Bicameralismo e Bilancio nel Parlamento Italiano: Camera e Senato - Prof. Morrone, Sintesi del corso di Diritto Costituzionale

Scarica Bicameralismo e Bilancio nel Parlamento Italiano: Camera e Senato - Prof. Morrone e più Sintesi del corso in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! Il parlamento È l’organo più importante, in quanto incarna la rappresentanza politica della nazione. La rappresentanza moderna è politica: il rappresentante politico rappresenta la nazione, rappresenta gli interessi della collettività. Quindi, non è rappresentanza di interessi (per categorie di individui, come quella fascista) o giuridica (istituto della rappresentanza del privato: rapporto che lega due individui o gruppi di individui). Il termine rappresentanza deriva dal latino res e presentàre: rendere presente la cosa, rendere presente ciò che è assente. È una funzione giuridica che facilita gli scambi tra rappresentante e rappresentato. Origini: I primi parlamenti (Medioevo), diversi da quelli di oggi, erano delle riunioni di nobili, convocati occasionalmente dal re, quando quest’ultimo aveva bisogno di un consulto, di risorse e per comunicare le sue decisioni. Non avevano una funzione politica. La prima trasformazione avviene in Inghilterra, a Westminster: diventa luogo di rappresentanza della nazione, il centro di interessi della collettività (il concetto francese di nazione si identifica astrattamente con la collettività, che a quel tempo erano i borghesi). Solo nel 1918 si arriva al suffragio universale (maschile). Da qui, il Parlamento non ha più il compito di consigliare il Re, ma diventa co-legislatore, avviandosi a diventare l’unico legislatore. La nascita del “parlamento moderno” può farsi risalire al 1701, anno dell’Act of Settlement, quando il parlamento diventa soggetto che stabilisce l’ordine di successione al trono. Il parlamento inglese è bicamerale:  House of Lords: camera dei nobili, di nomina regia, ovvero la classe conservatrice.  House of Commons: rappresentanti della borghesia. Nel 1911, con il Parliament Act, si chiude un processo storico: la corona non ha più titolo (e di conseguenza diminuisce anche quello della Camera dei Lord), il potere politico sta nell’accordo fiduciario tra House of Commons e premier inglese. Il nostro parlamento odierno è erede di quello dell’Italia monarchica, istituito dallo Statuto albertino (1848), influenzato da quello inglese. Il parlamento statuario è bicamerale:  Senato (tipo House of Lords): camera di nomina regia.  Camera dei deputati (elettiva): sede della rappresentanza nazionale. Il re e le due camere insieme svolgono la funzione legislativa: si stava progressivamente arrivando all’affermazione del modello parlamentare. Questo bicameralismo era differenziato (le due camere avevano funzioni diverse) e non paritario (fu sempre alla Camera dei deputati che i governi si rivolsero per ottenere sostegno politico e con essa sola instaurarono rapporto fiduciario). Con l’avvento del fascismo il Parlamento diventa un intralcio: la Camera dei Deputati viene sostituita dalla Camera dei fasci e dalle corporazioni, camere di rappresentanza di interessi fascisti, non liberali. L’Assemblea costituente nasce attraversata da due fratture:  Carattere morale : divisione ideologica tra Democrazia cristiana e Fronte popolare, quindi tra occidente e mondo sovietico.  Carattere politico : grande frammentazione politica in piccoli partiti. Questi due fattori sono un problema per la scrittura di una Costituzione. Quando l’Assemblea costituente si pose la questione di come organizzare il parlamento, la divisione ideologica e partitica non portò immediatamente ad una soluzione:  i democristiani volevano il bicameralismo: una camera di rappresentanza politica per rappresentare l’intero paese; l’altra di rappresentanza degli interessi.  Il fronte popolare (socialisti e comunisti) voleva il monocameralismo: essendo marxisti e rousseani, credono nella necessità di un’assemblea, ma pensano che basti una sola camera per rappresentare gli interessi di tutti gli italiani. Compromesso: il parlamento diventa bicamerale, formato da due camere praticamente identiche, la Camera dei deputati (400 deputati l.1/2020) e il Senato della Repubblica (200 + 5 senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica). Essendo che entrambe rappresentano la volontà del popolo e proporzionalmente tutti partiti, la natura del bicameralismo è paritaria e indifferenziata. Inizialmente la durata delle due camere era diversa (il senato 6 anni, la camera 5), ma non trovò mai applicazione: la durata del senato venne portata a 5 anni (l’art. 60 Cost.). Elettorato attivo: l’elezione avviene a suffragio universale (i maggiorenni votano alla Camera dei deputati, i venticinquenni al Senato). Elettorato passivo: possono essere eletti alla Camera dei deputati coloro che hanno compiuto 25 anni, mentre al Senato della Repubblica coloro che hanno compiuto 40 anni. Art. 65 Cost.:  Incompatibilità: quando la legge vieta di detenere contemporaneamente due cariche o uffici (art. 65. 