Samorząd terytorialny a zasada pomocniczości, Ćwiczenia z Samorząd terytorialny

Pobierz Samorząd terytorialny a zasada pomocniczości i więcej Ćwiczenia w PDF z Samorząd terytorialny tylko na Docsity! Państwo i Społeczeństwo V: 2005 nr 1 Monika Chlipała SAMORZĄD TERYTORIALNY A ZASADA POMOCNICZOŚCI Filozoficzne podstawy zasady pomocniczości Funkcjonowanie zasady pomocniczości (subsydiamości1) na gruncie prawa po­ przedza jej występowanie jako myśli, idei filozoficznej. Za prekursorów zasady pomocniczości przyjmuje się w szczególności Arystotelesa oraz św. Tomasza z Akwinu. Arystoteles traktuje pomocniczość jako zasadę sprawiedliwości, słusz­ ności, zgodnie z którą związek (zrzeszenie) nie jest celem, ale środkiem służącym jego uczestnikom do pomocy samym sobie. Zasada pomocniczości zakłada, by zadania, które mogą zostać właściwie wykonane przez mniejsze organizacje, nie były przejmowane przez większe związki. U św. Tomasza z Akwinu występuje rozumienie pomocniczości jako idei, na której winna się opierać współpraca po­ między jednostkami i zbiorowościami. Obowiązkiem państwa jest zapewnienie jednostkom warunków służących realizacji ich potrzeb przy pełnym respektowaniu ich osobowości2. Do ugruntowania rozumienia pomocniczości jako zasady porząd­ ku społecznego przyczyniła się katolicka nauka społeczna. Pius XI w encyklice O odnowieniu ustroju społecznego i dostosowaniu go do normy prawa ewangelii 1 W dalszej części artykułu pojęcia „pom ocniczość” i „subsyd iam ość” będą używ ane zam iennie. Także w literaturze przedm iotu pojęcia te traktow ane s ą ja k o synonim y. (Por. m .in.: H. I z d e b s k i , Sam orząd terytoria l­ ny. Podstaw y ustroju i dzia ła lności, W arszaw a 2003 s. 89-90; Z. N i e w i a d o m s k i , K onsty tucy jne podstaw y samorządu terytoria lnego, [w:] id e m , Sam orząd te iy to ria lny - ustró j i gospodarka. B ydgoszcz-W arszaw a 2001, s. 35; W. K i s i e 1, U strój sam orządu terytoria lnego w Polsce, W arszaw a 2003 s. 31 -38). W yrażane są tym zakresie rów nież poglądy odm ienne. Z daniem E. Popław skiej przyjęte na gruncie po lsk im nazyw anie zasady subsyd iam o­ ści także zasadą pom ocniczości m oże prow adzić do rozum ienia istoty subsyd iam ości jak o polegającej na obo­ wiązku państw a do udzielania bezw arunkow ej pom ocy na rzecz jednostek i ich w spólnot, co pozostaje w sprzecz­ ności z tą zasadą. A utorka dodaje, iż term in „pom ocniczość” w ydaje się bardziej naw iązyw ać do spoteczno- moralnej czy filozoficznej istoty pojęcia, „subsyd iam ość” zaś należy do term inologii politycznej i praw nej (E. P o p ła w s k a , Zasada p om ocn iczości (subsyd iam ości), [w:] Zasady p odstaw ow e p o lsk ie j K onstytucji, red. W. S o k o le w ic z , W arszaw a 1998, s. 189-190). ‘ Por. E. P o p ł a w s k a , Sym posium on the C onstitution o f the Republic o f P o land - P art I: The Principle o f Subsidiarity under the 1997 C onstitution o f Poland. „Saint L ouis-W arsaw T ransatlan tic Law Jou rna l” 1997, nr 107; e a d e m . Zasada p o m o cn iczo śc i..., s. 191. (:Quadregesimo annó) stwierdził, że „tego, co jednostka może zdziałać z własnej inicjatywy i własnymi silami, nie wolno jej wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabie­ ranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełnić i prze­ kazywanie ich społecznościom większym i wyższym. Każda akcja społeczna ze swego celu ma charakter pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu spo­ łecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać”3. Zasada pomocniczości w ujęciu Piusa XI wyraża po pierwsze zakaz, iż nie wolno odbierać jednostce tego, co może do­ konać sama, i przenosić na inną płaszczyznę działania, po drugie, nakazuje udzie­ lenie pomocy wspólnotom