trascrizione videolezioni, ne mancano alcune, Appunti di Diritto Costituzionale

Scarica trascrizione videolezioni, ne mancano alcune e più Appunti in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! ARGOMENTO 7: la forma di governo parlamentare italiana Ben trovati a questa lezione sulla forma di governo parlamentare. Abbiamo iniziato ad apprezzare, nell'esperienza comparata, come la forma di governo parlamentare si sia via via manifestata in forme diverse pur nella continuità del suo elemento centrale, dato dal rapporto di fiducia tra governo e Parlamento, ma dicevo come si sia manifestata in forme veramente diversificarsi nell'esperienza inglese in particolare e nell'esperienza tedesca e quindi è arrivato il momento di esaminare la forma di governo parlamentare disciplinata nella Costituzione italiana. abbiamo già messo in luce come se vi sia un'interdipendenza nella forma di governo con la forma di Stato e quindi come rilevino in questo argomento temi che riguardano non solo il diritto positivo ma anche la scienza politica, la comparazione ne abbiamo già parlato ed anche la configurazione dei sistemi economici, allora la nostra forma di governo è una forma di governo che si collora in un panorama più ampio che è dato da quello di una forma di stato di democrazia pluralista, una forma di stato quindi stato sociale del secondo dopoguerra, quindi costituzione lunga, costituzione rigida con la garanzia dei diritti sociali. Nell'ambito di questo quadro, il modo in cui si organizzano i rapporti tra gli organi costituzionali di vertice e come si distribuiscono i compiti tra questi organi costituzionali di vertice dipende, come per le altre forme di governo, dalle norme costituzionali e come saranno strutturate queste norme costituzionali, dalla configurazione del sistema politico che a sua volta è inciso da fattori metagiuridici e sistema politico che è in costante trasformazione ed in particolare possiamo dire che questa sia una fase di sicura ebollizione del sistema politico. e poi dobbiamo tenere conto anche della legislazione ordinaria di contorno che riguarda appunto il finanziamento della politica, la disciplina dei mezzi di informazione e gli aspetti come i sistemi elettorali, aspetti collegati alla forma di governo. Ma possa l'attenzione su un dato in particolare, ossia nell'ambito della forma di governo, rilevano anche regole convenzionali, quindi regole non scritte, le convenzioni che si vengono a formare nel modo di intendere gli istituti tra gli organi costituzionali, quindi regole che possiamo assimilare alle regole consuetudinarie, così come nell'ambito del diritto parlamentare rileveranno le prassi del diritto parlamentare. e quindi vandrà fatta un'analisi sia dell'evoluzione di queste consuetudini, convenzioni, prassi del diritto parlamentare che influenzeranno sulla resa, sul funzionamento della forma di governo. Questo ci riporta nuovamente alla considerazione il valore relativo dei modelli che noi stiamo individuando, perché le classificazioni hanno un'utilità di carattere prevalentemente didattico, ma come stiamo vedendo ogni esperienza costituzionale abbiamo diciamo un valore in sé e fa modello a sé, quindi ci sarà una sua unicità che ci permette sì per semplificazione, per grandi semplificazioni, creare delle individuare delle famiglie, delle famiglie di forma di governo. Ora nella forma di governo italiano dobbiamo individuare una linea di continuità che ci porta dalle origini, dallo statuto albertino all'assetto odierno per comprendere quindi la razio ne dei vari meccanismi e dei vari istituti. Abbiamo visto come nella forma di governo statutaria inizialmente abbiamo un dualismo tra Re e Parlamento, tra principio monarchico e principio elettivo, abbiamo un insieme di poteri attribuiti al re che sanziona le leggi, nomina i giudici, concede la grazia, nomina i ministeri, specioglie le camere, poi piano piano gradualmente si sviluppa un organo intermedio tra re e Parlamento che è il governo, cioè i funzionari del re che a mano assumono compiti e funzioni crescenti e che tramite gli istituti, i meccanismi per far valere la loro responsabilità vengono via via a rendersi autonomi dal Re, perché il Parlamento inizia a chiedere a questi funzionari, a questi ministri, di rispondere del loro operato e allora tramite queste forme per far valere la responsabilità politica inizia poi ad emergere il rapporto di fiducia a Parlamento-Governo che caratterizzerà la forma di governo parlamentare. Un parlamentarismo che si nasce come dualista, come dicevo, incentrato su questi due poli, su queste due legittimazioni, con un governo che inizialmente deve godere della fiducia del re e anche del Parlamento, ed un esecutivo che man mano diventa a due testi, in cui il re conserva però il potere di scioglimento a controbilanciare quel rapporto di fiducia che si sta creando tra Camere e Governo, quindi una forma dualista che rappresenta le due classi che sono rappresentate, si passa poi a un parlamentarismo monista, ad un sistema di collaborazione Governo-Parlamento, un'asse maggioranza parlamentare-Governo più precisamente, in cui tramite la controfim da parte dei ministri I ministri , controfirmando gli atti del re, se ne assumono la responsabilità e assumendone la responsabilità man mano contribuiscono sempre di più a determinare le scelte compiute tramite questi atti, quindi ad assumere tramite via parte dei poteri fino ad allora attribuiti al re. E allora questo asse parlamento-governo si robustisce, man mano che si robustisce il ruolo del governo e i suoi poteri, Perché parallelamente cosa sta avvenendo? Si sta allargando la base del voto, l'attribuzione del voto non più solo su base censitaria e arriviamo poi al suffragio universale con l'instaurazione della Costituzione Repubblicana. La prima volta, voi sapete che la prima volta che si ha avuto il suffragio universale maschile e femminile è stato il 2 giugno del 1946 quando si elesse l'Assemblea Costituente. Ora, nella Costituzione italiana del 1948, questo passaggio della Costituente e della scelta tra monarchia e repubblica, penso sia a immagine sia a ben noto, ma su questi temi di storia costituzionale nevo necessariamente rinviarvi al manuale per le dovute, diciamo, ripassi di domande nazioni storiche, dobbiamo dire che sulla forma di governo le norme costituzionali sono scarne, sono volutamente formulate in modo polivalente, quindi interpretabili, suscettibili di diversa interpretazione, proprio per lasciare che la struttura della forma di governo potesse essere una struttura elastica, suscettibile, di resistere alle trasformazioni e agli scossoni della dialettica politica dell'evoluzione del sistema politico. e da questo punto di vista segnala da subito che meccanismi di razionalizzazione paragonabili a quelli che abbiamo visto nella Costituzione tedesca qui non ne troverete, ossia ci sono minimi meccanismi di razionalizzazione piuttosto deboli, perché qual era l'idea della costruzione? Diciamo che avevano in mente i costituenti, quale obiettivo avevano primario nel costruire la forma di governo. L'idea di fondo era la garanzia rispetto agli abusi del potere, quindi la garanzia di una impedisce il ritorno all'indietro verso l'esperienza del ventennio, verso l'esperienza del regime fascista. La Costituzione italiana, anche se oggi forse a molti non piace ricordarlo, è una Costituzione che fonda le sue radici e la razio ne dei suoi istituti, soprattutto quelli che riguardano la forma di governo e i diritti di libertà, sull'antifascismo. Quindi la reazione rispetto all'esperienza storica e politica precedente è alla base di molte delle scelte che sono state compiute. Allora quindi il disegno della forma di governo è un disegno fatto avendo in mente la garanzia rispetto agli abusi del potere e invece forse trascurando, comunque non avendo come obiettivo primario, la stabilità e l'efficacia dell'azione di governo. Ci si è posti di meno questo tipo di Una prima fase che è stata definita di parlamentarismo compromissorio, quindi una fase in cui il sistema elettorale di tipo proporzionale dall'entrata in vigore della Costituzione fino al 1993 ha fotografato un sistema politico molto frammentato di multipartitismo e quindi come funzionava in questo caso, in questi anni, la forma di governo. ottenemmo una forma di governo nella quale il Parlamento era un luogo di ricerca del compromesso, di ricerca e di scelta della formula di governo, quindi coalizioni di più partiti, 4-5 partiti, e di negoziazione anche per la scelta del capo del governo. Questo si è verificato oltretutto non solo nel nostro paese, ma si ha avuto una simile esperienza anche in paesi come il Belgio, l'Olanda, la Dalimarca, con parlamenti che erano luoghi di negoziazione e luoghi di confronto tra una pluralità di partiti. con un problema quindi di instabilità degli esecutivi. La peculiarità italiana era la presenza di un forte partito che era, per comune accordo delle altre forze politiche, era escluso dalla possibilità di accedere alle maggioranze di governo. Quindi per ragioni di carattere ideologico la cosiddetta convenzione ad escludendum, la convenzione, l'accordo per escludere il partito comunista ritenuto ideologicamente inaccettabile che poteva andare al governo anche per equilibri internazionali dovuti dalla partecipazione dell'Italia alla NATO, la partecipazione dell'Italia al processo di integrazione europea, l'alleanza e la vicinanza strategica dell'Italia agli Stati Uniti, tutto ciò faceva sì che in Parlamento ci fosse questa convenzione per cui uno dei principali partiti a seconda delle varie fasi, secondo, terzo partito per dimensione, era escluso da queste coalizioni. Col referendum elettorale che arriva all'indomani di questo scandalo di Tangentopoli nel 92, col referendum elettorale del 93 abbiamo la modifica in senso maggioritario del sistema elettorale. Questo porta all'aprirsi di una seconda fase, il cosiddetto parlamentarismo maggioritario, nell'ambito della quale si afferma l'idea che quando si vota si vota per eleggere direttamente una formula di governo, cioè che all'inromani del risultato elettorale sarà già automaticamente formata la maggioranza e quindi la compagine governativa. Questo porta a una risoluzione, purtroppo non porta a una soluzione dei problemi che ho citato perché la frammentazione permane si crea delle alleanze elettorali per potersi giocare degli effetti del maggioritario, ma all'indomani del voto queste coalizioni iniziano a perdere pezzi e a frantumarsi, cioè la litigiosità viene spostata al momento successivo rispetto all'esito elettorale. Questa porta alla ricatto continuo di governi che sono più stabili come durata, ma internamente instabili, quindi prigionieri di un patto elettorale che poi è difficile portare avanti . In questa fase, dal 92, dal 93 in poi, quindi la cosiddetta seconda repubblica, la fase del parlamentarismo maggioritario, troviamo un vuolo crescente della figura, del vuolo di garanzia del Presidente della Repubblica. cioè proprio la difficoltà di funzionamento delle istituzioni attribuisce via via, in varie fasi, in vari episodi, un ruolo crescente al capo dello Stato. Le trasformazioni che poi si iniziano a produrre anche successivamente ci vedono oggi di fronte a problemi ulteriori, problemi che riguardano nuovamente la struttura del sistema politico, la presenza di movimenti o di fenomeni come il populismo, il sovranismo, che mettono in discussione quasi la legittimità stessa delle istituzioni parlamentari e quindi anche del funzionamento della forma di governo. Ma questi sono fenomeni che è troppo presto per pensare di esaminare e vedere nei prossimi anni come si svilupperanno e che tipo di incidenza potranno avere sulla forma di governo italiano. Di certo ci sono già stati fenomeni che hanno inciso sulle dinamiche della forma di governo e che sono di pesi, innanzitutto dal processo di integrazione comunitaria e oggi dall'Unione Europea, che ha accentuato il peso e il ruolo del governo rispetto a quello del Parlamento . perché nelle istituzioni dell'Unione partecipando i membri del governo e il ruolo decisionale è attribuito ai governi degli stati membri più che ai parlamenti che vengono solo coinvolti in modo più indiretto sia alla fase di formazione delle decisioni che a quella discendente di attuazione delle decisioni dell 'Unione. ma gli organismi che decidono il Consiglio europeo composto di capi di Stato e di governo e il Consiglio dei Ministri dell'Unione sono formati da ministri, quindi da rappresentanti degli esecutivi e questo quindi ha portato ad accentuare il ruolo del governo nell'ambito degli equilibri della forma di governo italiano. Anche l'evoluzione del regionalismo, secondo elemento, ha avuto un'influenza sugli equilibri della forma di governo. Perchè? Perché in assenza di una Camera delle Regioni il soggetto che negozia e che tratta con le Regioni e recepisce le istanze delle Regioni è il Governo, in particolare nella Conferenza Stato- Regioni il Ministro degli Affari Regionali, il Presidente del Consiglio e quindi abbiamo un accentuarsi anche qui del ruolo governativo rispetto a quello parlamentare. Poi ci sono i fattori che vi dicevo, la crisi del sistema dei partiti, i sistemi elettorali con liste bloccate che hanno prodotto un Parlamento che è frutto più delle scelte delle segreterie di partito che del voto degli elettori e quindi in parte delegittimato dal sistema elettorale . Ma tanti anche altri elementi come il ruolo delle autorità indipendenti, che hanno un compito di vigilanza su settori molto importanti e strategici e quindi tutto sommato esautorano in qualche misura il ruolo parlamentare che fino a prima delle creazioni delle autorità indipendenti era esercitato in questi ambiti. più diffusamente, che ci portano infine al passaggio finale di questa evoluzione che è rappresentato dalla Insomma, una serie di fattori, una serie di elementi che poi pian piano vedremo, in alcuni casi li potremo trattare legge costituzionale numero 1 del 2020 sulla riduzione del numero dei parlamentari. Quindi una legge che avrà sicuramente un impatto significativo, importante sul funzionamento della forma di governo e di cui parleremo in una delle prossime lezioni che saranno dedicate alla disciplina del Parlamento. ARGOMENTO 8: la forma di governo regionale Allora, bentrovati a questa lezione sulla forma di governo regionale. Avendo svolto una panoramica sulle diverse tipologie di forma di governo e su come si è evoluta la forma di governo parlamentare in Europa, è necessario soffermarsi a questo punto sul disegno della forma di governo anche nell'ambito delle nostre regioni. Questo concetto di forma di governo nasce e si sviluppa sicuramente all'interno dell'esperienza dello Stato, quindi è una categoria quella della forma di governo che si articola e si evolve nella riflessione dei costituzionalisti. e viene però per la prima volta inserita ed utilizzata nel tessuto costituzionale a seguito della riforma del titolo quinto. Quindi quando nella politica italiana vengono a presentarsi per la prima volta istanze di forte richiesta delle collettività territoriali di maggiore autonomia e quindi in quella stagione in cui si giunge poi alla modifica del titolo quinto della parte seconda della Costituzione che porterà una significativa trasformazioni nel ruolo delle Regioni, a una maggiore autonomia, quindi a un diverso riparto di competenza tra lo Stato e le Regioni, ecco che in quella fase in quel testo di revisione costituzionale si impiega per la prima volta il termine forma di governo, quindi il concetto di forma di governo viene per la prima volta richiamato espressamente in Costituzione. Ora questo concetto quindi si ricollega come sappiamo al modo in cui si distribuiscono, si articolano i ruoli, i rispettivi ruoli, i rispettivi poteri degli organi costituzionali di vertice. All'interno della Regione il trapianto di questo concetto ci porta ad individuare il modo in cui si organizzano e si distribuiscono i compiti, si organizzano i rapporti e si distribuiscono i compiti tra Presidente della Regione, Consiglio regionale e Giunta regionale. Si tratta quindi di una forma di governo che si basa sul rapporto tra tre soggetti principali e questa espressione forma di governo ci evoca l'idea di una sorta di parallelismo con ciò che avviene all'interno della forma di governo nello Stato, perché chi impiega più liberamente questo concetto si ritiene che le regioni siano enti dotati di autonomia politica e quindi che essi siano soggetti portatori di un proprio indirizzo politico. Ecco, questo utilizzo, questo trapianto così, sic et simpliciter, di concetti elaborati in ambito costituzionalistico con riferimento alla riflessione sullo Stato e trapiantati in ambito regionale, può suscitare qualche perplessità perché la Regione non è un ente dotato di sovranità, sappiamo che il nostro è uno Stato unitario laddove l'articolo 5 riconosce e garantisce le autonomie locali e le autonomie territoriali, ma nel quadro di una Repubblica nella quale il principio di unità nazionale rimane un principio fondamentale e quindi nell'articolo 5 noi troviamo l'abbraccio tra il principio di unità e la promozione delle autonomie come espressione di pluralismo, ma questo principio fondamentale che trova poi la sua espressione, la sua articolazione nella seconda parte della Costituzione, nella disciplina del Titolo V, vero che trovo un'attuazione che si evolve nel tempo e questa evoluzione è andata nel senso di una maggiore autonomia a seguito della riforma costituzionale ma questa maggiore autonomia non giunge a mio avviso a livello di poter ritenere che le regioni siano dotate di un vero e proprio indirizzo politico autonomo da quello diciamo governativo, da quello che deriva dall'asse parlamento-governo nella forma di governo disegnata in Costituzione, perché quanto meno le Regioni dovranno ricevere le risorse dallo Stato, quindi la nostra finanza pubblica è una finanza che ha una base di distribuzione e raccolta delle risorse al centro e di loro distribuzione dal centro, il federalismo fiscale è un tassello mancante rispetto all'attuazione della riforma del titolo quinto, ma su questi temi tornerai nell'esame del secondo anno e quindi non voglio introdurre troppi concetti, diciamo che la legge di bilancio dello Stato è una legge nella quale si prevede e si contempla la distribuzione delle risorse sul territorio nazionale e quindi è una scelta delle istituzioni, Governo e Parlamento statali, fondamentale per la determinazione poi da parte delle regioni nell'ambito delle proprie competenze, nell'ambito del proprio territorio, ma sulla base di una scelta già compiuta a monte a livello statale. Quindi l'antezza di questa autonomia politica sarà sempre più delimitata dai binari delle attribuzioni alle Regioni di competenze stabilite in Costituzione dell'esercizio da parte dello Stato di poteri che consentono alle Regioni di svolgere e poter utilizzare le loro competenze nell'ambito appunto dei limiti e dei binari posti dallo Stato. Questo per quanto riguarda la criticità, la delicatezza dell'impiego della nozione forma di governo in ambito regionale e della nozione di autonomia politica per quando parliamo delle regioni. Per quanto riguarda la revisione che ha introdotto questo tema nella Costituzione, stiamo parlando di una riforma che si è articolata su tre leggi costituzionali tra il 1999 e il 2001. Quindi la riforma del titolo V è una riforma composta di tre pezzi dei quali naturalmente il principale è la legge costituzionale numero 3 che disciplina fondamentalmente il riparto di tra l'assemblea rappresentativa e l'esecutivo, ma abbiamo un elemento della forma presidenziale cioè ruolo significativo del presidente che è capo dell'esecutivo e che è eletto direttamente dal corpo elettorale . Potreste obiettare ma come questo è un classico esempio di forma di governo semipresidenziale come secondo il modello della quinta repubblica francese? In realtà il particolare meccanismo dello Simulstab und Simulkadent distingue questa forma dalla forma semipresidenziale anche perché nel semipresidenziale, come sapete, sono due figure monocratiche, il Presidente della Repubblica e il Capo del Governo , quindi abbiamo un esecutivo bicefalo nella forma semipresidenziale. Nel caso del nostro modello delle regioni italiane dovremmo piuttosto parlare di una forma neoparlamentare, cioè di una forma parlamentarismo che accentra fortemente il ruolo, il potere e il ruolo del Presidente dell'Aggiunta che è anche Presidente della Regione. Questo modello deriva da cosa? Da dove è uscito fuori un modello così particolare, così singolare? Dall'imitazione del modello introdotto con la legge numero 81 del 93 la legge numero 81 del 93 che ha introdotto l'elezione diretta del sindaco nei comuni. Questa disciplina del 93 è stata diciamo una sorta di apripista per portare a una sorta di managerializzazione del ruolo del sindaco, cioè di nuovo a una maggiore efficienza, a un superamento dell'eccessiva marginalità del dibattito assembleare, del dibattito politico in una presenza di forze politiche fortemente ideologizzate e contrapposte e quindi si è pensato anche con una certa caratterizzazione possiamo dire di personalizzazione della politica, quindi della tendenza ad individuare nella figura di un leader quindi in una figura monocratica un ruolo significativo, questo modello che si è ritenuto funzionare è stato poi introdotto, esportato oltre che nei comuni anche nella forma di governo regionale. Ora questa proposta che deriva dagli articoli 122 seguenti della Costituzione, perché vi dicevo è un modello derogabile, le regioni e i loro statuti potevano scegliere di seguire un'altra strada, ha in realtà incontrato significativi limiti sia nella lettura che ne ha dato la dottrina costituzionalistica, ma soprattutto i limiti più stringenti sono chiaramente quelli che derivano dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, perché gli statuti via adottati in devora rispetto a quel modello sono stati impugnati e portati al giudizio di legittimità della Corte Costituzionale e la Corte infatti ne ha via via censurato la loro non conformità , la loro illegittimità rispetto alle norme costituzionali. quindi la Costituzione in questo senso è stata interpretata in maniera molto rigida considerando che l'elezione diretta del Presidente portasse con sé le altre caratteristiche di quel figurino che veniva proposto alle Regioni e quindi le Regioni che optassero per un Presidente eletto dal Corpo elettorale avrebbero dovuto anche prevedere assieme a quello anche gli altri caratteri di questo modello e quindi soprattutto il principio simultabo, un simultabo quindi se le regioni intendono mantenere l'elezione diretta del Presidente non possono derogare a questo principio, non possono derogare alla regola che attribuisce al Presidente il potere di nominare e revocare l'aggiunta e non possono derogare, questo deriva dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale come vi dicevo, e non possono derogare all'attribuzione allo stesso Presidente della direzione scusate, della direzione politica della Giunta ed infine non possono derogare l'attribuzione al Consiglio del potere di sfiduciare questo Presidente. Insomma, un pacchetto completo di regole che si accompagnano all'introduzione dell'elezione diretta, quindi l'unico metodo per le regioni di scossarsi da questo modello sarebbe stato quello di adottare una forma diversa totalmente la forma parlamentare, un sistema parlamentare magari razionalizzandolo con l'introduzione di istituti come la sfiducia costruttiva. Naturalmente nessuna delle Regioni ha optato per questa possibilità, dati l'enorme popolarità della figura del Presidente della Regione, della possibilità degli elettori del corpo elettorale di eleggere direttamente una figura che fosse rappresentativa anche simbolica della Regione laddove poi andava a negoziare a livello di politica nazionale chiedendo risorse per la regione e via dicendo. Quindi questo meccanismo, questo simbolo che diventa prima il sindaco e le elezioni dirette del sindaco e poi viene importato nell'ambito regionale, si impone anche nell'immaginario, nella modellistica e quindi negli statuti delle regioni che sono stati via approvati . Nelle regioni speciali, quindi voi sapete che nell'ambito del nostro regionalismo abbiamo cinque regioni ad autonomia speciale che godono di maggiori competenze, al momento dell'introduzione della riforma nel 1999 si posto il problema di come evitare che queste cinque regioni restassero indietro, essendo la loro autonomia invece speciale quindi maggiore, dovendo essere la loro autonomia maggiore rispetto a quelle delle regioni ordinarie e si doveva tenere conto poi di un altro problema, cioè che gli statuti delle regioni ad autonomia speciale continuavano ad essere approvati con legge costituzionale. Perchè? Perché naturalmente derogando al riparto di competenze stabilite nell'articolo 117 le regioni speciali, quindi godendo di competenze maggiori rispetto a quelle previste nella Costituzione, soltanto uno statuto di rango costituzionale avrà la possibilità di questa portata derogatoria rispetto alle norme costituzionali ed è quindi questo il motivo per cui gli statuti speciali continuano ad essere regati nelle leggi costituzionali, a essere approvati con le leggi costituzionali. Insomma quindi le regioni fino ad allora non avevano mai potuto determinare neanche loro la propria forma di governo. Per evitare questa sorta di sorpasso da parte delle regioni ordinarie su quelle speciali a seguito della legge costituzionale 1 del 99, Venendo potenziata l'autonomia delle regioni ordinarie si è dettata una legge costituzionale numero 2 del 2001 che ha previsto anche per le regioni speciali la possibilità di disciplinare la propria forma di governo mediante una nuova tipologia di fonte, la cosiddetta legge statutaria. Quindi per riequilibrare questa sorta di sorpasso che è avvenuto nel 99, nel 2001 il legislatore prevede che le regioni a statuto speciale approvando a maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale una legge statutaria possono in essa disciplinare la propria forma di governo e così anche queste regioni disciplinano la propria forma di governo seguendo quella modellistica di cui abbiamo parlato sin qui. Resta ferma la previsione però che gli statuti delle regioni speciali siano approvati con legge costituzionale. Ora venendo un po' a concludere tutto questo discorso, anche abbastanza semplificato perché poi le questioni più spinose e più rilevanti saranno trattate nel corso del programma del secondo anno dove esamineremo il tema degli statuti regionali e quindi gli statuti come fonti e i problemi che si pongono in termini di riparto di competenza tra stato e regioni, ma venendo a una riflessione conclusiva su questa vicenda del introduzione di una forma di governo regionale e della possibilità delle regioni di scegliere e disciplinare la propria forma di governo, si può ricordare che tutte le Le regioni hanno approvato il nuovo statuto dotandosi di questo modello della forma di governo con un presidente eletto dal corpo elettorale. Nell'ambito delle regioni speciali soltanto la Valle d'Arosta e la provincia autonoma di Bolzano hanno invece optato per il modello precedente, ossia le elezioni consigliare del Presidente, quindi il Presidente della Regione o della Provincia Autonoma di Bolsato vengono eletti dal Consiglio Regionale e Provinciale. Il modello che ha prevalso è quindi questo di questa sorta di neoparlamentarismo razionalizzato, un modello che vede però una eccessiva forse prevalenza dell'esecutivo regionale del suo vertice rispetto a tutto il funzionamento della