Riassunto Governance - Smart Spending Allegro - Formato, Sintesi del corso di Management Pubblico

Scarica Riassunto Governance - Smart Spending Allegro - Formato e più Sintesi del corso in PDF di Management Pubblico solo su Docsity! PPP – Partnership pubblico privato In Europa, storicamente, il grado di presenza pubblica nell’economia, già a partire dalla fine della prima guerra mondiale, è andato ben oltre quella naturale funzione regolatoria e di intervento prevista nei casi di fallimento del mercato. L’intensità di tale presenza ha oscillato nel corso degli anni, sino a giungere all’onda di reflusso innescata dalle crisi degli anni ‘70, che portò alle grandi privatizzazioni. Successivamente, il Partenariato Pubblico-Privato (PPP) si è affermato come via intermedia e moderna tra stato e mercato, a partire dal lancio del Private Finance Initiative nel 1992 in UK. In realtà, il modello della collaborazione tra pubblico e privato, in primis per la costruzione di infrastrutture "strategiche", ha avuto le sue prime sperimentazioni proprio in Italia con la costruzione delle autostrade a pedaggio, a partire, nel 1922, con l’autostrada dei laghi ad opera dell’Ing. Puricelli. Il modello trova la sua ispirazione nelle iniziative di costruzioni di grandi infrastrutture da parte di compagnie private, come ad esempio le ferrovie. Nel diritto amministrativo italiano queste trovano la loro regolazione attraverso l’istituto delle concessione. In quest’ottica, la possibilità di sviluppare interventi negli ambiti tipicamente pubblici attraverso una partnership virtuosa con il settore privato trova i suoi presupposti teorici nella possibilità di conciliare le diverse logiche di creazione di valore proprie del settore pubblico e di quello privato. Per il settore pubblico, la misura del valore è connessa a quella della creazione del benessere sociale mentre per il settore privato il concetto si associa a quello di valore economico. Il punto d’incontro tra queste due logiche nel PPP dovrebbe risiedere nella capacità degli operatori privati di conseguire una maggiore efficienza di intervento rispetto a quelli pubblici, grazie a minori inefficienze di sistema e ad una superiore capacità innovativa, manageriale, d’iniziativa e di ponderazione e gestione proattiva dei rischi, cioè, in sintesi, grazie all’imprenditorialità. Tale fattore dovrebbe generare un rilevante e superiore Value for Money (VfM) per l’amministrazione pubblica. Si tratta di un indicatore non astratto ma concretamente misurabile attraverso specifici strumenti di analisi, il quale: - rappresenta la misura della convenienza per l’operatore pubblico a ricorrere al PPP in confronto al sacrificio imposto alla collettività con la sottrazione di risorse e di opportunità legate alla privatizzazione di una determinata opera o servizio; - dovrebbe costituire il valore di riferimento per un adeguato monitoraggio degli outcome, ovvero dei risultati conseguiti in relazione agli obiettivi prefissati, coerentemente al performance management. In tal senso, è possibile affermare che il VfM rappresenta la reale misura della convenienza per il settore pubblico a ricorrere al PPP assicurando un maggiore grado di controllo. Solo in presenza di interventi che evidenziano un valore positivo di questo indicatore si realizza, difatti, quell’incontro virtuoso tra creazione di valore pubblico e creazione di valore privato in grado di influire sul benessere sociale senza realizzare esclusivamente un trasferimento di oneri, peraltro incrementali, tra il presente ed il futuro. Lo strumento del PPP è indubbiamente sofisticato e delicato, poiché deve trovare applicazione, per evitare patologie ed effetti negativi per il benessere sociale, nella logica della complessa conciliazione tra valore pubblico e valore privato. Tuttavia, il suo potenziale è estremamente rilevante, oltre che per la scarsità di risorse pubbliche, per l’assoluto rilievo che ricoprono, per lo sviluppo dell’economia italiana, ma non solo: - le infrastrutture, per la crescita della produttività. In quest’ottica, appare chiaro che il coinvolgimento di risorse private in progetti caratterizzati da un Value for Money positivo, poiché moltiplica le risorse disponibili assicurando una positiva utilità marginale per il settore pubblico, può determinare una rilevante crescita delle prospettive di sviluppo di un’area territoriale; - la crescita di efficienza ed efficacia nei processi di erogazione dei servizi pubblici. Una gestione privata virtuosa può determinare un rilevante "breakthrough" che, anche attraverso una sistematica elevazione degli standard, può aiutare a rompere "l’apatia" degli apparati burocratici nazionali, liberando consistenti energie economiche e produttive. Le partnership gestite in una logica di mera sostituzione del pubblico con il privato senza spinta alla generazione di VfM