2 per i componenti dell’altra camera). Chi incorre in questa situazione deve optare per una delle due cariche. I casi di incompatibilità parlamentare sono contenuti in l. 60/1953.  Ineleggibilità: quando il cittadino, in ragione della carica o dell’ufficio che ricopre, non può essere eletto. Fra gli ineleggibili (a meno che non abbiano cessato dalle funzioni almeno 6 mesi prima della fine della legislatura): presidenti di provincia, capo Polizia di Stato, prefetti e funzionari di polizia, diplomatici. Se si incorre in questa situazione, l’elezione è annullata. Incandidabilità: non prevista dalla Costituzione, introdotta da l. 235/2012. Preclude la possibilità di esercitare il diritto di elettorato passivo. A differenza dell’ineleggibilità, questa non può essere rimossa dal candidato (colui che ha subito una condanna definitiva di almeno 2 anni per reati di particolare allarme sociale e per delitti non colposi con un minimo edittale di 4 anni). Questa comporta la cancellazione della lista dei candidati. Senatori a vita (art. 59 Cost.): sono senatori a vita gli ex Presidenti della Repubblica e quelli di nomina presidenziale; devono essere in tutto 5 (non che ciascun presidente deve eleggere 5 senatori). Durata in carica: le Camere durano 5 anni (legislatura) e non possono essere prorogate se non in stato di guerra (artt. 60 e 78 Cost.), regola fondamentale degli ordinamenti democratici. Prorogatio: serve a coprire il vuoto che potrebbe verificarsi nell’esercizio di funzioni affidate a organi i cui titolari sono soggetti a rinnovo periodico. Proroga: spostamento in avanti di un termine disposto per legge. Parlamento in seduta comune: la Costituzione (art. 55.2 Cost.) considera che in alcune circostanze le due camere si uniscano. È un collegio elettorale (non un organo) di discussione in funzione Il processo deliberativo prevede che tutti possono partecipare, confrontarsi ed esprimere la propria opinione. Poi bisogna trovare un accordo: tramite il principio di maggioranza (modo in cui deliberano le democrazie), si decide, con il dovuto rispetto delle opposizioni. Posto il numero legale, c’è bisogno della maggioranza semplice (metà + 1 dei presenti), dopo si può votare. Tutti i procedimenti si svolgono secondo il principio di maggioranza semplice. Maggioranza qualificata: cambia il denominatore (maggioranza assoluta: 50% +1 dei componenti). Ogni voto si equivale, non ce ne sono che valgono di più (senior parts). Prerogative parlamentari La Costituzione, figlia della tradizione, assume il principio per cui i parlamentari non sono dei comuni cittadini (eccezione del principio di uguaglianza). Godono di speciali prerogative, che non sono privilegi personali. Dalla rivoluzione borghese e francese, si dice che chi è investito del compito di rappresentare la repubblica, non può essere considerato uguale agli altri: c’è bisogno di garanzie per far sì che la missione di rappresentare la volontà generale possa essere esercitata al meglio. Ogni parlamentare gode di una serie di immunità (art. 68 Cost.):  Insindacabilità: garanzia che tutela le opinioni del parlamentare solo nell’esercizio delle sue funzioni. Qualora sorga una contestazione in un processo, il giudice non può procedere senza chiedere alla camera di appartenenza se ritiene presente l’esistenza del nesso funzionale tra dichiarazioni fatte fuori dalle Camere e attività parlamentari: le dichiarazioni devono essere la riproduzione sostanziale di atti parlamentari tipici. Un eventuale conflitto tra giudice e camera di appartenenza è materia della Corte costituzionale.  Inviolabilità: il parlamentare gode di un’immunità dalle restrizioni della libertà personale, di domicilio e di comunicazione, a meno che la camera di appartenenza non lo conceda. Prima del 1993, il giudice, prima di procedere contro un parlamentare, doveva chiedere alla camera l’autorizzazione e questa, in genere, la negava. La modifica costituzionale deriva dagli anni di Tangentopoli: il 17 febbraio del 1992 si tenne un’inchiesta sulla corruzione dei partiti che ricevevano dei finanziamenti illecitamente da privati. Da questa inchiesta si è levata una forte spinta popolare contro la classe politica (Bettino Craxi esempio per eccellenza di un sistema politico corrotto). Da qui la modifica costituzionale: abrogazione dell’autorizzazione a procedere e stesura di un testo meno garantista. Ora, ai giudici è consentito di procedere nei confronti di parlamentari, il limite riguarda solo le restrizioni della libertà personale. Esistono però due eccezioni: 1. Quando il parlamentare viene colto nell’atto di commettere un reato: l’arresto può essere compiuto. 