Tesi sul comportamento politico: analisi delle teorie implicite, Traduzioni di Analisi Delle Politiche Pubbliche

Scarica Tesi sul comportamento politico: analisi delle teorie implicite e più Traduzioni in PDF di Analisi Delle Politiche Pubbliche solo su Docsity! Tesi comportamentali sui metodi della politica Anne Schneider Università Statale dell’Arizona Helen Ingram Università dell’Arizona Questo saggio fornisce un quadro per analizzare le teorie comportamentali implicite o esplicite che si trovano nelle leggi, nelle norme e nei programmi. L’analisi si concentra sui metodi o strumenti politici e le tesi di comportamento sottese che guidano la loro scelta. Premessa: le politiche pubbliche cercano quasi sempre di portare le persone a fare cose che altrimenti non avrebbero fatto, oppure consentono alle persone di fare cose che altrimenti non avrebbero potuto fare. I metodi della politica vengono utilizzati per superare gli ostacoli alle azioni di rilevanza politica. Le cinque grandi categorie di metodi che identifichiamo sono: 1. Autorità 2. Incentivi 3. sviluppo delle capacità 4. simbolica ed esortativa 5. apprendimento Esse creano presupposti differenti circa come incoraggiare comportamenti di rilevanza politica. INTRODUZIONE La conoscenza del contenuto politico è rimasta molto indietro: le leggi, le norme e i programmi rimangono relativamente non studiati. Eppure, i metodi compresi nella politica e le idee sulle quali essi si basano sono importanti quanto l’esercizio del potere e dell’influenza che produce la politica. Benché siano stati sviluppati alcuni quadri per lo studio del contenuto della politica (Ranney 1968; Lowy 1964), essi sono un ritratto incompleto della complessità e della ricchezza della politica: non si sono dimostrati molto utili nella comprensione delle scelte tra i metodi politici, né nello spiegare i loro effetti sulla partecipazione politica delle popolazioni target. La focalizzazione di questo saggio è sui metodi politici e sulle teorie comportamentali sottese, esplicite o implicite, che guidano la scelta di tali metodi. La prima sezione del saggio sostiene che i metodi politici siano importanti, ma che siano un fenomeno politico non studiato. La seconda sezione contiene il contesto per analizzare le caratteristiche comportamentali legate ai metodi. Le conclusioni mostrano che i concetti forniti possono essere utilizzati per valutare le asserzioni che collegano i processi politici alla scelta dei metodi stessi e le asserzioni che collegano i metodi politici alla partecipazione politica delle popolazioni target. I METODI POLITICI Uno dei cambiamenti più notevoli della politica americana nell’arco degli ultimi cinquant’anni è stata la proliferazione di metodi o strumenti attraverso i quali i governi cercano di influenzare il comportamento dei cittadini e raggiungono scopi politici (Salamon 1989; Doern e Wilson 1974; Dahl e Lindblom 1953). Questi includono tecniche usate comunemente come principi morali, spese dirette (sussidi), sanzioni, società per azioni pubbliche, contratti, sovvenzioni, arbitrato, persuasione, istruzione, concessione di licenze, e così via. Anche se i metodi politici sono stati evidenziati come un fenomeno politico significativo più di 35 anni fa, i loro studi si sono sviluppati lentamente. Tra i primi lavori influenti annoveriamo l’accento posto da Edelman sul simbolismo come tecnica di controllo governativo e la classificazione di quattro tipi di politica operata da Lowi (Edelman 1964; Lowi 1964, 1972). L’affermazione di base di Lowi era che ciascun tipo di politica (distributiva, ridistributiva, normativa e costituente) ha prodotto i suoi schemi distintivi di partecipazione, con schemi pluralisti che caratterizzano la politica normativa e schemi elitisti che caratterizzano la politica distributiva. Il quadro tracciato da Lowi è utile per comprendere alcune delle dinamiche conseguenze politiche dei diversi tipi di politica. Ciò nonostante, il fatto che le popolazioni target rispettino effettivamente la politica, che sfruttino