forma di governo. quindi il Presidente tiene in pugno col suo potere di nomina, di revoga, di portare all'ascioglimento anticipato del Consiglio, domina totalmente la politica regionale e quindi è particolarmente importante la scelta, la selezione di un leader, di una classe dirigente nell'ambito della Regione anche per le importanti competenze che si attribuiscono sia in grado di gestire una forma così fortemente impertinata sulla figura di un di un solo soggetto perché altrimenti una cattiva selezione della classe politica può portare facilmente a una forma di governo che si paralizza, un presidente di regione che non sia in grado di svolgere adeguatamente i suoi propri compiti anche di indirizzo o di guida dell'esecutivo regionale e di collaborazione e rapporto col Consiglio regionale, porterebbe alla paralisi della forma di governo regionale. Ma naturalmente di tutto questo poi si parlerà più diffusamente quando torneremo sul tema, esaminando le regioni dal punto di vista delle fonti nell'ambito del programma del secondo anno. ARGOMENTO 9: il parlamento e la sua funzione legislativa Bentrovati a questa lezione sul Parlamento e la funzione legislativa. Nel nostro esame dell'organo costituzionale Parlamento e del sistema bicamerale che è disciplinato nella Costituzione italiana, tra le funzioni del Parlamento sarà importante esaminare in particolare quella legislativa, un'attribuzione storicamente centrale nella storia dei Parlamenti e del Parlamento italiano un'attribuzione non più monopolistica alla luce della presenza nella Costituzione italiana di una pluralità di centri di potere normativo in ragione della articolazione pluralistica del potere statale ed anche su base territoriale accolta nel disegno dei costituenti. La funzione legislativa si associa, si affianca alle funzioni di indirizzo che riguardano l'intervento e di orientamento delle Camere nei confronti del Governo nell'ambito del rapporto di fiducia tra maggioranza parlamentare e Governo, la funzione di controllo con la quale i parlamentari interessano e chiedere informazioni circa l'operato dei singoli ministri e del governo in relazione a specifiche questioni, a specifiche materie, in vista dell'eventuale attivazione degli strumenti per far valere la responsabilità politica del governo dinanzi alle Camere. Altre funzioni minori del Parlamento, minori nonostante la loro delicatezza e la loro rilevanza costituzionale, essere considerate le funzioni cosiddette paragiurisdizionali o amministrative in senso lato , cioè le funzioni che attengono al funzionamento della macchina parlamentare dal punto di vista amministrativo e la soluzione delle controversie interne alla singola Camera che è affidata ad organismi di autodichia, ovvero di giurisdizione domestica, organismi interni ai quali le due Camere affidano la soluzione del contenzioso, in particolare con i propri dipendenti, ma in alcuni casi anche con soggetti terzi. Non è questa la sede per poter approfondire un argomento così di nicchia e quindi passerei ad esaminare senz'altro il procedimento legislativo, così come disciplinato negli articoli 71 e seguenti della Costituzione, oltre che nei regolamenti parlamentari. Dunque, il procedimento legislativo statale, ben chiaro, è il procedimento di adozione, di approvazione delle leggi ordinarie, disciplinato, come dicevo, dagli articoli 71 e 74, che trovano poi il loro svolgimento in una disciplina più dettagliata, che è contenuta nei regolamenti parlamentari, e che serve ad integrare e a sviluppare la disciplina messa nelle norme costituzionali, a volte anche integrando in maniera significativa gli spazi vuoti dalla normativa costituzionale . Questa via procedurale che abbiamo definito procedimento ordinario, quindi con commissione in sede referente, è una via che è prevista dalla Costituzione come obbligatoriamente richiesta in alcuni casi, in alcune materie, cioè per l'importanza, la delicatezza di alcune materie, la Costituzione richiede che si deve necessariamente seguire questo ITER procedurale. e queste materie sono elencate nell'articolo 72, quarto coma della Costituzione, sono appunto le materie costituzionali ed elettorali di delegazione legislativa, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, l'approvazione, bilanci e consuntivi. Ora questo elenco è importante perché ci indica innanzitutto una importanza, una rilevanza attribuita a queste materie e anche alle funzioni che vengono esercitate tramite queste materie. Questo riguarda appunto un elenco tassativo, mentre in tutti gli altri progetti di legge non sarà necessariamente imposto seguire questo iter procedurale, quindi questo iter sarà facoltativo per tutti gli altri progetti di legge. Infatti una seconda possibilità, una seconda variante procedurale prevede la possibilità di decidere di approvare un testo di legge direttamente in commissione, senza quindi che esso passi per l'Assemblea. Un'approvazione in commissione che porterà quindi a definire questa seconda via procedurale con commissione in sede deliberante o legislativa. In questo caso si concentrano quindi tutte e tre le prime operazioni, tutte e tre le fasi istruttoria di discussione e di deliberazione nell'ambito della Commissione parlamentare, escludendo l'Assemblea, con ovviamente minori garanzie di partecipazione e di dibattito, perché per i numeri ridotte delle commissioni parlamentari. Bisogna ricordare peraltro che tutte le considerazioni che veniamo facendo saranno ulteriormente, le considerazioni di questo tipo sui numeri che veniamo facendo saranno ulteriormente aggravate all'indomani dell'entrata in vigore della legge di revisione sulla riduzione del numero dei parlamentari, la legge costituzionale numero 1 del 2020. Ora, nell'ambito del procedimento in sede del liberante quindi la Costituzione prevede determinate garanzie, ossia la possibilità per le minoranze o per lo stesso Governo di chiedere che questo progetto venga riportato al procedimento ordinario. Quindi sostanzialmente il progetto sarà rinviato all'Aula se sarà richiesto dal Governo da un decimo dei componenti della Camera o da un quinto dei componenti della Commissione. Ora, vedete bene queste frazioni, un decimo della Camera, un quinto della Commissione, corrispondono appunto a un'idea di minoranze che è commisurata a una certa dimensione. della Camera stessa e quindi possiamo chiedere se i regolamenti parlamentari potranno in qualche modo supplire al fatto che queste frazioni sono comunque previste nella Costituzione e non dai regolamenti parlamentari e quindi come potranno essere aggiustati i poteri delle minoranze aumentando il numero dei componenti di una commissione o eventualmente, come è più probabile, diminuendo il numero dei componenti della commissione e quindi queste frazioni potranno avere un significato diverso. La scelta procedurale, come dicevo, tra commissione in sede referente o deliberante è una scelta che è affidata al Presidente della singola Camera. Una terza opzione procedurale intermedia tra la prima, tra il procedimento ordinario e quello con commissione in sede deliberante è definita come commissione in sede redigente, quando quindi il procedimento che è disciplinato in questo caso esclusivamente dai regolamenti parlamentari non è previsto quindi dalle norme costituzionali, procedimento che vede la Commissione svolgere la fase istruttoria, aprire la discussione, approvare gli emendamenti e poi vi saranno due diverse possibilità alla Camera e al Senato, poiché alla Camera, all'Aula e all'Assemblea parlamentare in questa procedura aspetta l'approvazione degli articoli e del testo finale, mentre al Senato la Commissione trasmette all'Aula soltanto al momento del voto sul testo finale, quindi la Commissione approverà anche i singoli articoli. Ora, queste varianti incidono poco, ciò che conta appunto è che si tratta di un procedimento intermedio tra quello totalmente decentrato della Commissione in sede deliberante e quello ordinario. comunque sia, comunque vada, quale che sia la scelta procedurale che viene effettuata relativamente al procedimento legislativo per quanto riguarda queste prime fasi, in tutti e tre i casi, dopo l'approvazione, il testo dovrà essere trasmesso all'altra camera, quindi alla seconda camera, per un passaggio analogamente che vada dall'assegnazione a una commissione, una scelta del tutto autonoma rispetto alla via procedurale da seguire, quindi la via seguita nella prima camera non determina quale sarà la via procedurale nella seconda camera, finché questo testo sarà approvato anche nella seconda camera. Quando sarà approvato l'identico testo in entrambe le camere, potrà considerarsi concluso e il testo verrà trasmesso al Presidente della Repubblica. Ora c'è da dire che se la Seconda Camera approva degli emendamenti e quindi modifica il testo rispetto a quello uscito dalla Prima Camera, si avrà la cosiddetta navetta, quindi il testo dovrà tornare indietro ed essere nuovamente esaminato ed approvato nell'identica versione. E questa è la critica che viene frequentemente svolta al nostro bicameralismo poiché si dice che questo meccanismo rallenta i lavori parlamentari. Diciamo che è un po' un falso mito, posso dire, perché dalle statistiche numericamente ciò non avviene in un numero particolarmente rilevante di casi, ossia Normalmente quello che si è affermato nella prassi è piuttosto una sorta di monocameralismo di fatto, nel senso che una sola camera approva ed esamina approfonditamente il testo e la seconda normalmente svolge un esame meno rigoroso, quindi quando vi è una volontà politica della maggioranza parlamentare il leader si limita a un passaggio una volta in ciascuna delle due camere. Certo è che il funzionamento del bicameralismo italiano, nonostante quello che vi ho appena detto, qualche problema di funzionamento lo sta sicuramente dimostrando. Ora per concludere il nostro iter procedurale dobbiamo ricordare la fase integrativa dell'efficacia, nell'ambito della quale il testo che è stato trasmesso al Presidente della Repubblica dovrà essere promulgato. Quindi entro 30 giorni dall'approvazione parlamentare, quindi dall'approvazione della Seconda Camera o anche in un termine minore, se le Camere hanno dichiarato l'urgenza del disegno di legge, il Presidente dovrà promulgare la legge. Questo è un istituto di solenne approvazione, diciamo non è una vera approvazione perché l'approvazione, la funzione legislativa, aspetta solo al Parlamento, è una sanzione. che viene dal vetaggio della sanzione reggia sulle leggi, con cui solennemente il Presidente afferma che quello è un testo di legge approvato dalle Camere e ne riconosce quindi l'autenticità, la conformità e viene inserito nella raccolta delle leggi, In quella sede però, nella fase in cui sta per promulgare entro 30 giorni, il Presidente può esercitare un potere di rinvio della legge alle Camere. Il rinvio presidenziale può essere esercitato per una sola volta per vizi di legittimità costituzionale e, secondo alcuni, per vizi di merito. Di merito che attengano a un cosiddetto merito costituzionale, quindi sulle scelte di fondo del testo che è stato approvato. In alcuni casi questo potere di rinvio, tra l'altro, sarà particolarmente circoscritto. Pensiamo ad esempio ai procedimenti di revisione costituzionale che per la loro lunghezza e complessità vedrebbero, diciamo, l'intervento del Presidente col rinvio costringerebbe il Parlamento a riavviare e far ripartire da capo un procedimento particolarmente lungo e oneroso. così come analogamente si può ritenere circoscritto, per non dire precluso, l'esercizio del potere di rinvio del Presidente nel caso della legge di conversione del Decreto-Legge, perché per gli stretti termini entro cui deve essere approvata, cioè entro 60 giorni dall' emanazione del Decreto-Legge, il rinvio presidenziale probabilmente comporterebbe la decadenza del Decreto-Legge. Ora, questo rinvio viene operato con un messaggio motivato trasmesso alle Camere e se le Camere approvano nuovamente il testo, la legge dovrà essere promulgata. Il Presidente è tenuto a promulgarla. Sarà semplicemente necessaria una nuova deliberazione di entrambe le Camere. È un veto sospensivo, è un veto che può essere esercitato una sola volta e, come vedete, tra l'altro le Camere possono anche decidere di non adempiere a ciò che è stato indicato dal Presidente, quindi non apportare modifiche e il Presidente sarà comunque tenuto a promulgare. Le Camere hanno anche il potere di decidere di abbandonare quel testo e non procedere alla riapprovazione. Subito dopo la promulgazione interverrà la pubblicazione sulla gazzetta ufficiale, la legge dovrà essere pubblicata per fini notiziali e conoscitivi e quindi da questa pubblicazione decorre il termine per la cosiddetta vacanzio legis. un termine di 15 giorni entro cui la legge si ritiene conosciuta o conoscibile e quindi può iniziare a produrre i suoi effetti, naturalmente a meno che essa non indica un termine diverso per la propria entrata in vigore, ma il termine previsto dalla legge è di 15 giorni. Questa, come vedete, è una fase soltanto formale, solenne di proclamazione della legge, della sua effettività e di un controllo che tutto sommato non è particolarmente incisivo ed intrusivo, possiamo dire, del Presidente della Repubblica, tanto che abbiamo visto negli ultimi anni un il suo utilizzo piuttosto parco. è una fase che si colloca all'esterno del procedimento legislativo, quindi all'esterno della funzione legislativa di cui il Presidente quindi non può essere considerato titolare essendo le sole camere titolari della funzione legislativa. Bene, con questo abbiamo concluso, passeremo poi ad esaminare le altre funzioni del Parlamento. La riduzione del numero dei parlamentari Allora, bentrovati a questa lezione sulla riduzione del numero dei parlamentari ed in particolare sull'impatto che questa revisione costituzionale produce anche sulle altre norme costituzionali e sul funzionamento delle Camere e poi sul sistema elettorale. La legge costituzionale numero 1 del 2020 con cui si è proceduto a ridurre il numero dei parlamentari è andata ad incidere direttamente ed espressamente su tre norme costituzionali, gli articoli 56, 57 e 59. Quali sono i contenuti di questa legge di revisione costituzionale? Innanzitutto il passaggio per la Camera dei Deputati da 630 a 400 componenti e per il Senato da 315 a 200 componenti. È una riforma che è stata introdotta sulla base dell'esigenza di ridurre i costi della politica e pensando anche di produrre un miglioramento nell'efficienza del funzionamento parlamentare. I parlamentari eletti all'estero sono stati analogamente ridotti, ossia 12 deputati eletti nella circoscrizione estero saranno ridotti ad 8 al momento dell'entrata in vigore di questa revisione equipararlo a quello della Camera, cioè attribuendo il voto ai diciottenni, riforma che per il momento mi risulta essere stata accantonata ma che potrebbe essere riproposta, chiaramente allargando la platea elettorale si andrebbe ulteriormente a peggiorare il rapporto di rappresentanza, cioè il numero di elettori che riesce a eleggere un senatore. Ora, tutto questo naturalmente preoccupa di fronte alla necessità di rivitalizzare la funzionalità delle camere e la rappresentanza politica di cui i costituzionalisti parlano da tanti anni e di cui spesso si parla anche nel dibattito politico. e preoccupa anche in relazione al problema di accesso alla rappresentanza delle minoranze. Le minoranze che possono voler dire minoranze politiche ma anche minoranze territoriali possono essere minoranze anche che indicano la formazione di nuovi partiti politici che potrebbero voler emergere e che avranno maggiori difficoltà ad avere il loro primo ingresso in un Parlamento di dimensioni ridotte. La riforma produce rischi a riprodurre poi una serie di inconvenienti legati ai numeri per la distribuzione dei seggi, soprattutto al Senato, perché la questione dei quotienti, dei più alti resti, produce una distribuzione iniqua in base alle regioni. Nella slide allegata a queste lezioni potete vedere, ad esempio andate a guardare il divario che troviamo tra regioni come la Calabria o la Sardegna in relazione, in confronto al Trentino Alto Adige. Allora noi consideriamo oggi abbiamo il Trentino Alto Adige che ha sette seggi al Senato, continuerà ad avere sei seggi dopo la riforma con un senatore ogni 171 mila elettori. In Calabria avremo, che di fronte a quelli che oggi sono dieci seggi, la riduzione porterà a numero sei seggi con un senatore per ogni 326 mila elettori e 500 elettori. e questo squilibrio appare abbastanza evidente. Le altre modifiche che necessariamente dovrebbero ritenute da approvare in relazione a questa riduzione del numero di parlamentari riguardano ad esempio il numero dei delegati regionali per l'elezione del Presidente della Repubblica, perché oggi è previsto che siano tre delegati per ogni regione e questo comporta che il loro peso andrebbe naturalmente ad aumentare di fronte a una riduzione di più di un terzo delle dimensioni del Parlamento. La norma prevede nell'articolo 83,2 l'esigenza di rappresentare le minoranze, ma noi sappiamo che nell'ambito di un Parlamento ridotto le minoranze vengono ulteriormente sottrappresentate, vi è anche su questo un disegno di legge e di revisione costituzionale depositato che porta i delegati regionali per l'elezione del Presidente della Repubblica, li porta da tre a due e poi si prevede anche una abolizione della base regionale per eleggere il Senato che oggi previsto in modo da ovviare a quegli squilibri tra distribuzione dei seggi al Senato tra le variare regioni di cui stavo parlando poco fa. Ora questo disegno di legge è attualmente fermo nella Commissione Affari Costituzionali alla Camera, naturalmente se andrà avanti si potrà ovviare a quelli che ad oggi sono degli squilibri, che la sola riforma della legge numero uno del 2020, la legge costituzionale numero uno del 2020, da sola è suscettibile di produrre. Perchè? Perché il servizio studi della Camera ha stabilito, ha individuato facendo i conti, che potrebbe determinarsi la formazione di collegi uninominali eccessivamente estesi per il Senato e un'accentuata discresia tra le regioni nel rapporto tra seggi da destinazione e popolazione media. Vi faccio un altro esempio, per l'elezione del Presidente della Repubblica ad oggi, diciamo Costituzione vincente fino all'entrata in vigore della legge costituzionale 1 del 2020, noi avremmo un Parlamento che per eleggere il Presidente della Repubblica nei primi tre scrotini deve raggiungere una maggioranza di 669 voti, per legge del Presidente, nel testo della legge costituzionale 1 del 2020 questa soglia naturalmente scende e scende nel disegno di legge di revisione costituzionale depositato alla Commissione Affari Costituzionali sarebbe adeguato in modo da ridurre lo squilibrio ma comunque dal quarto scrutiny in poi sarebbero sufficienti 320 voti. Anche nell'ambito della riduzione del numero dei parlamentari applicato al voto degli italiani all'estero, anche qui la riforma, così com'è da sé, ha diritto vigente, produce degli squilibri. produrre degli squilibri perché nell'attribuzione dei seggi noi avevamo una serie di circoscrizioni estero che non sono state modificate, che sono disciplinate dalla legge, quindi questo è più facile da correggere, richiede un intervento solo di legge ordinaria, ossia alla circoscrizione estero che contiene alla ripartizione che contiene Europa Russia, Turchia, territori asiatici, che corrisponde a 2.685.000 italiani residenti, venivano attribuiti due senatori all'indomani della riduzione del numero dei parlamentari, veniva attribuito un senatore. Ecco che se guardiamo alla circoscrizione estero più piccolina, alla ripartizione della circoscrizione estero, che ne ha quattro, quella più piccola, Africa, Asia Oceania, Antartide, che contiene un decimo di quella dell'Europa, cioè solo 270.000 elettori, viene attribuito ugualmente un senatore. Cioè praticamente il senatore della circoscrizione oceania corrisponde a un numero di elettori che è un decimo del senatore della circoscrizione Europa. con la garante che nella circoscrizione Europa vivono gli italiani all'estero che sono più, possiamo dire, al corrente e legati alla vita politica nazionale, mentre il voto degli italiani all'estero ha lasciato la possibilità di votare anche per cittadini italiani che non hanno mai messo piede sul suolo nazionale. Ora altre questioni vengono toccate e subiscono le ripercussioni indirette della legge costituzionale numero 1 del 2020 che riguardano i rapporti della maggioranza e minoranza e gli equilibri nell'ambito del funzionamento della macchina parlamentare. Intanto questa riduzione produce effetti indiretti sull'elezione degli organi di garanzia, l'abbiamo iniziato a vedere, cioè l'elezione del Presidente della Repubblica che richiede nelle prime tre votazioni la maggioranza dei due terzi e poi la maggioranza assoluta. Noi sappiamo che una maggioranza assoluta di un organo costituzionale di un certo numero di componenti non è altrettanta garanzia, diciamo, una maggioranza assoluta nell'ambito di un organo a dimensioni più ridotte in cui è molto più facile raggiungere la maggioranza assoluta. C'è poi l'elezione dei giudici costituzionali, anch'essa a maggioranza dei due terzi e poi dei tre quinti, c'è l'elezione dei membri del CSM, c'è di particolare importanza il procedimento di revisione costituzionale. il procedimento di revisione costituzionale che in questo Parlamento di dimensioni così ridotte è, diciamo, più facilmente preda di una maggioranza composta, diciamo, di un solo partito. Norme costituzionali che poi evocano le maggioranze specifiche, gli equilibri tra maggioranza di opposizioni o i poteri delle minoranze ve ne possono incare diverse, sono ad esempio nell'articolo 62 Un terzo può chiedere la convocazione ordinaria della singola Camera, un terzo dei parlamentari. Nell'articolo 64 regolamenti parlamentari approvati a maggioranza assoluta, ma soprattutto nelle norme che prevedono attribuzione di poteri a delle minoranze, come ad esempio l'articolo 72 che prevede che un decimo dei componenti della Camera o un quinto dei componenti della Commissione possano chiedere la rimissione di un disegno di legge in Assemblea. Ecco che qui vediamo proprio un quinto dei componenti in una Commissione parlamentare diventa un numero veramente molto basso e questo potrebbe creare problemi. C'è poi la profungazione d'urgenza, l'articolo 73, gli articoli 75 e 138 sul referendum, sull'iniziativa del referendum perché prevedono che un quinto dei parlamentari possano chiedere referendum. Ci sono insomma tante norme che attribuiscono poteri a delle frazioni del Parlamento. La mozione di sfiducia, considerare un decimo dei parlamentari che firmano la mozione di sfiducia. Abbiamo parlato dei deboli meccanismi di razionalizzazione Ecco che un decimo dei parlamentari in un parlamento ridotto sono veramente pochi e possono presentare una mozione di sfiducia, quindi la razionalizzazione che già era debole diventa qui debolissima. Allora per alcuni questi non sono problemi perché si dice gli equilibri sono immutati perché in proporzione Queste frazioni in proporzione rimangono immutate perché cambia il numero complessivo, considerando come se le forze politiche e i partiti presenti in Parlamento fossero dei corpi omogenei al loro interno, ma noi sappiamo come le forze politiche nel nostro sistema sono forze molto divise, molto frammentate, c'è molto individualismo nella politica italiana, quindi la macchina parlamentare non può che risentire del peso dato a singoli di ostacolare o favorire certe scelte. sono i singoli parlamentari che votano nei procedimenti, non i partiti e quindi bisogna tenerne conto quando si ragiona su questi equilibri. Tra tutti i vari problemi che vi ho rapidamente segnalato, forse quello più delicato e più urgente da risolvere sarebbe la messa in sicurezza del procedimento di revisione costituzionale, cioè la previsione nell'ambito del procedimento di revisione costituzionale della possibilità di approvare la revisione soltanto a maggioranza dei due terzi, eliminando adesso l'attuale alternativa, cioè della maggioranza assoluta. L'impatto poi, e questo è ancora tutto da risolvere, della riduzione del numero dei parlamentari di cui si parla oggi di più è quello sul sistema elettorale. naturalmente questa legge di revisione interviene su una situazione già ampiamente diciamo discussa e problematica, ossia da tanti anni si parla nel nostro sistema costituzionale della crisi della rappresentanza politica, della crisi dei partiti, di una crisi che è crisi di legittimazione, è crisi anche di contatto con l'elettorato, dei partiti politici. Ora La materia elettorale è una materia molto ampia, non si limita a quei meccanismi di traduzione dei voti in seggi che poi sono ascrivibili alle varie famiglie, sistemi maggioritari, sistemi proporzionali. Riguarda tanti aspetti collegati, tra cui i caratteri costituzionali del voto. Il voto secondo la Costituzione deve essere libero, uguale, personale, segreto, deve essere garantito quindi tramite la disciplina che questi caratteri del voto resino tali. Ma poi fa parte della disciplina elettorale di contorno anche la materia del finanziamento della politica, l'accesso ai mezzi di informazione, l'elettorato attivo e passivo di cui abbiamo detto qualcosa, la disciplina dei collegi, le garanzie giurisdizionali nell'ambito del procedimento elettorale. Il sistema elettorale in senso stretto dovrà tenere conto innanzitutto delle modificate dimensioni del Parlamento, dovrà come dire di conseguenza corrispondere una soglia di sbarramento che tiene conto che una soglia di sbarramento implicita se è già creata con la legislativa. La differenziazione tra le due camere quindi è limitata agli aspetti caratteriali strutturali , formali e non funzionali, ossia la differenziazione tra le due camere riguarda unicamente il numero dei componenti che oggi è mutato, poiché siamo passati da 630 senatori a 400, scusate, deputati , e da 315 a 200 senatori. Vi è stata nel 2000 la riforma che ha introdotto il voto degli italiani all'estero, per cui dobbiamo anche contare nell'ambito di questi componenti, 12 eletti nella circoscrizione estero per la Camera e 6 eletti per il Senato, che saranno anch'essi ridotto con la riduzione del numero dei parlamentari come vedremo, e poi una differenziazione che riguarda l'elettorato attivo e passivo per la Camera e per il Senato, ovvero il diritto di voto per la Camera, l'elettorato attivo ed è fissato per i 18 anni, il diritto di voto per il Senato ai 25 anni di età e l'elettorato passivo è fissato a 25 per la Camera e 40 per il Senato. Questo comportamento delle differenze importanti nella composizione, ovvero la diversa soglia per l'elettorato per i due rami del Parlamento ha portato frequentemente ad avere una colorazione politica abbastanza diversa tra Camera e Senato e quindi al formarsi di due maggioranze non esattamente coincidenti. E infatti è in corso in questa legislatura il progetto di modifiche queste soglie per portare alla stessa soglia, a un'identica soglia, l'elettorato di Camera e Senato. A completamento della composizione bisogna ricordare la presenza dei senatori a vita che sono nel Senato il numero di cinque nominati dal Presidente della Repubblica tra coloro che hanno illustrato la patria per meriti particolari nell'ambito della scienza e della cultura e questa disposizione è stata oggetto di un'interpretazione oscillante nel tempo perché sappiamo che alcuni interpretazione Presidenti della Repubblica hanno ritenuto che essa andasse intesa come potere nominare da parte di ciascun Presidente cinque