mniejszym wtedy, gdy ich zdolność do działania jest niewystarczająca4. W filozoficznym pojmowaniu subsydiamości jej istota wyraża się w dążeniu do doskonalenia funkcjonowania istniejących struktur społecznych i mechanizmów działania władzy publicznej5. Zasada subsydiamości recypowana na grunt prawa nawiązuje do treści pomocniczości akceptowanej przez katolicką naukę społeczną oraz rozumiana jest jako „fundamentalna norma kształtująca podział kompetencji pomiędzy władze poszczególnych szczebli”6. Kryterium tego podziału stanowi niewystarczalność władz szczebla niższego. Interwencja ze strony władz wyższego szczebla jest za­ sadna nie tylko, gdy organy niższe są niewystarczające do realizacji danego zada­ nia, ale dodatkowo musi byś spełniony warunek, że władza centralna potrafi osią­ gnąć ten sam cel, przy użyciu odpowiednich środków7. Kryterium niewystar- czalności po stronie organu niższego oraz gwarancja efektywności działania przez organ wyższy uzasadniają ograniczanie kompetencji władz szczebla niższego w określonych dziedzinach. Zasada pomocniczości w polskim porządku prawnym Rozumienie zasady pomocniczości w polskim porządku prawnym nawiązuje do jej filozoficznej genezy. Podstawy prawne obowiązywania zasady pomocniczości nie mają jednolitego charakteru. Podkreślić jednak należy, iż zasada ta jest wyrażona w aktach prawnych najwyższej rangi, w ustawie zasadniczej oraz Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (EKST)8. 3 P i 11 s X I , Q undregesim o anno, „Z nak” 1982, nr 7-8, s. 708. 4 Por. K. P o d g ó r s k i , K ierunki zm ian praw a sam orządow ego, „Sam orząd Terytorialny” 1992, nr 11. 5 Por. .1. C i a p a l a , Zasada su b syd ia m o śc i w K onstytucji Rzeczypospolitej P olskiej i w Unii Europejskiej (zagadnienia podstaw ow e), [w:] R egion europejski a p o lskie województwo, red. A. B a ł a b a n , B. S i t e k , Toruń 1998 s. 93. 6 J. R e g u l s k i , K ilka refleksji o in tegracji europejskiej i sam orządzie terytoria lnym , „Sam orząd Teryto­ rialny” 1 9 9 5 ,n r 5. 7 Cli. M i 11 o n - D e I s o 1, Zasada p om ocniczości, K raków 1995, s. 39. 8 E uropejska K arta Sam orządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607). W zw iązku z członkostw em Polski w Unii Europejskiej obow iązuje w naszym porządku prawnym zasada subsyd iam ości w yrażona w trakta tach w spólnotow ych, która odnosi się do podziału kom petencji między W spólno tą a Państw am i C złonkow skim i. Z godnie z nią, W spólnota podejm uje działania tylko w ów czas i tylko w takim zakresie , gdy cele proponow anych działań nie m ogą być skutecznie osiągnięte przez Państwa C złonkow ­ skie, a zatem , z uw agi na skalę lub skutki proponow anych działań , zostaną lepiej zrealizow ane przez W spólnotę. ministracji jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości zgodnie z jej istotą wy­ rażoną w Konstytucji. Samorząd terytorialny w celu wykonywania powierzonych mu zadań pu­ blicznych może nie tylko tworzyć jednostki organizacyjne (gminne, powiatowe, wojewódzkie), ale także zawierać umowy z innymi podmiotami16. Ustawodawca nie definiuje i nie wprowadza zamkniętego katalogu podmiotów, z którymi wła­ dze samorządowe mogą zawierać umowy w celu wykonywania zadań publicz­ nych. Podstawową przesłanką jest zdolność podmiotu do zawierania umów we własnym imieniu17. Przekazywanie wykonania zadań w drodze umów zawiera­ nych z podmiotami prywatnymi pozwala ograniczyć nadmierną sztywność w za­ kresie administracji publicznej, powoduje większą elastyczność i efektywność działania w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. W kontekście realizacji zasady pomocniczości regulacja ta jest ważna, ale niewystarczająca dla podejmowania przez organy samorządowe współpracy z or­ ganizacjami