2. Si procede all’arresto in esecuzione di una sentenza di condanna (che prevede una restrizione delle libertà personali). Nel corso del tempo, questa sfera dell’immunità parlamentare si è ridotta, ma resta ferma l’idea che il rappresentante del popolo non è un cittadino come tutti gli altri. Le prerogative difendono soprattutto i parlamentari che hanno maggiore visibilità, perché sarebbero limitati nel compiere le loro funzioni se dovessero subire un’azione giudiziaria. Le prerogative, però, non sono privilegi personali!! Divieto del vincolo di mandato (art. 67 Cost.): ogni parlamentare rappresenta l’intera nazione ed esercita le sue funzioni senza rispondere ad altri che alla propria coscienza; quindi, il parlamentare può cambiare partito dopo essere stato eletto. Prima della nascita del partito politico di massa, strumento di rappresentanza democratica, vigeva il mandato imperativo: comporta l'obbligo del rappresentante di agire secondo le istruzioni ricevute dal mandante (prima rappresentava solo una classe, adesso tutta la Nazione). Indennità (art. 69 Cost.): ogni parlamentare riceve un’indennità stabilita per legge, determinata dall’ufficio di presidenza di ciascuna camera. All’indennità si aggiungono una diaria per le spese di soggiorno, rimborso spese di mandato, trasporti gratuiti, assegno di fine mandato. Devono depositare la dichiarazione dei redditi e la situazione patrimoniale della famiglia. Funzione parlamentare Nel modello di governo parlamentare, un governo esiste quando c’è una maggioranza parlamentare da cui nasce (presunta l’esistenza di dialettica tra governo e maggioranza al fine della legislazione); in uno presidenziale, invece, il presidente non è certo di avere la maggioranza nel Congresso (per esempio, in America). Le funzioni storiche del parlamento sono:  Funzione di essere consiglieri dei principi e del sovrano assoluto.  Funzioni giurisdizionale di autodichia (giudice di sé stesso) nei casi di controversia. Le funzioni più importanti che svolge il Parlamento sono: o Funzione legislativa: novità, dopo le rivoluzioni borghesi. o Funzione di indirizzo o Funzione di controllo o Funzione di informazione Funzione di indirizzo e di controllo. Questa è la funzione più importante perché indica, soprattutto al governo, cosa di deve fare e qual è il fine: il governo non può non fare ciò che la maggioranza parlamentare ritiene opportuno fare. L’opposizione ha il diritto di mettere in crisi il governo, per alternare la maggioranza. Non deve fare solo ostruzionismo, ovvero rendere difficile l’azione del governo, ma contribuire al buon governo, segnalando quali sono degli obbiettivi importanti, che la maggioranza potrebbe seguire. Per specificare e integrare l’indirizzo politico generale, le Camere fanno uso delle mozioni, delle risoluzioni e degli ordini del giorno di istruzione al governo.  La mozione è l’atto programmatico e di indirizzo più rilevante: serve a provocare una deliberazione su un qualsiasi argomento, chiedendo al Governo di muoversi in una direzione piuttosto che in un’altra. Sono votate con procedure simili a quelle dei progetti di legge. o Mozione di sfiducia: impone al governo di dimettersi, viene a meno il rapporto fiduciario. o Mozione di fiducia: atto di fiducia, investe il governo di compiti.  Risoluzioni: simili alle mozioni, possono essere un atto di indirizzo che conclude un dibattito, originato da comunicazioni del governo. Ogni parlamentare può presentare una risoluzione.  Ordini del giorno di istruzione al governo: il parlamento può rivolgere al governo per segnalare cose che vanno fatte durante l’esame di un processo di legge o di una mozione. Un’altra funzione importante è quella di controllo e di informazione: per governare sono necessarie conoscenze. Il governo è capace di fornire quelle informazioni che né il parlamento né i cittadini possiedono. Ogni camera ha un servizio studio di funzionari che fanno ricerche per i parlamentari:  Interrogazioni: consistono in una domanda per iscritto indirizzata al governo, il quale può rispondere in forma scritta o orale, per chiedere informazioni o conferme. Non si apre alcun dibattito: l’interrogante deve dire se è soddisfatto del chiarimento, in pochi minuti.  Interpellanze: domande poste al governo per sapere perché si è comportato in un certo modo e come intende proseguire. A differenza delle interrogazioni, può essere presentata una mozione, a seguito della quale può seguire un dibattito. Sarà la Camera a dettare i suoi indirizzi.  