senatori a vita, mentre l'interpretazione più ritenuta, più corretta dalla dottrina e dalla maggioranza dei Presidenti che si sono susseguiti in carica è quella che vi deve essere un totale di cinque senatori a vita. Anche qui vediamo che il numero dei senatori a vita ha un peso diverso a seconda se la camera entro cui essi promuovere sia al Senato è composta di 315 o di 200 e dobbiamo ricordare che oltre ai senatori a vita nominati vi sono i senatori a vita di diritto e cioè gli ex presidenti della Repubblica. Alla Camera e al Senato sono poi previste diverse regole di voto dai regolamenti parlamentari e questo è un aspetto su cui ci si sofferma nell'ambito dello studio del diritto parlamentare che possono comunque regole di voto che possono comportare quindi una ulteriore accentuarsi della differenza tra le due maggioranze presenti nei due rami del Parlamento. Ora, oltre alle due Camere che abbiamo iniziato a individuare come, diciamo, fosse su un piano di parità, il Parlamento nella Costituzione italiana si costituisce poi di un organo ulteriore, un organo distinto ed autonomo, ossia il Parlamento in seduta comune, che è da considerare un vero e proprio organo costituzionale a sé, con funzioni proprie. Il Parlamento in seduta comune è presieduto dal Presidente della Camera, è un collegio imperfetto, nel senso che è un organo che non è padrone, sovrano del proprio ordine del giorno, ma al contrario viene convocato soltanto quando si deveno svolgere le funzioni costituzionalmente previste che sono tassative, e cioè il Parlamento in seduta comune eleggerà il Presidente della Repubblica, Il Parlamento in seduta comune può ammettere in stato d'accusa, quindi delibera l'ammessa del stato d'accusa nel caso dei gravissimi reati previsti dall'articolo 90 della Costituzione che poi vedremo, e cioè l'attenzione alla Costituzione e l'alto tradizione. Il Parlamento in seduta comune elegge cinque giudici costituzionali e i membri laici, i cosiddetti laici o non togati, del CSM, del Consiglio Superiore della Magistratura, Infine il Parlamento e l'Istituto Comune è chiamato a nominare, a formare un elenco da cui vengono sorteggiati i cosiddetti giudici aggregati. I giudici aggregati sono coloro che devono integrare il collegio giudicante nel caso si costituisca un giudizio di messa in stato d'accusa del Presidente della Repubblica davanti alla Corte Costituzionale. Ora vediamo queste funzioni, come vedete sono funzioni che non sono esattamente quotidiane, eppure sono funzioni veramente importanti nell'ambito della legislatura, in particolare quando vi sia l'elezione del Presidente della Repubblica possiamo considerare che quella del Parlamento Insegurata Comune sia la funzione principale , quella dell'elezione più delicata, l'elezione del Presidente della Repubblica. Nell'ambito del Parlamento Insegurata Comune si applicherà il regolamento della Camera dei Deputati. Ora, i regolamenti parlamentari appunto sono fonti normative di grande importanza perché essi regolano l'organizzazione e il funzionamento, quindi tutto ciò che riguarda la vita interna delle due Camere. Questo è stabilito dall'articolo 64 della Costituzione che pubblicità appunto che ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Questa regola della maggioranza assoluta indica che questa è una funzione di garanzia per cui si pensava al consenso molto ampio di diverse forze politiche per approvare questi regolamenti e per modificarli. Perchè? Perché i regolamenti parlamentari disciplinando l'organizzazione e il funzionamento è un po' come dire che disciplinano le regole del gioco parlamentare, della dialettica parlamentare e quindi del processo, del procedimento. La maggioranza assoluta tuttavia indicata dai costituenti per l'approvazione di questi atti normativi naturalmente è una maggioranza che ha mutato significato, poiché un conto è la maggioranza assoluta in regime di proporzionale, la maggioranza assoluta a cui probabilmente pensavano i costituenti, quindi quella che si raggiungeva soltanto con un consenso ampio di diverse forze politiche, Altro è una maggioranza assoluta in regime di maggioritario o di sistemi elettorali con forti premi di maggioranza, quali sono quelli che abbiamo visto nella recente storia costituzionale. E qui la maggioranza assoluta diventa facilmente raggiungibile e quindi i regolamenti parlamentari possono essere modificati anche molto semplicemente da un'unica forza politica. La Costituzione, nell'affidare a ciascuna Camera il compito di adottare il proprio regolamento, pubblicare poi il compito dei regolamenti parlamentari e cioè per regolare l'organizzazione e il funzionamento delle Camere. Questa è una sfera di competenza, una riserva di competenza che viene ritagliata a favore di questa fonte, di questo tipo di atto normativo. Cosa si intende come riserva di competenza? Si vuol dire che nessun altro atto normativo, nessun'altra fonte potrà intervenire in questa materia, saranno escluse dall'ingresso e dalla disciplina di questa materia, ossia dell'organizzazione e del funzionamento delle Camere e proprio per questo si comprende la rilevanza e la delicatezza di questa materia, dal fatto che la Costituzione la sottrae alla disciplina da parte non solo di fonti subordinate, come suggerirete più avanti, ma in generale anche dall'intervento della legge. E quindi la materia, organizzazione e funzionamento è espressione di quella sovranità che si esprime nell'ambito del Parlamento, nella rappresentanza politica. Tanto è importante questa disciplina dei regolamenti parlamentari che essi sono stati ritenuti anche sottratti al giudizio della Corte Costituzionale e quindi la Corte Costituzionale non può intervenire a sindacare la legittimità dei regolamenti parlamentari proprio perché costantemente la Corte ha ritenuto di non poter entrare a sindacare la legittimità dei regolamenti parlamentari proprio in ragione di questa specifica centralità del Parlamento e conseguente centralità nella autonomia del Parlamento, nell'approvazione e nella modifica dei propri regolamenti e quindi anche nella loro interpretazione. Quindi soltanto il Parlamento potrà giudicare se i regolamenti sono validi, correttamente applicati. nell'ambito delle camere, un altro punto saliente che viene poi confermato nell'ambito dei regolamenti è la regola del voto palese, ossia nell'ambito dei lavori parlamentari, salvo sia espressamente previsto il contrario, i parlamentari votano con voto palese. Questo aspetto lo metto in risalto da subito perché esso ha uno stretto legame con un principio cardine della forma di governo e cioè il principio della responsabilità politica. Nella forma di governo parlamentare il potere che viene esercitato deve essere sottoposto a giudizio ed eventuale censura quindi fondamentalmente deve poter essere conosciuta l'espressione del voto dei parlamentari da parte del corpo elettorale, in tal modo da far valere poi una responsabilità politica tramite il voto successivamente. Allo stesso modo come il governo dovrà rispondere davanti alle camere del proprio privato, i parlamentari rispondono davanti al corpo elettorale del loro operato tramite il voto palese e quindi tramite la conoscibilità di come hanno votato e come si sono espressi rispetto alle singole domande. Centrali nel funzionamento delle Camere sono due organi, i presidenti delle Camere. Il presidente di assemblea parlamentare ha una funzione molto importante sia per quanto concerne l'ordinato andamento dei lavori parlamentari, la fissazione del calendario dei lavori parlamentari e i due presidenti poi si vengono ad attribuire una serie di compiti ulteriori. In particolare, come abbiamo già detto, il Presidente della Camera, il Presidente del Parlamento del Seduto al Comune e il Presidente del Senato ha le funzioni di vicario del Presidente della Repubblica, ossia sarà chiamato a sostituire il Presidente della Repubblica in caso di impedimento, che sia appunto impossibile a svolgere le sue funzioni in caso di impedimento per motivi di salute o altri motivi. o addirittura in caso di morte qualora in attesa che venga eletto un nuovo Presidente della Repubblica. I Presidenti delle due assemblee parlamentari sono eletti in questo caso addirittura la maggioranza dei due terzi nei primi due scrutini, quindi vediamo che qui si raggiunge una soglia di garanzia ancora più elevata e poi dal terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta. Quindi questo che cosa ha comportato? Ha comportato che storicamente i Presidenti di Assemblea sono stati attribuiti lungamente, in particolare per la Camera dei Deputati, all'opposizione perché per il ruolo di garanzia che la figura del Presidente ha in relazione alla ai tempi di intervento, ai strumenti di controllo e di indirizzo che le Camere esercitano nei confronti del Governo. Quindi il Presidente ha scelto tra le file dell'opposizione era una figura di garanzia del rispetto del ruolo dell'opposizione nell'ambito della dialettica parlamentare. Questa prassi, questa consuetudine è successivamente mutata e si è passata ad attribuire il ruolo del presidente alla forza minore della commissione bilancio eccetera in base alle materie su cui svolgeranno le loro funzioni sia istruttorie che legislative, e possono esservi peraltro oltre alle commissioni monopamerali, quindi incardinate all'interno della singola Camera, anche commissioni bicamerali, quindi composte sia da reputati che da senatori. Le commissioni, come dicevo, svolgono funzioni nell'ambito del procedimento legislativo funzioni consultive, quindi possono essere chiamate a rendere pareri su progetti del governo, su progetti di atti del governo e funzioni anche di controllo riguardo all'operato del governo. La Costituzione poi prevede la possibilità di istituire commissioni d'inchiesta l'articolo 82 commissioni d'inchiesta su materie di pubblico interesse e queste commissioni avranno gli stessi poteri dell'autorità giudiziaria e gli stessi limiti, quindi che cosa si intende? Avranno poteri di sentire testimonianze, acquisire documenti, acquisire prove e quindi questo potrà creare anche qualche conflitto in relazione a procedimenti penali pendenti e quindi la sovrapposizione con i poteri dell'autorità giudiziaria esercitati nel procedimento pendente. Oltre alle commissioni, le lambi fanno parte dell'articolazione della struttura interna delle Camere anche altri organismi che sono le giunte. Le giunte sono anch'esse strutture permanenti ma più ristrette e anch'esse devono avere una composizione proporzionale alla dimensione dei gruppi parlamentari ed hanno delle funzioni che sono relative al funzionamento dell'istituzione parlamentare. esempio esiste un'aggiunta per il regolamento, l'aggiunta per le autorizzazioni a procedere, l'aggiunta per le elezioni che deve svolgere la cosiddetta verifica dei poteri, cioè quando un parlamentare è eletto verificare se vi sono i titoli per l'elezione e vi sia tutta la documentazione necessaria. giunta per le immunità, queste sono disciplinate dai regolamenti delle due Camere. Naturalmente le due Camere avranno un apparato amministrativo, apparati burocratici che svolgono una funzione ausiliaria servente rispetto ai lavori dei parlamentari, ma questo non ce ne occupiamo, questi sono temi che sono approfonditi nell'ambito dei corsi di diritto parlamentare, noi possiamo ricordare semplicemente che questi apparati sono guidati dal Segretario Generale della Camera e dal Segretario Generale del Senato. Quello che invece la Costituzione si preoccupa di disciplinare è proprio lo status dei parlamentari, lo status dei parlamentari e le loro prerogative. Quindi in particolare ricordiamo l'articolo 68, ossia la norma che disciplina l'insindacabilità dei parlamentari per i voti dati e per le opinioni espresse. Quindi i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere per i voti dati e le opinioni espresse, è una sfera nell'ambito della quale quindi l'autorità giudiziaria non può chiamare a rispondere a questi soggetti. e poi vi è nel secondo comma, sempre dell'articolo 68, una vera e propria immunità che riguarda la sottoposizione a procedimenti giurisdizionali. In particolare si prevede che sia necessaria l'autorizzazione della Camera di Appartenenza, la cosiddetta autorizzazione a procedere, per sottoporre a provvedimenti cautelari come per esempio la perquisizione personale, domiciliare, l'arresto, i provvedimenti restrittivi della libertà personale nei confronti dei parlamentari possono essere svolti soltanto previa autorizzazione a procedere della modifica di appartenenza, salvo se non vi sia una sentenza irrevocabile di condanna o comunque il parlamentare sia colto in flagranza di reato per delitti per cui è previsto l'arresto obbligatorio. Questa norma è stata oggetto in una revisione costituzionale che ha ampliato la speranza dell'immunità riducendo quella della giurisdizione, mentre in una lezione precedente, se volete andare a controllare il test e a confrontarlo con quello attuale, era più scusate ho detto il contrario di quello che volevo dire, ossia è stata ridotta questa sfera dell'immunità è stata ridotta tanto che in alcuni casi può apparire anche gratuito che si abbia un'autorizzazione a procedere per sottoporre a perquisizione, perché una volta arrivata ovviamente l'autorizzazione a procedere la perquisizione è del tutto inutile, servirà qualcosa come dire E qui c'è un punto debole nel rapporto tra politica e giurisdizione, tra garanzia dei parlamentari e potere della giurisdizione, un problema irrisolto che ritroveremmo nell'ambito della giustizia costituzionale. L'insindacabilità dei parlamentari, di cui è il primo comma, invece riguarda esclusivamente l'esercizio delle loro funzioni, quindi i voti dati e le opinioni espresse non sono insindacabili tu cuore indiscriminatamente, ma solo quelli che sono espressi in relazione alle funzioni dei parlamentari. Oltre alle immunità del singolo parlamentare di cui ho parlato fin qui ci sono poi delle immunità ovvero delle prerogative a garanzia dell'organo parlamento. Quindi una immunità innanzitutto della sede, l'immunità della sede nel senso che non è possibile per la forza pubblica entrare nella sede parlamentare, Vi è poi una sfera di autonomia normativa, come abbiamo già richiamato, delle Camere che si esprimono innanzitutto nei regolamenti di Camera e Senato e poi nei cosiddetti regolamenti minori. E poi questa sfera diciamo che nel diritto parlamentare come garanzia dell'autonomia del Parlamento si esprime anche nell'autonomia contabile e nella cosiddetta autodichia. L'autodichia è il potere della singola Camera di sciogliere tramite i propri interni organi le controversie con i propri dipendenti, quindi è una forma di giurisdizione domestica. Una giurisdizione domestica peraltro ampiamente contestata e criticata perché ovviamente deroga il principio di legalità, il principio di uguaglianza e quindi sostanzialmente sottrae la Camera alla giurisdizione ordinaria, ma rimane retaggio di un'evoluzione del parlamentarismo della separazione dei poteri che voleva sottrattere tutti gli atti delle Camere all'esercizio della funzione giurisdizionale. Iniziando a concludere, bisogna ricordare le funzioni importanti che sono attribuite al Parlamento, diverse da quella legislativa di cui parleremo in una lezione successiva , e sono innanzitutto la funzione parlamentare di controllo che viene svolta tramite degli atti che sono disciplinati nei singoli regolamenti di Camera e Senato con cui i parlamentari interloquiscono col Governo e usano questi strumenti per controllare l'operato del Governo. In particolare si tratta delle interrogazioni, una semplice domanda scritta più volte al Ministro competente in Commissione o in Assemblea, in cui si chiedono informazioni, spiegazioni su un oggetto determinato, L'interpellanza, sempre una domanda rivolta al governo ma questa che attiene più specificamente l'indirizzo politico piuttosto che fatti, quindi si chiede a conto al governo della sua condotta e delle sue intenzioni su questioni di particolare rilievo, a seguito di questa interpellanza infatti si può procedere ad una mozione, a presentare una mozione. e nell'ambito nel quale vengono proposte queste interrogazioni e interpellanze si chiama question time, cioè la fase dei lavori parlamentari nella quale vengono presentate le domande direttamente al ministro competente. Quindi queste erano funzioni di controllo, ci sono poi funzioni di indirizzo che sono altrettanto importanti, che sono quelle tramite le quali il Parlamento dialoga col Governo e cerca di e portare il suo contributo per la definizione dell'indirizzo politico che dovrebbe nascere dall'asse parlamento-governo e non essere indirizzo politico del governo esclusivamente e queste funzioni vengono esercitate tramite atti che si chiamano innanzitutto la movimento. Una mozione è uno strumento che è inteso a promuovere una deliberazione da parte di una delle due assemblee rispetto a una specifica questione o in generale rispetto alla prosecuzione del rapporto di fiducia. Quindi la movimento più importante sarà la movimento di fiducia o di sfiducia. La risoluzione è un secondo tipo di atto, di indirizzo che può essere adottato da una delle camere impegnando il governo a compiere un atto o ad astenersi da compiere una certa condotta, quindi il Parlamento delibera la mozione o delibera la risoluzione che impegna il governo e poi si può votare un ordine del giorno. Tramite l'ordine del giorno si assume un impegno, il Parlamento assume un impegno e in questo modo vincola il governo normalmente relazionato a un disegno di legge. La durata delle camere, come sapete la legislatura ha una durata fissata in cinque anni che può essere accorciata se vi è uno scioglimento anticipato e la validità delle sedute prevede la presenza della metà più uno. dei componenti. Poi sapete che vi sono norme particolari, l'abbiamo già detto, che richiedono quorum elevati, più o meno elevati, per le votazioni su singole questioni di particolare rilevanza, ma altrimenti, nei casi in cui non sia previsto un quorum di voto, il Parlamento lavora votando a maggioranza dei presenti, ovvero a maggioranza semplice. La regola di voto generale, come già detto, è il voto palese, Il voto segreto è obbligatorio quando si vota su persone, ossia richiesto da 20 deputati o senatori o uno più capigruppo. Naturalmente tutti i lavori parlamentari sono improntati al principio della pubblicità dei lavori e quindi voi potete già andare a curiosare, esercitarvi così a vedere come funzionano le Camere, visitando i due siti di Camera Senato, in particolare quello della Camera molto dettagliato e molto aggiornato per andare a verificare i disegni di legge, gli emendamenti, le mozioni presentate e si trova tutto assolutamente in trasparenza. Bene, successivamente ci occuperemo di questo punto delle riforme che hanno interessato la composizione e il numero dei parlamentari. ARG.11: il governo Allora, ben trovati a questa lezione sul tema del governo. Il governo come organo costituzionale ed il procedimento di formazione del governo e di instaurazione del rapporto di fiducia che caratterizza appunto la forma di governo parlamentare italiana. Nella definizione che possiamo dare, l'organo costituzionale e governo è l'organo che insieme al Parlamento determina l'indirizzo politico, quindi nell'asse, nel rapporto tra Parlamento e Governo si determina l'indirizzo politico. Ed inoltre, altro tema fondamentale, nell'ambito dei compiti e della definizione dell'organo governo in base ai suoi compiti, al governo è attribuita la funzione esecutiva. Quindi, nell'ambito della tripartizione dei poteri dello Stato, noi sappiamo che una delle tre funzioni fondamentali dello Stato è quella esecutiva. I compiti quindi attribuiti al governo sono compiti di indirizzo e di attuazione e esecuzione di questo indirizzo politico che riguardano i rapporti internazionali e con l'Unione Europea, la finanza pubblica e la politica economica, l'ordine pubblico, il mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza, i rapporti con gli enti territoriali. Naturalmente le attribuzioni del governo sono tante altre, come vediamo esaminando anche il numero dei ministri che sono via via previsti dalla legge, che possono essere anche modificati e generale del Governo e ne è responsabile. Quindi nell'ambito dei poteri del Governo un ruolo molto delicato è quello che attribuito di coordinamento, possiamo dire, della politica del Governo il Presidente del Consiglio che gestirà anche i rapporti del Governo con gli altri organi costituzionali. Un'altra competenza che gli ha attribuita è quella sui servizi segreti e sulla posizione del segreto di Stato. Per descrivere il suo ruolo possiamo dire che mantiene l'unità dell'indirizzo politico e amministrativo, quindi coordinare l'attività del governo mantenendo l'unità di indirizzo promuove e coordinare l'attività dei ministeri. Può indirizzare i ministeri delle direttive politiche ed amministrative, questo potere di dare indicazioni e direttive non significa però una sola ordinazione gerarchica, non si ha un potere come dire di comando e una subordinazione dei ministeri al Presidente del Consiglio. Si dice che il presidente è un primus inter pares, l'avete sentita tante volte questa espressione, probabilmente nel senso che il suo è un ruolo di, dovrebbe essere di autorevolezza, non sempre lo è, comunque è un primato politico ma non gerarchico. e quello che può fare per mantenere questa unità di indirizzo per coordinare l'attività dei ministri ad esempio è sospendere l'adozione di atti da parte dei ministri per sottoporli però al Consiglio dei ministri. Quindi non avrà un potere di avvocazione o di revoca degli atti dei ministri ma soltanto di sospenderli e sottoporli alla discussione collegiale del Consiglio dei ministri. Analogamente il Presidente del Consiglio per garantire queste unità di indirizzo concorda alle dichiarazioni pubbliche che eccellono alla responsabilità dei singoli Ministri, quindi essenzialmente a nome del Governo di regola dovrebbe parlare per il Governo il Presidente del Consiglio. Per quanto riguarda il rapporto tra il Presidente e il Consiglio dei Ministri ha un ruolo di rappresentanza appunto anche verso l'esterno del Governo, per esempio perché pone la questione di fiducia, è il Presidente del Consiglio che pone la questione di fiducia, così come il Presidente del Consiglio che presenta alle Camere i disegni di legge d'iniziativa del Governo. così come sottopone al Presidente della Repubblica gli atti del Governo avanti forza di legge o i regolamenti. Quindi è il punto di contatto tra il Governo, le attività del Governo e gli altri organi costituzionali. In particolare anche davanti alla Corte Costituzionale spetterà il Presidente del Consiglio stare in giudizio per conto del Governo. come suggerirete più avanti, il Presidente del Consiglio ha la legittimazione processuale davanti alla Corte Costituzionale, è il soggetto legittimato a stare in giudizio a promuovere la questione di costituzionalità davanti alla Corte Costituzionale ed i conflitti di attribuzione che sono un'altra competenza della Corte Costituzionale . l'articolo 95 quindi dà una visione di insieme di questo ruolo molto rilevante e delicato del Presidente del Consiglio dicendo che esso è responsabile della politica generale del Governo. Attenzione a questo termine responsabile ci diciamo inizia a introdurre un'idea di responsabilità sulla quale adesso ci soffermeremo poi una responsabilità che in questo caso è una responsabilità politica generale del governo. I ministri sono a loro volta anch'essi responsabili politicamente, sia collegialmente per gli atti del Consiglio dei Ministri, sia individualmente degli atti dei loro dicazzeri, quindi dei ministri che dirigono. Allora, quindi ricapitolando e cercando di tirare le fila di questo disegno dove la Costituzione parla di governo, Noi dobbiamo leggere questo riferimento indiscriminato al governo come riferito al Consiglio dei Ministri, perché la Costituzione disegna un'idea di governo che è caratterizzata dalla collegialità. Il Consiglio dei Ministri, disciplinato anch'esso nella legge 400 del 1988, che compiti svolge? ha tutti i compiti che non sono espressamente altrimenti attribuiti al Presidente del Consiglio ed in particolare determina la politica generale del Governo e l'indirizzo generale dell'azione amministrativa, il Consiglio dei Ministri delibera tutti gli atti del Governo, quindi gli atti del Governo sono frutto di una discussione e di un voto al Consiglio dei Ministri. Oltre questo il Consiglio dei Ministri dirime i conflitti di competenza tra ministeri. Abbiamo nominato la questione di fiducia, il Consiglio dei Ministri deve esprimere il suo assenso all'iniziativa di porre la questione di fiducia da parte del Presidente del Consiglio dinanzi alle Camere. deve deliberare sulla presentazione dei disegni di legge alle Camere, quindi sono votati dal Consiglio dei Ministri, sugli atti avanti forza di legge del Governo vota il Consiglio dei Ministri, sui regolamenti vota il Consiglio dei Ministri, quindi tutti gli atti devono essere deliberati e delibera anche se sollevare la questione di costituzionalità o i conflitti di attribuzione che poi vedranno il Presidente come leggettimato processuale per controllo del Governo. Ora questa collegialità è poi un po' in parte nella prassi svuotata, vi dico la verità, falsata, svuotata dalla tendenza a portare in Consiglio dei Ministri in realtà non il testo dei provvedimenti e quindi votare su provvedimenti già chiusi, già elaborati, già compilati , c'è una prassi per ragioni di urgenza, di velocità, a portare delle copertine, delle cartelline. cerca letto probabilmente sui giornali che c'è una tendenza a deliberare i provvedimenti, soprattutto i decreti legge, che sono provvedimenti d'urgenza prima che sia conclusa la loro redazione e questa è una prassi che naturalmente mette in forte tensione questo principio di collegialità perché io così approvando, deliberando io ministro un testo che non l' ho letto chiaramente vorrà dire che poi solo sotto la responsabilità del Presidente del Consiglio e del Ministro competente per materia che poi si assumono il compito di mettere nero su bianco quello che emerge dalla discussione in Consiglio dei Ministri e quindi successivamente completare il testo dell'Ecreto-Legge. Questa prassi viene definita approvazione salva intensa. salva intensa nel senso che salva poi la successiva redazione sulla base degli accordi assunti durante il Consiglio dei Ministri. Ora, avendo individuato di che cosa appunto si occupa e cosa consiste l'attività del Governo, del Consiglio dei Ministri, del Presidente del Consiglio, vediamo come si arriva alla nomina, al procedimento di formazione del Governo immaginando che vi sia un governo dimissionario o perché abbiamo avuto delle nuove elezioni, se arrivate alla fine della legislatura abbiamo avuto elezioni e quindi un risultato elettorale o perché nel corso della legislatura si è aperta una crisi, quindi abbiamo avuto le dimissioni del governo in carica. Va bene, voi quindi avete presente che siamo in un momento, anche attualmente, abbiamo queste ipotesi della legislatura in cui le forze politiche che sono al governo possono non condividere più la stessa linea programmata e allo stesso accordo sulla cui base hanno formato il governo e quindi si può eventualmente aprire una crisi e renderci necessario arrivare alla nomina di un nuovo governo. E come si dà avviare a questo procedimento? Si dà avvio tramite le cosiddette consultazioni. Le consultazioni che sono un istituto affidato soltanto a usi e consuetudini, cioè a una serie di convenzioni che riguardano la scelta