REGIONALNE I LOKALNE USTROJE POLITYCZNE, Ćwiczenia z Globalizacja

Pobierz REGIONALNE I LOKALNE USTROJE POLITYCZNE i więcej Ćwiczenia w PDF z Globalizacja tylko na Docsity! 11 Regionalne i lokalne ustroje polityczne Małgorzata Domagała, Jan Iwanek !"#$%&'%!(#('$)&'%!(*+, $-!( .$'#,/01%! !"#$%& Rozważania o ustrojach politycznych w regionach i na poziomie lokalnym pozostają w ścisłym związku z procesami decentralizacji systemów politycznych. Centralizm, monolityczność władzy publicznej w odniesieniu do współczesnej demokracji nie ma od dawna racji bytu, choć nieustannie obserwujemy pośród polityków i niektórych ugrupowań politycznych wyraźne dążenia do wzmacniania władzy centralnej, czy może lepiej powiedzieć – zwiększania jej zakresu kompetencji i roli w państwie współczesnym. Do pewnego stopnia wynika to z ciągłych jeszcze obaw związanych z ograniczaniem zakresu suwerenności państwowej w dobie integracji i globalizacji. Z pewnością jest też zjawiskiem silniejszym w grupie tzw. nowych demokracji europejskich. Tymczasem współczesne struktury państwowe stały się w wielu przypadkach dysfunkcjonalne w stosunku do wyzwań rozwojowych społeczeństw. Po okresie nadmiernej centralizacji, zakończonej głębokim kryzysem, kilkadziesiąt lat temu wystąpiły silne i głębokie procesy decentralizacyjne, których efektem było przywrócenie harmonijnego podziału władzy. Rzeczywistość każdego państwa wyznacza granice przeprowadzenia pełnej decentralizacji, niemniej współczesny demokratyczny system państwowy, oprócz monteskiuszowskiego podziału władz, został poszerzony o nowy pionowy (wertykalny) podział o d dołu d o g ó r y. Rozproszenie władzy stało się immanentną cechą dynamiki systemu politycznego, powszechnie akceptowaną i przyjętą w państwach europejskich. Poszukiwanie koncepcji urzeczywistniającej przemiany w strukturach i zarządzaniu państwem w ramach decentralizmu państwowego wymusiło nowe spojrzenie na relacje między władzą centralną a lokalną. Zmiany zmierzały w kierunku znalezienia optymalnego rozwiązania, wiążącego efektywność i skuteczność polityczną władzy z szeroką partycypacją obywateli w podejmowanych procesach decentralizacyjnych. Znany podział systemów politycznych wg kryteriów ustrojowych (konstytucyjnych), które skonstruowano przed laty, uwzględniających przede wszystkim relacje między władzą ustawodawczą, rządem i głową państwa, czyli między legislaturą a pionem władzy wykonawczej, dzisiaj można poszerzyć o klasy+kację ustrojów politycznych na poziomie regionalnym i lokalnym. Zdaniem autorów, głównym kryterium typologii będą 12 Małgorzata Domagała, Jan Iwanek relacje (zakresy kompetencyjne) między władzami centralnymi (ogólnopaństwowymi) a regionalnymi i lokalnymi. Przydatnym kryterium może być znany podział na państwa unitarne i federalne, choć od kilkudziesięciu lat (szczególnie w nauce hiszpańskiej i włoskiej) został on uzupełniony o pojęcie państwa regionalnego. Kryterium to jednak nie wyczerpuje złożoności zagadnienia. Nie istnieją bowiem, zdaniem autorów, zasadnicze różnice w odniesieniu do klasy+kacji ustrojów na poziomie regionalnym i lokalnym, które by podlegały sztywnej dywersy+kacji między państwem prostym a związkowym. Państwo federalne dopuszcza przecież możliwość współistnienia z ustrojem autonomii terytorialnej i samorządem. Proponowany przez autorów podział form ustrojowych państw demokratycznych byłby następujący: –państwa unitarne z ustrojem samorządowym, –państwa unitarne z ustrojem autonomii terytorialnej i samorządem, –państwa federalne z ustrojem samorządowym, –państwa federalne z ustrojem autonomii terytorialnej i samorządem. Można zatem