e alla trasformazione delle logiche d’azione sia del pubblico che del privato rischiano di distruggere valore generando rendite di posizione così come è avvenuto nel campo delle privatizzazioni. Tutto ciò a scapito dell’interesse pubblico complessivo. I progetti realizzabili in PPP possono essere classificati in tre principali categorie:  Calde - progetti dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi da utenza. Sono iniziative in cui i ricavi commerciali prospettici consentono al settore privato un integrale recupero dei costi di investimento. Il coinvolgimento del settore pubblico è limitato all’identificazione delle condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto;  Tiepide - progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica . Sono iniziative i cui ricavi commerciali da utenza sono di per sé stessi insufficienti a generare adeguati ritorni economici, ma la cui realizzazione genera rilevanti esternalità positive in termini di benefici sociali indotti dalla infrastruttura;  Fredde - progetti in cui il soggetto privato fornisce direttamente servizi alla pubblica amministrazione. Sono tutte quelle opere pubbliche – carceri, ospedali, scuole – per le quali il soggetto privato che le realizza e gestisce trae la propria remunerazione esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati dalla Pubblica Amministrazione. Le principali forme di PPP contrattuale sono: o la concessione di costruzione e gestione; o la concessione di servizi; o la sponsorizzazione; o la locazione finanziaria. Alcuni tratti caratteristici del PPP: 1. I vantaggi derivanti dalla coincidenza di interessi Il PPP dovrebbe generare una coincidenza di interessi tale da abilitare interventi di maggiore qualità. Per il privato può determinare:  La convenienza per questo a ricercare la minima qualità possibilità di realizzazione senza pregiudicare la collaudabilità dell’opera  L’adozione di condotte borderline atte a generare le varie forme di modifiche di prezzi previste dalla regolamentazione sugli appalti. L’assunzione nel PPP almeno del rischio di realizzazione e di manutenzione da parte dell’operatore privato genera alcune ricadute positive:  La neutralizzazione dei rischi di dilatazione di tempi e costi  L’implementazione di interventi di maggiore qualità  La riduzione del carico finanziario gravante sull’attore pubblico  L’esclusione degli investimenti dalla contabilità connessa al rispetto del Patto di Stabilità Interno. Il PPP genera rapporti di lungo termine. Dal punto di vista strettamente finanziario, laddove ci si limita al mero confronto tra costo di realizzazione dell’intervento ed esborsi finanziari posti direttamente o concessione è rappresentato dalla progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica. Project financing: è una modalità di finanziamento di un progetto d’investimento attraverso il veicolo di una SVP (special purpose vehicle o società di progetto) che ha come obiettivo la realizzazione e la gestione del progetto stesso. È possibile sintetizzare le principali caratteristiche del PF come segue: ↓ il progetto viene valutato dai finanziatori principalmente (ma non esclusivamente) per la sua capacità di generare flussi di cassa; ↓ i flussi di cassa, connessi alla gestione del progetto, costituiscono la fonte primaria per il rimborso del debito e per la remunerazione del capitale di rischio; ↓ la fase di gestione dell’opera costituisce elemento di primaria importanza (al pari della sua costruzione), in quanto soltanto una gestione efficace e qualitativamente elevata consente di generare i flussi di cassa necessari a soddisfare banche ed azionisti; ↓ le principali garanzie connesse all’operazione sono di natura contrattuale piuttosto che di natura reale; ↓ la struttura dell’operazione è definita a seguito di un processo di negoziazione tra i diversi soggetti coinvolti (azionisti, banche, PA) in merito alla ripartizione dei rischi dell’iniziativa tra i diversi partecipanti. Possiamo quindi dire che il ricorso al PF permette alla PA, di svolgere la propria funzione nel rispetto delle 3E attraverso una corretta allocazione delle risorse pubbliche, intese in senso lato - fondi pubblici, risorse umane e strumentali - in funzione della prestazione di servizi pubblici di elevato livello qualitativo; al settore privato, di perseguire il proprio scopo di profitto, incentivando l’innovazione ed in funzione dell’apertura di nuovi settori del mercato, in collaborazione con la PA; all’utente finale, di ottenere servizi migliori senza aggravio nella fiscalità. Il project financing su iniziativa del privato Riguarda la possibilità del privato di proporre al settore pubblico opere con un rilevante grado di autonomia e discrezionalità. I principali vantaggi del ricorso al PF possono essere distinti, con riferimento ai soggetti coinvolti, come segue: Vantaggi per