Slide professore approfondimento, Dispense di Finanza Pubblica

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DAL FISCAL COMPACT AL PAREGGIO DI BILANCIO DEGLI ENTI TERRITORIALI Claudio Sciancalepore 1 INQUADRAMENTO NORMATIVO  Trattato di Maastricht sottoscritto l’11 dicembre 1991  Definiti alcuni parametri di convergenza per la partecipazione dei paesi comunitari all’euro: l’adozione di una moneta unica richiede un elevato grado di convergenza economica e finanziaria tra gli Stati membri con il fine di raggiungere una effettiva integrazione tra gli stessi  I parametri di maggiore rilevanza sono rappresentati da un rapporto tra indebitamento netto della Pubblica Amministrazione e PIL non superiore al 3% ed un debito pubblico tendente verso il 60% del PIL.  Nel giugno del 1997 è stato adottato il Patto di stabilità e crescita al fine di meglio chiarire le regole comunitarie atte ad una gestione disciplinata delle finanze pubbliche nazionali.  Il Patto impegna gli Stati membri a conseguire un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo al fine di abbattere lo stock di debito prevedendo, contestualmente, meccanismi correttivi per i Paesi inadempienti (procedura per i disavanzi eccessivi). 2 INQUADRAMENTO NORMATIVO  Six pack – sei atti legislativi approvati dalle Istituzioni europee nel novembre 2011  Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economia e monetaria (Fiscal compact)  Two pack – due regolamenti (n. 472 e 473 del 21 maggio 2013) 5 INQUADRAMENTO NORMATIVO  Fondamento giuridico della governance europea:  art. 119, paragrafo 3, del TFUE che richiede il rispetto del principio direttivo delle finanze pubbliche sane in un orizzonte sia di breve sia di medio lungo periodo. Tale postulato fa riferimento, dunque, a politiche fiscali stabili e sostenibili orientate ad una cd. sound fiscal policy ovverosia ad una gestione oculata della cosa pubblica.  art. 121, al terzo paragrafo, dispone una sorveglianza multilaterale finalizzata a garantire un più stretto coordinamento delle politiche economiche e una convergenza duratura dei risultati economici degli Stati membri. A tal fine il Consiglio, sulla base di relazioni presentate dalla Commissione europea, sorveglia l’evoluzione economica in ciascuno degli Stati membri e la coerenza delle politiche economiche. Tale controllo è basato sulla trasmissione alla Commissione delle informazioni concernenti le misure di rilievo da essi adottate nell’ambito della loro politica economica.  art. 126 del TFUE contiene la procedura per i disavanzi eccessivi. Esso vieta i disavanzi pubblici eccessivi prevedendo specifiche sanzioni in caso di violazione. Le disposizioni attuative, oggetto di recenti modifiche ed integrazioni per conferire un maggior livello di dettaglio nell’attuazione delle citate diposizioni del TFUE, hanno disciplinato il cd. braccio preventivo (preventive arm) basato sulla sorveglianza delle politiche fiscali ed il cd. braccio correttivo (corrective arm) volto alla correzione dei disavanzi eccessivi.  Tali diposizioni sono state attuate con il Regolamento del 7 luglio 1997, n. 1466 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche ed il successivo Regolamento sempre del 7 luglio 1997, n. 1467 per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi. 6 INQUADRAMENTO NORMATIVO  Patto euro plus del marzo 2011 con il quale gli Stati membri, al fine di consolidare la governance europea ed affrontare le sfide della crisi finanziaria, si sono posti l’obiettivo di rafforzare la stabilità finanziaria tramite comuni politiche fiscali.  L’obiettivo della sostenibilità delle finanze pubbliche, infatti, deve essere garantito ex ante tramite interventi da inserire nei Programmi nazionali di stabilità (PNS) e nei Programmi nazionali di riforma (PNR) destinati all’Unione Europea durante il cd. “semestre europeo”.  Nell’ottobre 2011 è stato introdotto il cd. Six Pack: si tratta di sei regolamenti ed una direttiva che rafforzano i poteri della Commissione europea sul monitoraggio preventivo dei bilanci pubblici e sugli squilibri macroeconomici limitando, così, la sovranità nazionale in ambito economico.  Regolamento del 16 novembre 2011, n. 1173 relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, il Regolamento del 16 novembre 2011, n. 1174 sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro, il Regolamento del 16 novembre 2011, n. 1175 che modifica il Regolamento n. 1466/1997 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche, il Regolamento del 16 novembre 2011, n. 1176 sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici, il Regolamento dell’8 novembre 2011, n. 1177 che modifica il regolamento n. 1467/1997 per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi, la direttiva 8 novembre 2011, n. 85 relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri. 7 INQUADRAMENTO NORMATIVO  Trattato sul Fiscal Compact - introduzione negli ordinamenti giuridici degli Stati sottoscrittori della regola del pareggio di bilancio mediante “disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio” ;  Legge costituzionale n. 1/2012:  Art. 97 Cost., co. 1 “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.”  