zauważyć, że mamy do czynienia we współczesnych państwach demokratycznych z trzema formami rządów na poziomie subcentralnym (regionalno- -lokalnym): –ustrojami samorządu terytorialnego (pamiętając o ich zróżnicowaniu i dynamizmie przemian), –ustrojami autonomii terytorialnej, –ustrojami jednostek (części składowych) federacji. Zanim jednak wskażemy najważniejsze cechy ustrojowe tych jednostek, warto zwrócić uwagę na istotne problemy, które choć mają znaczenie wstępne, w pewnym sensie poboczne, to jednak dla przejrzystości wywodu są bardzo potrzebne. Decentralizm stał się cechą, koniecznym elementem współczesnej demokracji. Pominięcie decentralizmu jest niemożliwe zarówno przy aksjologicznym de+niowaniu demokracji, jak i przy zastosowaniu metody opisowej. Normatywną cechą współczesnej demokracji jest przekonanie, że władza większości nie może naruszać autonomii mniejszości. Doświadczenia ostatnich kilkudziesięciu lat wyraźnie na to wskazują. Decentralizm jest także celem – co warto podkreślić – dla krytyków demokracji. Dla przykładu można przytoczyć pogląd Hansa-Hermana Hoppe, który pisze: „… tylko w małych regionach, społecznościach lub okręgach będzie możliwe odbudowanie (podkr. nasze – MD i JI) naturalnych, spontanicznie uznawanych autorytetów i legitymizacja idei zgodnej z naturalnym porządkiem”, po to by „… wspierać decentralizację, a nawet lokalne ruchy secesjonistyczne”1. Przytaczamy ten pogląd wyłącznie po to by wskazać, że panuje zgodność opinii co do znaczenia decentralizacji w kształtowaniu ładu społecznego i form rządów. Zbiór pojęć, które korespondują z decentralizmem, jak również i samo pojęcie decentralizmu, są zatem niezmiernej wagi. Znajdujemy się w swoistym gąszczu 1 H.H. Hoppe, Demokracja. Bóg, który zawiódł, Kraków 2006, s. 121. 15 Regionalne i lokalne ustroje polityczne Dochodzimy w tym miejscu do przekonania, że globalizm, choć badany najwcześniej przez naukę o stosunkach międzynarodowych, może i powinien być przedmiotem badań innych dyscyplin, a w szczególności nauki o kulturze. Rezultaty w innych dyscyplinach mogą być bowiem bardziej płodne. Trudno też nie zauważyć, że pojęcia „globalizm”, „regionalizm” i „lokalizm” można dzisiaj uznać za pojęcia potoczne. Intuicyjnie wiemy, wyczuwamy, jaka jest ich treść, gdy tymczasem bliższe ich określenie napotyka na trudności. Także i w nauce. De+nicji tych pojęć jest wiele, są one zmieniane, tak zresztą jak zmienia się otaczający nas świat. Można uznać, że są to już dzisiaj pojęcia przyjmowane a priori, które mogą być przydatne do tłumaczenia różnych zjawisk, mogą być wreszcie przez to wieloznaczne. A może regionalizacja pojawia się przeto jako reakcja na procesy uni+kacyjne współczesnego świata? Kulturowe poszukiwanie małych ojczyzn (społeczności lokalnych) wydaje się coraz bardziej intensywe. Jak to określa Antonina Kłoskowska: „Znamienne dla paradoksalnego charakteru epoki jest współistnienie globalizacji z silnie manifestującymi się tendencjami narodowymi i nacjonalistycznymi”6. Segmentacja organizacji współczesnego państwa demokratycznego staje się normą i rozwiązaniem wręcz wymaganym. Pojęcie demokracji współczesnej zawiera zatem implicite cechę decentralizmu. Współczesną demokrację pojmujemy jako zdecentralizowaną formę ustrojową, w której region staje się coraz powszechniej jednostką podziału terytorialnego państwa7. Oznacza to również, że ustrojowa zasada podziału władzy obejmuje nie tylko podział horyzontalny, ale i wertykalny8. Wątpliwości i pytania o chronologię może nie są aktualnie najważniejszymi. Wszak odpowiedzi będą zależały od przyjęcia określonych de+nicji opisujących te