e l'individuazione dei soggetti che dovranno essere ascoltati dal Presidente della Repubblica che svolge appunto queste consultazioni. Quindi in caso di crisi il Presidente ascolterà una serie di personaggi che saranno in grado di fornirgli le informazioni necessarie su qual è il quadro politico parlamentare per poter acquisire tutti gli elementi di conoscenza e di valutazione per arrivare alla nomina di un nuovo governo. E questi elementi quali saranno? Naturalmente il Presidente della Repubblica deve riuscire a comprendere qual è la situazione nelle aule parlamentari e quindi se vi sia una possibilità di un accordo tra le forze politiche in grado di ottenere una maggioranza quindi di costruire una maggioranza intorno a una diversa formula politica, cioè una formula di accordo tra le forze politiche presenti in Parlamento. Quindi il Presidente ascolterà innanzitutto i capi gruppo, quindi i presidenti dei gruppi parlamentari di Camera e Senato, ascolterà i senatori a vita, Da ultimo, nelle ultime tornate di consultazioni, si è allargata la serie di personaggi, di persone, di categorie che vengono ascoltate anche in alcuni casi a delle forze, diciamo, rappresentative della società, per esempio quindi ai grandi sindacati, Comunque è fondamentale che il Presidente acquisisca gli elementi che derivano dal quadro parlamentare perché è lì che poi si giocherà la possibilità di un nuovo governo di ottenere la fiducia. Quindi, svolte le consultazioni, il Presidente riuscirà ad avere in mente individuare una figura a cui attribuire l'incarico di Presidente del Consiglio. Allora l'incaricato, la persona individuata, in questo modo accetterà l'incarico, ma lo accetterà come riserva per poter procedere a sua volta a delle piccole ulteriori consultazioni, diciamo di carattere più informale, per definire nei dettagli il programma di governo e per individuare quali potranno essere io possibili ministri i nomi dei possibili ministri da sottoporre al Presidente della Repubblica. Il Presidente del Consiglio a questo punto viene nominato con un decreto del Presidente della Repubblica, un decreto che deve essere controfirmato dal Presidente del Consiglio che entra in carica, quindi dal Presidente stesso che entra in carica. quindi un atto del Presidente della Repubblica di nomina controfirmato dal Presidente del Consiglio, insieme ai decreti di accettazione delle dimissioni del precedente governo. Cioè la questione che si è posta in passato era di decidere se a controfirmare dovesse essere il Presidente già in carica ma di missionario, oppure il presidente entrante che però quando firma non è ancora in carica e quindi il dilemma era quale dei due fosse più opportuno che poteva firmare questi atti, contro firmare scusate questi atti firmati dal presidente, perché tutti gli atti del presidente della Repubblica devono essere firmati, contro firmati dal ministro competente. Ora quindi la scelta del Presidente del Consiglio entrante deriva da un'idea per cui il Presidente uscente non è più legittimato ed è quindi preferibile che il Presidente entrante sia lui a controfirmare con l'idea che la nomina avviene un momento prima della controfirma. Quindi si controfirma un atto che è già stato compiuto oralmente. Ora in seguito alla nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri si può ritenere che il Governo è formato, è formato ma non ha ancora assunto le sue funzioni. A questo punto il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri prima di assumere le funzioni devono prestare giuramento davanti al Presidente della Repubblica. Questo è un atto formale e solenne che può a seguito del quale soltanto si potrà dire che il governo è in carica e quindi voi di fiducia innanzitutto non si possono più presentare emendamenti, cadono tutti gli emendamenti presentati dai parlamentari. Il governo sostanzialmente sta dicendo questo provvedimento è vitale per il mio programma, prendevelo a lasciare. Se lo approvate così andiamo avanti, altrimenti dalla mancata approvazione del provvedimento su cui è posta la fiducia deriva l'obbligo per il governo di dimettersi, quindi è una sorta di ricatto istituzionalizzato, il governo cerca così di compattare le fila della propria maggioranza. Ora vi dicevo che La fiducia mette in discussione, mette in causa un ragionamento sulla responsabilità, responsabilità politica che è appunto il meccanismo centrale della democrazia costituzionale. La responsabilità politica innanzitutto segue ogni esercizio del potere, quindi ad ogni attribuzione di un potere pubblico si ricollegano e si devono ricollegare degli strumenti per far valere come è stato esercitato questo potere e quindi abbiamo la responsabilità istituzionale, politica istituzionale, ossia far valere da parte del Parlamento il rapporto fiduciario nei confronti del governo, come vediamo tra poco, quindi sfiduciare il governo oppure la responsabilità politica diffusa da parte dell'elettorato, quindi gli elettori scontenti dell'operato del governo lo devono responsabili per il suo operato. Ci saranno poi forme di responsabilità giuridica per l'operato del governo e quindi la responsabilità giuridica, per esempio quella penale, nell'esercizio delle funzioni ministeriali. ma di questo poi vi occuperete nel secondo anno quando suggeriamo la giustizia costituzionale e anche questi profili di responsabilità penale dei ministri e del presidente del Consiglio. È importante però considerare che quando si disciplina la responsabilità del Governo in questo ambito ci si riferisce sempre indistintamente sia una responsabilità politica che giuridica per tutti gli atti che questi soggetti pongono in essere. Ora, venendo alla questione invece della sfiducia e quindi stiamo parlando della crisi di governo, l'articolo 94 anche qui detta una disciplina tutto sommato molto scarna, perché sia suscettibile di una evoluzione nella sua interpretazione. Si dice semplicemente che la fiducia può essere revocata tramite una mozione motivata di sfiducia. Quindi la fiducia tra Parlamento, tra maggioranza parlamentare e Governo verrà almeno tramite innanzitutto la presentazione di una mozione. Una mozione che deve essere motivata a spiegare quali ragioni hanno indotto il Parlamento, hanno ritenere più di sostenere l'operato del Governo. Una mozione che deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera in cui è presentata. Questa mozione non potrà essere posta in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione, quindi dal suo deposito, quindi vediamo un primo meccanismo di razionalizzazione, devono firmarla almeno un decimo, un secondo meccanismo non si può discuterla immediatamente ma bisogna aspettare tre giorni e poi il terzo deve essere votato per appello nominale. Allora anche qui abbiamo un meccanismo di razionalizzazione, anche se molto blando, da parte della norma costituzionale per cercare di scansionare e rendere dei passaggi più razionali di una scelta che altrimenti rischia di portare a delle crisi. avventate e frequenti, è come dire la Costituzione cerca di incanalare il conflitto che si può avere all'interno della maggioranza per evitare che ad ogni diciamo scorsone della maggioranza si arrivi a una crisi di governo. Purtroppo questi meccanismi di razionalizzazione però vediamo sono un po' deboli, cioè un decimo dei componenti finora almeno sono stati un po' pochi, l'attesa di tre giorni non fa molto desistere, ma soprattutto diciamo le crisi che abbiamo avuto nel sistema nella storia costituzionale repubblicana sono stato soprattutto crisi extra parlamentari e tra poco ci arriviamo. Intanto diciamo che il regolamento della Camera prevede che la stessa disciplina si applica per le emozioni individuali. cioè non lo prevede la Costituzione, ma il regolamento della Camera ha introdotto a previsto la possibilità di una mozione di sfiducia che non riguardi, che non investa l'integra con pagina governativa, ma che investa un singolo ministro. Allora, quindi dicevo, la mozione di sfiducia porta a una crisi parlamentare. Le crisi parlamentari che abbiamo avuto nella storia repubblicana, come dire, sono l'estrema assoluta ridotta eccezione, mentre la regola sono state le crisi extra parlamentari. Abbiamo avuto crisi parlamentari nel 1999 e nel 2008, quindi soprattutto a seguito delle trasformazioni della forma di governo che si sono determinate. dopo il 1993, quindi il famoso momento di passaggio tra la cosiddetta prima e seconda repubblica, ossia il passaggio tra un sistema elettorale di tipo professionale al sistema maggioritario, che doveva produrre quindi una maggiore stabilità della forma di governo, una maggiore semplificazione del sistema politico e quindi ha indotto perlomeno a questo possibile risultato forse positivo di parlamentarizzare le crisi. cioè di portare le crisi nelle aule parlamentari, le crisi che altrimenti nella stragrande maggioranza dei casi si svolgono tuttora tramite dimissioni del Presidente del Consiglio a seguito di conflitti che insorgono all'interno dei partiti che diciamo si sono coalizzati e sono insieme al governo. Quindi abbiamo crisi extraparlamentari Possiamo dire che il governo sfiduciato in un ambito di crisi parlamentare, di movimento di sfiducia parlamentare, all'obbligo di dimettersi, all'obbligo giuridico di dimettersi, Il semplice voto contrario su un provvedimento non comporta però l' obbligo di dimissioni, quindi non è che se un decreto legge non viene convertito in legge o se un disegno di legge del governo non viene portato avanti in Parlamento questo comporta la crisi. Ci sono una serie di passaggi intermedi diciamo prima di arrivare a una gravità racconto per cui si arriva alla crisi di governo. Bene, con questo concludiamo questo quadro sul procedimento di formazione del governo e sul governo come organo costituzionale. ARG.12: i principi costituzionali della PA Bene, allora ben trovato a questa lezione sui principi costituzionali della pubblica amministrazione. Abbiamo esaminato il potere effettivo, dobbiamo adesso scendere ad esaminare il ruolo dell'amministrazione e i principi costituzionali che riguardano l'organizzazione e l'attività della pubblica amministrazione. Naturalmente tutto ciò che riguarda invece gli aspetti più specifici del procedimento amministrativo, degli atti e della tutela dei diritti nei confronti della pubblica amministrazione, questo è oggetto del vostro corso di diritto amministrativo e quindi noi qui ci concentriamo esclusivamente sugli aspetti riguardanti la disciplina costituzionale, i principi costituzionali rilevanti della materia. Anche questo argomento dobbiamo introdurlo innanzitutto in una prospettiva storica, cioè collegandolo alle trasformazioni della forma di Stato. Nel passaggio dallo Stato liberale allo Stato sociale, come diciamo evolvere e aumentare i compiti del governo, inevitabilmente si subiscono trasformazioni e viene modificato anche il ruolo dell'amministrazione. L'amministrazione in particolare si trasforma, muta la sua veste da amministrazione che agisce tramite atti autoritativi, quindi un'amministrazione autoritativa intesa come potere, come autorità, diventa gradualmente un passaggio ad un'amministrazione che fornisce prestazioni e quindi che dobbiamo ragionare progressivamente in termini di amministrazione come funzione. pubblica e poi successivamente via via l'amministrazione come erogatrice di servizi pubblici. Questo consente poi man mano sempre di più avvicinandosi all'epoca attuale di vedere l'ingresso nell'ambito dell'amministrazione, del diritto amministrativo anche di forme di erogazione di questi esercizi, di questi servizi pubblici tramite l'esercizio l'ingresso di soggetti privati che svolgono funzioni e servizi per conto dello Stato, ma rimane naturalmente la grande architettura della pubblica che deve essere improntata ai principi costituzionali che ora esaminiamo . Quindi non più come nello Stato liberale un'amministrazione che ha l'esigenza di rispetto della legge, quindi un confine esterno alla propria attività, ma a seguito dell'entrata in vigore della Costituzione iniziamo a ragionare sull'amministrazione come una entità che deve raggiungere obiettivi di garanzia di diritti fondamentali, di soddisfacimento di interessi che sono individuati nel testo costituzionale a tutela appunto di questi diritti. Le disposizioni rilevanti in questa materia riguardano innanzitutto gli articoli 97 e 98 che ora esamineremo, ma anche dei principi fondamentali che ci dicono come deve essere organizzata l'amministrazione come apparato, quindi che impronta deve avere l'architettura complessiva dell'amministrazione e quindi troviamo gli articoli 5 e 114 A seguito della riforma del titolo quinto prende particolare rilevanza questa coppia di norme perché l'articolo 5, come sapete, riguarda il principio autonomistico, quindi unità della Repubblica ma promozione delle autonomie locali e quindi dell'avvicinanza dei servizi agli amministrati, ai cittadini. idem all'articolo 114 che ha capovolto il rapporto tra cittadini e Stato, iniziando dall'entità più piccola e più distribuita sul territorio del comune e quindi dicendo che la Repubblica si comune di comuni, provincia, regione, città metropolitana, regioni e Stato. Questi sono principi quindi che riguardano l'amministrazione anche se locale e regionale, ma stiamo sempre parlando di pubblica amministrazione. Così come i principi poi che riguardano l'amministrazione sono contenuti negli articoli 103 e 113 della Costituzione a tutela dei diritti del cittadino davanti alla pubblica amministrazione quando appunto ricorre all'intervento del giudice amministrativo. Abbiamo iniziato questo discorso quando stavamo parlando del Governo, poiché abbiamo ricordato che nel Governo il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile e mantiene l'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo. Quindi qui si vede come vi è una sorta di catena di comando che lega i vari rami partendo da quello più alto della politica seppur nella sua separatezza rispetto all'amministrazione, è chiaro che l'amministrazione esegue il deliberato e l'indirizzo che proviene dalla politico. Quindi i ministri, a loro volta che sono responsabili degli atti dei loro dicasteri, guidano i ministri attuando gli indirizzi del governo. La legge poi provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio, determina il numero delle attribuzioni e l'organizzazione dei ministri, quindi tutto ciò che riguarda l'amministrazione come deve essere strutturata a partire dai rami più alti deve essere 'articolo 97 il principio della trasparenza dell'azione amministrativa che ha attualmente rilievo solo legislativo e non costituzionale. Giungiamo a questo punto alla regola del concorso che è contenuto nel quarto comma, una regola che vede delle deroghe crescenti che sono deroghe che si giustificano in ragione innanzitutto di stabilizzazione in caso di abuso di contratto a tempo determinato, di nomine fiduciarie per specifici ambiti di particolare compresenza e di complessità tecnica, ma anche di concorsi interni, quindi in questi casi si ammessa la devora al principio del concorso. I profili lavorativi per quanto riguarda il pubblico impiego sono naturalmente oggetto nel corso del diritto del lavoro. Diciamo che vi è una crescente rilevanza del diritto privato in questo ambito a seguito, sin dal 1993, a seguito della cosiddetta contrattualizzazione, cioè la privatizzazione del pubblico impiego. ossia da quando è stata prevista dal Decreto Leggizzativo 3 del 1993 che i dipendenti pubblici abbiano un contratto di diritto privato. Il rapporto di lavoro del dipendente pubblico comunque scende in due profili dati la natura pubblicitaria. Il rapporto d'ufficio che ha una natura organizzativa, ossia in quanto l'atto si imputa alla pubblica amministrazione nella quale il soggetto opera. E c'è poi il rapporto di servizio invece che è la parte privatistica caratterizzata in termini economici, di una prestazione con una controprestazione economica e che ha una rilevanza interna nel rapporto tra il lavoratore e il datore di lavoro, mentre ciò che riguarda la sfera pubblicità è il rapporto di ufficio. Cosa dobbiamo intendere comunque per pubblica amministrazione? La nozione di pubblica amministrazione che viene adottata, che viene utilizzata oggi anche alla luce del contributo del processo di integrazione europea e quindi dell'interpretazione dati questa nozione da parte della Corte di giustizia è una interpretazione, è una nozione molto ampia che ha un carattere funzionale, quindi si intende pubblica amministrazione qualsiasi ente che esercita poteri pubblici, che tutela l'interesse generale e quindi vi sono compresi enti territoriali, enti economici, i più vari soggetti che hanno una rilevanza pubblicistica. Nel nostro diritto interno noi troviamo un'elencazione di quali siano le pubbliche amministrazioni nell'articolo 1 del decreto legislativo numero 165 del 2001. Ora, nell'ambito del principio di imparzialità che riguarda, come connota, deve connotare l'operato della pubblica amministrazione , è importante mettere in luce il rapporto tra principio di imparzialità e principio di uguaglianza. cioè vi è un obbligo di determinare preventivamente i criteri dell'azione amministrativa in modo che siano posti su un piano di uguaglianza tutti i destinatari di questa azione amministrativa, tutti coloro che subiscono i propri effetti dei provvedimenti amministrativi e questo è molto rilevante per garantire appunto il principio di imparzialità. La stessa Corte Costituzionale quando va a giudicare la legittimità costituzionale della disciplina legislativa in questa materia, utilizza come parametri gli articoli 97 e articolo 3, quindi il principio di uguaglianza, per giudicare sulla ragionevolezza delle leggi che disciplinano l'organizzazione e l'attività amministrativa . Ora, esaminato l'articolo 97 che pone i principi sull'azione della pubblica amministrazione, possiamo dedicarci all'esame dell'articolo 98 che riguarda invece il dipendente pubblico. La norma pone dei principi innanzitutto che riguardano l'essere i pubblici impiegati al servizio esclusivo della nazione. Si prevede che se essi siano membri del Parlamento non possono ottenere promozioni se non per anzianità, i costituenti si sono preoccupati di costruire una figura di pubblico dipendente imparziale e si prevede altresì che con legge si possono stabilire limitazioni al diritto ad iscriversi in partiti politici per i magistrati, per una serie di dipendenti pubblici magistrati, dei militari di carriera, i funzionari agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici. Questo deriva da una volontà di cesura, di rottura rispetto al regime fascista del ventennio, cioè l'idea del servizio della nazione e non di una parte politica che diciamo ferma il potere e quindi al cui servizio si povrebbe il dipendente pubblico. Questo ci ricollega ai principi di cui è l'articolo 97, quindi l'imparzialità e il buon andamento. lo status che è attribuito al dipendente pubblico dovrebbe anch'esso ricollegarsi all'articolo 97 e cioè essere funzionale all'imparzialità e al buon andamento e questo ci riporta al discorso sull'abuso dei contratti a tempo determinato, sui problemi della precarietà nel lavoro pubblico anche nell'ambito di funzioni che sono servizi pubblici essenziali, quindi nell'ambito dei quali lo Stato dovrebbe garantire l'erogazione continua e in modo stabile di questi servizi. Nell'ambito del rapporto del dipendente pubblico con la pubblica amministrazione è rilevante il rapporto organico, quindi quello tramite cui il soggetto agisce per l'ente pubblico esercitando verso l'esterno i suoi poteri e quindi il nome per conto dell'ente è un suo organo. Quindi gli atti che il dipendente pubblico compie in questa sfera sono atti imputabili alla persona giuridica che ne risponde. E questa teoria è la cosiddetta teoria dell'immedesimazione organica, fa sì che si imputino all'ente di appartenenza gli atti compiuti dal funzionario che li pone in essere. Sono pubblici impiegati quindi quelli che sono dipendenti sia dallo Stato che dagli enti territoriali, che dagli enti pubblici, sia che hanno un regime pubblicistico che un regime di contrattualizzazione, Si distingue questo ruolo di dipendenti pubblici da quello dei rappresentanti, della rappresentanza politica, che si distingue dalla figura del dipendente pubblico. I problemi che derivano dalla progressiva privatizzazione del pubblico impiego sono numerosi e quindi non è questa la sede per poterli approfondire, così come per approfondire il tema dello spoiler system su cui vi rinvio però agli approfondimenti nell'ambito del corso di diritta amministrativa. L'articolo che poi disciplina la responsabilità del dipendente pubblico è l'articolo 28 che dicono che i funzionari dipendenti dello Stato degli atti pubblici sono direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici, quindi viene chiamata in solidarietà insieme al dipendente anche l' amministrazione che risponde degli atti che sono compiuti in violazione di diritti. Ci sarà una disciplina speciale per le responsabilità di particolari categorie di dipendenti pubblici, esempi sono innanzitutto principalmente la responsabilità civile dei magistrati e la disciplina sulla responsabilità civile dei magistrati, la responsabilità politica di cui abbiamo parlato nell'ambito della lezione sul Governo ed infine la responsabilità contabile degli amministratori pubblici che potranno essere chiamati a rispondere per il danno raviale, quindi dinanzi alla Corte dei Conti che giudica appunto che controlla l'operato degli amministratori pubblici in relazione alla a tutto ciò che attiene alla legittimità dell'operato di chi maneggia denaro pubblico. Ora, ci sono naturalmente accanto ai principi sull'attività e ai diritti di chi opera nell'ambito di quell'attività, nella disciplina costituzionale è rilevante sottolineare anche la presenza dei doveri costituzionali. E quindi i doveri, così come sono previsti i doveri per i cittadini in generale, i doveri di solidarietà sociale, un altro dovere considerare è il diritto doveri di istruzione, perché c'è l'obbligo scolastico. il dovere di pagare le tasse e i tributi, qui abbiamo dei doveri del dipendente pubblico. Innanzitutto l'articolo 51 che tutti i cittadini dell'uno e dell'altro sesso prevede accedere agli uffici pubblici o alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza e c'è poi la previsione che la legge può per l' ammissione pubblici uffici alle cariche elettiva parificare ai cittadini italiani non appartenenti alla Repubblica. Ma veniamo all'aspetto doveroso, di doverosità. Qui si prevede al terzo comma che chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro attempimento e di conservare il suo posto di lavoro. Scusate, questo non è l'aspetto di doverosità, adesso stavo leggendo male. L'articolo 54 riguarda la doverosità, ossia tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservare nella Costituzione le leggi. un tanto un dovere, quindi la disciplina nel primo comma prevede un dovere per tutti i cittadini, ma quello a cui volevo arrivare è l'articolo 54,2 in cui si prevede che i cittadini cui sono affidati a funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina e onore e prestando giuramento nei casi stabilità dalla legge. pone in una condizione particolare il dipendente pubblico ai quali diciamo obblighi si somma poi questa particolare caratteristica e in alcuni casi è previsto tuttora il giuramento se è previsto dalla legge. Con questo abbiamo concluso anche questa lezione sui principi costituzionali della pubblica amministrazione. ARG.13: il pres della repubblica nella costituzione Bentrovati a questa lezione sul Presidente della Repubblica nella Costituzione italiana. Il quadro delle norme costituzionali riguardanti il Presidente della Repubblica si apre con l'articolo 83 e seguenti che disciplinano il procedimento per l'elezione del Capo dello Stato. Come vedete ci sono norme che disciplinano l'elezione, l'impedimento, i poteri del Capo dello Stato, la disciplina della contofirma e della responsabilità ed infine il giuramento. Quindi nelle norme concernenti questi temi troviamo una disciplina dettagliata di questi aspetti, ma ciò che è necessario specificare per introdurre all'esame della disciplina costituzionale del Presidente della Repubblica è che il Presidente rappresenta l'unità nazionale. il suo ruolo che noi ricaveremo poi dal complesso delle disposizioni che lo riguardano, che disciplinano i suoi poteri, che disciplinano la nomina, la responsabilità è un ruolo di garanzia quindi e di rappresentanza dell'unità nazionale, di garanzia naturalmente del rispetto della Costituzione da tutti gli attori istituzionali e quindi poteri che non attengono alla politica attiva ma attengono alla necessità di preservare gli equilibri di della forma di governo e del sistema costituzionale. Questo comporta innanzitutto una lettura variabile delle norme costituzionali concernenti i suoi poteri, tant'è vero che si è definito o il ruolo del capo dello Stato, un ruolo che si espande nelle fasi di crisi della forma di governo parlamentare disegnata nella nostra Costituzione, vede in effetti la presenza del Presidente della Repubblica in alcuni momenti chiave ad esempio nell'ambito della crisi di governo e quindi la sua possibilità di giocare un ruolo incisivo qualora vi sia una maggiore difficoltà di funzionamento di questa forma di governo. particolare degli atti del Presidente della Repubblica? Perché l'articolo 89 ci dice che gli atti del Presidente sono soggetti a controfirma ministeriale appena di invalidità. Quindi questa è una caratteristica che riguarderà tutti gli atti del Presidente necessariamente, con ciò sottoponendoli ad un controllo governativo, qualora essi siano atti sostanzialmente presidenziali, quindi in cui il contenuto è determinato, è frutto di una determinazione, di una volizione del Capo dello Stato , e con questa controfirma apposta dal ministro ad ogni atto del presidente, allo stesso tempo il governo si assumerà la responsabilità, assumerà su di sé la responsabilità per gli atti che invece hanno un contenuto governativo, quindi giustificherà a livello politico, dovrà giustificare a livello politico atti che hanno la forma di atti presidenziali ma il cui contenuto è frutto di una determinazione, di una deliberazione del governo. Allo stesso tempo gli atti del presidente firmati dal ministro che sono atti essenzialmente presidenziali, vedremo che danno l'occasione al Presidente in sede di loro emanazione, quindi assumendo la forma di atti del Presidente, danno al Presidente l'occasione del controllo di costituzionalità sull 'esercizio appunto dei potevi del Governo, quindi il Presidente che emana sostanzialmente, che firma l'atto si fa carico di firmare un atto della cui costituzionalità in qualche misura non sarà chiamato a rispondere ma attesterà firmandolo. Ma questi aspetti li vedremo ancora meglio proseguendo il nostro discorso. Il ministro che contrafirmerà l'atto potrà essere innanzitutto il ministro proponente qualora l'atto sia un atto governativo quindi parta da un'iniziativa quantomeno governativa altrimenti si tratterà del ministro competente per materia per tutti quegli atti che sono frutto della determinazione del capo dello stato , quindi gli atti presidenziali in senso stretto. Gli atti possono essere, naturalmente parliamo di atti nell'esercizio delle sue funzioni, quindi atti funzionali, ovviamente possono dar vita alla ipotesi, al dubbio su un chi risponde eventualmente per tali atti e da questo punto di vista dobbiamo dire che la Costituzione prevede chiaramente un'irresponsabilità del Presidente per tutti gli atti nell'esercizio