le opportunità politiche, oppure che cambino il loro comportamento in qualche altro modo, non è di interesse per il lavoro di Lowi. Per determinare se i tipi di politica hanno conseguenze per la partecipazione politica, nel senso di risposta dei cittadini ai metodi politici, è necessario studiare le tesi comportamentali della politica. Contributi importanti allo studio degli strumenti della politica sono stati dati anche da un gruppo di politologi canadesi (Doern e Wilson 1974; Doern e Aucoin 1979; Woodside 1986). Questi autori solitamente lavorano con cinque grandi tipi di strumenti: agevolazioni fiscali, norme, sussidi (spese dirette), proprietà pubblica, persuasione morale. Benché gran parte del loro lavoro sia descrittiva, offrono visioni interessanti sulla sostituibilità degli strumenti, sull’analisi che i leader politici eseguono per scegliere tra strumenti alternativi per raggiungere gli stessi obiettivi politici, e sul tipo di cambiamenti che hanno luogo, nel tempo, negli strumenti di uso predominante. Doern e Wilson (1974) hanno proposto che le politiche utilizzerebbero gli strumenti dall’estremo meno coercitivo a quello più coercitivo, con il tempo. Anche gli studiosi delle teorie della scelta pubblica hanno esaminato i metodi della politica. Uno dei loro contributi è l’enfasi sulle strutture a incentivi e il riconoscimento che incentivi inopportuni all’interno di accordi istituzionali produrranno risultati non funzionali (Ostrom 1988; Savas 1987). Un altro contributo è il concetto della co-produzione, e il riconoscimento che la politica spesso fa affidamento sui cittadini per prendere specifici provvedimenti necessari per raggiungere gli obiettivi politici (Whitaker 1980; Brudney e England 1983). I metodi politici fanno affidamento su una quantità di strumenti motivazionali oltre ai profitti oggettivi. Uno dei contributi del quadro che noi sviluppiamo è il suo esplicito riconoscimento che non tutte le decisioni e i comportamenti sono indirizzati da profitti oggettivi o tangibili. In un importante articolo concettuale, Salamon (1981) invitava la letteratura dell’attuazione a ri-orientare la sua attenzione verso i metodi politici e a mettere alla prova le ipotesi sull’efficacia comparativa di metodi differenti. Salamon (1981, 1989) e Linder e Peters (1988) hanno identificato un certo numero di interessanti dimensioni amministrative o strutturali di metodi politici che includono la natura dell’attività, la visibilità del metodo, se il sistema di attuazione sia diretto o indiretto, il grado di automaticità (per esempio, decisioni basate su formule vs. decisioni basate su giudizi), l’intensità delle risorse, la precisione, la coercibilità, e così via. Più vicino all’approccio che abbiamo qui sono i sistemi di classificazione di microlivello che sottolineano le caratteristiche comportamentali dei metodi. Bardach (1979) ha proposto quattro tecniche: prescrizione, concessione, incentivi positivi, e dissuasione. McDonnell e Elmore sostenevano che quattro categorie sarebbero state sufficienti: i mandati, che forniscono regole che limitano l’azione degli enti o delle popolazioni target; incentivi, che forniscono denaro per incoraggiare determinate attività; capacità, che fornisce dollari per permettere agli enti di agire; e strumenti che cambiano il sistema che alterano la disposizione degli enti nel sistema di attuazione (Elmore 1987; McDonnell 1988). Gormley (1987) suggeriva che si possono tracciare distinzioni interessanti a livello teorico tra strumenti coercitivi (mandati, ordini, condizioni tassative, o divieti), strumenti catalitici (quelli che creano catalizzatori esterni per indurre il comportamento desiderato); e strumenti esortativi (quelli che circuiscono o minacciano gli enti affinché rispettino le direttive politiche). Anche se questi approcci sono più vicini al nostro, essi non scoprono i ricchi e vari dispositivi di incentivo che si trovano nei contenuti politici, e nessuno degli autori ha approfondito le tesi comportamentali sottese ai metodi