zjawiska. Dla przykładu: czy można nie uznać argumentów tych, którzy powiadają, że już pax romana, a później porządek karoliński były starożytną i wczesnośredniowieczną postacią globalizacji? Ważniejsza wydaje się konstatacja, że globalizmu i globalizacji nie należy regionalizmowi przeciwstawiać. Najpewniej odkąd tylko powstały, istniały wspólnie i jednocześnie. „Immanentną częścią procesu globalizacji jest postępująca segregacja 6 A. Kłoskowska, Kultury narodowe wobec globalizacji a tożsamość jednostki, [w:] „Kultura i społeczeństwo" 1997, nr 4, s. 3. 7 Zdania na ten temat są oczywiście podzielone. Przytoczmy słowa Bohdana Jałowieckiego (Rozwój lokalny, War- szawa 1989, s. 106): "W historii myśli społecznej spotykamy przeciwstawne stanowiska. Jedni uważają, że warun- kiem demokracji jest decentralizacja, centralizacja zaś jest wyrazem autokratyzmu i prowadzi nieuchronnie do despotyzmu i totalitaryzmu. Drudzy zaś sądzą, że demokratyczny lub autokratyczny sposób sprawowania władzy może być względnie niezależny, ponieważ są to w zasadzie sfery odrębne" . Autor skłania się ku drugiemu stanowi- sku, z czym do pewnego stopnia trudno się nie zgodzić. Tym niemniej nie znajdujemy tu argumentu adekwatnego do czasów współczesnych, by demokracja scentralizowana i uni%kacja jaka za nią podąża, znosiła zróżnicowanie regionalne. 8 W literaturze spotykamy pojęcia bliskie: państwa regionalnego i państwa lokalnego. Jedno i drugie jest związa- ne z decentralizacją państwa unitarnego, choć pierwsze częściej kojarzone ze strukturą państwa autonomicznego, drugie natomiast z systemem samorządowym. Nie podlega dyskusji, że te schematy nie odpowiadają całkowicie rzeczywistym (w tym prawnym) rozwiązaniom w Europie. Szerzej: M. Domagała, J. Iwanek, Państwo lokalne, pań- stwo regionalne, [w:] Polityka, przedmiot badań i formy jej przejawiania się, red. P. Dobrowolski, M. Stolarczyk, Katowice 2000, s. 140-150. 16 Małgorzata Domagała, Jan Iwanek przestrzenna, separacja oraz wykluczenie” – zauważa Zygmunt Bauman9. Trudno nie zadać pytania o zasadność przekonania co do istnienia dwóch odrębnych procesów współczesnego świata: globalizacji i regionalizacji. Czy mamy, w sensie poznawczym, do czynienia z jednym zjawiskiem, czy też z dwoma, a jeśli z dwoma, to z jakimi wzajemnymi współzależnościami? „Los modnych słów – pisze Bauman – jest bardzo zbliżony: im więcej doświadczeń zyskuje dzięki nim przejrzyste wyjaśnienie, tym bardziej same stają się mętne i niejasne”. A Antonina Kłoskowska konstatuje przy innej okazji, że nauka raczej interpretuje samo pojęcie globalizmu, niż analizuje samo zjawisko10. Do pewnego stopnia niezależnie od tej opinii, zdaniem autorów prawdziwym jest sąd, że oto procesy decentralizacyjne pozostające w ścisłym związku z regionalizacją są – paradoksalnie – stymulowane przez procesy globalizacyjne. Spróbujmy, w skrótowym zakresie, wskazać na najważniejsze, zdaniem autorów, cechy tego procesu współczesnego świata. Bauman rozumie globalizm najszerzej, jak tylko można: „Globalizacja to to, co się dzieje z nami wszystkimi”11. Książka Baumana to w istocie książka o ruchu. Jego podziały: mały i duży (Wielki Podział to podział między dwoma blokami światowymi) występowały i występują w sferze globalizacji. „Integracja i rozdrobnienie, globalizacja i podział terytorialny są procesami komplementarnymi... Tak zwane procesy globalizacji pociągają za sobą przywileje ponowne przyznawane lub odbierane, nowe podziały na dobrobyt i nędzę, dostęp do bogactw i władzę albo niemoc, swobodę albo jej ograniczenia. Dzisiaj jesteśmy świadkami obejmującego cały świat procesu restraty+kacji społecznej, w