Art. 81 Cost., co. 1 “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.”;  Art. 81, co. 2 “Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.”;  Art. 81, co. 6 “Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale” 10 INQUADRAMENTO NORMATIVO  Art. 119 Cost., co. 1 “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.”  Art. 119 Cost., co. 8 “Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio.”  Legge n. 243/2012 – Legge “rinforzata” (abrogazione espressa a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera) 11  Saldo netto da finanziare (o da impiegare): è il risultato differenziale delle operazioni finali, rappresentate da tutte le entrate e le spese, escluse le operazioni di accensione e rimborso di prestiti.  Entrate finali: rappresentano la sommatoria delle entrate di bilancio, al netto delle accensioni di prestiti.  Spese finali: rappresentano la sommatoria delle spese di bilancio (spese correnti e spese in conto capitale), al netto del rimborso di prestiti.  Indebitamento (accreditamento) netto: è il risultato differenziale tra le entrate e le spese finali decurtate delle operazioni finanziarie (per le entrate: riscossione di crediti; per le spese: partecipazioni e conferimenti, nonché anticipazioni produttive e non).  Entrate finali nette: sono le entrate finali depurate di quelle per la riscossione di crediti.  Spese finali nette: sono le spese finali depurate di quelle per la concessione di crediti. Contabilità pubblica (RGS) Contabilità nazionale (ISTAT) DEFINIZIONI 12 VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA EUROPEI 15 Fonte: Codice di Condotta sull’attuazione del PSC e Vademecum on the stability and growth pact - 2018 edition The “sustainability risk” in the matrix specifying the annual fiscal adjustment refers to the medium-term overall debt sustainability as measured by the S1 indicator, among other information The matrix is symmetrical, differentiating between larger fiscal effort to be undertaken during better times and a smaller fiscal effort to be undertaken during difficult economic conditions. In addition, the required effort is also greater for Member States with unfavourable overall fiscal positions, i.e. where fiscal sustainability is at risk or the debt-to-GDP ratio is above the 60% of GDP reference value of the Treaty. VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA EUROPEI EEE TRL 2015 2016 2017 2018 Output gap DEF 2018 (% del PIL potenziale) 43 33° 22 43 Condizioni cicliche Eccezionalmente Molto Negative Nomnali negative negative Aggiustamento richiesto sulla base delle condizioni cicliche e del livello del debito (p.p. di PIL) 0,25 0,25 0,50 0,60 Flessibilità accordata (pp. di PIL) 0,03 0,83 0,35 di cul: peer attivazione delle clausole di flessibilità per riforme strutturali 0,50 per investimenti 0,21 per attivazione delle clausole di eventi non usuali per rifugiati 0,03 0,06 0,16 per costi di sicurezza 0,06 per costi legati al terremoto 0,19 Aggiustamento richiesto modificato per le clausole di CÀ flessibilità e di eventi non usuali (p.p. di PIL) 0,22 0,568 0.15 0,60 — Fonte: DEF 2018 O VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA EUROPEI  Si hanno deviazioni significative dal percorso di avvicinamento all’MTO nel caso in cui, sulla base dei dati consolidati ex post, si rilevi uno scostamento di 0,5% del PIL su un anno, o, in media, di 0,25% sui precedenti due anni, rispetto agli aggiustamenti richiesti dai criteri della variazione del saldo strutturale e della regola di spesa.  È ora possibile che uno Stato possa essere in pareggio strutturale ed avere al contempo un disavanzo nominale  Tale regola può variare in relazione all’andamento del ciclo economico (good or bad times).  Deviazioni temporanee dalla misura dello 0,5% possono essere ammesse, oltre che in presenza di eventi eccezionali, anche a seguito della concessione di margini di flessibilità europei.  