l’amministrazione: o possibilità di realizzare un’iniziativa di notevole interesse per la collettività, limitandone l’impatto sul bilancio pubblico e senza assumere il rischio finanziario e di mercato, che dovrebbero essere posti a carico dei privati; o garantire, tendenzialmente, una più elevata qualità della progettazione, tempi ridotti di realizzazione e maggiore efficienza gestionale. Vantaggi per il privato: o possibilità di limitare l’impatto sul proprio bilancio di un eventuale fallimento del progetto, in quanto il progetto si presenta come entità autonoma; o possibilità di mettere in comune con altre imprese (pubbliche e private) competenze e risorse su progetti innovativi e per questo più rischiosi. Il project financing di servizi La possibilità di utilizzare il project financing anche nel campo delle infrastrutture immateriali, in primis nello sviluppo di servizi, e più in generale nel campo dei servizi pubblici e di interesse collettivo. Per cui la finanza di progetto si applica, in quanto compatibili, anche ai servizi. L’introduzione del project financing di servizi, ovvero dello svolgimento di un servizio pubblico mediante concessione, ammissibile dall’8 giugno 2011, dischiude nuovi ambiti di collaborazione tra pubblico e privato potenzialmente forieri di consistenti innovazioni e di una rilevante crescita di performance nel campo dei servizi pubblici. Il procedimento prevede i seguenti step: 1. Presentazione della proposta da parte del privato – studio di fattibilità, bozza di convenzione, piano economico-finanziario asseverato, specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, indicazione degli elementi di selezione da adoperare in fase di selezione della proposta, indicazione delle garanzie offerte dal promotore dell’amministrazione aggiudicatrice 2. Selezione della proposta da parte dell’amministrazione pubblica – avviene entro il termine ordinatorio di 6 mesi sulla base della funzionalità e fruibilità del servizio, dell’accessibilità al pubblico, del rendimento, del costo di gestione e manutenzione, della durata della concessione, delle tariffe da applicare 3. Assegnazione della concessione – avviene mediante almeno una gara informale alla quale viene invitato il promotore, ponendo a base di gara la proposta da quest’ultimo presentata. Il leasing costruendo È la locazione finanziaria di opere pubbliche, è una forma di Partenariato Pubblico – Privato. Introdotta nel 2007 come soluzione offerta per la realizzazione di opere fredde o tiepide. Nei leasing il rischio di disponibilità viene posto a carico dell’utilizzatore. È lo strumento più semplice ed economico rispetto ad una classica operazione di project financing. Tuttavia evidenzia non banali questioni procedurali:  La corretta strutturazione delle operazioni dal punto di vista tecnico ed economico-finanziario  Contenuti del bando che deve specificare la durata del finanziamento ed il prezzo per il riscatto finale dell’opera  La tipologia di soggetti ammessi alle procedure competitive ha posto per molto tempo il problema se il contratto, che richiede due prestazioni una di finanziamento e l’altra di esecuzione, sia da inquadrarsi come avente carattere unitario o meno.  Il regime delle responsabilità tra soggetto finanziatore e soggetto realizzatore per cui ognuno risponde individualmente delle proprie prestazioni e può sostituire l’altro in caso di fallimento Il contratto di disponibilità È la risposta ai problemi del leasing in costruendo, è lo strumento giuridico mediante il quale sono affidate a rischio e a spesa dell’affidatario, la costruzione e la messa a disposizione a favore dell’amministrazione aggiudicatrice di un’opera di proprietà privata destinata all’esercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo. La struttura è di proprietà del privato e questo provvede a metterla a disposizione dell’amministrazione assumendo i rischi connessi ad assicurare la costante fruibilità dell’opera rispettando determinati parametri di funzionalità predeterminati dal contratto. Il contratto di disponibilità assicura una serie di vantaggi:  Consente al settore pubblico di non trattenere alcun rischio  Favorisce la finanziabilità dell’operazione per la possibilità degli istituti di credito di garantirsi con l’immobile che è di proprietà del privato La remunerazione del privato può avere origine: nel Canone di disponibilità, nell’Eventuale riconoscimento di un contributo in corso d’opera, nel Prezzo di trasferimento. I Rischi sono a carico del privato. La risoluzione del contratto è volta a garantire sia i finanziatori che l’amministrazione. VALUE FOR MONEY Appare chiaro come il PPP, lungi dall’essere una panacea alla carenza di risorse per investimenti nel settore pubblico, rappresenti uno strumento a rilevante valore aggiunto solo quando gestito con consapevolezza e il giusto livello di perizia