toku którego ustanawiana jest nowa hierarchia społeczno-kulturalna na skalę światową”12. Trudno oprzeć się wrażeniu, że publikacja ta jest w istocie mało spójna, wielowątkowa, pozostawiająca przekonanie, że globalizacja jest czymś żywiołowym, dotyka wszystkiego co ważne we współczesnym świecie, jest dziełem – produktem bogatych, tworzy podziały głębsze i rozleglejsze od tych, które istniały, uniemożliwia – przez kosmopolityzm – porozumienie, przez nią zanika i suwerenność państwa, a samo państwo narodowe jest w istocie wielką klęską współczesności. Od dawna toczy się spór nie tylko o to, czego globalizacja dotyczy, ale i to od kiedy mamy z nią do czynienia. Dla jednych pojawiła się już wtedy, kiedy wystąpiły pewne postacie systemów dążących do uniwersalizmu (nie podzielamy poglądu o możliwości występowania zjawisk i procesów uniwersalnych), jak przykładowo – rzymski czy chrześcijański (karoliński) porządek; dla drugich jest przejawem mnogości i podobieństw pewnych zjawisk czy stanów rzeczy (u Baumana znajdujemy przypomnienie pojęcia glokalizacji Rolanda Robertsona). Dyskusja ta dzisiaj nabiera szczególnego znaczenia. Jedność w wielości – hasłowo wyrażać ma zakładany stan i charakter przyszłej Europy, ale czy wiele może wyjaśniać przypominanie, że europejskie historyczne uniwersalizmy są 9 Z. Bauman, Globalizacja. I co z tego dla ludzi wynika, Warszawa 2000, s. 7. 10 A. Kłoskowska, Kultury narodowe…, s. 4. 11 Z. Bauman, Globalizacja..., s. 72. 12 Tamże, s. 84. Dobrym przykładem książki, która rozwija te aspekty (gospodarcze i społeczne) procesu globaliza- cji, jest praca Hansa-Petera Martina i Haralda Schumanna, Pułapka globalizacji, Wrocław 1999. 17 Regionalne i lokalne ustroje polityczne w stanie determinować współczesne procesy integracyjne? Zdzisław Krasnodębski wręcz stwierdza, że „Dla naszej dyskusji jest ważniejsze spostrzeżenie, że wysiłki, aby osiągnąć polityczne zjednoczenie Europy, podejmowane są w czasie, kiedy kulturowa jedność w postaci chrześcijańskiej wspólnoty jest radykalnie kwestionowana albo w ogóle już nie istnieje”13. Nie sądzimy, że globalizacja jest procesem wyłącznie żywiołowym albo też wyłącznie sterowanym, i że wyjaśnia wszystkie problemy cywilizacji. Można doszukiwać się jej początków, a także i tego, czego dotyczy, choć wydaje się oczywiste, że w badaniach nad globalizacją podejście monodyscyplinarne może być zawodne. Władysław Misiak trafnie zauważa: „Podejmowane opracowania teorii dla nowej powstałej sytuacji kształtującej procesy globalizacji (zarazem sama globalizacja stwarza warunki dla dokonujących się zmian) nie osiągają jednoznacznych rezultatów badawczych”14. Zgodzić się trzeba z tezą, że w sferze instytucji polityczno-prawnych obserwujemy uni+kację rozwiązań, sięganie po wzorce sprawdzone, czy przynajmniej w części narzucane przez społeczność międzynarodową jako standardy świata liberalnej demokracji. Uni+kacja ta jest ponad to wymuszana integracją międzynarodową. Jest szczególnie widoczna w systemach prawnych, +nansowych, a także w już istniejących instytucjach demokracji ponadpaństwowej. Niespotykany wcześniej rozwój instytucji transnarodowych i systemu powiązań, uzależnień międzypaństwowych stawia w nowym świetle zjawisko globalizmu. Globalizacja pomniejszająca sferę samodzielności podmiotowej państwa, jak to określa Wnuk-Lipiński: „globalizacja współczesnego świata stawia nowe problemy, które podważają tradycyjną liberalną wizję porządku międzynarodowego jako zbioru suwerennych, demokratycznych państw narodowych”, nie jest czymś wyłącznym, nie wypełnia obrazu współczesnego świata. Z drugiej strony, z jednakową