delle sue funzioni, all'articolo 90, una irresponsabilità piena che deriva proprio dal discorso che facevo poco fa, ossia il porsi come figura neutra come potere neutro al di sopra delle parti politiche, come organo di garanzia e come regalante rappresentante dell'unità nazionale. Gli unici casi in cui il Presidente potrà essere chiamato a rispondere e quindi l'unica deroga a questa irresponsabilità funzionale sono quelli previsti espressamente nell'articolo 90, ossia l'atto tradimento e l'attentato alla Costituzione. queste due ipotesi il Presidente potrà essere messo in stato d'accusa davanti al Parlamento in seduta comune, quindi il Parlamento in seduta comune delibererà la messa in stato d'accusa del Presidente e che sarà poi giudicato dalla Corte Costituzionale. Ora per questi aspetti naturalmente rinvio alla parte sulla giustizia costituzionale per i maggiori dettagli. naturalmente gli atti che sono considerati atti nell'esercizio delle sue funzioni quindi atti funzionali sono anche quelli che il Presidente compie nella veste di capo di un organo collegiale di vertice ad esempio del CSM oppure di vertice del Consiglio Supremo di Difesa, atti che essendo perfetti da Presidente di Collegio non richiedono la controfirma del Ministro poiché l'atto si imputa al Collegio e non è diciamo imputato direttamente al Presidente. Ora invece dobbiamo chiederci se il Presidente risponde per quanto concerne gli atti non nell'esercizio delle funzioni, gli atti che il Presidente durante il mandato o prima del mandato possa compiere come privato cittadino. Il testo costituzionale nulla dice per chiarire questo problema e il problema si pone perché durante il mandato, durante la carica, sottoporre il Presidente della Repubblica all'esercizio della giurisdizione penale, dell'azione penale, naturalmente lo porrebbe in una non piena serenità per lo svolgimento delle sue funzioni. al che noi abbiamo visto nel tempo nella legislazione ordinaria alcuni tentativi di sottrarre il Presidente e altre cariche alte cariche dello Stato dall' ipotesi della giustizia penale, della giurisdizione penale, sottrarre Presidente della Repubblica, Presidente del Consiglio alla giurisdizione penale con queste leggi sovrannominate in termini giornalistici Lodo Alfano, Lodo Schifani che furono poi dichiarate incostituzionali dalla Corte nella misura in cui appunto istituendo una forma di irresponsabilità non prevista dalla Costituzione diciamo sottraevano innanzitutto al principio di uguaglianza questi individui rispetto agli altri cittadini ma poi derogavano all'ordine costituzionale diciamo alla disciplina costituzionale e di questi organi costituzionali. si è trovata una soluzione in via interpretativa, comunque prevedendosi una forma di improcedibilità da un punto di vista, diciamo, della prassi giurisprudenziale, nel senso che il Presidente non viene sottoposto all'azione penale durante il mandato e quindi non si procede per atti come privato cittadino se non dopo la cessazione della carica. e quindi da questo punto di vista non vi è una forma di irresponsabilità ma soltanto da un punto di vista procedurale si attende la cessazione dal mandato per procedere nei confronti di queste persone che rivestono questa carica, quindi un'improcedibilità e non un'immunità sostanziale . Nello stesso senso si deve intendere che il potere di esternazione presidenziale, ossia il potere che il Presidente esercita di dichiarare, commentare eventi, fatti politici che nella cronaca costituzionale ha visto in particolare il Presidente Cossiga, il caso del Presidente del Cossiga che era un Presidente che si andare lasciò ripetutamente a delle intemperanze facendo dichiarazioni offensive ed anche diffamatorie di singoli soggetti, ecco che lì si è formata una giurisprudenza ha ritenuto come dire anche lì di non poter procedere nei confronti del Presidente della Repubblica durante il suo mandato pur non potendo ritenere sicuramente che queste dichiarazioni fossero coperte dalla irresponsabilità funzionale. Ora, andando a verificare quali sono i possibili, diciamo, le attribuzioni che vengono fatte al Capo dello Stato nella Costituzione, di quali poteri potrà svolgere, gli atti che non vanno sicuramente esaminati in maniera, diciamo, minuto, quindi non possiamo uno a uno esaminarli, possiamo, dire, riflettere su come raggrupparli, su come classificarli anche perché questo ci aiuta a comprendere il tipo di ruolo costituzionale attribuito al Capo dello Stato e allora così potrebbero distinguere, come dicevo all'inizio, innanzitutto tratti che sono non solo formalmente ma anche sostanzialmente presidenziali e quindi frutto della determinazione del Capo dello Stato, della volontà espressa nell'atto del Capo dello Stato e questi saranno in particolare la nomina dei senatori a vita, la nomina dei giudici costituzionali, il rinvio delle leggi alle Camere, ai sensi dell'articolo 74, l'invio di messaggi alle Camere su questioni di specifica rilevanza, la convocazione straordinaria delle Camere, mentre saranno atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi quelli nei quali vi è una sottostante volontà del Governo che si esprime nell'atto. Ad esempio, quando il Presidente con decreto del Presidente della Repubblica emana un atto normativo del governo che può essere un decreto legge o regolamento oppure un atto non normativo, un decreto di nomina di un particolare soggetto ad una carica di rilievo, ecco questi saranno atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi. Allo stesso modo possiamo vedere la ratifica dei trattati, il potere di grazia, anche la promulgazione delle leggi anche se qui può essere più discusso nel senso che la sostanza non è governativa ma parlamentare, è un atto che diciamo si riempie della legge approvata dalle Camere quindi sostanzialmente approvata da un altro soggetto ma risulta formalmente presidenziale. Naturalmente la legge sarà comunque una legge approvata dalle Camere e quindi un atto non imputabile in alcuna misura al Governo, se non per il rapporto di indirizzo politico, di collaborazione tra Parlamento e Governo. Naturalmente vi accorgo come sempre nelle classificazioni un qualche incertezza per alcuni casi che possiamo considerare di entrare in una sorta di terzium genus, un terzo genere, ossia quegli atti cosiddetti misti che nei quali si assiste a una collaborazione e a un accordo, a un incontro tra la volizione e la determinazione del governo e del Presidente della Repubblica per cui con questi atti noi non abbiamo la possibilità di farli rientrare e risalire a nessuna delle due categorie che vi ho indicato. Per quanto riguarda la questione della responsabilità, tornando un attimo indietro, dobbiamo adesso andare un po' nel dettaglio perché il potere del Presidente come potere neutro, soggetto al di sopra delle parti, richiede necessariamente l'irresponsabilità non solo da un punto di vista giuridico del Presidente, ma anche dal punto di vista politico. il Presidente non può essere chiamato a rispondere degli atti che assume di fronte alle Camere né di fronte al corpo elettorale. Naturalmente nulla può impedire che vi siano quelle forme di responsabilità diffusa, nel senso che una generica manifestazione di critica nei riguardi del Presidente è un esercizio, un modo di far valere una responsabilità per ciò che il Presidente compie. ma naturalmente è limitata dalla convenzione per cui le forze politiche consuetudinariamente diciamo per convenzione si astengono dal censurare il Presidente della Repubblica politicamente sapendo che attaccare, minare la legittimazione del Presidente della Repubblica significa minare l'unità del sistema e quindi si tenta di astenersi da queste queste critiche fin dove possibile nella consapevolezza della necessaria unità e garanzia della Costituzione. Per questo si pretende però che il Presidente non prenda posizioni di parte e si astenga dal commentare vicende politiche appunto della dialettica maggioranza opposizione. Per quanto riguarda invece gli aspetti più di dettaglio della responsabilità giuridica, che dicevamo disciplinata dall'articolo 90, questa limitarsi all'esercizio delle funzioni presidenziali, con l'eccezione dell'alto tradimento e attenta alla Costituzione, va vista allora alla luce della peculiarità delle funzioni del Presidente. Le due ipotesi di alto tradimento e di attento alla Costituzione in particolare non sono ipotesi disciplinate dal Codice Penale e non sono disciplinate neanche legislativamente e quindi noi in riferimento a reato di alto tradimento e di attento alla Costituzione troviamo in qualche misura una deroga rispetto al principio di legalità e tassatività della fattispecie penale che vale in ogni altro caso poiché sapete che nessuno può essere punito se non in forza di una legge prevista entrata in vigore prima del fatto commesso, questo principio oltre all'irretroattività richiede che il comportamento vietato sia disciplinato dettagliatamente dalla legge, mentre nel caso dell'alto tradizione e l'attentato alla Costituzione questa descrizione e disciplina della fattispecie non c'è. e allora non solo sono reati propri del Presidente della Repubblica e quindi solo il Presidente può commettere ma sono reati che sono suscettibili di un'interpretazione alla luce del suo ruolo costituzionale mancando nella disciplina e quindi possiamo ritenere che l'atto tradimento possa essere un comportamento doloso che consiste in una rottura del giuramento di fedeltà alla però prevederebbe lo scrutinio segreto. La votazione deve avvenire maggioranza dei due terzi fino al terzo scrutinio. Se non si riesce ad eleggere il Presidente della Repubblica con questa maggioranza elevata, quindi che garantisce una maggiore ampiezza delle forze che aderiscono a questa scelta, dopo il terzo scrutinio si eleggerà con la maggioranza assoluta. Il voto per l'elezione del Presidente della Repubblica deve avvenire entro 30 giorni prima della scadenza del mandato del predecessore. per garantire che non vi siano momenti, fasi di stallo, di passaggio tra la cessazione del predecessore e l'entrata in carica del successore. Naturalmente questo vale anche per il caso in cui sorga un impedimento del Presidente della Repubblica a portare a termine il suo mandato, in questo caso l'elezione deve avvenire non più tardi di 15 giorni dall'insorgere di questo impedimento. naturalmente si deve trattare di un impedimento permanente, perché se l'impedimento non è permanente il Presidente sarà semplicemente sostituito dal Vicario e cioè dal Presidente del Senato. Se le Camere sono sciolte nel momento in cui si deve eleggere il Presidente della Repubblica o sono comunque negli ultimi tre mesi della legislatura, quindi nella fase finale in cui si ritiene che il momento in cui sono state elette è più lontana e quindi è più affievolita la legittimazione politica delle Camere, nel senso che sono più lontane dall'essere espressive della volontà popolare, in questo caso la carica del Presidente sarà prorogata fino a 15 giorni per consentire quindi che venga eletto il nuovo Presidente da parte delle nuove Camere. Il mandato del Presidente della Repubblica dura sette anni, quindi un mandato lungo rispetto alla durata della legislatura, proprio per evitare che vi sia un collegamento tra le fasi della politica parlamentare e quindi della durata anche dei governi e quelle della durata mandato presidenziale. Il presidente deve essere super partes, non deve essere coinvolto quindi nelle alternanze della maggioranza d'opposizione. Dopo il mandato, naturalmente questa durata di sette anni si era ritenuta fino al 2014 non rinnovabile, ossia il presidente poteva essere eletto per una sola volta. Semplicemente nel 2014, data la difficoltà di raggiungere un accordo sull'elezione del nuovo Presidente, si pensava a un rinnovo del mandato del Presidente Napolitano e quindi per la prima volta abbiamo avuto un secondo mandato. Dopo il termine del mandato, il Presidente della Repubblica diventa senatore a vita di diritto. Il Presidente pone in essere una serie di atti che poi esamineremo. Tutti gli atti che il Presidente pone in essere sono soggetti alla controfirma ministeriale, perché se non sono controfirmati gli atti del Presidente non sono validi. Quindi l'articolo 89 della Costituzione pone questa regola affinché vi sia un controllo governativo sugli atti sostanzialmente presidenziali quindi atti il cui contenuto oltre che la forma sono determinati dal presidente e vi sia un'assunzione di responsabilità del governo per i propri atti perché invece gli atti governativi che prendono la forma di atti presidenziali quindi atti che sono formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi saranno in questo modo sottoposti anch'essi al controllo della controfirma e quindi all'assunzione della responsabilità tramite la controfirma, cioè chi firma risponde per questi atti. il Presidente della Repubblica. In questa collaborazione che si ha tra Presidente e Governo nel momento della controfirma, il Presidente svolge il ruolo di controllare la costituzionalità degli atti del Governo. Quindi il Presidente vigila il suo rispetto delle norme costituzionali da parte del Governo. Chi sarà a controfirmare? Controfirma il Ministro proponente per gli atti governativi, quindi per gli atti che hanno un contenuto determinato dal governo e firmerà il ministro competente per materia per quegli atti il cui contenuto sia determinato dal presidente. Quindi gli atti presidenziali sono controfirmati dal ministro competente per materia. Ora c'è una classificazione, una prima classificazione degli atti del Presidente innanzitutto abbiamo visto una classificazione in base a chi determina il contenuto formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi o formalmente e sostanzialmente presidenziali ma poi c'è una distinzione tra gli atti che il Presidente compie nell'esercizio delle funzioni e gli atti che gli compie durante la carica ma all'fuori dell'esercizio delle funzioni. quindi i primi saranno definiti atti funzionali, atti funzionali cioè realizzati nell'esercizio delle funzioni. Per questi atti il Presidente va ritenuto dalla Costituzione il responsabile. Non può essere chiamato quindi a rispondere né civilmente, penale, né politicamente, insomma in nessun ambito può essere chiamato a rispondere degli atti compiuti come Presidente della Repubblica. due ipotesi assolutamente eccezionali previste nell'articolo 90 della Costituzione, l'alto tradizione e l'attentato alla Costituzione. Sono le uniche ipotesi in cui la Costituzione delinea una responsabilità presidenziale e sono ipotesi nelle quali il Parlamento potrà mettere in stato d'accusa il Presidente sottoponendolo poi al giudizio della Corte Costituzionale. Queste sono ipotesi di comportamenti gravissimi, ipotesi che si collegano tra l'ipotesi della responsabilità penale legata anche alla gravità politica, nel senso che si tratta di reati propri che solo il Presidente può compiere e che non sono, non trovano una disciplina della specie penale . Tra gli atti funzionali, tra gli atti compiuti nell'esercizio delle funzioni naturalmente facciamo rientrare anche quelli che il Presidente compie nell'arresto di capo di uno degli organi costituzionali che egli presiede, ossia il Presidente presiede il Consiglio Superiore della Magistratura, il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio Supremo di Difesa. Ora questi sono atti per i quali non è prevista la controfirma perché sono atti adottati nell'ambito della carica di capo di uno di questi organi costituzionali, ma nonostante questo sono atti funzionali e quindi sono atti per i quali il Presidente non è chiamato a rispondere . Gli atti invece compiuti al di fuori dell'esercizio delle funzioni, quali possono essere? Io faccio sempre un esempio sciocco che però a me sembrano sempre gli esempi più facili da ricordare, ossia il presidente che con la macchina investe una persona guidando la macchina, oppure il presidente che spara la moglie. Ecco questi sono diciamo nel silenzio del testo costituzionale perché la Costituzione ci indica soltanto l'irresponsabilità per gli atti nell'esercizio delle funzioni valere desumere che non vi sia irresponsabilità invece per atti extra funzionali cioè in base a un principio di uguaglianza il Presidente sarebbe chiamato a rispondere come qualsiasi cittadino nel caso di illeciti penali civili eccetera Quindi nel silenzio del testo costituzionale però si è affermata una prassi perché questo principio di uguaglianza che assoggetterebbe il Presidente della Repubblica alle leggi come i privati cittadini potrebbe portare a una sostanziale paralisi del funzionamento dell'organo nel senso che eventualmente si potrebbe avere anche tentativi da parte della giurisdizione di colpire il Presidente della Repubblica accusandolo di questi reati, di questi eventuali illeciti. Allora, nell'Ocrassi si è ritenuto che si debba avere una causa di non procedibilità durante il mandato, quindi che vi sia soltanto una sospensione per tutta la durata del mandato per la procedibilità in relazione a questi comportamenti. Si era tentato di inserire una disciplina che coprisse di una sorta di immunità tutte le più alte cariche dello Stato, con una legge definita il Lodo Alfano e poi ne è stata una successiva, il Lodo Schifani, ma entrambe sono state dichiarate incostituzionali, perché entrambe appunto privavano oppure sottraevano all'operare del principio di legalità e quindi indevoca il principio di uguaglianza, delle cariche non in ragione di esigenze di funzionamento come dire del sistema costituzionale ma semplicemente per sottrarre alla giurisdizione penale alcune figure, il capo dello Stato, il capo del governo, ci avevano messo anche dentro il capo della Corte, il Presidente della Corte Costituzionale pensando così che deve andare la legge più gradita alla consulta ma per fortuna non vi è stata diciamo una remora e le due leggi sono state dichiarate entrambe incostituzionali. La classiche vi dicevo di improcedibilità è stata poi stabilita dalla Cassazione con la sua giurisprudenza nel 2000 cioè ha chiarito l'ampiezza delle responsabilità funzionali e del senso del potere di esternazione presidenziale, in particolare nel 2000 noi avevamo ancora una serie di contenziosi nati dalle esternazioni del Presidente, allora Presidente Cossiga, e quindi una serie di procedimenti penali che erano stati avviati relativi alle dichiarazioni offensive, diffamatorie eccetera che il Presidente aveva svolto e appunto si ritenne allora che durante il mandato il Presidente non potesse essere sottoposto a un procedimento penale. Ora passiamo alla classificazione degli atti come dicevamo dal punto di vista sostanziale cioè se essi siano tra gli atti formalmente e essenzialmente presidenziali in particolare cosa noveriamo cioè quelli in cui si sostanzia Il contenuto è l'espressione della volontà, della determinazione del Presidente della Repubblica. Allora, sono atti formalmente e sostanzialmente presidenziali, la nomina dei senatori a vita, quindi una scelta proprio squisitamente personale del Presidente. Sapete, i senatori a vita devono avere omorato la patria per particolari meriti nell'ambito della scienza, della cultura, eccetera. La nomina di cinque giudici costituzionali, che vuol dire non cinque giudici per ogni Presidente, ma che in tutto nella Corte devono essere presenti cinque giudici di nomina presidenziale. Il rinvio delle leggi alle Camere, e qui si vede il potere di garanzia della Costituzione del Presidente, i messaggi alle Camere, la convocazione straordinaria delle Camere, Sono invece atti formalmente presidenziali ma praticamente governativi l'emanazione degli atti del governo, emanazione di atti che possono essere normativi o non normativi, considerando i DPR, i cosiddetti DPR sono degredi del Presidente con cui ad esempio vengono emanati i regolamenti governativi. Atti non normativi possono essere, considerare, le nomine delle più alte cariche. atto formalmente presidenziale ma sostanzialmente governativo e poi la promulgazione della legge, la ratifica dei trattati, l'esercizio del potere di grazia nei confronti dei detenuti. Si può individuare un terzo e un genus, ossia una terza categoria, di atti cosiddetti misti, ossia nei quali vi sia una collaborazione, un incontro di volontà, un incontro delle determinazioni del Presidente, del governo. Per quanto riguarda l'irresponsabilità del Presidente comunque abbiamo fin qui parlato Il Presidente poi sappiamo che ha un importante compito di rappresentare la nazione nei rapporti internazionali e quindi effettuare visite ufficiali all'estero. Per quanto riguarda invece le funzioni parlamentari, quindi i poteri che sono attribuiti al Presidente in relazione alle funzioni delle Camere, ricordiamo che il Presidente nomina i senatori a vita, i cinque senatori a vita. Il Presidente può convocare le Camere in via straordinaria, ha l'importante compito di indire le elezioni e di fissare la prima riunione delle nuove Camere, può inoltre inviare messaggi alle Camere e un potere molto delicato e importante che ora poi vedremo, scioglie anticipatamente le Camere, può sciogliere anticipatamente le Camere. Questo potrebbe in particolare gli attribuito dall'articolo 88 che prevede che il presidente possa, sentiti i loro presidenti, sciogliere le camere o anche una sola di esse. Non può esercitare però tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato, salvo se essi coincidono con gli ultimi sei mesi della legislatura, il cosiddetto semestre bianco. Allora, lo scioglimento perché avviene? Lo scioglimento può essere disposto dal Presidente quando il Governo è colpito da un'emozione di sfiducia e il contrasto tra i due organi titolari dell'indirizzo politico, quindi tra Governo e Parlamento, è reputato così insanabile dallo stesso Presidente che si ritenga di non poter trovare altra soluzione, quindi che non sia presente possibile rinvenire nelle Camere una maggioranza alternativa in grado di compattarsi e formare un nuovo governo. In questo senso si parla di scioglimento successivo, cioè uno scioglimento anticipato prima che fine della legislatura, ma è uno scioglimento successivo nel senso che intercorre a seguito di una espressa mozione di sfiducia. Nel caso però, come dicevo, di rottura del rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo, il Presidente non è obbligato, non è tenuto a sciogliere le camere e a indire nuove elezioni, perché è proprio della forma di governo parlamentare la possibilità di creare una coalizione alternativa, una maggioranza parlamentare alternativa, e quindi il Presidente in questo caso dovrebbe procedere a nuove consultazioni per giungere alla formazione di un altro governo, quindi verificare se vi sia questa maggioranza alternativa. Ora è chiaro che questo tipo di vicende incide fortemente sul sistema elettorale , quindi la modifica del sistema elettorale ha prodotto effetti importanti sulla forma del governo italiano , determinando una maggiore incidenza delle scelte elettorali aziendali relative alla formazione dei governi . A cosa mi riferisco? Al fatto che all'indomani del referendum del 1993 con il passaggio da un sistema di tipo proporzionale a un sistema di tipo maggioritario si è prodotto sì quel momento era tanto stato auspicato, di sapere il giorno stesso dell'esito elettorale, sapere chi sarebbe stato il Presidente del Consiglio. Va bene, il risultato elettorale portava automaticamente a sapere quale governo si sarebbe formato. Questo però non ha impedito di avere ugualmente crisi e momenti di unpass durante la legislatura, in corso di legislatura. Lo scioglimento anticipato delle camere, anticipato rispetto alla fine della legislatura, può anche essere perentivo, cioè quando non segue una formale crisi di governo in Parlamento, quindi una votazione su mozione di sfiducia, ma è al contrario determinato questo scioglimento dall'assenza di una maggioranza parlamentare. ci si trova di fronte a crisi extra parlamentari oppure in seguito a ripetuti tentativi non si riesce a costituire una compagine di governo che goda della fiducia delle due camere, quindi questa è un'altra ipotesi in cui si può arrivare allo scioglimento, o ancora quando ad esempio sopravvengano fatti significativi come delle elezioni amministrative in gran parte del territorio nazionale che mostrano chiaramente che il Parlamento ha ridotto significativamente la propria rappresentatività, in modo da non rispecchiare più la volontà popolare. Va bene, allora io ho le elezioni in 15 regioni, le elezioni danno un risultato fortemente diforme da quella che è la maggioranza presente in Parlamento, danno un risultato, no? Prevalgono i blu in 15 regioni, io ho i verdi che sono la maggioranza in Parlamento, si può procedere a questo punto, aprire una crisi e procedere a uno scioglimento anticipato. Cosa prevede la Costituzione diciamo per circoscrivere come vedete un mostro che ha una serie di virtualità notevoli, lo scioglimento anticipato come vedete può servire a varie diverse situazioni. La Costituzione prevede soltanto la necessità di ascoltare il parere obbligatorio dei Presidenti delle Camere. È un parere quindi che deve essere richiesto ma che non è vincolante. perché il Presidente della Repubblica è l'unico deputato a scegliere e a decidere, quindi può agire e decidere in maniera difforme da quanto gli è stato indicato dai Presidenti delle Camere. Sempre per quanto riguarda i poteri connessi al funzionamento delle Camere, il Presidente può inviare messaggi alle Camere. Tramite questi messaggi il Presidente può segnalare alle Camere delle situazioni che vi tenga particolarmente rilevanti o urgenti, sulle quali vi viene opportuna richiamare l'attenzione dei legislatori. Una ipotesi di questo tipo si è avuta di recente molte volte in relazione all'abuso del decreto legge. I Presidenti della Repubblica hanno scritto più volte ai Presidenti delle Camere sollecitando una maggiore attenzione rispetto alle norme costituzionali che chiedono l'utilizzo del decreto legge come strumento per i casi di necessità e di urgenza e soprattutto l'omogeneità del decreto legge. il messaggio che manda il Presidente della Repubblica alle Camere vista la sua posizione nell'ordinamento naturalmente non deve essere una presa di posizione politica su una specifica questione di merito ma al contrario appunto deve limitarsi alla sua posizione di Garante della Costituzione e quindi eventualmente appuntare l 'attenzione su delle necessità o che interessano il Paese o appunto dei problemi costituzionali relativi al funzionamento delle Camere. Ma sempre riferimento alla funzione legislativa, il Presidente della Repubblica poi esercita altri importanti poteri. Innanzitutto promulga le leggi approvate dal Parlamento, quindi il potere di promulgazione, Poi il Presidente può con messaggio motivato esercitare il potere di rinvio, rinviare alle Camere le leggi per una nuova deliberazione e può autorizzare la presentazione alle Camere dei disegni di legge del Governo, quindi ogni disegno di legge del Governo deve essere autorizzato dal Presidente della Repubblica. Ora sul rinvio delle leggi voi tornerete quando studierete le fonti del diritto, ma possiamo intanto anticipare che il Presidente ha un mese dall'approvazione per promulgare la legge che gli viene trasmessa, ma prima di promulgarla può con un messaggio motivato chiedere alle Camere una nuova deliberazione. Quindi se le Camere decidono di approvare nuovamente la legge, questa deve essere promulgata. Si tratta quindi di un potere di reto meramente sospensivo, quindi per una sola volta il Presidente può rinviare alle Camere, ma il potere legislativo infine prevale, perché la ri approvazione