Indagini conoscitive: serie ordinate di audizioni (le commissioni chiedono ai ministri di interferire su questioni politiche e amministrative), stenografate, che si concludono con un documento dei risultati acquisiti.  Inchieste parlamentari (art. 82 Cost.): maggiore strumento di conoscenza di cui il Parlamento può fare uso. Le inchieste sono istituite con una legge della costituzione: devono avere come oggetto materie di pubblico interesse, devono rappresentare proporzionalmente tutti i gruppi parlamentari, devono disporre degli stessi poteri e devono essere sottoposte alle stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria. La commissione d’inchiesta svolge gli stessi compiti dell’autorità giudiziaria, per questo è lo strumento di controllo più incisivo. Altre funzioni del Parlamento sono quelle giurisdizionali e amministrative. Giurisprudenziali:  Decisioni delle due Camere sulle contestazioni relative al procedimento elettorale: solo nel caso delle elezioni politiche tale oggetto è sottratto al giudice comune, per tutelare l’indipendenza del parlamento su decisioni attinenti alla sua composizione.  Esercizio dell’autodichia: giurisdizione domestica sui ricorsi contro i provvedimenti in materia di personale adottati dagli uffici di presidenza. Anche in questo caso vengono esclusi i giudici comuni. Amministrative: oltre all’autonomia amministrativa, contabile e di bilancio di cui gode ciascuna Camera, alcune leggi attribuiscono a commissari parlamentari bicamerali funzioni amministrative, come le “tribune elettorali” e l’accesso ai programmi di informazione e comunicazione politica del servizio pubblico radiotelevisivo. Programmazioni dei lavori e sistemi di votazione  Contingentamento dei tempi: è il principale strumento che permette la concreta applicazione della programmazione (esteso solo nel 1997 dall’ambito della sessione di bilancio a tutta l’attività dell’aula). I procedimenti in assemblea devono concludersi entro una data prefissata e il tempo disponibile viene ripartito tra Governo, relatori, rappresentanti dei gruppi, eventuali parlamentari, in modo che il tal giorno alla tal ora la decisione venga assunta. Tuttavia, i casi di deroga a questa regola sono molto frequenti. Il contingentamento non si applica ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge. Ciclo annuale di bilancio Ogni anno le assemblee rappresentative votano il bilancio di previsione, cioè il documento presentato dal governo che contiene l’elenco delle spese previste per l’anno successivo e delle entrate per finanziarle. L’art. 81 Cost. detta le disposizioni in materia di bilancio e stabilisce il principio dell’equilibrio delle entrate e delle spese, limitando il ricorso all’indebitamento, consentito solo per fronteggiare le conseguenze di un ciclo negativo o al verificarsi di eventi eccezionali (con autorizzazione delle Camere con voto a maggioranza assoluta). Ogni volta che le Camere approvano leggi che comportino oneri aggiuntivi, queste leggi devono indicare i mezzi per farvi fronte, ossia la copertura finanziaria (soddisfatta sia con nuove entrate sia con taglio di altre spese). Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, il Parlamento può concedere per quattro mesi l’esercizio provvisorio, autorizzando il governo a usare risorse mese per mese in misura non superiore a un dodicesimo di quelle previste dal bilancio dell’anno precedente. Infine, viene riservata, dall’art. 81, ad una fonte specializzata il contenuto della legge di bilancio. Il ciclo annuale di bilancio adegua gli strumenti e i tempi della programmazione economica e finanziaria alle regole dell’Unione europea sul coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche e di bilancio. Per questo si può parlare di un ciclo di bilancio coordinato Ue-Italia. Il ciclo prende avvio, in Italia, sulla base delle linee guida di politica economica e di bilancio formulate fra gennaio e marzo a livello europeo, che definiscono le priorità strategiche dell’Unione e gli orientamenti rivolti ai singoli stati. Così il governo, entro il 10 aprile, sottopone alle Camere il documento di economia e finanza (Def), che fa il punto sulla situazione economico-finanziaria del paese: esso contiene il programma di stabilità (obiettivi di finanza pubblica per i successivi tre anni) e il programma nazionale di riforma (riforme strutturali da realizzare per promuovere la crescita, l’occupazione e la competitività). Sul Def ciascuna camera si pronuncia approvando una risoluzione. Acquisite le deliberazioni parlamentari, il governo invia il documento a Bruxelles entro aprile. Successivamente il governo, entro giugno, predispone il rendiconto generale dello Stato con riferimento all’esercizio dell’anno