siłą rozwija się proces odwrotny: regionalizacji i lokalizmu, tak w skali międzypaństwowej, jak i państwowej. Coraz to większego znaczenia nabierają instytucje lokalne oraz rozwój regionalny. Wydaje się, że dopóki te dwa odmiennie ukierunkowane prądy – uni+kacji i regionalizmu – będą współistniały, a może lepiej powiedzieć: wzajemnie hamowały się i równoważyły, rozwój współczesnych instytucji demokratycznych nie będzie zagrożony. Paradoks epoki jawi się jako coś pożądanego. Nacjonalizm i lokalizm dopiero wtedy gdy będą pozbawione konkurencyjnego oddziaływania demokratycznego środowiska międzynarodowego, mogą stać się zagrożeniem i niebezpieczeństwem. Wspomniany Fukuyama nie odmawia nawet nacjonalizmowi pewnej dozy racjonalności. Pisze: „Nacjonalizm jest zjawiskiem nowożytnym, ponieważ zastępuje stosunek hegemonii i poddaństwa stosunkiem wzajemnego i równościowego uznania. Nie jest wszakże w pełni racjonalny, ponieważ ogranicza uznanie tylko do członków grupy narodowej lub etnicznej”. Potrzeba odczuwania odrębności – o której swego czasu pisał Paweł Rybicki – nie jest ani czymś zasługującym na potępienie, ani budzącym obawy. Jest naturalną reakcją na uni+kację, nadrzędność interesów globalnych, presję zewnętrznych 13 Z. Krasnodębski, Pewność Europy, [w:] Nowa jedność Europy?, Poznań 2001, s. 101. 14 W. Misiak, Globalizacja. Więcej niż podręcznik, Warszawa 2009, s. 19. 20 Małgorzata Domagała, Jan Iwanek Oczywiście, samodzielność jednostki samorządowej nie jest bezwzględna, opiera się bowiem na konkretnej normie prawnej i to ona (norma) określa granice bezwzględnej samodzielności22. Dla jasności wywodu, warto zwrócić uwagę w tym miejscu na różnicę między podziałem terytorialnym państwa a samorządem terytorialnym. Samorząd istnieje w granicach terytorialnych (przestrzennych) jednostek podziału terytorialnego państwa. To nie oznacza jednak, by te dwa rodzaje jednostek terytorialnych traktować jako synonimy. Tym bardziej, że spojrzenie historyczne wskazuje, że oddziaływanie było dwustronne. Bywało, że to samorząd powstawał w istniejących już jednostkach podziału terytorialnego, ale też znajdujemy przykłady odwrotne, jak i takie, z których wynika, że to jednostki podziału terytorialnego powstały dla celów samorządu terytorialnego (jak choćby powołanie powiatów w realizacji polskiej reformy samorządu terytorialnego z 1998 roku). Względna samodzielność jest głównym elementem samorządu, istotnym jeśli idzie o formułowanie kryteriów wyróżniających go z całej grupy organizacji. Samorząd działa z woli państwa, które w drodze ustawowej przesądza o jego powstaniu, organizacji i zakresie działania. Z. Leoński do istotnych cech samorządu zalicza to, że: –„przepisy prawa powinny zabezpieczyć określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania »swoimi« sprawami (korporacyjny czy zrzeszeniowy charakter samorządu), –grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy (członkiem samorządu staje się z mocy ustawy, a nie dobrowolnie z mocy własnego oświadczenia woli), –grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej, –owo zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji); wkraczanie w formie nadzoru w działalność samorządu możliwa jest wyłącznie w formach przewidzianych ustawą i nie naruszających owej samodzielności”23. Dwie pierwsze cechy oddają charakter samorządu, cała zaś klasy+kacja stanowi niejako swoisty wzorzec cech samorządowych, według którego powinien przebiegać jego rozwój. Wynika to z faktu, że w rzeczywistości samorząd ma samodzielną władzę bezwzględną tylko w ramach ustalonych przez normy prawne i władza samorządu ma charakter względny, a