tecnica. In un contesto in cui il settore pubblico evidenzia sia rilevanti gap di performance che difficoltà a introdurre innovazioni in grado di modificare efficacemente e rapidamente il livello delle sue prestazioni, anche per lo schiacciamento quasi totale delle risorse finanziarie sulle spese correnti, soggettivamente o oggettivamente difficilmente comprimibili, appare chiaro come l’intervento del privato possa essere estremamente attrattivo. Tale attrazione non deve, però, essere connotata da posizioni ideologiche aprioristicamente a favore o contrarie. Il privato agisce per creare valore economico e la generazione attraverso il PPP di valore anche sociale dipende fortemente dalla capacità del settore pubblico di svolgere opportunamente il proprio ruolo e di stimolare la capacità innovativa del privato. L’esperienza di questi anni insegna, non solo in Italia, che il privato ha una superiore capacità di realizzare efficacemente e in tempi di gran lunga più ridotti di quelli del pubblico opere complesse, oltre che di installare tecnologie sofisticate e gestire le stesse preservando la qualità delle infrastrutture e dei servizi erogati. In assenza di opportune azioni di bilanciamento, però, lo stesso tende, nella migliore delle ipotesi, a riportare lo schema del PPP nell’alveo dei rischi tipici di un appalto, ovvero a limitare i rischi effettivi a suo carico. Ciò, soprattutto, nelle opere fredde o tiepide. Nella prospettiva delineata, tre elementi appaiono fondamentali per un corretto utilizzo del PPP da parte del settore pubblico: Value for Money, Meccanismi di remunerazione del privato e sistemi di controllo della performance. Value for Money Tale indicatore esprime la misura della convenienza per l’operatore pubblico in rapporto al sacrificio imposto alla collettività attraverso la sottrazione di risorse e opportunità legate alla "privatizzazione" di una determinata opera o servizio. La prassi internazionale ha formalizzato una metodologia di calcolo di tale valore, attraverso uno strumento denominato Public Sector Comparator (PSC) che consente di determinare il costo aggiustato per il rischio ("risk adjusted costing") che il soggetto pubblico sopporta in relazione ad un intervento, materiale o immateriale, realizzato attraverso il PPP. Attraverso il confronto con l’analogo costo che la stessa amministrazione sopporterebbe attraverso la realizzazione e gestione dell’intervento in proprio, mediante altre forme di selezione, in primis l’appalto, è possibile misurare il VfM che l’operazione, ceteris paribus, genera per il settore pubblico grazie al ricorso al PPP, giustificandone l’adozione. La valutazione economica delle scelte in materia di spesa pubblica, soprattutto per finalità d’investimento, è stata tradizionalmente basata su tecniche economiche come l’analisi costi – benefici e costi‐efficacia. Dimostrare il valore delle scelte operate diviene essenziale, in un contesto di intensa collaborazione tra pubblico e privato, soprattutto per i soggetti pubblici che impiegano risorse della collettività e che devono, quindi, accertarsi che tali scelte siano convenienti. È per questo motivo che, negli ultimi anni, si allargano le tradizionali finalità della valutazione e si moltiplicano gli strumenti a disposizione delle Pubbliche Amministrazioni per alimentare il processo decisionale pubblico e orientarlo alla creazione del Value For Money. Un progetto crea VFM quando permette una riduzione dei costi di costruzione e gestione, una migliore allocazione dei rischi, una più veloce implementazione del progetto, un aumento della qualità o nella generazione di redditività. Secondo la Commissione Europea, il VFM deve essere l’obiettivo primario nel progettare una PPP. Sarà poi necessario verificare sul campo se il VFM atteso dall’amministrazione sia stato effettivamente realizzato. In tal senso assumono estrema rilevanza i meccanismi di monitoraggio delle operazioni di PPP. Il VFM assessment è un procedimento di verifica del conseguimento del VFM che il soggetto pubblico può porre in essere, sia ex ante che ex post, per dimostrare di aver realizzato un oculato ed ottimale utilizzo del danaro pubblico. Ruolo del soggetto pubblico è, infatti, assicurare un continuo miglioramento nel modo in cui le proprie funzioni sono esercitate con riguardo alla combinazione di economicità, efficienza ed efficacia. DIVERSI PAESI CON DIVERSI INTERVENTI DI RAZIONALIZZAZIONE DELLA SPESA L’ESPERIENZA DELLA GRAN BRETAGNA La GB è stato uno dei paesi all’avanguardia nell’applicazione del New Public Management, a partire dalla grande enfasi sugli strumenti per la gestione della performance. Le riforme risalgono al periodo dei governi conservatori inaugurati dalla Thatcher nel 1979. Tuttavia, anche i governi laburisti successivi, a partire da quello di Tony Blair, hanno comunque proseguito nella stessa direzione, inaugurando il ciclo delle ricorrenti spending review. Il periodo delle riforme conservatrici può essere distinto in 3 fasi:  Fase iniziale, inizi anni ‘80, finalizzata alla riduzione della spesa pubblica e attuata mediante drastiche riduzioni dell’impegno dello stato in alcuni settori produttivi soprattutto attraverso la riduzione del numero di impiegati pubblici. Introduzione dei primi sistemi della performance al fine di rendere i manager responsabili dei risultati.  