politici. TESI COMPORTAMENTALI DEI METODI POLITICI Una tesi fondamentale che sta alla base del nostro approccio è che la politica pubblica cerca quasi sempre di far fare alle persone cose che altrimenti potrebbero non fare; oppure permette alle persone di fare cose che altrimenti non potrebbero fare. Affinché le politiche abbiano gli impatti previsti sulla società, un gran numero di persone in situazioni diverse deve prendere decisioni e agire in sinergia con gli obiettivi delle politiche stesse. Una teoria, per descrivere i metodi politici, deve enfatizzare le variabili che sono in relazione causale con le decisioni e le azioni ma che possono essere manipolate o influenzate dalla politica. Se le persone non agiscono nel modo necessario per migliorare i problemi sociali, economici o politici, ci sono cinque ragioni che possono essere trattate dalla politica: le persone potrebbero ritenere che la legge non le indirizzi o le autorizzi ad agire; potrebbero mancare di incentivi o capacità di agire nel modo necessario; potrebbero essere in disaccordo con i valori impliciti nei mezzi o nei fini; oppure la situazione potrebbe includere livelli così alti di incertezza che la natura del problema non è conosciuta, e non è chiaro autorizzazioni, piuttosto che alle imposizioni. Questi metodi presuppongono che l’alternativa privilegiata dalla politica verrà scelta se le persone ne sono informate. 4. Metodi simbolici ed esortativi I metodi simbolici ed esortativi presuppongono che le persone siano motivate dall’interno e decidano se agire in modo legato alla politica oppure no sulla base delle loro convinzioni e dei loro valori morali: nozioni culturali di giusto, sbagliato, giustizia, individualismo, uguaglianza, doveri, e così via. Molti dei valori vanno al di là del controllo dei metodi politici basati sugli incentivi. I metodi simbolici ed esortativi presuppongono che le popolazioni target siano più inclini a osservare il comportamento desiderabile da una prospettiva politica se i target vedono quel comportamento come coerente con le loro convinzioni. Queste politiche potrebbero autorizzare programmi di comunicazione persuasiva che cercano di cambiare la percezione del comportamento privilegiato dalla politica attraverso appelli ai valori impalpabili (come la giustizia, l’equità, l’uguaglianza, il giusto e lo sbagliato) o attraverso l’uso di immagini, simboli e etichette. Gli approcci simbolici ed esortativi presuppongono che gli individui si affidino a processi di decisione euristici e abbiano preferenze basate su valori impalpabili definiti culturalmente. Ci sono tre presupposti sottintesi qui. È più probabile che gli individui agiscano in supporto degli obiettivi politici se gli obiettivi o le azioni sono (1) promossi dai funzionari di governo come questioni importanti, ad alta priorità, (2) coerenti con i loro valori, le loro convinzioni e preferenze, (3) associati con simboli positivi, etichette, immagini ed eventi. Le logiche vanno al di là di semplici discorsi di supporto al governo e includono spiegazioni elaborate o giustificazioni che associano le attività privilegiate dalla politica con valori positivi, o potrebbero concentrarsi su come la politica sia in sintonia con le convinzioni e i valori di particolari gruppi. Uno dei presupposti qui è che le persone sviluppino preferenze sulla base di valori indotti culturalmente, e che esse hanno bisogno di essere convinte che una alternativa privilegiata dalla politica si adatti al loro sistema di valori. Le logiche potrebbero enfatizzare gli aspetti positivi della politica e cercare di minimizzare quelli negativi; le logiche potrebbero enfatizzare sia i valori legati alla sfera privata sia quelli legati alla sfera pubblica. Un’altra tecnica comune, l’etichettatura, comprende l’uso di immagini, simboli ed etichette per associare le attività privilegiate a simboli valutati positivamente. Le politiche possono raggiungere estremi considerevoli per associare il comportamento desiderato a etichette positive (o almeno neutrali) ed evitare l’etichettatura negativa. È importante rendersi conto che i metodi simbolici ed esortativi non alterano i risultati tangibili nelle situazioni, né inseriscono informazioni fattuali o risorse nella situazione decisionale. Questi metodi si distinguono per il fatto che alterano le percezioni delle attività privilegiate dalla politica. 