del medesimo testo vincola il Presidente a promulgare. Naturalmente le Camere potranno anche scegliere di abbandonare e non approvare nuovamente la legge come dire incriminata, o potranno scegliere di modificarla andando incontro, dando seguito ai rilievi svolti dal Presidente. Ci sono poi attribuzioni che sono del Presidente della Repubblica che sono collegate a ruolo del Governo, quindi in relazione al potere esecutivo. In particolare, molto importante per il procedimento di formazione del Governo, il Presidente deve svolgere le consultazioni per la formazione del Governo. Abbiamo visto che deve nominare il Presidente del Consiglio e su proposta di questo i Ministri e il Presidente accoglie il giuramento del Governo e ne accetta le dimissioni. Abbiamo detto autorizzare la presentazione dei disegni di legge, emana i decreti che hanno forza di legge e i regolamenti del Governo. nomina i funzionari dello Stato di grado più elevato, ha il comando delle forze armate e presiede il Consiglio Supremo di Difesa, emana gli atti amministrativi che devono essere adottati con dpr, ve ne credo il Presidente della Repubblica e può disporre il rinvio degli effetti di un referendum abrogativo, cioè può procrastinare l'entrata in vigore dell'abrogazione di una legge a seguito di referendum. Ci sono attivuzioni del Presidente della Repubblica che poi possono essere ascritte, più che a un organo costituzionale, ai poteri del corpo elettorale. Quindi nel rapporto tra Presidente e corpo elettorale, pur non avendo quei poteri che, come dicevo, mettono a rischio la democraticità, trasformando in una chiamata più al plebiscito, come nella Quinta Repubblica francese, dove il Presidente può chiedere, porre un quesito agli elettori e quindi chiedere un referendum popolare, noi abbiamo un rapporto più mediato tra il Presidente e il corpo elettorale, ossia il Presidente indice le elezioni delle nuove Camere e indice il referendum, quindi fissa la data, con il suo decreto è fissata la data e vengono indetti le votazioni. e spetta anche al Presidente dichiarare l'avvenuta abrogazione di una legge sottoposta a referendum, quindi proclamare l'esito del referendum abrogativo. Ed è in questa sede che ha quel potere che vi stavo accennando, ossia il potere di decidere, diciamo, di disporre su una proposta del Ministro interessato previa delibera del Consiglio dei Ministri, di spostare in avanti fino a 60 giorni l'entrata in vigore dell'esito referendario. Ora abbiamo detto i poteri che il Presidente ha in relazione al Parlamento, in relazione al Governo, naturalmente ci rimane da dire quali poteri esercita in relazione alla funzione giurisdizionale. Prendendo in senso lato la funzione giurisdizionale dobbiamo metterci dentro sia la giurisdizione costituzionale quindi la Corte Costituzionale , sia la giurisdizione ordinaria che amministrativa. E quindi ricordiamo i poteri del Presidente in questi ambiti, cioè il Presidente deve nominare, potere di nominare un terzo dei giudici della Corte Costituzionale, cinque giudici, presiede il Consiglio Superiore della Magistratura, cioè l'organo di autogoverno della Magistratura ordinaria, Poi il Il Presidente può concedere la grazia e commutare le pene. Infine, riguardo al riferimento che facevo alla giustizia amministrativa, il Presidente ha un potere di decidere ricorsi straordinari a lui indirizzati contro gli atti amministrativi. Sono i cosiddetti ricorsi straordinari al Capo dello Stato. che è una via alternativa rispetto a quella della giurisdizione amministrativa. Ed è un residuato, così come anche il potere di grazia della storia costituzionale, quindi il potere del sovrano sia di graziare i sudditi, sia di decidere lui, svolgendo una funzione giurisdizionale, decidere lo troviamo in questi primi articoli dal 101 al 104. Cosa ci dicono? della posizione e della tutela costituzionale del ruolo del giudice. Allora innanzitutto emerge una nozione di potere giurisdizionale come potere diffuso, quindi un esercizio di funzioni attribuire a una pluralità di soggetti nell'ordinamento e quindi non un potere monocratico, non un potere accentrato, ma un potere che viene attribuito in una quota uguale a tutti i soggetti che fanno parte della magistratura. Ciascun giudice quindi esercita nei limiti della sua competenza territoriale e della sua competenza per materia La totalità del potere giurisdizionale, quindi è un potere che ogni giudice può esercitare, di cui ogni giudice può godere in modo intero e semplicemente nell'ambito della sua competenza materiale e territoriale. Innanzitutto, come vi dicevo, è fondamentale la legittimazione del singolo giudice e della magistratura nel suo complesso che sia tramite il collegamento alla solidarietà popolare per cui l'articolo 101 commento che la giustizia è amministrata in nome del popolo. Il secondo tassello fondamentale dei principi costituzionali che garantiscono la posizione del giudice è la previsione per cui i giudici sono soggetti soltanto alla legge. Cosa si intende con questa soggezione del giudice unicamente alla legge? È una norma che riguarda allo stesso tempo l'organizzazione della magistratura, quindi l'impossibilità, il divieto di organizzare in modo gerarchico la magistratura, e una costruzione che fa sì quindi che la distinzione tra i diversi giudici si possa avere soltanto in base alle loro funzioni, quindi una sorta di equiparazione all'interno dell'ordine giudiziario di ogni singolo giudice che è appunto assoggettato soltanto alla legge. Il collegamento alla sovranità popolare insieme a questa soggezione alla legge fa sì che quindi siano escluse le costruzioni gerarchiche ed accentrate del potere giudiziario. Ed è per questo che la Costituzione prosegue poi indicando che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. Questa autonomia ed indipendenza quindi riguarda il rapporto tra la magistratura e gli altri poteri dello Stato, quindi un'indipendenza verso l'esterno, un potere che abbiamo detto essere diffuso, un potere ordine, quindi l'intero ordine della magistratura ha queste caratteristiche, e verso l'esterno è indipendente dagli altri poteri, così come il singolo giudice è indipendente all'interno dell'ordine giudiziario dalle giurisdizioni di vario livello. Quindi l'indipendenza dalla magistratura è uno dei principi fondamentali posti nella Costituzione, l'indipendenza interna ed esterna però dobbiamo evitare che l'esercizio del potere giurisdizionale non sia soggetto ad influenze interne o esterne, quindi la garanzia dell'indipendenza del giudice è naturalmente immediatamente funzionale, servente all'indipendenza nell'esercizio della funzione. Allora, questa indipendenza innanzitutto all'interno dell'ordine giudiziario comporta una serie di conseguenze nello status del magistrato, una serie di principi. Innanzitutto l'inamovibilità, quindi il giudice, sia esso giudice o pubblico ministero, il magistrato in generale non è soggetto a provvedimenti di trasferimento, l'imparzialità, secondo principio che è un corollario dell'indipendenza, e l'organizzazione non gerarchica che abbiamo già nominato. Per quanto concerne invece le garanzie dell'indipendenza esterna, esse fanno capo a un apposito organo che la Costituzione prevede proprio per evitare che la magistratura possa subire l'influenza del potere politico e quindi la Costituzione istituisce un organo di rilievo costituzionale cioè un organo che la Costituzione disciplina e di cui prevede alcune specifiche competenze, alcuni specifici compiti. Un apposito organo di autogoverno della magistratura, ossia si sottrae all'influenza del potere politico la magistratura specificamente del potere esecutivo, quindi del governo, si sottrae la magistratura all'influenza, alla possibile influenza del governo, eventualmente all'influenza, all'ingerenza del ministro della giustizia nella funzione giurisdizionale e se istituisce un apposito organo di autogoverno, quindi autogoverno che proviene dall'interno della magistratura per tutti i compiti diciamo di carattere organizzativo. concernenti lo status dei magistrati e questo organo di autogoverno è il Consiglio Superiore della Magistratura. Consiglio Superiore della Magistratura di cui spesso avete sentito parlare con la sigla del CSM. Questo organo è oggetto di una lezione separata distinta da questa però ricordiamo almeno che essendo un organo di autogoverno sarà composto prevalentemente di magistrati, quindi un organo con il quale i magistrati si autogovernano nel senso di darsi una organizzazione, una struttura che è competente per tutto ciò che attiene ai provvedimenti sullo status e la carriera dei magistrati. i reclutamenti, i concorsi, le nomine, gli incarichi agli uffici direttivi degli uffici giudiziari e via dicendo. Naturalmente su questa materia sappiamo che è in atto un importante processore riformatore nel nostro ordinamento. Va ricordato peraltro che nell'ambito del PNRR, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, sono stati investiti dall'Unione Europea importanti risorse per la giustizia, che sono destinati ad implementare una maggiore efficienza della giustizia nel nostro Paese, perché sappiamo che i problemi di funzionalità della giustizia, in particolare quelli di lunghezza dei processi, hanno comportato un danno per l'economia italiana. È stato calcolato che la lunghezza dei processi equivale a uno o due punti di prodotto interno lordo persi. Sappiamo anche che ci sono delle indagini e dei processi pendenti molto gravi che riguardano questo tema delle nomine agli incarichi direttivi nella magistratura e quindi c'è tutta una discussione sulla legittimazione della magistratura in questo momento nel nostro Paese e quindi proprio questa specifica area, in particolare del Consiglio Superiore della Magistratura e più in generale della disciplina, del processo, anche sia civile che penale, sono investite in questa fase da un complesso processo riformatore che noi seguimo nei prossimi mesi e magari faremo qualche approfondimento, qualche seminario di approfondimento. Ora andando avanti, ma qui purtroppo c'è la slide ancora impazzita, forse oggi ci sono queste slide che si sono ribellate anche loro, la tecnologia ci ha tradito. Allora andando avanti bisogna ricordare che la Costituzione prevede poi all'articolo 102 e circoscrive di ulteriori cautele e queste garanzie norme sulla giustizia, in particolare con l'ivieto di istituire giudici speciali o giudici straordinari. Diverso è il tema dell'istituzione di sezioni specializzate per materie determinate che possono essere istituite presso giudici ordinari. Allora quindi la Costituzione pone un divieto ampio rispetto ai giudici speciali o straordinari, contempla il mantenimento dei giudici speciali che erano già esistenti al momento dell'entrata in vigore della Costituzione che sono Consiglio di Stato, Corte dei Conti e Tribunali Militari. Distingui dai giudici vietati le sezioni specializzate che sono istituite presso i giudici ordinari, consideri al Tribunale dei Minori, il caso che si fa l'esempio per eccellenza. La sesta disposizione transitoria e finale della Costituzione prevedeva una revisione entro cinque anni degli altri giudici speciali che esistevano alla data dell'entrata in vigore della Costituzione. Una disposizione questa che è rimasta inattuata, per cui alcuni giudici speciali che esistevano, ad esempio il Tribunale delle Acque non furono revisionati e sono poi stati oggetto della verifica di legittimità costituzionale da parte della Corte Costituzionale. Quindi questi problemi furono esaminati dalla Corte nella sua giurisprudenza. Qual è la peculiarità di questi giudici speciali? In alcuni casi sono giudici indipendenti da un legame con il governo, con il potere esecutivo, Pensiamo in particolare al giudice amministrativo, al Consiglio di Stato, che è il giudice che è incardinato nello Stato ma giudica sulle controversie tra i cittadini e la pubblica amministrazione , quindi con la difficoltà di essere allo stesso tempo in qualche misura parte dell'apparato o comunque collegato all'apparato su cui poi deve giudicare nelle controversie con i cittadini. Le competenze comunque di questi giudici speciali sono competenze ben delimitate e circoscritte, come anche quella per esempio dei tribunali militari. L'obiettivo della previsione di questi giudici speciali è quello di consentire la valutazione di problemi peculiari di alcuni corpi dello Stato, anche tramite la partecipazione di esponenti di questi corpi. Naturalmente i giudici speciali che sono ammessi perché sono quelli che abbiamo già citato si differenziano dai giudici straordinari. Il giudice straordinario è il giudice istituito ex post, cioè il giudice che viene istituito dopo che è avvenuto un fatto per giudicare esattamente il fatto in sé. Quindi il giudice il giudice straordinario è ancora più rigidamente vietato e visto con disfavore dall'ordinamento in quanto non garantisce la terzietà e l'imparzialità che deriva dalla precostituzione rispetto al fatto da giudicare. La Costituzione richiede quindi che il giudice sia naturale e precostituito per legge. Quindi vi è un divieto di essere distolti dal giudice naturale e precostituito per legge. Il giudice naturale cosa si intende con questa strana formula? Ci ricolleghiamo al divieto del giudice straordinario. Il singolo deve avere una previa conoscenza di quale sarà il giudice competente a conoscere della propria controversa. Quindi si ricollega al diritto del cittadino ad una previa, indubbia conoscenza del giudice che sarà competente a decidere una data controversa. La garanzia quindi non è solo che il giudice sia previamente istituito, ma anche sull'individuazione della sfera di competenza che si collega a questo giudice. Ora, ricordavamo prima il ruolo del CSM e i suoi compiti sull'organizzazione e l'amministrazione dei provvedimenti che riguardano i magistrati. Cosa aspettate invece al Ministero? Perché voi vi chiederete a questo punto allora come mai esiste anche il Ministero della Giustizia se la magistratura si autocoverna e quindi autoamministra ciò che riguarda lo status dei magistrati. al Ministero della Giustizia compada invece tutto ciò che riguarda le risorse sia umane che strumentali serventi l'amministrazione della giustizia. Quindi dobbiamo immaginare i tribunali, la manutenzione degli edifici, la manutenzione delle reti informatiche, il personale delle cancellerie, la polizia giudiziaria, tutto ciò che ruota intorno alla giustizia, che serve alla giustizia, ma non è strettamente esercizio di funzione giurisdizionale. Bentrovati a questa lezione sul tema delle trasformazioni del sistema costituzionale. Si tratta di una lezione che ha una duplice funzione perché è una prima introduzione rapida ad un quadro complessivo del sistema costituzionale, naturalmente sul quale dovranno poi le lezioni successive soffermarsi analiticamente per approfondire tutti i problemi che qui ricorderemo e passeremo in cavellata, ma è una lezione che svolge anche un ruolo di sintesi, quindi di tirare le fila e potrà essere utilizzata anche in coda alla preparazione dell'esame del diritto costituzionale del primo anno per avere un quadro d'insieme su tutti i temi che sono stati esaminati e trattati nell 'ambito del corso. dicevamo quindi lo stato dell'arte, qual è la situazione in cui noi troviamo il nostro sistema costituzionale, la Costituzione italiana così come applicata e attuata all'inizio di una fase di grandi trasformazioni che abbiamo avuto a partire da metà degli anni 90. Quindi come noi troviamo la Costituzione italiana in quello che possiamo essere il momento di inizio, di partenza di una serie di processi, di accelerazione di processi che già erano in atto o nascita di processi che hanno avuto un importante impatto sul sistema costituzionale. Innanzitutto i processi che erano già in atto, il processo di integrazione europea possiamo citare, poi i processi di riforma costituzionale e riforme legislative tramite cui si è data attuazione a norme costituzionali. Nell'ambito del periodo a cui ci riferiamo, a metà degli anni 90, assistiamo ad una importante crisi di sistema, una crisi del sistema politico che facciamo risalire fondamentalmente allo scandalo di Tangentopoli e quindi a un'importante trasformazione che si è avuta nella forma di governo italiano Una trasformazione che ha visto nel sistema politico la scomparsa dei vecchi partiti della prima fase della Repubblica, dal 48 fino al 93, quindi gli storici partiti che avevano visto prima la partecipazione al Comitato di Liberazione Nazionale e poi avevano partecipato ai lavori della Costituente, entrano in crisi e vengono a scomparire. e una crisi che determina poi il passaggio a un nuovo funzionamento della forma di governo con la modifica del sistema elettorale. Abbiamo in questo momento un passaggio, come vedremo e studieremo più avanti, del sistema elettorale dalla legge proporzionale che era stato in vigore per tutti i primi decenni della Repubblica come un sistema di tipo maggioritario. però bisogna dire che già prima di questo momento alcuni fattori avevano evidenziato elementi di progressivo cambiamento, elementi della trasformazione che poi a partire da metà degli anni 90 inizia in maniera più tumultuosa. Naturalmente il quadro di riferimento nel quale collochiamo questo discorso, questa riflessione, è quello della Costituzione italiana che si colloca nel panorama delle Costituzioni del secondo dopoguerra, quindi le Costituzioni democratiche, le Costituzioni lunghe, ovvero le Costituzioni che contengono al proprio interno una garanzia dei diritti sociali, un catalogo dei diritti sostituzionali, le costituzioni del secondo corpo guerra che si caratterizzano come costituzioni rigide, cioè non modificabili dal legislatore ordinario, quindi da una semplice maggioranza parlamentare. Ora sono costituzioni rigide proprio perché con esse si vuole evitare il ritorno al passato, all'esperienza dei regimi totalitari da cui appunto il nostro paese, come altri paesi europei, riemergeva. Nella Costituzione troviamo un'organizzazione della forma di Stato di tipo, da un punto di vista della distribuzione del potere sul territorio, di tipo regionalista. Quindi è uno Stato regionalista, uno Stato regionale che tuttavia aveva un forte accentramento delle funzioni dello Stato. soltanto a partire dagli anni 70 si ha un'attuazione del regionalismo previsto nella Costituzione nel terzo originario, ma è un regionalismo molto cauto e regionalismo piuttosto di garanzia, quindi fondamentalmente l'ultima parola rimane sempre al centro, allo Stato. Nell'ambito per quanto riguarda invece la forma, abbiamo detto questa era la forma di Stato da un punto di vista di distribuzione del potere del territorio, nell'ambito invece della forma di governo, come sapete la forma di governo disegnata nella Costituzione è una forma di governo di tipo parlamentare. Di tipo parlamentare non si intende una forma di governo nella quale è previsto un Parlamento, ovviamente la forma di governo parlamentare è quella nella quale il centro, il perno del sistema è il rapporto che si instaura tra Parlamento e il Governo e quindi il Parlamento è in grado di orientare e determinare la durata del Governo, la formula del Governo che sarà nominato dal Presidente della Repubblica, quindi la maggioranza esprimerà un Governo a cui darà la fiducia. Ora questa forma di governo parlamentare come sappiamo nel disegno originario della Costituzione è una forma di governo particolarmente fragile dal punto di vista della stabilità, ossia non prevede meccanismi e strumenti per evitare l'instabilità, non ci sono quegli strumenti che in altre Costituzioni sono presenti che evitano le crisi frequenti di governo, che evitano l'instabilità, strumenti che vengono definiti meccanismi di razionalizzazione. L'esempio per eccellenza che si fa è quello della sfiducia costruttiva presente nella Costituzione tedesca nel Grundgesetz. Ora questo quadro complessivo che molto rapidamente sto facendo di qual è il sistema costituzionale diciamo all'alba di queste trasformazioni, Vediamo come ultimo tassello un utilizzo poco frequente del procedimento di revisione costituzionale. C'è un procedimento di revisione costituzionale che come sapete è disegnato sulla falsariga del procedimento legislativo ordinario. cioè il procedimento di revisione costituzionale è un procedimento aggravato rispetto al procedimento legislativo ordinario, disegnato sulla base delle fasi del procedimento ordinario ma a cui aggiunti degli aggravamenti . Perchè? Perché la scelta di modificare la Costituzione è una scelta particolarmente delicata e quindi i costituenti volevano che fosse una scelta particolarmente meditata e sostenuta da un consenso molto ampio e da tempi di decisione lunghi. Ecco questo procedimento per tutta la prima fase della cosiddetta prima repubblica possiamo dire non viene impiegato se non molto di rado nonché si assiste addirittura a un inceppamento della stessa funzione legislativa ordinaria cioè il procedimento ordinario, il procedimento legislativo parlamentare è un procedimento che trova molte difficoltà , molta fragilità nel riuscire ad essere uno strumento di riforme dell'ordinamento. L'ordinamento richiedeva una modernizzazione, richiedeva intervento del legislatore in varie materie, in molte materie, che il legislatore per le difficoltà del quadro politico che si riflettevano, si riverberavano su questo procedimento legislativo non riuscivano ad operare, che intendo dire difficoltà del quadro politico che si vivebbero sul procedimento parlamentare. Una complessità di un sistema politico molto frammentato e molto ideologicamente diviso chiaramente rende più difficile ritrovare il compromesso parlamentare, rende più faticosa la dialettica tra le varie forze politiche presenti in Parlamento e quindi più faticosa la ricerca e la e l'aggiungimento del compromesso che poi trova posto nel testo legislativo. A seguito di questa prima fase della cosiddetta prima repubblica, un termine un po' giornalistico ma come dire utile in quanto sintetico che ci fa saltare in avanti quindi dall'entrata in vigore della Costituzione fino all'inescarsi di questi processi di trasformazione, arrivando quindi all'indomani di queste di questa fase della metà degli anni 90, dove come vi dicevo c'è un velocizzarsi di questi processi di trasformazione, noi troviamo una serie di riforme che iniziano finalmente a partire grazie al fatto che vi è stato un passaggio dal sistema proporzionale al sistema maggioritario e quindi il quadro politico parlamentare risulta semplificato. Negli anni 90 quindi troviamo dei primi tentativi di decentramento per quanto riguarda la distribuzione del potere e delle funzioni sul territorio, quindi decentramento amministrativo, modernizzazione della pubblica amministrazione e dell'organizzazione dello Stato sul territorio. sono le cosiddette riforme a Costituzione invariata. Quindi senza andare a toccare il procedimento di revisione costituzionale e il testo della Costituzione, il legislatore ordinario inizia ad avviare dei processi di riforma con i quali tenta di portare in avanti rispetto all'immobilismo degli anni precedenti, portare avanti la struttura e il funzionamento delle istituzioni da un punto di vista del territorio, degli enti territoriali. Sono le cosiddette leggi bassanini che a partire dal 97, soprattutto nel Viennio, 97 e 98 tentano di introdurre questi cambiamenti appunto con atti normativi di rango primario, quindi leggi e atti con forza di legge. A questa spinta riformatrice che si indirizzava soprattutto alla sfera pubblica, alla pubblica amministrazione, alla sua modernizzazione, si somma e si sovrappone poi una spinta ad una trasformazione nell'ambito del sistema politico. cioè la nascita di forze politiche nuove, di formazioni politiche fortemente ispirate ad un legame col territorio. Sono gli anni in cui c'è un'istanza addirittura secessionista nel nostro Paese in cui le forze politiche si sentono di portare avanti istanze di una maggiore autonomia se non addirittura di una separazione dei territori dall'assetto dello Stato regionale così come era fino allora. stato disegnato. Di fronte a queste spinte molto forti di queste nuove formazioni politiche, la risposta istituzionale da parte del legislatore la troviamo in leggi di revisione costituzionale che approvate nel biennio tra il 1999 e il 2001. la legge costituzionale numero 1 del 1999 , in particolare la 3 del 2001, portano a una trasformazione complessiva del regionalismo italiano. Quindi il frutto legislativo di quella stagione politica di rinnovamento del quadro politico che veniva dalla prima repubblica è in queste due leggi costituzionali, in particolare I principali contenuti di queste due leggi costituzionali quali sono? Il ribaltamento del rapporto tra Stato e Regioni per quanto riguarda la potestà legislativa, quindi nell'esercizio della funzione legislativa si passa da uno Stato che era legislatore per eccellenza, mentre le Regioni lo erano in alcuni ambiti, questo principio viene in linea di principio ribaltato , quindi ampliando le potestà legislativa delle Regioni. Si affida poi alle Regioni il potere di dettare, di scrivere i propri statuti e scrivere i propri statuti significa innanzitutto scrivere e disegnare la propria forma di governo, l'organizzazione interna alla Regione e quindi i rispettivi rapporti tra le istituzioni della Regione, Consiglio regionale , Giunta Presidente per intenderci. e poi la modifica del giudizio che la Corte Costituzionale svolgeva e svolge sulle leggi regionali in modo da equiparare in qualche misura la posizione dello Stato e della Regione nel giudizio davanti alla Corte. Cosa manca di questo quadro riformatore? Se facciamo mente locale In questo all'ampliamento delle potestà regionali, autonomia di tarsi degli statuti, ridisegno del giudizio davanti alla Corte per Valutiamo un uso massiccio del decreto legge, della decretazione d'urgenza, quindi ha un abuso in sostanza della decretazione d'urgenza sia in termini di numeri di quanti decreti legge vengono utilizzati sia in termini di anomalie rispetto al disegno costituzionale di questo segmento. Abbiamo poi un abuso della delegazione legislativa quindi la delegazione al governo del potere di adottare atti normativi con forza di legge o l'indicazione di un preciso oggetto, di un termine, di principi e criteri direttivi, perché queste deleghe diventano sempre più ampie, ampiamente il Parlamento si spoglia della funzione legislativa dando al governo poteri ampissimi di adottare decreti legislativi, anche di reiterare decreti legislativi, quindi di esercitare in modo frazionato queste deleghe con una pluralità di decreti legislativi anziché con un singolo atto, con l'inconveniente di produrre un 'instabilità della disciplina. Perchè? Perché se il governo interviene con un primo decreto, poi vede che c'è qualche problema applicativo e lo sostituisce con un secondo decreto e poi con un terzo, capite bene che per l'interprete vi è un grosso problema a individuare la norma applicabile alla sua fattispecie. E infine un altro fenomeno a cui assistiamo in questi anni novanta è quello dell'abuso, della delegificazione, cioè di uno strumento che alla volta ha un alleggerimento per del sistema, data la difficoltà che si era attraversata nell'usare lo strumento legge, quindi affidando una serie di materie alla disciplina delle fonti secondarie. Quindi deleggificare significava lasciare spazio alle fonti secondarie nella disciplina di alcune materie e anche qui si ha un abuso poiché non si rispettano le regole procedurali di questo strumento. Oggi questi processi sono andati avanti, alcuni sono rimasti in secondo piano come ad esempio la