Seconda fase, metà anni ‘80, segnata dal profondo processo di privatizzazioni. Circa 800mila dipendenti passarono dal settore pubblico a quello privato.  La fase finale, fine anni 80’, che introdusse modelli di gestione privatistica su larga scala ed a tutti i livelli dell’amministrazione. Il performance management divenne la prassi in tutti i settori, con la particolare enfasi alla pubblicazione dei risultati annuali. Nel 1992 fu lanciata la Private Finance Initiative che disciplinava lo sviluppo di partenariati pubblico-privati e furono avviate iniziative tese a migliorare il servizio al cliente-cittadino. Con l’avvento dei governi laburisti nel 1997 fu approvato il Fiscal Framework basato su due regole fiscali di medio-lungo termine, comprendenti rispettivamente il pareggio di bilancio al netto del ciclo economico e il mantenimento del rapporto del debito/PIL sotto al 40%. Nel 1998 fu introdotto il sistema della Spending Review la cui realizzazione fu accompagnata dalla definizione di un ampio sistema di obiettivi, i Public Service Agreements, con l’intento di specificare, per ciascun dipartimento e autorità locale, uno o più target collegati a ciascun obiettivo. Venne previsto un sistema di misurazione delle performance rivolto alle autorità locali. Nel 1999 fu avviata l’iniziativa Best Values tesa a valutare la performance di tutte le autorità locali e dei servizi da esse erogati alle comunità locali. Questo fu inizialmente rivolto ad alcune aree-chiave: servizi sociali, ambiente, tempo libero & cultura, utilizzo delle risorse, scuola primaria e secondaria. Il sistema, basato sull’uso di centinaia di indicatori, prevedeva differenti pesi per le diverse aree sino a raggiungere, in funzione dei punteggi ottenuti, una valutazione complessiva da 0 a 4 stelle (poor, weak, fair, good and excellent), con l’intento di premiare le autorità più performanti e penalizzare quelle meno "virtuose". L’obiettivo finale era quello di impostare un sistema realmente orientato ai risultati finali, misurati da un organismo indipendente, definiti attraverso consultazioni pubbliche e resi noti attraverso la pubblicazione di sistematici report. Nel 2002 fu introdotto il Comprehensiv Performance Assessment (CPA)teso a valutare la performance di tutte le autorità locali e dei servizi da esse erogate. Tale ingente investimento ha in effetti determinato un miglioramento delle performance ma con costi ingenti. L’esperienza dei Public Service Agreements (PSA) fu sospesa dal governo conservatore Cameron, il quale tagliò anche un ampio numero di indicatori strategici e di performance nell’ambito di un ampio programma di riduzione della spesa pubblica. Ciò, nel tempo, ha mostrato che è stato possibile costruire un sistema di valutazione che abbia meno misurazioni ma sia più orientato agli outcome, alla valutazione dei risultati. Il periodo dei governi laburisti non modificò di fatto il quadro di riferimento per le riforme del settore pubblico. Così l’attenzione per il cittadino-cliente proseguì, con il Citizen’s Charter che fu ribattezzato “Service First", ma soprattutto fu sviluppata una forte attenzione per il partenariato pubblico-privato, implementando pienamente la Project Finance Initiative (PFI). Circa 20 anni dopo la sua introduzione, è in corso negli ultimi anni un forte dibattito in Gran Bretagna circa la convenienza e l’opportunità del ricorso alla finanza di progetto. Le polemiche sono alimentate dal fatto che il PFI comporterebbe un “value for money" decisamente basso per il settore pubblico, inferiore a quello che lo stesso settore avrebbe potuto ottenere finanziandosi direttamente per i medesimi investimenti. Diversi autori hanno espresso forti perplessità sulla sostenibilità del PFI con particolare riferimento alla sua applicazione al settore sanitario. Questo strumento sofisticato è particolarmente delicato e può generare distorsioni rilevanti, quali:  Inversioni mezzi-fini, indotti dai sistemi di misurazione delle performance:  Mero differimento temporale delle criticità finanziarie per la collettività;  Recupero di efficienza a scapito più che proporzionale dell’efficacia;  Rischio di spiazzamenti connessi all’evoluzione del contesto tecnologico e territoriale;  Possibilità di selezione avversa e azzardo morale;  Assoluta rilevanza della corretta progettazione dei sistemi di misurazione della performance. IL NPM