5. Metodi di apprendimento I metodi di apprendimento vengono usati quando le basi sulle quali le popolazioni target potrebbero essere spinte ad intraprendere azioni di risoluzione dei problemi sono sconosciute o incerte. Si potrebbe riconoscere un problema, ma non comprenderlo oppure non raggiungere un accordo su cosa si dovrebbe fare. Una delle caratteristiche più importanti dei metodi di apprendimento è che presuppongono che gli enti e le popolazioni target possano selezionare tra gli strumenti quelli più efficaci (Ostrom 1988; Ostrom, Feeny e Picht 1988). Le politiche che utilizzano i metodi di apprendimento potrebbero essere piuttosto indeterminate per quanto riguarda scopi e obiettivi, specificandone solo di generalizzati e lasciando la scelta dei metodi agli enti di livello inferiore. Vengono definiti degli scopi più precisi con il passare del tempo per riflettere che ciò che viene scoperto è raggiungibile ragionevolmente. In situazioni in cui gli enti non sanno cosa vogliono fare le persone, potrebbero essere usati metodi di partecipazione, come colloqui, comitati consultivi, o comitati cittadini. TEORIE DELLA SCELTA STRUMENTALE I concetti che proponiamo possono essere usati per paragonare le tesi comportamentali di politiche di Stati, nazioni e periodi storici differenti, e per verificare asserzioni nuove e già esistenti sulla scelta degli strumenti della politica e sulle implicazioni di queste scelte. I processi politici e i metodi politici Variabili dei processi potrebbero essere importanti nella comprensione dei metodi comportamentali compresi nelle politiche. Potrebbero esserci delle differenze tra i rami del governo relative ai metodi politici che adottano più comunemente. Potrebbero essere create delle relazioni tra le variabili dei processi e i metodi politici da parte dell’analisi elettorale (o amministrativa), così che i metodi di sviluppo delle capacità e gli incentivi positivi vengono preferiti per popolazioni target che sono importanti per i formulatori della politica in questione; incentivi negativi, norme, oneri e forza potrebbero essere invece utilizzati principalmente in relazione a popolazioni target che non sono importanti o che sono visti con tale disapprovazione dal pubblico che è in effetti vantaggioso adottare una posizione “dura” nei loro confronti. D’altra parte, potrebbero essere create relazioni tra i processi politici e le caratteristiche dei metodi politici da parte di convinzioni differenti relative al merito delle popolazioni target, o riguardo gli strumenti che sono necessari per influenzare il comportamento di determinati gruppi target. La teoria elitaria e gli strumenti politici I teorici elitari porrebbero un’eccezione alla nozione che le variabili dei processi politici sono importanti nella comprensione dei risultati politici. Un’analisi dei metodi politici potrebbe rivelare se le élite facciano affidamento su metodi come l’etichettatura negativa per inculcare nei nullatenenti della società un senso di incapacità, mancanza di merito, e colpevolezza per i loro stessi problemi. Potrebbero rivelare presupposti diversi affinché i nullatenenti vengano considerati meno capaci di apprendere o di reagire positivamente ai programmi informativi ed educativi. Anche quelle politiche che pretendono di aiutare i meno potenti potrebbero finire con trattare con condiscendenza o etichettare gli individui. Sviluppo e cambiamento delle politiche I cambiamenti storici potrebbero fornire visioni interessanti sull’evoluzione della politica. Periodi storici diversi potrebbero mostrare una preferenza per particolari strumenti politici. Ripley (1966) propone che le politiche pubbliche negli Stati Uniti si siano evolute