delegificazione, ma altri come l'abuso del decreto legge e della decretazione d'urgenza si presentano ancora anche sotto forme nuove e si collegano alle richieste della grande trasformazione che ha subito l'ordinamento innanzitutto per la crescente importanza dell'Unione Europea che talvolta richiede decisioni molto rapide alle nostre istituzioni che nell'ambito della crisi economica a partire dal 2008 per esempio richiedeva una serie di interventi immediati molto veloci rispetto alla crisi economica in funzione quindi anticrisi ma anche in funzione anti emergenze e quindi questo problema lo vediamo dal 2008 arrivare fino a noi. Se pensate durante la pandemia, poi durante la crisi ucraina, l'invio delle armi, la crisi energetica, lo strumento che si utilizza quotidianamente per affrontare le emergenze è il decreto legge e quindi questo diventa il centro diciamo del sistema delle fonti, di un sistema delle fonti alla luce. trasformato alla luce della Brasi. Ora ho citato l'Unione Europea, non a caso stiamo parlando di un processo in realtà al quale il nostro ordinamento partecipa, un processo che si snoda a partire dagli anni 50 con tappe successive nelle quali il trattato istitutivo è stato via via modificato, anche qui abbiamo dei processi di revisione del trattato, e una natura incrementale di questo ordinamento perché man mano si allargano il numero di materie nelle quali questa Unione Europea è competente. Anche qui la fase che noi abbiamo identificato a partire dalla metà degli anni 90 è la fase in cui si intensificano le trasformazioni. Perchè? Perché abbiamo il trattato di Maastricht, nel 1993 abbiamo proprio l'atto di nascita dell'Unione Europea, fin qui. esistevano solo le tre comunità, comunità economica europea, comunità del carbone e dell'acciaio elevato, ma abbiamo a partire da questo momento un qualcosa che le ricomprende al suo interno, la CEGAL si estingue, le altre due vengono ricomprese all'interno di questo ente più vasso che è l'Unione Europea. Un ente che trova poi nell'ultima tappa di revisione del Trattato, il Trattato di Lisbona, alcune principali novità che caratterizzano l' ordinamento dell'Unione ancora oggi ed in particolare la abolizione di quelle divisioni a seconda delle materie che rendono appunto frammentata la costruzione comunitaria , si tende a rendere l'ordinamento più omogeneo al suo interno e quindi a ricondurre sotto un unico cappello di principi fondamentali le materie su cui l'Unione può intervenire, le procedure che l'Unione utilizza per legiferare in queste varie materie. non entro nei dettagli perché appunto qui stiamo facendo soltanto un quadro d'insieme, diciamo però che quantomeno un passaggio molto importante che avviene poi nel 2008 col Trattato di Lisbona è l'entrata in vigore della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea che introduce diciamo una dimensione più costituzionalistica all'interno della costruzione dell'Unione, la dimensione della tutela dei diritti fondamentali che diciamo arricchisce il quadro di questo ordinamento, altrimenti caratterizzato fortemente in senso economicistico. cosa intendo dire? L'Unione nasce per promuovere l'integrazione economica, questo è il suo DNA, questo è il suo atto di nascita, nasce per costruire un mercato unico, per favorire l'economia degli stati membri, si vede che questo metodo di integrazione e di la cooperazione funziona e che gli stati membri le vendono le loro economie a ricchirsi e quindi man mano si allarga la cooperazione a sempre più materie, ma proprio a metà degli anni 90 ci si accorge e si vede che manca, come dire, l'anima a questa creatura, manca la legittimazione democratica. L'Unione Europea è cresciuta, ha moltissimi poteri, è competente in un numero crescente di materie e nel dibattito scientifico in particolare ci si inizia a chiedere come legittimiamo democraticamente l'esercizio di un potere così vasto Qual è la legittimazione? A chi chiedono queste istituzioni dell'Unione Europea che prendono decisioni che riguardano la vita di tutti i cittadini dell'Unione? E così nasce un dibattito sulla necessità di introdurre garanzie costituzionali nel trattato, di addirittura si inizia a pensare di scrivere una costituzione per l'Unione Europea e si giunge all'elaborazione di questa carta dei diritti che vi dicevo, la carta dei diritti fondamentali dell 'Unione Europea che assume la sua efficacia a partire dal 2008. Diciamo che in questo quadro di trasformazioni che vi ho molto velocemente descritto, l'Unione ha un ruolo molto importante perché l'impatto delle decisioni assunte dall'Unione sul nostro sistema costituzionale, sulla nostra forma di governo ed anche sulla forma di Stato, dobbiamo dire, perché ricordiamo che la forma di Stato, oltre a riguardare la distribuzione del potere sul territorio, riguarda anche il rapporto tra governanti e governati, cioè riguarda il modo di caratterizzarsi del rapporto tra autorità, tra potere, quindi tra autorità, tra istituzioni e Diritti dei cittadini e libertà. Quindi stiamo parlando per esempio della possibilità di garantire i diritti sociali, possiamo guardare parlando della modalità in cui si delimitano le libertà ad esempio per ragioni di ordine pubblico, per ragioni di sicurezza, di sanità, quale spazio è lasciato alle libertà della persona. Ecco l'Unione Europea con la sua attività e i suoi atti normativi viene a discutere via via sempre più questi vari aspetti, la forma di governo perché richiedendo decisioni rapide influenza diciamo gli equilibri tra Parlamento e Governo, la forma di Stato perché l'Unione Europea determinando quale deve essere la politica economica degli Stati membri tramite le sue regole sull'indebitamento degli Stati influenza e comprime la possibilità degli stati di garantire i diritti sociale. Come vedremo, il costo della spesa pubblica, il costo dei diritti sociali, è un qualcosa che gli stati fortemente indebitati come il nostro hanno via via difficoltà a garantire, ad assumersi. E allora un passaggio di queste trasformazioni molto significativo che qui nelle slide ho voluto ricordare è quello con cui nel 2011 viene resa nota una lettera in realtà originariamente segreta che i governatori uscente ed entrante quindi quello che aveva finito il mandato e quello che stava per entrare in carica della Banca Centrale Europea quindi Trichet e Mario Draghi che non era ancora diventato un protagonista della politica interna ma appunto era stava per diventare governatore della Banca Centrale Europea, ha una lettera con cui entrambi chiedevano al governo italiano una serie di modifiche, di interventi legislativi, di interventi riformatori per andare incontro alle direttive, diciamo, di politica economica richieste dall'Unione. È singolare perché nella lettera la potete trovare facilmente sul web, si trova sul sito del Corriere della Sera, basta che mettete in lettera Tresce e Draghi è una lettura abbastanza interessante, a volte a tratti anche un pochino sorprendente, perché questi signori intervengono su materie che non sono di competenza dell'Unione e quindi, inspiegabilmente, danno una serie di indicazioni che riguardano i più vari ambiti dell'attività legislativa, tra gli altri suggerendo l'impiego del decreto legge, suggerendo la liberalizzazione dei servizi pubblici, taglia gli stipendi, una riforma del sistema previdenziale e una serie di aspetti che appunto vi stimola ad andarla a cercare, è una breve lettera, sarà una paginetta abbastanza importante e interessante. Cosa deve fare l'Italia? Quindi deve dare seguito a queste indicazioni se vuole trovarsi in regola, commettere con i requisiti, con le indicazioni che provengono dalle istituzioni dell'Unione Europea. Tra queste indicazioni c'è quella di riformare le norme sul bilancio dello Stato, introducendo nell'ordinamento italiano in modo stabile, quindi non si richiede una riforma costituzionale, il legislatore italiano poi nel 2012 invece introdurrà a livello costituzionale quanto richiesto e cioè il principio del pareggio di bilancio, la riforma del famoso famigerato anche articolo 81. L'articolo 81 con il quale sostanzialmente si impone un equilibrio rigido tra entrate e spese tramite il quale Si sostanzialmente pone un argine alla spesa sububbica e fondamentalmente che viene utilizzato poi dal legislatore italiano, dal legislatore dell'epoca anche per una serie di tagli al cosiddetto welfare e quindi la sanità, l'istruzione, la ricerca, l'università Questo passaggio è un passaggio che avviene appunto in coda alla crisi del debito. Nell'ambito, voi sapete, la crisi del debito 2008-2009, l'introduzione del pareggio di bilancio con una legge costituzionale 1 del 2012. e noi ne vediamo gli effetti negli anni successivi, quindi c'è il lungo decennio che dal 2012 arriva fino a noi, che è un lungo decennio di ripercussioni a cascata di queste scelte, contemporaneamente che gli effetti delle altre trasformazioni vanno avanti. effetti che a livello istituzionale vedono fondamentalmente un'emarginazione delle Camere, abbiamo già detto il ruolo del Decreto Legge, la centralità del Governo, la centralità della figura del Presidente del Consiglio, l'indebolimento del ruolo dei partiti politici che entrano in crisi, soprattutto in particolare di fronte alle emergenze che poi si presentano ed infine io direi il punto finale di approdo di queste di queste trasformazioni è la riduzione del numero dei parlamentari che condanna ad un'irrilevanza definitiva l'istituzione parlamentare se non avrà la forza, e questa è la prossima pagina che scriveremo quando aggiornerò questa lezione , se non avrà la forza di creare delle camere ridotte ma più incisive, più autorevoli, perché questa è la sfida che si era posta, che il legislatore costituzionale intendeva portare avanti con la riduzione del numero dei parlamentari. Allora con questo mi sono un po' dilungata troppo e quindi concludo qui questa lezione nella quale naturalmente rimangono sfondo temi che però sono centrali sullo rispetto a questo quadro e cioè l'aspetto politico ed economico nel nostro paese ma soprattutto a livello internazionale hanno condotto a questa riforma costituzionale. Stiamo parlando della globalizzazione quindi la globalizzazione che ha portato a una velocità dei trasferimenti di persone e merci ma soprattutto capitali sul piano dei mercati finanziari, quindi un mondo totalmente interconnesso nel quale le economie di tutti gli stati vengono a essere strettamente correlate l'una con l'altro, a essere immediatamente investito dinamicamente dagli effetti dei trasferimenti di enormi masse finanziarie tramite semplicemente premendo un pulsante in un computer nella borsa di New York o nella borsa di Londra, questo può produrre degli effetti e degli impatti importantissimi sul bilancio di una singola , soprattutto di una piccola nazione. Questo ha comportato innanzitutto la necessità di tanti Stati di collaborare e cooperare a livello economico e commerciale tra loro, come è avvenuto con la nascita e lo sviluppo del processo di integrazione europea, ma anche di cooperare da un punto di vista delle politiche di bilancio, perché appunto si vedeva che la singola politica di bilancio di una singola nazione non era adeguatamente, diciamo dimensionalmente, adeguata per poter sopravvivere nell'ambito di questi processi così innovativi e travolgenti. In particolare il progressivo sviluppo del processo di integrazione europea che derivava da queste dinamiche e dalla convenienza che agli stati membri dell'Unione veniva dall'appartenere prima alla comunità e poi all'Unione Europea, una convenienza diciamo in termini inizialmente soprattutto economici ma poi anche da tanti altri punti di vista giuridici, di garanzia dei diritti eccetera, Ecco questo importante sviluppo del processo di integrazione ha avuto un impatto sull'economia e quindi sul nostro ordinamento giuridico ed in particolare sulla decisione di bilancio. In particolare poi la scelta dell'Unione Europea di dotarsi di una moneta unica ha evidenziato la necessità di coordinare non solo le politiche monetarie necessariamente per poter avere una moneta unica, quindi stiamo parlando di tutti i Paesi dell'Unione che hanno adeguito all'euro , ma anche di coordinare le politiche economiche, cioè se diversi Paesi hanno la stessa moneta e quindi la stessa politica monetaria, sebbene l'Unione Europea non avesse una piena competenza sulle politiche invece economiche nazionali, che è una cosa distinta la politica economica dalla politica monetaria, i due temi sono strettamente interdipendenti, sono connessi e quindi si è evidenziata la necessità di coordinare anche le politiche economiche e quindi che vuol dire? I bilanci, cioè di avere regole di bilancio simili di evitare l'indebitamento eccessivo per evitare i contraccolpi sulla moneta, va bene, e quindi nell'interesse degli altri stati partecipi alla moneta evitare l'indebitamento eccessivo di uno stato ad esempio come il nostro . Ora questa logica che molto sinteticamente vi ho descritto, vi ho semplificato, quindi questo collegamento tra globalizzazione, l'impatto della sua velocizzazione dell'internazionalizzazione dell'economia possiamo dire e quindi di venire nell'Unione Europea l' Unione competente in materia di politica monetaria e quindi di Iniziare a dover dire la sua sempre di più anche sulla politica economica di bilancio, lo troviamo nella normativa dell'Unione quando col trattato di Maastricht si iniziano a porre dei limiti alla gestione da parte degli stati membri della finanza pubblica. Quindi col trattato di Maastricht si dice allora signori qui dobbiamo iniziare a ragionare tutti secondo degli stessi criteri, delle stesse regole e quindi innanzitutto stabilendo che il rapporto tra disavanzo e PIL, il prodotto interno lordo, non doveva superare il 3% di questo prodotto interno Signore. Il rapporto poi tra il disavanzo e la differenza tra ciò che entra, le entrate e ciò che si spende in un dato periodo di criterio. Invece il debito pubblico è la somma di tutti i disavanzi che man mano si accumulano, quindi è il complessivo totale che deriva dalla sommatoria di tutti i disavanzi, cioè quando il rapporto tra ciò che si spende e le entrate è un rapporto negativo, quello via accumulandosi diventa debito pubblico . Allora il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo non doveva superare il 60%, quindi queste due regole 3% e 60% sono i due paletti che vengono posti col trattato istitutivo dell'Unione Europea, cioè il Trattato di Maastricht. Più tardi, quindi il Trattato di Maastricht, più tardi, 1997, viene sempre dall'Unione Europea un nuovo patto, il patto di stabilità e crescita, con il quale l'Unione dice ancora di più, andiamo ad armonizzare le politiche di bilancio in vista dell'avvio della terza fase dell'Unione monetaria cioè si stava preparando l'intrata a regime dell'euro, della moneta unica e quindi, armonizziamo le politiche di bilancio, dobbiamo interpretare in maniera più restrittiva i vincoli di stabilità col trattato di Maastricht. Quindi i bilanci degli stati membri devono tendere al pareggio, si decide allora, in modo da rispettare il limite del 3%, sempre anche quando l'economia nazionale attraversa delle fasi negative, le cosiddette fasi avverse del ciclo economico. Quali sono le fasi avverse? Quando vendere la disoccupazione? Quando vendere lo sconto? Questi sono temi che comunque voi studierete nell'esame di economia politica e quindi io non voglio più di tanto e non ne sarei neanche in grado di entrare, vi do solo quelle minime nozioni che sono necessarie per comprendere il discorso giuridico costituzionale. Ora, di fronte a questa evoluzione che porta a un progressivo irrigidimento dei parametri imposti dall'Unione Europea agli Stati membri, quindi dei parametri di bilancio che vengono via via ad essere enunciati, si aggiunge un ulteriore fattore che mette in difficoltà il nostro, diciamo , legislatore, ossia lo scoppio di una grave crisi economico-finanziaria a livello internazionale nel 2007 e 2008, la cosiddetta crisi del debito e quindi questo porta l'Unione Europea a fare ulteriori interventi restrittivi sul bilancio. Adottando un pacchetto di regolamenti, cinque regolamenti e una direttiva, il cosiddetto six pack, L'Unione Europea introduce un'ancora più rigorosa serie di parametri, diciamo interpretazione del patto di stabilità e crescita che era già stato posto in essere . Ed infine, un ulteriore passo di questa, diciamo, sorta di escalation dell'irrigedimento, dell'ingabbiamento delle politiche economiche degli Stati membri in termini di rigidità, viene stipulato il cosiddetto fiscal compact nel 2012. Il fiscal compact è in realtà un trattato che l'Unione apre alla firma dei suoi stati membri, quindi non fa parte, non è all'interno del trattato dell'Unione, ma è un trattato specifico su questa materia, nell'ambito del quale si ribadisce la regola per cui i bilanci degli stati membri devono essere in pareggio o comunque inattivi e che gli stati che aderiscono a questo fiscal compact si impegnano ad introdurre il principio del pareggio di bilancio all'interno del loro ordinamento nazionale non più tardi di un anno dopo l'entrata in vigore del fiscal compact. quindi dice dovrempoi non ve l'ho detto soltanto io il principio del pareggio io unione ma ve lo dovete auto imporre come legislatori nazionali inserirlo nei vostri ordinamenti in maniera stabile quindi con disposizioni vincolanti e di natura permanente. La norma che dice questa che afferma questo principio non impone di costituzionalizzare il principio di pareggio ma semplicemente dice è necessario che questo principio sia posto in maniera vincolante e permanente negli ordinamenti interni e che esso sia garantito in tutto il processo nazionale di bilancio e quindi in tutta non solo la sfera più alta ma che a tutti i livelli i soggetti pubblici si ispirino a questo principio. non dettava insomma il Fiscal Compact un obbligo giuridico a inserire all'interno della Costituzione l'equilibrio di bilancio, ma la legge costituzionale numero 1 del 2012, quindi una legge di previsione costituzionale numero 1 del 2012, ha invece scelto di inserire a livello più alto dell'ordinamento, quindi nel testo costituzionale, questo principio Una legge approvata con un'incredibile fretta dal nostro leggislatore quasi senza dibattito con un voto quasi unanime per affrettatamente dar seguito alle prescrizioni provenienti dall'Unione Europea. Ricordiamo che siamo nel 2012 dopo la famosa estate in cui il governo Berlusconi viene diciamo, al governo Berlusconi viene indirizzata una lettera dai presidenti, dai governatori, uscente ed entrante della Banca Centrale Europea Trichet e Draghi, in cui molti dicono ragazzi qui vi dovete dare una regolata, il debito italiano è troppo alto, dovete fare riforme strutturali, dovete fare ed entrare a gamba tesa nella politica nazionale con indicazioni di scelte molto precise in una serie di materie e quindi diciamo chiamato un po' forse la cattiva coscienza del legislatore italiano a quel punto ha ricevuto queste indicazioni si adegua al trattato sul fiscal compact inserendo nell'articolo 81 questo principio. Cosa che altri legislatori di Stati membri, come ad esempio il legislatore francese, non avevano fatto, avevano scelto l'inserimento del principio in una legge organica. Ora, questa legge costituzionale numero 1 del 2012 quindi inserisce questo principio tra l'altro con una diversa formulazione. Nel titolo si parla di pareggio di bilancio. Voi infatti sentite frequentemente parlare di pareggio da parte dei giornali, nel dibattito pubblico, da allora questo è il principio che viene via via, entra nell'uso comune. Nel testo dell'articolo 81 troviamo una formulazione diversa, troviamo invece l'enucleazione di un principio dell'equilibrio di bilancio. Ora, i due concetti sono fini, sono vicini, ma non sono identici. Perchè? Perché il pareggio indica un'automatica, immediata parità contabile esatta ogni anno, mentre il principio dell'equilibrio evoca un'idea di una situazione dinamica. cioè una situazione che tende al pareggio, che va su una lunga media durata al pareggio ma con dei margini di flessibilità, di elasticità potrebbero dire e quindi con la possibilità di tenere conto anche delle fasi negative del ciclo economico. e quindi un'applicazione che consente di modulare a seconda delle scelte sulla spesa pubblica, le scelte di bilancio, a seconda delle fasi del ciclo economico. Quando è entrata in vigore questa riforma costituzionale, l'Unione Europea va ancora più avanti e adotta altri due regolamenti, i cosiddetti two pack, con i quali nel 2013, con i quali sempre con riferimento alla sola zona euro quindi gli stati che avevano scelto di aderire, gli stati membri che avevano scelto di aderire alla moneta unica, si prevede che aumenta ancora di più la trasparenza delle decisioni di bilancio per rafforzare e si rafforza il coordinamento di questa zona euro. Quindi davvero cosa si indica? Che ci sia un calendario durante l'anno in cui man mano le istituzioni nazionali diano conto dei passaggi che stanno facendo rispetto alla preparazione del bilancio, la sua predisposizione, poi presentazione alle camere, poi approvazione e che ci siano regole comuni appunto per questo leader che deve fare il bilancio per tutti gli stati membri. Allora innanzitutto ci sono delle cadenze molto rigidamente stabilite, entro il 30 aprile gli stati membri devono organica, cioè una legge approvata a maggioranza assoluta, che dia attuazione ai principi posti nella novella costituzionale. Perché vi dicevo c'è un ultimo tassello di cui non abbiamo tenuto conto? Perché nell'articolo 97 che prevede i principi costituzionali da rispettare da parte della pubblica amministrazione, cioè buon andamento e imparzialità, tra questi principi è stato inserito quello dell'incolibrio di bilancio, cioè si è stato aggiunto un primo comma nell'articolo 97 in cui si dice che le pubbliche amministrazioni in coerenza con l'ordinamento dell'Unione dell'Unione Europea assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. Ecco che come vedete il principio si irradia all'interno dell'ordinamento e investe tutta l'azione dei pubblici poteri non riguardando soltanto la legge di bilancio ma tutta l'attività di tutte le pubbliche amministrazioni. E con questo chiudo questa lezione che è venuta un po' lunga ma naturalmente la complessità dell'argomento lo richiedeva sul principio del pareggio o equilibrio di bilancio. ARG.20: i diritti fondamentali Ben trovati a questa lezione sui diritti fondamentali nella Costituzione italiana. Siamo nell'ambito di una sezione importantissima della Costituzione Diciamo siamo nell'ambito delle norme di apertura del tessuto costituzionale perché dopo i primi 11 articoli dedicati ai principi fondamentali nella prima parte della Costituzione troviamo le norme dedicate ai diritti e doveri dei cittadini, quindi le norme sui diritti in generale, i diritti fondamentali della persona. diversamente da quanto è quello che è l'ordine eseguito nel manuale, nel vostro manuale, nei manuali solitamente viene eseguito quest'ordine, si parte dallo stato, dalla forma di stato e si scende poi solo nella parte conclusiva ad esaminare il tema dei diritti della persona, noi per comodità dello studente e dello studio ci adeguiamo a questo ordine, ma è importante sottolineare dove si collocano invece le norme sui diritti fondamentali perché da questo derivano conseguenze sull'atto del testo della Costituzione, ossia le norme sui principi e sui i diritti sono la base diciamo della costruzione, dell'edificio della Costituzione, sono la base della convivenza all'interno della società secondo il disegno, il progetto della Costituzione e si ricollegano a tutto ciò che si trova nella seconda parte che attiene appunto all'organizzazione e all'architettura dello Stato e ne influenzano, ne caratterizzano la costruzione. Quindi c'è uno strettissimo legame tra i diritti e la forma di Stato. Se considerate al concetto di forma di Stato, voi ricorderete che la forma di Stato è quella formula tramite cui si identificano i fini, gli obiettivi che lo Stato si prefigge come primari. Un'altra definizione che possiamo dare di forma di Stato è il modo in cui si caratterizza il rapporto tra autorità e libertà, quindi tra istituzioni politiche e cittadini. Vedete bene che nella forma di Stato si identifica quindi come centrale come si qualificano queste situazioni giuridiche dei cittadini, che tipo di ampiezza, che tipo di forza, che tipo di qualità hanno queste situazioni giuridiche garantite ai cittadini e allora ad esempio nell'evoluzione storica noi troveremo Se vogliamo partire dal feudalesimo con tutte le cautele del caso, perché sappiamo che nel feudalesimo c'è un contesto nel quale non vi è propriamente ancora uno Stato formato, ovvia una costruzione a vari gradi, a vari livelli della distribuzione del potere sul territorio che fa capo più propriamente all'idea dell'impero che a quella dello Stato, in ogni caso nell'ambito del cosiddetto Stato feudale quindi troviamo una concezione contrattualistica. il signore, il feudatario garantisce protezione, il servo della gleba, il piccolo proprietario terriero viene protetto e alla sua volta in cambio dà una parte dei ricavi, dei prodotti della terra, del proprio raccolto. Qui quindi si tratta di uno scambio, di un accordo, non a caso il fedus che dà il nome al feudalesimo è un patto che vi è tra i vari vassalli, valvassori o vassini e quindi non possiamo propriamente parlare in questa fase, in questa epoca di diritti della persona. Allo stesso modo un approccio problematico al tema dei diritti lo troviamo anche successivamente quando ci avviciniamo all'epoca dello Stato assoluto, Anche qui di fronte allo stato assoluto abbiamo un regime nel quale tutti i poteri sono attribuiti a sommati nella sola persona del sovrano, il potere legislativo, esecutivo e giudiziario sono tutti nelle mani del re e ai sudditi non viene lasciata una posizione di vera e propria garanzia di qualcosa che possiamo definire diritto. diritto della persona. Quindi se in un regime nel quale il sovrano ha il legibus salutus, non vi è principio di legalità, non vi è garanzia di legalità, da questo punto di vista non abbiamo ancora una nozione di cosa siano i diritti fondamentali. Questa nozione emerge con la nascita appunto dello Stato di diritto. Si collega quindi alla nascita dello Stato di diritto e in esso del principio di legalità. ovvero nessuna autorità può esercitare un potere se non sulla base di una previa attribuzione legislativa. Quindi il ruolo dei Parlamenti, e qui è inutile che ricordiamo quello che è stato già detto durante le lezioni sulla nascita del parlamentarismo in Europa, ma da questo punto di vista era necessario ricordare molto brevemente e rapidamente questa evoluzione perché alla nascita del parlamentarismo e dello Stato di diritto si ricollega la nascita quindi della tutela dei diritti della persona. Sono una forma iniziale rembrionale dei diritti che ritroviamo poi nelle carte costituzionali delle epoche successive. Nello Stato liberale troviamo innanzitutto una concezione garantistica di questi diritti. ossia diritti che derivano dall'astenzione dello Stato dall'interferire in alcune sfere della vita, della libertà del singolo. Viene costruita una sfera nella quale la pubblica autorità non andrà ad interferire nella vita, nell'attività del singolo. Ricordiamo naturalmente che lo Stato liberale è uno Stato Innanzitutto che ha riferimento a una base sociale molto ristretta, è uno Stato dove il diritto di voto lo hanno solo pochi per censo e per istruzione rappresentati nell'interno delle Camere, mentre solo suffraggio universale sarà questa