IN NUOVA ZELANDA La Nuova Zelanda è un caso interessante, per le riforme attuate nel settore pubblico, perché è la nazione che ha implementato con maggiore estensione e incisività i principi del New Public Management, reagendo ad una profonda crisi economica e finanziaria. La genesi delle riforme va fatta risalire all’adesione della GB alla CEE nel 1973 che determinò la penalizzazione degli stati dell’ex- commonwealth che si trovavano nella cosiddetta zona ad est di Suez. La pesante crisi economica e finanziaria innescò una radicale riforma del sistema pubblico, durata sino al 1990, che si concretizzò con la riduzione delle imposte sulle imprese, una vigorosa deregolamentazione per attrarre capitali stranieri e una serie di privatizzazioni. Numerosi atti di governo consentirono:  La trasformazione dei vecchi uffici del commercio e le corporazioni in centri di business secondo un modello privatistico;  Rese pienamente responsabili i direttori generali per la gestione efficace ed efficiente dei propri dipartimenti;  Introdusse la contabilità economica e orientò l’attenzione del budgeting verso output e outcome;  Obbligò il governo ad esplicitare i propri obiettivi fiscali. Il processo di riforma fu tutt’altro che condiviso dalla pubblica opinione che anzi si oppose fortemente al cambiamento ma fu favorito dalla struttura dello stato, fortemente centralizzato, e dalla forma del potere esecutivo maggioritario fino al 1996. Fu ridotto il numero di dipendenti pubblici, ciò favorì la crescita del PIL e la progressiva riduzione del debito. Una caratteristica delle riforme effettuate è il loro basso grado di politicizzazione. Il paese, infatti, è stato fortemente permeato, a prescindere dal governo in carica, dalle idee di rinnovamento e modernizzazione. Esemplificativo di tale approccio è la modalità attraverso la quale il governo della Nuova Zelanda ha operato per favorire lo sviluppo turistico da parte delle comunità locali. Avendo individuato in questo settore uno di quelli caratterizzati dalle maggiori potenzialità di sviluppo, il governo realizzò difatti nel 2006 un pratico Tourism Planning Toolkit, contenente linee guida per la programmazione e realizzazione degli investimenti, che fu distribuito a tutte le autorità locali, raccomandandone l’uso. La logica del toolkit consiste di un manuale operativo basato su una metodologia impostata secondo gli standard della programmazione turistica internazionale. LA RIFORMA DEL GOVERNO LOCALE IN DANIMARCA La Danimarca ha una popolazione ridotta, ma un settore pubblico molto ampio con una quota di spese e entrate ben oltre il 50% sul PIL. Si riscontra un bilanciamento tra centro e periferia. Le organizzazioni del terzo settore, movimenti dei cittadini e diversi gruppi di interesse prendono parte attivamente alla vita sociale, dando vita ad un sistema fortemente consensuale, danno vita a governi di coalizione. La Danimarca è uno stato fortemente influenzato dalle idee del NPM i cui valori permeano la classe dirigenti che applica con regolarità i modelli del performance-based management, della customer satisfaction e ricorre diffusamente all’e-government. Tutto questo all’interno di un quadro di rapporti inter-istituzionali disciplinati da contratti di servizio orientati ai risultati e valutati attraverso report annuali basati su bilance score card. Vi è un sistema organizzativo dove i risultati determinano in buona parte le retribuzioni dei manager pubblici, i quali – da circa trent’anni - sono selezionati soprattutto sulla base della loro preparazione economico-manageriale, limitando la cultura giuridica a staff specialistici con funzioni di supporto. Il caso danese testimonia, dunque, il passaggio da una cultura formalistica basata sulla centralità della compliance legale dell’attività amministrativa ad una di primato degli aspetti tecnico sostanziali, economici e manageriali su quelli meramente formali. La forte enfasi sui risultati, che limita la competenza giuridica ad un ruolo tecnico di supporto per assicurare la regolarità amministrativa dei provvedimenti, abbia avuto un ruolo fondamentale nell’exploit prestazionale del settore pubblico danese. Tale situazione è comunque il risultato di un processo di riforme attuato sin dal 1983, quando il governo conservatore (che restò in carica sino al 1993) lanciò il "Programma di Modernizzazione", basato sull’apertura ai mercato dei servizi pubblici, con esternalizzazioni e privatizzazioni, oltre che su una riforma del sistema di budgeting, la quale – implementando l’approccio "top-down" - introdusse tetti di spesa ai diversi ministeri, favorendo una riallocazione delle risorse tra i vari programmi gestiti al loro interno. L’innovazione fu rilanciata dal nuovo governo socialdemocratico nel 1993, attraverso l’iniziativa "A New Look on the Public Sector", che enfatizzò gli aspetti del