attraverso tre fasi, caratterizzate da sussidi, come concessioni di terreni, nel diciannovesimo secolo; norme nel tardo diciannovesimo e inizio del ventesimo secolo; e manipolazione (o ridistribuzione) nel ventesimo secolo. La storia recente suggerisce, tuttavia, che gli strumenti della politica spesso sono sostituibili, e regimi differenti sceglieranno strumenti differenti anche quando affronteranno gli stessi problemi. Modelli evolutivi di politica implicano che la politica sia influenzata dalle ideologie dominanti, dal controllo partitico, dalle idee in buona attualità, dalla forza dei gruppi e così via. Se è così, la maggior parte degli strumenti adottati durante un particolare periodo storico o regime dovrebbero somigliarsi tra loro. Una prospettiva alternativa è che la politica si sviluppa in modo quasi autosufficiente attraverso l’apprendimento e l’esperienza, ed è relativamente isolata dalle preferenze del regime corrente. Se è così, allora i cambiamenti nella politica rifletterebbero le esperienze precedenti più delle ideologie correnti e potrebbero sembrare piuttosto indipendenti dalle forze politiche prevalenti. Doern e Wilson (1974) hanno sostenuto che la politica comincia con strategie relativamente benevole, come gli incentivi o lo sviluppo delle capacità, e poi si sposta verso politiche più coercitive, come le sanzioni. Anche noi percepiamo che le politiche più recenti, dove le informazioni sono scarse, potrebbero fare più affidamento sui metodi di apprendimento e su una gamma più ristretta di approcci. Con il passare del tempo, e con il maturare delle politiche, esse potrebbero essere caratterizzate da una serie più variegata di strumenti. La crescita del governo, quindi, potrebbe essere osservabile non semplicemente in termini di spese, ma anche nel numero e nella varietà di strumenti che sono diretti a particolari popolazioni target. La complessità e il ricorso a una moltitudine di metodi potrebbero diventare esse stesse troppo dispendiose e difficili da amministrare, portando perciò a un altro ciclo di involuzione, deregolamentazione, e maggiore ricorso ad approcci più semplicistici. Le politiche potrebbero seguire uno schema sperimentale nel quale vengono provate diverse strategie e poi vengono scelte le più efficaci. Questo produrrebbe un effetto opposto a quello appena proposto: strategie complesse o miste tenderebbero a semplificarsi con il passare del tempo. Ritmo e portata del cambiamento Uno degli annosi problemi della politica pubblica è se la politica si evolva gradualmente o con scoppi di innovazione, e i processi tramite cui le idee politiche si diffondono da un’area all’altra. La maggior parte della ricerca empirica su questi problemi, tuttavia, è rimasta confinata alle politiche delle spese o all’adozione delle leggi. L’innovazione, per esempio, potrebbe essere resa operativa in termini di passaggio da un tipo di metodo a un altro, come passaggi da incentivi a sanzioni o passaggi da sviluppo di capacità ad approcci basati sugli incentivi. Il cambiamento graduale potrebbe essere definito come una intensificazione (o attenuazione) di una strategia. La ricerca empirica potrebbe concentrarsi sulla verifica di asserzioni sul ritmo del cambiamento, cicli di cambiamento, sulle condizioni sotto le quali velocità o cicli diversi vengono rispettati, e sulle implicazioni di tutto questo sulle reazioni del pubblico alla politica. Per esempio, alcune politiche potrebbero essere caratterizzate da un cambiamento ampio e innovativo, seguito da un periodo di “aggiustamenti” e manutenzione, che a turno è seguito da un altro cambiamento ampio e innovativo dopo un certo numero di anni. Altre politiche potrebbero essere caratterizzate da uno schema fisso di passaggi graduali; e ancora altre potrebbero non sperimentare affatto grandi cambiamenti per un lungo periodo di tempo. STRUMENTI POLITICI E PARTECIPAZIONE POLITICA Uno dei maggiori contributi di una focalizzazione sulle dimensioni comportamentali dei metodi politici è che permette un’analisi