Nelle Comunicazioni sull’implementazione del Semestre Europeo 2017, la Commissione Europea ha, tuttavia, ritenuto utile specificare che la valutazione sulla compliance con i requisiti del PSC delle misure di bilancio da adottare per il 2018 sarebbe stata effettuata in base a un margine di discrezionalità al fine di tenere in considerazione l’obiettivo di raggiungere una stance fiscale in grado di rafforzare le prospettive di crescita e al contempo di garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche nell’Area dell’Euro. 17 CALCOLO DEL SALDO STRUTTURALE  Saldo netto strutturale = saldo netto nominale – effetti del ciclo – misure una tantum (– clausole di flessibilità)  Saldo netto strutturale = saldo netto nominale – (sensibilità al ciclo × output gap) – misure una tantum (– clausole di flessibilità)  Per ottenere il saldo strutturale occorre in primo luogo depurare il saldo nominale dalla sua componente ciclica;  il prodotto tra l’output gap e la stima della sensibilità al ciclo delle entrate e delle spese correnti costituisce la componente ciclica del saldo di bilancio  Il saldo corretto per il ciclo va poi depurato delle misure una tantum ovverosia misure aventi un impatto transitorio sui saldi di bilancio e che non apportano variazioni significative all’evoluzione di lungo periodo della finanza pubblica – assenza di precisi criteri di definizione (es. la vendita di beni patrimoniali non finanziari, gli incassi derivanti da aste di vendita di licenze pubbliche, i condoni fiscali, le spese di emergenza di breve periodo connesse a disastri naturali, le modifiche legislative di carattere temporaneo aventi effetti sulla tempistica degli incassi e dei pagamenti con effetti positivi sul bilancio, le modifiche di aliquote fiscali annunciate come temporanee, gli effetti conseguenti a sentenze della Corte di giustizia europea e le operazioni di cartolarizzazione con effetti positivi sul bilancio). 20 CALCOLO DEL SALDO STRUTTURALE 21 Documento programmatico di bilancio 2017 CALCOLO DEL SALDO STRUTTURALE 22 Documento programmatico di bilancio 2018 CALCOLO DEL SALDO STRUTTURALE  I criteri metodologici di definizione delle misure one-off sono stati recentemente riformulati a livello europeo con un maggior grado di precisione rispetto al passato in modo da circoscrivere i margini di discrezionalità nazionali nell’individuazione delle relative partite.  Gli Stati europei, al fine di conseguire gli obiettivi di finanza pubblica, tendono ad indicare tra le misure una tantum principalmente le spese affinché le stesse non siano computate nella determinazione dell’indebitamento netto. Viceversa gli stessi sono piuttosto restii a considerare le entrate come misure one-off in quanto si peggiorerebbero i saldi di bilancio. 25 LE CLAUSOLE DI FLESSIBILITÀ  Clausola delle riforme strutturali - lo Stato adotta riforme rilevanti per la crescita e la sostenibilità delle finanze pubbliche che comportino effetti positivi a lungo termine sul bilancio e sulla crescita. Tali riforme devono determinare effetti a medio termine quantificati sia sul bilancio sia sulla crescita potenziale e devono rientrare in un piano globale e dettagliato a medio termine, con scadenze definite e affidabili  Clausola degli investimenti - può essere invocata qualora la crescita economica dello Stato membro rimane negativa o comunque ben al di sotto del suo valore potenziale; lo scostamento rispetto all’OMT non determina un disavanzo pubblico in eccesso rispetto alla soglia del 3% e la regola del debito è rispettata; lo scostamento è relativo alla spesa nazionale per progetti di investimento co-finanziati dall’Unione europea nell’ambito della Politica strutturale e di coesione, delle Reti trans-europee o del Meccanismo per collegare l’Europa. Tali progetti devono determinare effetti sul bilancio pubblico a lungo termine positivi, diretti e verificabili nonché un effettivo incremento del livello nazionale di investimenti pubblici totali. Nonostante a livello europeo non si sia ancora affermata la cd. golden rule secondo cui gli investimenti pubblici possono essere scorporati dal computo del deficit, la clausola sugli investimenti si ripropone di favorire tale spesa pubblica favorevole alla crescita economica. È attualmente in discussione con la Commissione europea il rispetto di tale clausola considerando che gli investimenti fissi lordi della Pubblica Amministrazione italiana sono diminuiti anziché crescere, violando il principio di addizionalità  Clausola dei migranti - Spazio di flessibilità per tenere conto delle spese relative all’emergenza immigrazione ed in particolare i costi relativi all’accoglienza degli immigrati vista la natura eccezionale della spesa. 26 LE CLAUSOLE DI FLESSIBILITÀ Tab.1 — Scostamenti dal percorso di avvicinamento verso l'OMT per flessibilità riconosciuta all'Italia — Anni 2015-18 Valori assoluti sell i {miliardi di euro) 2015 2016 2017 2018 j 2015 2016 2017 2018 Totale ì 2015-18 a) Ciclo economico !! 0,25 41 41 a) Riforme strutturali 0,50 84 54 a) Investimenti 0,21 3,5 35 b) Flussi migratori 0,03 006 0,16 05 10 27 43 b) Sicurezza 0,06 10 10 b) Eventi sismici 0,18 È 3,1 3,1 c) Margine di discrezionalità 0,30 i 5,3 53 Totale 028 083 034 0,30 460 139 58 53° 297 PiLnominale (DBP 2018) i 16522 16805 17165 17703 Fonte: elaborazioni su documentazione europea e nazionale. (1) Lo scostamento connesso con il ciclo economico è calcolato rispetto al percorso di aggiustamento verso l'OMT richiesto prima della Comunicazione della Commissione europea sulla flessibilità.