performance-based management, della qualità, dell’empowerment dei dipendenti e del coinvolgimento dei cittadini. La politica delle esternalizzazioni fu ridotta negli anni 90. Elemento centrale delle riforme fu l’attenzione per il results- based management, che fu in particolare applicato alle oltre cento agenzie e dipartimenti che costituivano la leva operativa per le politiche lanciate a livello nazionale. L’adozione di contratti di servizio, insieme con quella di report sintetici e strutturati, nella forma di balanced scorecard e sistemi di controllo della qualità, quali il Commmon Assessment Framework, favori molto l’orientamento ai risultati, anche grazie all’adozione del cosiddetto activity-based budgeting, diffusamente applicato, come nel caso delle Università e del sistema sanitario. La terza "epoca" delle riforme fu infine quella lanciata dal governo liberale-conservatore dal 2001, basata sul programma "Citizens at the Wheel", che presentava molta continuità con le precedenti, ma introducendo il sistema dell’accrual accounting (contabilità economica) a livello centrale e locale. Un aspetto centrale e innovativo del nuovo programma fu comunque la forte attenzione per l’e-government, la cui implementazione, nel periodo 2007-2010, venne promossa attraverso la strategia "Towards Better Digital Service, Increased Efficiency and Stronger Collaboration". Complessivamente, è stato osservato che le numerose riforme che si sono susseguite sin dall’inizio degli anni ‘80 - differentemente da quanto accaduto in altri paesi - non hanno compromesso la presenza dello Stato, ma hanno piuttosto determinato un lungo processo di modernizzazione, per effetto del quale il livello del rapporto del debito pubblico sul PIL si è quasi dimezzato, passando dal 74% del 1995 al 44% del 2011, dopo aver raggiunto un picco minimo del 24,8% nel 2007, prima della crisi finanziaria globale. L’organizzazione dello Stato danese è fortemente federale, con circa il 70% delle entrate raccolte a livello centrale e il 32% della spesa effettuata a livello locale. Nel 2008 operava nei governi locali poco E-GOVERNMENT Come modernizzare e rendere più efficiente la Pubblica Amministrazione Lo sviluppo del progetto di e-government rientra nell’ampio processo di innovazione e riorganizzazione della Pubblica Amministrazione cominciato negli anni ‘90 nell’ambito della riforma amministrativa della Pubblica Amministrazione e che si è posto l’obiettivo di modernizzare la PA attraverso una maggiore efficienza, trasparenza e semplificazione amministrativa migliorando la qualità del rapporto con il cittadino. In modo generale, l’e-government è riconoscibile come l’uso nei processi amministrativi delle tecnologie informatiche (più in generale le tecnologie dell’ICT, Information Communication Tecnology), introdotte con l’obiettivo di fornire servizi che vengano incontro alle nuove esigenze espresse da una società profondamente mutata negli ultimi anni, per articolazione e stili di vita. Inoltre, l’introduzione di un nuovo strumento di lavoro è stato percepito come l’occasione per affrontare l’attività di riorganizzazione del processo burocratico per la diminuzione della complessità del sistema, a vantaggio sia degli utenti interni che di quelli esterni. È bene sottolineare che l’e-gov non coincide soltanto con l’informatizzazione e la digitalizzazione generale della Pubblica Amministrazione, ma è corretto parlare di e-gov quando l’utilizzo delle tecnonologie innovative costituisce chiaramente un valido contributo al miglioramento dei servizi finali resi agli utenti. Per e-government o amministrazione digitale si intende quindi, l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT) nei processi amministrativi attraverso cui la PA si propone di rendere più efficiente l’azione della pubblica amministrazione, migliorando da una parte, la qualità dei servizi pubblici erogati ai cittadini e diminuendo dall’altra, i costi per la collettività. Cosa cambia nella PA Adesso l’utente e le sue esigenze sono poste al centro dell’azione amministrativa e spetta all’amministrazione riorganizzare in termini tecnologici i processi di back office che preparano l’erogazione on line del servizio finale. Porre l’utente al centro dell’azione amministrativa risulta fondamentale sia per poter riorganizzare l’attività amministrativa dedicata ai servizi e riorientarla, sia in quanto risulta essere un elemento di successo per i servizi presentati on line, ora in concorrenza con i canali tradizionali. In sostanza per i cittadini che fruiscono dei servizi proposti attraverso canali alternativi a quello tradizionale, deve essere precisa la sensazione di godere di netti e concreti vantaggi. Il processo di cambiamento guidato dall’esterno, si affianca al piu’ complesso cambiamento che molte PA propongono anche all’interno dell’organizzazione, motivato da esigenze