precedente e presenta il disegno di legge di assestamento per riportare i conti, in caso di scostamenti, in linea con le previsioni di bilancio. Entro luglio il Consiglio dell’Unione, su proposta della Commissione, si pronuncia sul programma di stabilità e sul programma nazionale di riforma con l’adozione di raccomandazioni, eventualmente suggerendo specifiche modifiche e correzioni per far sì che i programmi siano in linea con gli obiettivi europei. A questo punto, il governo, entro il 27 settembre, presenta la nota di aggiornamento del documento di economia e finanza (Nadef): essa fissa i nuovi obiettivi programmatici e recepisce le raccomandazioni approvate in sede europea. Così il governo, entro il 20 ottobre, presenta il disegno di legge di bilancio, che reca la manovra di finanza pubblica: unico testo nel quale, dal 2016, sono confluiti la legge di stabilità e il bilancio di previsione (annuale e pluriennale). Da fine ottobre, dunque, a fine dicembre ciascuna camera dedica una sessione apposita alla discussione e votazione della legge di bilancio. Si tratta della sessione di bilancio, che per prassi si avvia ad anni alterni nell’una e nell’altra camera: è disciplinata dai regolamenti parlamentari con la previsione di termini precisi e limiti rigorosi agli emendamenti. La legge di bilancio si compone di due sezioni:  La prima sezione riprende i contenuti della legge di stabilità. Essa contiene tutte quelle disposizioni volte a far sì che il bilancio corrisponda agli obiettivi programmatici del Def aggiornato: determina il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare (cioè la differenza fra le entrate e le spese); modifica le norme di spesa e di entrata previste dalle leggi vigenti o ne introduce di nuove; fissa i fondi speciali per la copertura di future leggi di spesa e i fondi destinati al rinnovo dei contratti dei pubblici dipendenti; reca le misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui sia necessario ridurre l’onere. Le riforme di tipo strutturale sono oggetto di eventuali disegni di legge collegati alla manovra finanziaria, da indicare nel Def e da presentare entro il mese di gennaio, quando il ciclo di bilancio dell’anno solare successivo ha già cominciato a muovere i suoi primi passi in ambito europeo.  la seconda sezione riprende invece i contenuti del bilancio di previsione. Attraverso la «fotografia» delle entrate e delle spese come previste (e modificate) dalla prima sezione, essa autorizza l’amministrazione dello Stato a riscuotere le entrate e disporre le spese indicate Ufficio parlamentare di bilancio (Upb): organismo indipendente di controllo sui conti pubblici, collocato presso le Camere. La sua funzione è quella di fornire verifiche sulle previsioni macroeconomiche, sugli andamenti di finanza pubblica e sull’osservanza delle regole di bilancio nazionali ed europee La legge di delegazione europea e la legge europea Legge comunitaria (fino al 2012): apposito strumento legislativo con cui viene assicurato il periodico adeguamento dell’ordinamento interno agli obblighi derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. La legge comunitaria solo in piccola parte attuava gli obblighi Ue in via diretta, mentre in relazione alla gran parte di essi affidava al governo il compito di farlo adottando decreti legislativi o regolamenti. Lo scopo stesso dell’istituzione di una legge ad hoc, per evitare che lo Stato italiano incorra in procedure di infrazione per mancato adempimento degli obblighi Ue, sembra essere vanificato: non è stata mai prevista una «sessione» con la garanzia di tempi certi per l’approvazione in assemblea della legge comunitaria. Si è arrivati, nel 2012, a una complessiva riforma delle norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea. Al posto della legge comunitaria, sono stati istituiti due distinti strumenti legislativi: la legge di delegazione europea e la legge europea (Il governo deve presentare alle Camere i due disegni di legge entro il mese di febbraio).  La legge di delegazione europea contiene disposizioni che conferiscono al governo deleghe legislative per l’attuazione delle direttive europee, disposizioni che autorizzano il governo a recepire le direttive in via regolamentare nelle materie non coperte da riserva assoluta di legge, disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni esercitano la propria competenza normativa per recepire gli atti dell’Unione.  La legge europea contiene, invece, la modifica o l’abrogazione di norme statali in contrasto con la normativa Ue. Questa riforma ha cercato di limitare i ritardi eccessivi separando ciò che può essere agevolmente approvato, affidato alla legge di delegazione europea, e il resto, affidato alla legge europea.