comparativa, attraverso una vasta gamma di tipi di politica, di relazioni tra metodi e partecipazione politica da parte delle popolazioni target. La ricerca su attuazione e valutazione nel corso degli ultimi due decenni ha reso chiaro che i metodi non sempre producono i risultati previsti e qualche volta producono effetti involontari e indesiderati. La ricerca precedente, tuttavia, ha prodotto solo informazioni scarse sugli effetti comparativi di diversi metodi politici. L’analisi comparativa delle dimensioni comportamentali dei metodi sarà strumentale nello sviluppo di teorie di partecipazione politica e nella comprensione del perché le popolazioni target reagiscano come fanno effettivamente alle iniziative politiche. C’è molta discussione e molto dibattito riguardo a se le persone reagiscano principalmente per interesse personale, se gli incentivi positivi siano più efficaci rispetto a quelli negativi, riguardo al ruolo dell’altruismo, delle regole, e delle convinzioni nei processi decisionali. Si potrebbe imparare molto da studi comparativi nei quali le politiche che fanno affidamento su incentivi positivi, per esempio, vengono comparate a quelle che fanno affidamento sulle sanzioni. Mantenendo costante l’ambito politico, l’analisi comparativa frutterebbe informazioni interessanti e utili riguardo all’efficacia di metodi alternativi in circostanze particolari. Anche le percezioni sulle dimensioni comportamentali dei metodi potrebbero essere usate per verificare asserzioni riguardo agli schemi della politica che risulta, come le asserzioni che emergono dal quadro tracciato da Lowi. Potrebbero sorgere contese e fratture quando le popolazioni target sentono di essere state prese di mira ingiustamente, a confronto con altri gruppi target. Il quadro tracciato da Lowi implica che i metodi di sviluppo delle capacità sono valutati positivamente e associati con l’ambito distributivo. Le sanzioni negative sono collegate alle politiche normative, si possono trovare appelli simbolici ed esortativi nell’ambito distributivo laddove viene coinvolta l’ideologia. La scelta dei metodi politici potrebbe avere implicazioni per la polis. Metodi politici differenti potrebbero avere effetti differenti sul supporto cittadino al sistema politico e sul livello di alienazione. I cittadini sono interessati non solo a chi ci si aspetta che trarrà beneficio o perdita dalla politica, ma anche agli effetti concreti della politica sui problemi sociali e al livello in cui la politica incarna le loro preferenze sui valori. Le dimensioni dei metodi politici che proponiamo in questo saggio permetterà ricerca su come i metodi politici sono visti dai cittadini, e come la scelta dei metodi influenza non solo l’ottemperanza dei cittadini o l’utilizzo della politica, ma anche la visione dei cittadini delle loro responsabilità e delle loro aspettative nei confronti del governo. I metodi politici riflettono la cultura politica. Gli orientamenti autoritari, individualistici ed egalitari proposti da Wildavsky dovrebbero essere associati con i metodi gerarchici e basati sulle sanzioni per le culture autoritarie; con i metodi basati sugli incentivi per la cultura individualistica; e con i metodi di sviluppo delle capacità o simbolici per le culture egalitarie (Wildavsky 1987). Ma i metodi potrebbero anche creare la loro propria cultura, accrescendo così la probabilità della loro efficacia. Le società che fanno affidamento su metodi simbolici ed esortativi, per esempio, potrebbero produrre cittadini che reagiscono principalmente ad appelli simbolici, e che sono meno capaci di valutare od opporsi alle logiche del governo, anche quando tali logiche sono basate su asserzioni illogiche o non fattuali. Le società che fanno affidamento sugli incentivi potrebbero generare il bisogno di una scala di incentivi e sanzioni in continuo aumento, mentre gli individui diventano sempre meno disposti ad agire nel modo privilegiato dalla politica semplicemente a causa delle loro convinzioni riguardo alle regole basilari della cittadinanza.