caratteristica estesa a tutti i soggetti e con essa anche la piena titolarità dei diritti della persona. Nello Stato liberale il diritto è solo il diritto del proprietario cittadino , se vogliamo. Solo con il passaggio dallo Stato liberale allo Stato sociale e quindi una concezione maggiormente democratica della convivenza, avremo una garanzia generalizzata e potremmo parlare di una piena garanzia dei diritti della persona. Questa garanzia, ora vedremo come si esplica, come si costruisce, è una garanzia che nello Stato sociale aveva oggi, potrebbe essere definita, uno stato di democrazia pluralista nel quale si giunge nell'epoca più recente, più vicina a voi, anche all' enucleazione di nuove categorie di diritti, oltre a quelli che noi abbiamo già disciplinati nella nostra Costituzione. i cosiddetti nuovi diritti, i diritti di seconda generazione, considerare ai diritti che derivano dalle nuove tecnologie e che possiamo riferire ai diritti collegati all'utilizzo della rete, ai diritti legati alle tecnologie biomediche eccetera. Ora da questa concezione di progressivo ampliamento della sfera di diritti non deve essere scollata, non deve essere scollegata dall'idea che accanto ai diritti nel testo della Costituzione ci pongano i doveri , quindi in particolare i doveri che all'articolo 2 della Costituzione vengono definiti complessivamente i doveri di solidarietà sociale, quindi una sfera di doverosità si affianca a quella della tutela delle situazioni soggettive nella disciplina in particolare di alcuni di questi diritti. Pensiamo per esempio al diritto dovere di voto, al diritto dovere al lavoro, il diritto dovere all'istruzione, pensiamo all'istruzione dell'obbligo. Ora, l'evoluzione della tutela dei diritti fondamentali segue strade diverse nelle diverse esperienze costituzionali europee, in particolare nell'Inghilterra, che sappiamo essere la culla del parlamentarismo, vi è una prima codificazione di diritti fondamentali a metà del 1600 con il Bill of Rights , che successivamente trova una evoluzione prevalentemente per via giurisprudenziale. Sappiamo che nel common law, nell'ordinamento di common law, Il ruolo centrale è quello del giudice, è tramite l'interpretazione giudiziaria che si evolve il diritto, che si evolve la garanzia dei diritti. Diversamente nell'Europa continentale, a partire dalla Francia che è il diciamo il cuore del costituzionalismo grazie al ruolo avuto dalla rivoluzione francese, dai filosofi che hanno preparato la rivoluzione francese, naturalmente all'illuminismo che precede storicamente l' avvio della rivoluzione francese, ecco che in questo contesto il perno centrale della tutela dei diritti della persona si trova nella scrittura, quindi nella consacrazione, nelle costituzioni scritte della disciplina dei diritti. questi testi noi troviamo solenni affermazioni di principi e diritti che lo Stato si impegna a tutelare e quindi la proclamazione è già un primo risultato, è una prima acquisizione che ci porta a ritenere soddisfatto un primo risultato quello della presenza di una garanzia del diritto fondamentale. Successivamente nella metà del ventesimo secolo si giunge a un'esperienza di totale negazione dei diritti. Conosciamo l'esperienza del totalitarismo del regime fascista ad esempio in Italia e quindi l'evoluzione dello Stato liberale si arresta per il ventennio nel regime con una disciplina di forte compressione, limitazione se non azzeramento in alcuni casi dei diritti della persona. Veniamo poi alla specifica esperienza italiana, lo Stato liberale della vigenza dello statuto albertino è il classico esempio di esperienza nella quale i diritti della persona sono semplicemente libertà dallo Stato, quindi lo Stato non esplica un'ingerenza nella sfera del cittadino. Una libertà dallo Stato ed una concezione individualistica di questi diritti, quindi diritti attribuiti esclusivamente al singolo senza alcuna considerazione del collegamento tra i vari cittadini, dello scambio, della costruzione di comunità, di enti, di associazioni, E questa garanzia dei diritti tipica dello Stato liberale che noi vediamo nello Statuto Albertino è internata soprattutto sul ruolo della legge, ossia il singolo trova la garanzia del proprio diritto nella disciplina posta dal legislatore. Non vi è una superiorità gerarchica, non vi è una rigidità del testo costituzionale, sappiamo che lo Statuto Albertino si afferma in via di prassi come Costituzione flessibile, flessibile come tale modificabile via via dal legislatore. Nel testo invece della Costituzione repubblicana del 1948, unitamente ai principi fondamentali di cui vi dicevo dagli articoli 1 e 12, gli articoli sui diritti fondamentali che si collocano dall'articolo 13 in poi, scostruiscono quindi la base della costruzione dell'Italia repubblicana disegnata appunto nel testo costituzionale. Stiamo parlando di un'architettura che ha due fondamentali architravi nelle norme sui principi fondamentali e sono gli articoli 2 e 3 della Costituzione. Due architravi perché? man mano proseguendo il discorso. Ora, ritornando alla distinzione, alla classificazione, se vogliamo, tra diritti di libertà e diritti sociali, come vi dicevo, essa trova alla base quei due cardini della Costituzione che sono l'uguaglianza e la libertà, quindi l'equilibrio tra questi due valori se vogliamo antagonissi, contrapporsi, ma che entrambi possono essere contemperati e garantiti insieme. Allora nell'equilibrio tra questi due ritroviamo quindi la possibilità di realizzare quel progetto di cui è l'articolo 3,2 tramite i diritti sociali. Quindi la categoria che nella Costituzione repubblicana fa il suo esordio sono appunto i diritti sociali, che rappresentano quei diritti che sono strumenti per l'emancipazione della persona dal bisogno, dalla difficoltà per la costruzione della parità di chance tra individui. di che stiamo parlando, il diritto all'istruzione gratuita, il diritto alla sanità, il diritto all'assistenza, alla previdenza, quindi quegli strumenti che consentono alla persona che si trova in condizioni di difficoltà e di bisogno di potersi collocare in una condizione di parità di possibilità rispetto agli altri individui. Sono diritti quindi che implicano una prestazione positiva da parte dello Stato. Lo Stato deve costruire una sorta di infrastruttura per garantire questi diritti. Deve esserci la scuola, deve esserci l'ospedale, deve esserci tutto un insieme di prestazioni che lo Stato predispone. Ma, quindi si dice, normalmente vengono distinti dicendo che sono diritti che costano. ma dobbiamo inoltre segnalare che in realtà tutti i diritti costano, anche i diritti tradizionali dello Stato liberale o lo stesso diritto alla tutela giurisdizionale, il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale, il diritto di difesa in giudizio, sono diritti che richiedono che lo Stato comunque metta a disposizione tribunali, magistrati, cancellerie, apparati che hanno anch'essi un costo per il bilancio dello Stato. Allora da questo punto di vista la distinzione non sta tanto quindi solo nella questione economica e quindi nella disponibilità di risorse perché nell'epoca più recente l'introduzione nel testo costituzionale della norma dell'articolo 81 sul parigio di bilancio ha indotto a ritenere che i I diritti sociali devono essere compressi in relazione alle disponibilità di bilancio, ovvero garantiti solo se e fino a quando vi sia disponibilità del bilancio, come se fossero diritti diciamo meno fondamentali di altri possiamo dire. Tutto sommato, sebbene questo vi devo dire è un orientamento prevalente della giurisprudenza della Corte Costituzionale degli anni dal 2012 in poi, è stato recentemente in misura qualche temperato. È stato temperato perché si è compreso, innanzitutto, che i diritti fondamentali sono tutti diritti fondamentali allo stesso modo, non vi è una gerarchia tra diritti, ma anche grazie all'esperienza della pandemia possiamo dire si è compresa la rilevanza, la centralità dell' investimento pubblico appunto nella garanzia di istruzione, sanità e quindi da questo punto di vista una ridiscussione o quantomeno un ripensamento della compressione, se possiamo dire, del welfare state, della compressione dei diritti sociali parebbe essere almeno possibile. cioè il principio del pareggio di bilancio che aveva preso nella giurisprudenza della Corte Costituzionale una sorta di super norma, di norma di rango più elevato che poteva essere l' arbitro di cosa poteva essere tutelato e garantito e cosa no, riportato a un semplice strumento per garantire la sostenibilità della svesa pubblica. Ma ritornando e concludendo, avviandoci a concludere il nostro discorso sui diritti fondamentali, su cui poi bisognerà tornare quando più avanti studierete la revisione costituzionale, quindi ci ricorderemo che i diritti fondamentali sono sottratti a revisione costituzionale, quindi sono limiti impliciti su cui la legge di revisione costituzionale non può Per concludere il nostro discorso dobbiamo tenere presente che la tutela dei diritti fondamentali si arricchisce oggi di un livello in più perché non solo essi sono tutelati all'interno del nostro ordinamento grazie alla disciplina costituzionale costruita come vi dicevo, quindi con le garanzie della riserva di legge, della riserva di giudizio, E non solo questa disciplina costituzionale è assistita dalla garanzia del sindacato, della Corte Costituzionale, quindi le leggi che non rispettassero questi diritti fondamentali possono essere portate al giudizio della Corte Costituzionale. Quindi non solo abbiamo gli strumenti di tutela sul versante interno dell'ordinamento, ma ad esse si sommano quelli costituiti dal versante sovranazionale. Quindi grazie alla partecipazione dell'Italia, non solo all'Unione Europea, ma anche al Consiglio d'Europa. Quindi l'adesione del nostro Unione Europea fa sì che ordinamento si applichi la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea , che oggi è inserita nel Trattato dell'Unione, una carta che vincola gli atti delle istituzioni dell'Unione e quindi i i diritti previsti dalla carta devono essere rispettati per tutto ciò che è l'ambito di applicazione degli atti del diritto dell'Unione, degli atti dell'Unione europea e come si fa a ottenere il rispetto dei diritti previsti nella carta che in larga parte poi coincidono con i diritti previsti nell'Estato costituzionale? si possono azionare davanti al giudice comunitario. Questi diritti possono essere fatti valere davanti alla Corte di giustizia e al Tribunale di primo grado dell'Unione Europea. Secondo ambito sovranazionale che arricchisce la tutela dei diritti in una nuova dimensione e coloratura, la Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo. Anche qui è una formula lunga, come Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea trova una propria versione abbreviata, la chiamiamo anche Carta di Nizza, la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea di cui ho appena finito di parlare. Nella Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo si usa normalmente una sigla per ricordarla, la CEDU, Convenzione Europea Diritti dell'uomo. Ora questa carta ha un'impronta diversa perché è di epoca immediatamente subito dopo la Seconda Guerra Mondiale, quindi ha ancora un'impronta individualistico liberale, tutela soltanto i diritti che possiamo definire matrice liberale, i diritti individuali di libertà, non prevede al suo interno insomma i diritti sociali. ed è uno strumento internazionalistico, cioè il cittadino può fare ricorso alla Corte Europea dei diritti dell'uomo per via lamentare la violazione di uno dei diritti previsti dall'acedo soltanto dopo aver esaurito tutte le vie interne di ricorso, cassazione compresa. Quindi abbiamo il primo grado , il secondo grado, Solo allora si può andare ad attivare il ricorso davanti alla Corte Europea che potrà scegliere quali ricorsi decidere, cioè non è un giudice che non può esimersi dal giudicare se riceve tanti di quei ricorsi che sceglie solo quelli più rilevanti e si pronuncia solo su quelli. Nel panorama di questi strumenti internazionalistici di tutela dobbiamo poi ricordare brevemente che esiste, proprio per completare, visto che la cellula non riguarda i diritti sociali, abbiamo poi un Comitato europeo dei diritti sociali del Consiglio d'Europa che decide sulla violazione della Carta sociale europea . Ma questo comitato, sempre nell'ambito del Consiglio d'Europa come la CEDU, questo comitato decide su reclami di soggetti collettivi, quindi non di singoli cittadini ma di sindacati, organizzazioni non governative e associazioni varie. Questi sono strumenti, vi dicevo, ulteriori che arricchiscono e di cui la tutela dei diritti e di cui dobbiamo tener conto, ma naturalmente prioritariamente la tutela dei diritti fondamentali si esplica innanzitutto tramite la loro presenza all'interno della Costituzione, quindi che li colloca sul rango costituzionale e quindi come tali non possono essere derogati e violati dalle fonti subordinate alla Costituzione. Sono assistiti dalla garanzia del giudizio della Corte Costituzionale, sono assistiti anche dall'essere sottratti alla revisione costituzionale, quindi il legislatore domani non potrebbe neanche col procedimento di revisione cancellarli, e quindi per questo vengono considerati un po' il nucleo duro, insieme ai principi fondamentali, il nucleo duro immodificabile della Costituzione che orienta l'interpretazione anche delle altre parti della Costituzione, orienta l'interpretazione anche della seconda parte della Costituzione, perché chiaramente sono collegate prima parte e seconda parte, se noi consideriamo soltanto all'esempio della tutela , diciamo del riparto di competenza nella seconda parte della Costituzione, nel titolo quinto, se la materia dell'istruzione deve essere attribuita allo Stato, alle Regioni, come intervenga uno, come intervenga l'altro, oppure la materia della salute, se è tribù, se è regionale o statale, questo non può non avere una ripercussione sui diritti alla salute , all'istruzione che sono garantiti nella prima parte, possiamo pensare a un altro diritto, il diritto al lavoro , è chiaro che nella seconda parte troviamo delle norme che influenzano sulla garanzia del lavoro e quindi come vedete la Costituzione è come se fosse un organismo vivente, in cui ciascuna parte è collegata a tutte le altre e influenza il buon funzionamento. E con questo potrei dire che abbiamo concluso, semplicemente vi ricordo la classificazione all'interno della Costituzione dopo i principi fondamentali di cui agli articoli da 1 a 12, troviamo i primi diritti riguardanti i rapporti civili, quindi gli articoli da 13 a 28 sui diritti che riguardano i rapporti civili, 29 a 34 i rapporti etico-sociali, soprattutto la famiglia, il ruolo della donna, i genitori e figli e poi l'istruzione e poi abbiamo i rapporti economici negli articoli da 35 a 47 e i rapporti politici gli articoli da 48 a 54, diritto di voto, partiti politici, eccetera. Questo perché, non per sapere a memoria quali sono, dove sono, ma perché studiare, avendo sempre in mente la topografia della Costituzione, dove si trova l'articolo di cui stiamo parlando, la disciplina di cui stiamo parlando, ci aiuta sia ad interpretarla , sia a comprenderne la ragione e i contenuti. E con questo poi vi rinvio alle prossime elezioni che riguarderanno i singoli diritti fondamentali disciplinati nella Costituzione. ARG.21: la libertà personale Bentrovati a questa lezione sulla libertà personale. Siamo nell'ambito dei diritti fondamentali nella prima parte della Costituzione e dobbiamo avvicinarci ed esaminare la disciplina costituzionale dei singoli diritti di libertà, tra cui il primo che incontriamo nella sezione è il diritto alla libertà personale disciplinato dall'articolo 13. Questo è senz' altro, possiamo considerarlo, il più importante o perlomeno il diritto fondamentale che è presupposto da tutti gli altri. È un diritto fondamentale che ha una radice antichissima, poiché esso è tutelato sin dal 1215 dalla Magna Carta, la prima carta costituzionale scritta, nella formula dell'Habeas Corpus. ossia la regola secondo cui gli uomini liberi non potevano essere catturati o imprigionati se non da un tribunale legale dei loro pari e secondo le leggi del paese, ovvero il diritto comune del paese . Sapete che nella common law la formazione del diritto è una formazione di matrice consuetudinaria in cui un ruolo fondamentale è quello del giudice di dichiarare qual è la legge del paese, the law of the land, e in questo ambito soltanto appunto un tribunale ha il ruolo , un tribunale di pari, quindi di liberi, di soggetti liberi, ha il ruolo di poter adottare i provvedimenti restrittivi della libertà della persona. Statuto Albertino e del ventennio fascista nella quale abbiamo visto che il legislatore aveva abusato e compresso questa situazione giuridica andando a oltre modo a ridurne l'ampiezza. Ora, sull'oggetto della tutela dell'articolo 13 ci sono di effetti alcune differenti posizioni interpretative, poiché quando si parla di libertà personale si potrebbe fare riferimento ad aspetti diversi della manifestazione della persona e secondo una tesi prevalente, che è poi la stessa tesi adottata dalla Corte Costituzionale nella sua giurisprudenza, come vi dicevo, La lettura preferibile è quella che ritiene che l'articolo si riferisca alla sfera fisica della persona, ma in realtà vi sono anche letture diverse secondo le quali l'articolo ti guarderebbe anche la sfera morale della persona, cioè la capacità della persona di autodeterminarsi. Una lettura questa che però è smentita dalla lettura combinata tra l'articolo 13 e l'articolo 23 tramite cui noi vediamo che la Costituzione all'articolo 23 ritiene che nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. e quindi con questo ci enuclea una situazione giuridica diversa, quella del singolo che si deve poter determinare sul fare o non fare qualche cosa, sul pagare o non pagare una prestazione e con questo diciamo una sfera nella quale stiamo parlando di qualcosa di diverso dalla sfera fisica. e che la Costituzione tutela, infatti, assiste, possiamo dire, con una tutela meno forte rispetto alla sfera fisica. Secondo alcuni poi all'articolo 13 si può ricollegare la libertà morale collegando nella lettura agli articoli 2 e 3. e si può da questa lettura combinata degli articoli 2, 3 e 13 ennucleare nuove situazioni giuridiche che non sono previste nella Costituzione. che cosa intendo dire? Che ci sono nuove situazioni giuridiche che si sono via via manifestate anche grazie all'evolversi delle nuove tecnologie, considera tutte le situazioni giuridiche che derivano dalle tecniche diciamo della manipolazione genetica, della medicina, della scienza medica collegata alla tecnologia, ci sono varie situazioni che non trovando un'esplicita tutela nel testo costituzionale sono in via interpretativa ritenute tutelabili in forza di una lettura combinata di varie disposizioni. Ma al di là del dibattito tra studiosi , delle diverse letture possibili, diciamo che sicuramente la lettura prevalente, la funzione prevalente dell'articolo 13 è quella di tutelare la libertà personale intesa come libertà della sfera fisica, intangibilità diciamo della sfera fisica della persona, sia questa persona cittadino o non cittadino, ma qualsiasi individuo, qualsiasi essere umano. Ora, quali sono, veniamo nello specifico, le garanzie con cui l'articolo 13 assiste, abbiamo detto, con una tutela molto forte questa libertà, tanto che la possiamo considerare paradigmatica questa disciplina rispetto Agli altri articoli che seguono, articoli che quindi noi ci confronteremo sempre con la struttura e lo schema di base che è quello dell'articolo 13 che offre la tutela più forte. Allora, sono dovute due tutele fondamentalmente , la riserva di legge e la riserva di giurisdizione . Queste due garanzie vedono innanzitutto la riserva di legge, cioè quella formula tramite cui la Costituzione attribuisce la disciplina di una determinata materia esclusivamente alla legge, sottraendola quindi alle fonti secondarie. Perchè? Perché la legge offre maggiori garanzie. Nella discussione sul provvedimento legislativo è coinvolta normalmente anche l'opposizione, sono coinvolte tutte le forze politiche, è una discussione pubblica. L'atto legislativo è un atto che può essere sottoposto al controllo della Corte Costituzionale, è un atto che viene promulgato dal Presidente della Repubblica, è un atto che può essere sottoposto al referendum, Vedete, questi sono tutti aspetti che rendono preferibile lo strumento legge alla fonte secondaria. Quindi la riserva di legge in questo caso sarà in particolare una riserva assoluta, cioè una riserva che non ammette uno spazio per l'attuazione ai regolamenti e alle fonti secondarie quindi. Noi troviamo invece la riserva relativa quando nella Costituzione diviene indicata in base alla legge. Qui troviamo la formula nei casi e nei modi previsti dalla legge questo sta a significare che l'intera disciplina deve essere dettata dalla legge. Poi possiamo vedere che nella lettura di questa riserva, di queste riserve di legge, il termine legge va inteso nel senso nell'evoluzione applicativa si è visto che questo termine legge era inteso innanzitutto riferito alla legge statale e quindi escludendo le leggi regionali per l' importanza e la delicatezza della materia della limitazione dei diritti fondamentali e poi sicuramente anche esteso all'atto con forza di legge, agli atti con forza di legge che sono equiparati alla legge. Quindi in queste materie sottoposte alla riserva di legge sarà possibile intervenire anche con atti con forza di legge in quanto anch'essi assistiti da queste garanzie, cioè il controllo della Corte Costituzionale, l'emanazione da parte del Presidente della Repubblica, la sottoponibilità a referendum abrogativo. Non però quella del dibattito parlamentare pubblico a cui partecipa anche l'opposizione, perché gli atti con forza di legge sono atti approvati dal governo, ma questi aspetti li studierete poi studiando la disciplina delle fonti nell'esame del secondo anno. Quindi per il momento abbiamo citato, anticipato alcune nozioni, perché nella disciplina, diciamo, dell'articolo 13 dovete essere in grado di distinguere questa indicazione nei casi e nei modi stabilità dalle leggi e riuscire a classificarla, a collocarla come una riserva di legge assoluta , quindi che escludono le fonti secondarie. Esclude salvo che per una strettissima esecuzione sono ammessi i regolamenti coordinativi nelle materie affidate alla riserva assoluta di legge esclusivamente esclusivamente per una stretta disciplina di esecuzione. Quindi questo è un obbligo anche impositivo per il legislatore di dover disciplinare integralmente una materia, quindi la riserva di legge ha una funzione di garanzia sia verso i cittadini ma anche ponendo l'obbligo per il legislatore di disciplinare compiutamente la materia e ha altresì l' effetto di limitare la discrezionalità di chi applica questa disciplina. cioè la disciplina sarà così completa e così dettagliata da non lasciare margini di interpretazione a chi dà le applicazione. Andando oltre quello che è il mero principio di legalità, Il principio di legalità, sapete se ne è parlato in relazione alla nascita dello Stato di diritto, è il principio in base a quale l'azione dei pubblici poteri si può legittimare soltanto in base alla previa legge che attribuisca il potere. Ma qui siamo oltre, qui siamo alla richiesta da parte della Costituzione di una disciplina compiuta di dettaglio su uno specifico oggetto per la sua rilevanza. Insomma questa è la riserva di legge che troviamo nell'articolo 13. Per quanto riguarda invece la riserva di giurisdizione, si tratta della regola in base alla quale soltanto il giudice potrà adottare il provvedimento restrittivo della libertà personale. Quindi la Costituzione attribuisce la titolarità di questo potere all'autorità giudiziaria. La titolarità riguarda naturalmente la paternità formale dell'atto restrittivo, del provvedimento restrittivo, ma questo non significa naturalmente che esso non potrà essere questo atto, questo provvedimento attuato da altri organi. Abbiamo un giudice che pronuncia una sentenza di condanna alla reclusione per X anni e non sarà il giudice stesso andare a prendere la persona e portarla nel carcere sarà un provvedimento attuato da altri organi. Questa riserva di giurisdizione è una riserva sostanziale, cioè il giudice deve motivare il provvedimento sia per quanto riguarda il fatto, cioè il fatto che ha dato origine all'applicazione di queste norme, sia dal punto di vista del diritto, cioè argomentando indicando sulla base di quale o quali norme giuridiche procede a restringere la libertà personale e perché sarà obbligato a motivare. L'obbligo della motivazione del provvedimento restrittivo della libertà personale è un ulteriore elemento di garanzia a vantaggio di chi subisce la limitazione della libertà. perché questo consentire al soggetto ristretto nella sua libertà di verificare e controllare la legittimità della misura adottata e quindi eventualmente contestarla dinanzi al giudice competente. E qui ci ricolleghiamo al diritto alla tutela giurisdizionale di cui all'articolo 24 e al principio del giusto processo di cui è l'articolo 111,7 della Costituzione. Quindi la riserva di giurisdizione, una riserva che indica la titolarità del potere di adottare il provvedimento restrittivo nel giudice, in capo al giudice, all'autorità giudiziaria giudicante non richiedente, potere che ulteriormente dovrà specificarsi anche in un atto motivato, non sarà sufficiente l 'atto del giudice ma dovrà essere un atto motivato. Quando abbiamo detto che esiste una regola ma esiste anche l'eccezione, l'eccezione è assolutamente limitata ai casi di urgenza previsti dalla legge. Il giudizio di convalida, quindi il provvedimento assunto dall'autorità di pubblica sicurezza nei casi di urgenza previsti dalla legge, deve essere sottoposto a convalida del magistrato. Quindi un giudizio di convalida che sarà assistito si svolgerà secondo le garanzie del processo. Garanzia del processo, cosa si intende? Il diritto di difesa, quindi dovrà essere presente il difensore della persona sottoposta al provvedimento restrittivo? vi dovrà essere il diritto al contraddittorio e via dicendo, ma questi sono temi che studierete nell'ambito del diritto processuale penale e quindi su cui adesso non possiamo soffermarci. Sicuramente il provvedimento di convalida deve intervenire, allora il provvedimento restrittivo è comunicato al giudice 140 attore e il provvedimento di convalida deve intervenire entro le successive quattro ore, altrimenti l'avvenimento restrittivo si intende revocato e viene privo di effetto, quindi la persona deve essere liberata. Tutta questa sottoprocedura per i casi di urgenza dimostra una cosa. Quello che dicevo all'inizio, ossia che la titolarità del potere di limitare la libertà personale, resta comunque in capo al magistrato, al giudice, anche nei casi di urgenza, perché l'autorità di pubblica sicurezza eserciterà un potere che non è proprio, un potere dell'autorità giudiziaria e quindi dovrà far capo all'autorità giudiziaria per la convalida del provvedimento che ha adottato. Cioè l'esercizio si scende dalla titolarità per le ragioni di urgenza indicate dalla legge. Ed è per questo che l'autorità di pubblica sicurezza anche essa dovrà motivare sui casi e modi che sono alla base del provvedimento, anche qui, i casi e modi previsti dalla legge in cui si può limitare la libertà personale e sulla necessità e urgenza di provvedere che hanno giustificato e legittimato il suo intervento, cioè il perché non si poteva attendere l'intervento del giudice.