. 111 commi 7e 8) ART. 110 lo ribadisce: “il ricorso per Cassazione è ammesso contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione già prima che tale enorme entrasse in vigore, ART. 362 cpc prevedeva che le decisioni rese in grado di appello o in unico grado da parte di un giudice speciale sono ricorribili per “motivi attinenti alla giurisdizione del giudice stesso” mentre ART. 65 dell'ordinamento giudiziario (r.d. 30 gennaio 1941 n. 12) attribuisce alla Corte di Cassazione, quale organo supremo della giustizia, la funzione di assicurare “il rispetto delle diverse giurisdizioni” ferma la natura del rimedio impugnatorio, la c.d. a critica vincolata, la Cassazione dovrà limitare il suo sindacato al sole rispetto delle norme sul riparto di giurisdizione e non potrà giudicare né dei vizi in iudicando né di quelli in procedendo, desumibili dal catalogo del ART. 360 cpc il ricorso potrà denunciare la sola violazione dei c.d. limiti esterni della giurisdizione, in presenza di una pronuncia che illegittimamente affermi o declini la giurisdizione, tanto rispetto alla giurisdizione del giudice ordinario o di altro giudice speciale (difetto c.d. relativo di giurisdizione), quanto rispetto a questioni riservate alla potestà discrezionale della pubblica amministrazione (ipotesi di difetto c.d. assoluto di giurisdizione, ricorrente altresì quando manchi nell'ordinamento una norma astrattamente idonea a tutelare l'interesse azionato). Nel primo caso, la decisione della corte , se di accoglimento del ricorso, con conseguente Cassazione della sentenza, comporterà la rimessione del processo al giudice dotato di giurisdizione / nel secondo caso, uve si rilevi un difetto assoluto di giurisdizione, la Corte ci sarà la sentenza senza rinvio (ART. 382 cpc) È noto che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amm. si basa sulla distinzione della posizione soggetta dedotta in giudizio: il primo è legittimato a conoscere dei diritti soggettivi, il secondo degli interessi legittimi, fatti salvi i casi di giurisdizione esclusiva “in particolari materie indicate dalla legge” (cosi ART. 103 cost., con i limiti chiariti da corte cost. sentenza n. 204 del 2004) Il sindacato della Cassazione sul rispetto dei criteri di riparto si è fatto via via più esteso nella giurisprudenza della Suprema Corte, talora oltrepassando la soglia dei vigneti esterni della giurisdizione sono stati considerati motivi inerenti alla giurisdizione: -quelli con cui censurava la sentenza per avere sconfinato nel merito dell'azione amministrativa, per avere il giudice valutato l'opportunità o la convenienza dell'atto, al di fuori delle ipotesi in cui esso è dotato di giurisdizione, o per avere indebitamente esercitato i poteri del giudice dell'ottemperanza -quelli che denunciavano una errata costituzione del giudice -i motivi volti a denunciare il vizio della sentenza consistente nella creazione di una norma inesistente -il motivo, di natura eccezionale, in cui si deduca uno di quei casi estremi in cui l'eccesso giurisdizionale va individuato nell'errore del giudice amministrativo tradottosi in un radicale stravolgimento delle norme europee di riferimento, così come interpretate dalla Corte di giustizia -quei motivi che criticavano la sentenza impugnata per avere dichiarato inammissibile la domanda risarcitoria non preceduta da un impugnazione delle provvedimento lesivo (c.d. pregiudiziale amministrativa), ritenendo la Cassazione che in tal modo il Consiglio di Stato avesse sostanzialmente rinunciato a esercitare la funzione giurisdizionale allo stesso spettante di recente si è avuto intervento della Corte costituzionale, la quale ha ricondotto il sindacato sulla giurisdizione della Corte di Cassazione nei suoi limiti, più ristretti, discendenti dalla carta “l'eccesso di potere giudiziario” è denunciabile con il ricorso per Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, va riferito dunque alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione > e cioè quando il Consiglio di Stato “affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all'amministrazione, ovvero al contrario, la neghi sull erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale; nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici” /le sezioni unite hanno affermato che non configura sconfinamento rispetto ai limiti esterni della giurisdizione la violazione dell'obbligo incombente sul Consiglio di Stato, quale giudice di ultima istanza, di sollevare la questione di pregiudizialità Alla Corte di giustizia dell'unione europea, trattandosi di un errore di giudizio che non si trasforma in eccesso di potere giurisdizionale solo perché viene in gioco il diritto dell'unione; la carenza di motivazione il ricorso per Cassazione può essere proposto solo qualora sulla questione di giurisdizione non si sia formato il giudicato infatti il difetto di giurisdizione è rilevabile d'ufficio solo in primo grado, mentre in grado di appello deve essere fatto valere con specifico motivo di ricorso, quando anche la sentenza non si sia pronunciata esplicitamente ma solo implicitamente sulla questione