di efficienza interna di tipo organizzativa e soprattutto di tipo economico. Negli ultimi anni la riorganizzazione del processo di back office ha rivestito particolare importanza, in quanto coinvolge non solo piu’ uffici della stessa amministrazione, ma anche uffici di amministrazioni diverse, prevedendo adeguati strumenti di cooperazione tra processi e servizi dei diversi enti. In sintesi l’apporto dell’e-government nell’ambito della Pubblica Amministrazione: - Migliora l’efficienza amministrativa della PA; - Favorisce l’interoperabilita’ tra le amministrazioni; - Migliora la trasparenza dei procedimenti; - Consente l’accesso ai servizi on-line di tutte le amministrazioni e servizi pubblici ed è disponibile 24 ore su 24; - Riduce i costi e tempi; - Garantisce un trattamento paritario per tutti i cittadini. IL BILANCIO CONDIVISO Il decreto Brunetta ha introdotto anche in Italia il tema della trasparenza e rendicontazione della performance, prevedendo che ciascuna amministrazione adotti un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare annualmente, che indichi le iniziative previste per garantire un adeguato livello di trasparenza e la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità, garantendo la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance. In particolare, le amministrazioni sono tenute a pubblicare, sul proprio sito istituzionale e in apposita sezione di facile accesso e consultazione, una sezione denominata "Trasparenza, valutazione e merito" contenente una serie di informazioni con riferimento particolare a curricula e compensi dei dirigenti interni e degli incaricati esterni. La questione della trasparenza dell’attività delle amministrazioni pubbliche ha tuttavia una valenza ben più ampia di quella prevista dal decreto Brunetta ed assume una rilevanza ancora maggiore quando, come nella situazione italiana, occorre adottare decisioni a forte impatto come quelle connesse alla gestione dei tagli alla spesa e alla riduzione degli investimenti pubblici. Del resto, il tema dell’open government e degli open data, insieme con il diritto all’accesso alle informazioni e l’accountability dell’azione pubblica, costituiscono una delle priorità riconosciute, a livello internazionale, per le amministrazioni pubbliche. La questione della trasparenza nasce dal fatto che in molti casi le decisioni pubbliche sono influenzate, da coalizioni - non necessariamente coincidenti con gli organi istituzionali – che comprendono gruppi di interesse, quali istituzioni finanziarie o grandi imprese, che esercitano il proprio potere non perseguendo necessariamente il benessere socio-economico collettivo. Non tutti i potenziali Stakeholder, soprattutto quelli che ne avrebbero maggiore diritto (come i cittadini) sono in grado di esercitare un analogo potere, mentre gli organi rappresentativi ed esecutivi (Consiglio, la Giunta) possono facilmente subire l’influenza di tali gruppi organizzati. Una modalità ricorrente attraverso cui si manifesta tale influenza è quella della cosiddetta "non decisione", ovvero la rimozione dall’agenda di governo, da parte delle "coalizioni dominanti", di questioni rilevanti. Per queste ragioni, l’Unione Europea ha da tempo posto il coinvolgimento delle comunità locali quale pre-condizione per i propri finanziamenti. É previsto, di conseguenza, che le relative informazioni vengano rese disponibili secondo formati unificati, nazionali, in modo al tempo stesso comprensibile e scaricabile per usi di ogni genere, sulla falsariga del prototipo "OpenCoesione" introdotto nel 2012, quale condizione affinché i cittadini, singoli o organizzati, possano esercitare una pressione sugli amministratori, spronandoli a far bene. Il grado di coinvolgimento dei cittadini può, peraltro, variare in misura considerevole, a seconda che la comunicazione attuata dal settore pubblico sia finalizzata prevalentemente a informare (come nel caso della riforma Brunetta), oppure a raccogliere suggerimenti e indicazioni per trasferirle nel processo decisionale, o ancora a coinvolgere concretamente i cittadini nel processo di definizione e scelta degli interventi pubblici. La consultazione, in particolare, differisce dalla semplice informazione perché avviene attraverso una comunicazione a due vie. Può essere realizzata, a seconda dello stadio del processo decisionale in cui i cittadini vengono consultati, in vari modi; alla fine, consentendo loro di esprimere preferenze tra diverse opzioni pre-definite, oppure all’inizio, così che possano avere un ruolo più determinante. È stato osservato come, anche in casi dove essa è obbligatoria, la consultazione sia un esercizio caratterizzato da ipocrisia, poiché spesso i cittadini vengono ascoltati dopo che le decisioni rilevanti sono state prese. In altri casi alla raccolta di proposte da parte dei cittadini non segue un adeguato feedback,