pozarządowymi. Zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie, roz­ wiązanie dopuszczające zawieranie umów z innymi podmiotami ma charakter ustrojowy. Tym samym nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej dla tego rodzaju umów. Niezbędne są regulacje prawa materialnego dopuszczające taką możliwość. Dobrze zatem, że ustawodawca nie poprzestał na przedstawionej regulacji jako podstawie współdziałania jednostek samorządowych z podmiotami zewnętrznymi, bowiem przy braku szczegółowych podstaw prawnych w przepi­ sach prawa materialnego tego rodzaju współpracy trudno byłoby nadać wymiar realny18. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie19 tworzy pod­ stawy prawne, w oparciu o które organy władzy publicznej mogą kształtować współpracę z organizacjami pozarządowymi, mającymi status organizacji pożytku publicznego20. Ustawodawca wprowadza obowiązek współpracy organów admini­ stracji publicznej przy wykonywaniu zadań publicznych z organizacjami pozarzą­ dowymi, prowadzącymi działalność pożytku publicznego21. Określone zostały 16 Art. 9, ust. 1 ustaw y o sam orządzie gm innym , art. 6, ust. 1 ustaw y o sam orządzie pow iatow ym , art. 8, ust. 1 ustaw y o sam orządzie wojew ództw a. 17 Por. K. B a n d a r z e w s k i, K om entarz do ustawy o sam orządzie g m innym , red. P. C h m i e l n i c k i , W ar­ szawa 2004, s. 110-111. 18 Por. art. 25, ust. 1 ustaw y z 12 m arca 2004 r. o pom ocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., n r 64, poz. 593), zgodnie z którym organy adm inistracji rządow ej i sam orządow ej m ogą zlecać realizację zadania z zakresu pom ocy społecznej, udzielając dotacji na finansow anie lub dofinansow anie realizacji zleconego zadania m .in. organiza­ cjom pozarządow ym , prow adzącym działalność w zakresie pom ocy społecznej. 19 U staw a z 24 kw ietn ia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o w olontariacie (Dz. U. z 2003 r., nr 96, poz. 873 z późn. zm .). , 20 U staw odaw ca szeroko defin iu je pojęcie organizacji pozarządow ych, przyjm ując, że są nim i organizacje niebędące jednostkam i sektora publicznego i n iedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby praw ne łub jednostk i nieposiadające osobow ości praw nej, w tym fundacje i stow arzyszenia. O rganizacja posiadająca p rzym io t o rgan i­ zacji pozarządow ej m oże prow adzić działalność pożytku publicznego, czyli dzia łalność społecznie użyteczną w sferze ustaw ow o określonych zadań publicznych. Sfera ta obejm uje zadania publiczne określone w sposób generalny i otwarty. R ada M inistrów w drodze rozporządzenia m oże określić inne zadania jak o należące do sfery publicznej, biorąc pod uw agę ich społeczną użyteczność oraz m ożliw ość ich w ykonyw ania przez organizacje pozarządow e w sposób zapew niający w ystarczające zaspokajanie potrzeb społecznych (art. 3 i 4 ustaw y o dzia łal­ ności pożytku publicznego i o w olontariacie). 21 Art. 5, ust. 1 ustaw y o działalności pożytku publicznego i o w olontariacie. formy tego współdziałania. Można wśród nich wyróżnić dwie grupy: finansowe formy współpracy, którymi są zlecanie realizacji zadań publicznych przez powie­ rzenie ich wykonywania wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji lub wspieranie wykonywania takich zadań, polegające na udzieleniu dotacji na dofinansowanie ich realizacji'", oraz formy współpracy o charakterze niefinanso- wym, do których ustawodawca zalicza: wymianę informacji pomiędzy organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi o planowanych kierun­ kach działalności w zakresie wykonywania zadań publicznych, konsultacje z orga­ nizacjami pozarządowymi, tworzenie wspólnych zespołów o charakterze dorad­ czym i inicjatywnym23. Ustawowy katalog form współpracy podmiotów władzy z organizacjami pozarządowymi pozostaje otwarty. Dopuszczalne jest jego rozwi­ nięcie o inne sposoby realizacji zadań publicznych przez organizacje pożytku pu­ blicznego. Ustawa nie wskazuje organu właściwego do określenia innych form współpracy. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego kompetencja w zakresie wprowadzania nowych form współpracy należy do ich organów stano­ wiących. Współdziałanie z organizacjami pozarządowymi w celu wykonywania za­ dań publicznych nie jest kierowane tylko do organów samorządowych. Niemniej jednak także w tej ustawie została podkreślona szczególna rola samorządu teryto­ rialnego w zakresie upowszechniania i realizacji założeń zasady pomocniczości. Ustawodawca zobowiązał organy jednostek samorządowych do uchwalania rocz­ nych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi24. Rozwiązanie takie służy dostosowaniu form współpracy do warunków i specyfiki każdej jednostki samorządowej oraz pozwala wskazać, jakie zadania będą realizowane w drodze kooperacji z organizacjami pozarządowymi. Współpraca organów samorządowych z organizacjami pozarządowymi, zgodnie z ustawą, winna opierać się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konku­ rencji i jawności^. Wprowadzenie obowiązku uchwalania przez organy samorzą­ dowe programów współpracy jest środkiem obligującym władze samorządowe do współdziałania z organizacjami pozarządowymi, jednakże bez narzucania form i dziedzin tej współpracy, co odpowiada istocie pomocniczości oraz pozostaje zgodne z zasadą samodzielności samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że współpraca z organizacjami pozarządowymi nie może prowadzić do sytuacji, że samorząd pozbawia się możliwości wykonywania danego zadania, działania w obszarze, którego ono dotyczy. Współdziałanie pod­ miotów władzy z organizacjami obywatelskimi jest niezbędne dla realizacji zasady pomocniczości, ale wzajemne relacje tych podmiotów winny stanowić uzupełnie­ nie w działalności samorządu terytorialnego, a nie zastępować jej. Samorząd tery­ torialny ponosi odpowiedzialność za wykonywanie zadań przekazanych przez ustawodawcę także w sytuacji, kiedy nie jest ich bezpośrednim wykonawcą. 22 Art. 5, ust. i . pkt I w /w . / usl. 4, pkt 1-2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o w olontariacie. 21 Art. 5. ust. 1, pkt 2-4 ustaw y o działalności pożytku publicznego i o w olontariacie. 24 Art. 5, ust. 3 ustaw y o działalności pożytku publicznego i o w olontariacie. 2' Art. 5, ust. 2 ustaw'y o działalności pożytku publicznego i o w olontariacie. Wnioski Podsumowując, wskazane podstawy zasady pomocniczości oraz rozwiązania prawne umożliwiające realizację jej założeń uzasadniają tezę, iż pomocniczość jest zasadą obowiązującą w polskim porządku prawnym. Pozostaje pytanie o jej fak­ tyczną realizację. W zakresie realizacji zasady pomocniczości, podejmowania działań zgodnych z jej istotą, najważniejsza rola przypada jednostkom samorządu terytorialnego, w szczególności gminie. Funkcjonowanie zasady pomocniczości wymaga zobowiązania podmiotów samorządowych do współdziałania z obywate­ lami i ich organizacjami w zakresie wykonywanych zadań, które winny być po­ dejmowane na rzecz i w interesie mieszkańców. Wykonywanie przez organy samo­ rządowe zadań publicznych przy uwzględnieniu zasady pomocniczości, czyli we współpracy z organizacjami pozarządowymi, jest procesem, który dopiero się za­ czął w działaniach władz samorządowych. Warunkiem jego zapoczątkowania było przyjęcie niezbędnych regulacji prawnych, których realizacja nie może być natychmia­ stowa. Samorząd terytorialny jest podmiotem, którego działanie, aktywność w znacz­ nej mierze przesądza o faktycznym obowiązywaniu zasady pomocniczości.