nadanie jej tytułu władzy najwyższej dla ogółu członków grupy społecznej wskutek przyznania jej maksimum kompetencji jest nierealne24. W literaturze nieraz samorząd bywa określany jako rodzaj autonomii. Takie ujęcia mogą jednak przyczyniać się do powstania pewnego nieporozumienia terminologicznego. W dalszej części rozważań wskażemy na różnice pomiędzy samorządem terytorialnym a autonomią terytorialną. Pozwoli to również lepiej dostrzec istotne cechy samorządu. Rozwiązania prawne dotyczące ustroju samorządu terytorialnego w poszczególnych państwach są mocno zróżnicowane, jednak wszędzie samorząd traktowany jest jako 22 P. Buczkowski, Społeczna recepcja reformy samorządowej, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce. Materiały na seminarium, Warszawa 1992. 23 Z. Leoński, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań 1994, s. 8. 24 P. Buczkowski, Społeczna recepcja…. 21 Regionalne i lokalne ustroje polityczne organizacyjnie i prawnie wyodrębniona korporacja mieszkańców25. A ponadto, samorząd terytorialny jest dynamicznie rozwijającą się formą rządów, z bardzo wyraźnymi różnicami pomiędzy jego historycznymi (nieraz sprzed kilkudziesięciu lat) a współczesnymi postaciami. By nie wspomnieć o różnicach występującymi współcześnie w grupie państw demokratycznych. Samorząd terytorialny, stanowiąc jedną z podstawowych instytucji ustrojowo- prawnych, wywodzi swój byt i gwarancje działania z aktów prawnych najwyższej rangi, łącznie z konstytucją (choć regulacje konstytucyjne bywają nader ogólnikowe). Ustalenia normatywne nie dają jednak pełnej i wyczerpującej de+nicji samorządu, mimo to pozwalają na określenie jego istoty, poprzez opisanie podmiotu i przedmiotu samorządu oraz sposobu wykonywania zadań administracji państwowej. Podmiotem samorządu jest zawsze społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy, państwo natomiast nakłada na nie obowiązek realizacji określonych zadań. Byt samorządu uzależniony jest od woli ustawodawcy. Suwerenem w tym wypadku jest państwo, samorząd suwerennych praw nie posiada26. Akcentując odrębność terytorialnych związków od państwa, należy wskazać, że posiadają one osobowość prawną. Skoro wykonują zadania administracji państwowej, muszą korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, jednocześnie samodzielność samorządu sięga granic prawnie ustalonego nadzoru państwa. Treści i środki nadzoru określone są w ustawach, a wykonywanie czynności nadzorczych należy do rządowego organu administracji ogólnej27. Mówiąc o walorach samorządu zawsze podnosi się kwestie samodzielności. E. Smoktunowicz pisał: „Samorząd bez samodzielności traci swój sens, nie może bowiem ponosić pełnej odpowiedzialności za swoją działalność, tymczasem odpowiedzialność ta zapewnia samorządom wyższą efektywność działania niż mogą mieć organy administracji państwowej powołane do załatwienia tych samych spraw”28. Samodzielność i wynikająca z niej odpowiedzialność pozwala na realizację jednej z podstawowych funkcji samorządu: stymulowania procesów integracyjnych w ramach społeczności lokalnych. Aby ów proces mógł postępować, konieczny jest podział kompetencji, ale w taki sposób, aby decyzje były podejmowane możliwie najbliżej obywatela. Przytoczona zasada zwana „subsydiarnością”29, winna być imperatywem przy podziale kompetencji pomiędzy władzą centralną a lokalną. Zawarty w niej postulat jest nakazem nie powierzania jednostce większej tego co może zrobić, równie wydajnie i efektywnie, jednostka mniejsza. Zatem zasadą jest dążenie do 25 Można tu wskazać Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego jako akt standaryzujący pozycję samorządu, przynajmniej w tych państwach, które ją raty%kowały. 26 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, Warszawa 1990; Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988. 27 B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993. 28 E. Smoktunowicz, Pojęcie i rodzaje samorządów, [w:] Z zagadnień prawa cywilnego, red. L. Ledziński, Białystok 1991, s. 188. 29 Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Kraków 1995. 22 Małgorzata Domagała, Jan Iwanek jak najbardziej racjonalnego podziału władzy między poszczególne szczeble, stosownie do kryteriów efektywności. „Subsydiarność jest przeciwstawiona centralizmowi oraz zbędnemu sprawowaniu władzy (władzy centralnej) skierowanej ku dołowi”30. Taki optymalny rozdział często określany jest terminem „dokładnej adekwatności” Dodajmy, iż zasadę tę przyjęła Unia Europejska, choć pozostaje kwestią otwartą, do których szczebli administracji powinna się odnosić subsydiarność. W centrum uwagi pozostają jednostki usytuowane zaraz po państwie, czyli „regiony”. Poruszona kwestia nadania kompetencji nie może być rozumiana jako zagarnięcie części władzy organom państwowym. Jest to wynik nowej logiki w dynamizmie „pionowej” demokracji, skupiającej decentralizm wzbogacony ideą subsydiarności i partnerstwa. Warto w tym miejscu zaakcentować, że samorządu nie można przeciwstawiać państwu, gdyż stanowi on formę udziału społeczeństwa w kierowaniu sprawami publicznymi w państwie, podnosząc tym samym skuteczność jego zarządzania31. Nie jest zatem istotne, kto wykonuje funkcje publiczne, ważne, by realizacja ich była efektywna. Dwubiegunowość państwo-samorząd (jaka czasami jest widoczna w świecie polityki) jest dwubiegunowością z tego punktu widzenia całkowicie nieuzasadnioną i sztuczną. Władysław Szostak, wymieniając podstawowe cechy państwa, nie przypadkiem – bo odwołuje się do wielowiekowej tradycji – wymienia „(…) zorganizowanie ludzi, a więc uporządkowanie działań ludzi czyli czynienie porządku (rządność) dla realizacji przyjętych celów”32. Ujęcie funkcjonalne wydaje się nadrzędne do pojmowania państwa jako zorganizowanej struktury (aparatu). Charakterystycznym zjawiskiem końca epoki jest zmiana w postrzeganiu władz samorządowych. Dotyczy to nie tylko państw, które wkroczyły na drogę transformacji demokratycznej, gdyż reorganizacja władz lokalnych objęła nieomal wszystkie rozwinięte państwa. Restrukturyzacja samorządu opiera się przede wszystkim na przekształceniu relacji pomiędzy władzą centralną a władzami lokalnym. Często bywa reakcją na wzrost skali interwencjonizmu państwowego. Jednocześnie złożoność systemu władz lokalnych w zaawansowanych demokracjach sprawia, iż postrzeganie samorządu w kategoriach centralizmu i decentralizmu należy uznać za zbyt uproszczone. Współczesna debata nad rolą samorządu sięga głębiej i wiąże się z przekształceniami powiązań pomiędzy różnymi poziomami władzy, przy wykorzystaniu przemian stosunków władzy w obrębie samego społeczeństwa33. Kształtowanie samorządu terytorialnego jest procesem ciągle ewoluującym. Nie istnieje model czy wzorzec końcowy de+nitywnie stabilizujący pozycję, strukturę i rolę władzy lokalnej. Trudno też, przy bardzo 30 D. Lasok, J. Bridge, Law and Institutions of Europe an Union, Butterworths 1994, s. 38. 31 M. Ciepaj, Demokracja w społeczeństwie obywatelskim. Studia i Monogra)e, Opole 1991, s. 72. 32 W. Szostak, Współczesne teorie państwa, Kraków 1997, s. 19. 33 Ciekawe studia z zakresu współczesnych koncepcji rozwoju samorządu przedstawia F. Kjellberg: 'e Changing Values of Local Government, [w:] Wartości podstawowe samorządu…., s. 57.