Struktura Rady Ministrów w Rzeczpospolitej Polskiej a ..., Egzaminy z Administracja

Pobierz Struktura Rady Ministrów w Rzeczpospolitej Polskiej a ... i więcej Egzaminy w PDF z Administracja tylko na Docsity! Państwo i Społeczeństwo II: 2002 nr 2 Marian Grzybowski STRUKTURA RADY MINISTRÓW W RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ A REFORMA CENTRUM RZĄDOWEGO (1992-1999) 1. UWAGI WSTĘPNE Przedmiotem rozważań jest treść unormowań prawnych struktury Rady Mini­ strów (Rządu) RP oraz rządowej administracji centralnej w latach 1992-1999. Anali­ zą objęto uregulowania prawne struktury Rządu i rządowej administracji centralnej w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie i wprowadzenie w życie Kon­ stytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.; a ponadto - uregulowania konstytucyjne, ustawowe i podstawowe datowane na lata 1997-1999 (do 31 XII 1999 r.). Cezurę czasową wyznacza - co do daty początkowej - uchwalenie i wejście w życie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Ustawa ta stanowiła jeden z zasadniczych elementów pakietu ustaw reformujących funkcjonowanie gospodar­ ki i administracji publicznej, wdrażających kompleksową reformę tzw. Centrum Rządowego1. Zasadniczymi etapami ewolucji uregulowań prawnych w odniesieniu do struktu­ ry Rady Ministrów i centralnej administracji rządowej stały się kolejno: ' Zapoczątkowały tę reformę, jeszcze przed 1993 r., prace powołanego w grudniu 1992 r. (z inicjatywy ówczesnego Ministra - Szefa URM, J. M. Rokity) seminarium przekształconego rychło w Zespół do Spraw Reformy Centrum Rządu. Prace te były kontynuowane pod auspicjami pełnomocnika Rządu ds. reformy Urzędu Rady Ministrów. Por. opracowanie Funkcjonowanie i aparat Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, URM, Warszawa listopad 1993, s. 8-9. 94 MARIAN GRZYBOWSKI a) ustanowienie i wprowadzenie w życie (z dniem 17 X 1997 r.) postanowień Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., a w szczególności jej rozdział VI (art.art. 146­ -162: Rada Ministrów i administracja rządowa); b) uchwalenie i wprowadzenie w życie postanowień ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Cechą prawnych uregulowań struktury działowej centralnej administracji rządo­ wej w omawianym okresie była jej niestabilność. Ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - niezależnie od nie przewidywanego uprzednio opóźnienia jej wprowadzenia w życie po objęciu politycznego steru rządu przez nową koalicję rządową (AWS i Unii Wolności) w wyniku wyborów z 1997 r.2 - była szereg razy nowelizowana. Nowelizacje te miały miejsce w 1999 roku (por. Dz. U. 1999, nr 82, poz. 920) jak i - pięciokrotnie - w 2000 roku (por. Dz. U. 2000: nr 12, poz. 136; nr 43, poz. 489; nr 48, poz. 550; nr 62, poz. 718; nr 70, poz. 816). Inną kwestią była zgodność uregulowań prawnych pochodzących z okresu po­ przedzającego datę wprowadzenia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.» tj. dzień 17 października 1997 r„, z uregulowaniami struktury i zasad funkcjonowania Rady Ministrów (rządu RP) zawartymi w rozdz. VI Konstytucji RP [„Rada Mini­ strów i administracja rządowa”]. Konieczność konfrontacji treści i formy dotychcza­ sowych uregulowań z przepisami (postanowieniami) Konstytucji - w istotnym dla podjętej analizy zakresie - dotyczy w szczególności ich zgodności z postanowienia­ mi art.art. 147-149 i 156-157 Konstytucji RP jako regulującymi kwestie struktury Rady Ministrów, pozycji ustrojowej Prezesa Rady Ministrów oraz zakresu odpowie­ dzialności i rodzajów odpowiedzialności członków składu Rady Ministrów3. 2. STRUKTURA I SKŁAD RADY MINISTRÓW W ŚWIETLE „MAŁEJ KONSTYTUCJI” Z 17 X 1992 R. Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o sa­ morządzie terytorialnym4 („Mała Konstytucja” z 1992 r.) ujmowała unormowania dotyczące Rady Ministrów (Rządu) w rozdziale 4, zatytułowanym: „Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej (Rząd)”. Unormowania odnoszące się do składu i - pośrednio - do struktury Rady Ministrów zawarte zostały w art.art. 53 ust. 1-3,55 ust. 1 i 2,56 ust. 1 i 2 wspomnia­ nego tu aktu. 2 Por. St. G e be th n er , Stabilność i dynamika zmian w polskim elektoracie w latach 1991-1997, [w:] R. M a r k o w s k i (red.), (fyboryparlamentarne 1997, Warszawa 1999, s. 237. 3 Por. W. S o k o l e w i c z , Odpowiedzialność parlamentarna Rządu RP, Kancelaria Sejmu, Biuro Studiów i Ekspertyz, Warszawa 1993, s. 12 i n. 4 Dz. U. 1992, nr 84, poz. 426. STRUKTURA RADY MINISTRÓW W RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ 97 administracji”. Z kontekstu postanowienia nic wynika, po pierwsze, przez co (w ja­ kiej postaci) nastąpić ma określenie (wyodrębnienie) działu administracji pozostają­ cego pod kierownictwem ministra. Samo pojęcie „działu administracji państwowej” nic zostało zdefiniowane ani przez postanowienia „Małej Konstytucji” z 1992 r., ani też - co istotne - przez unormowanie rangi ustawowej, stanowiące przedłużenie regulacji konstytucyjnej. Nie wiadomo też, czy wzmiankowana regulacja w formie ustawy zakresu działa­ nia ministra miała być - w intencji ustrójodawcy - jednorodną regulacją rodzajową, swoistym standardem uregulowania zakresu działania typowego ministra (co wydaje się mało realne - wobec zróżnicowania merytorycznego właściwości rzeczowej i funkcjonalnej poszczególnych działów administracji), czy też grupą zindywiduali­ zowanych unormowań ustawowych dla poszczególnych ministrów. Wątpliwości okazują się większe, jeśli przyjdzie je konfrontować z uprzednią regulacją konstytu­ cyjną1*, iż „urząd ministra tworzy się w drodze ustawy”. Pojęcie „działu administracji państwowej” nic zostało - mimo długoletniego stosowania - zdefiniowane w „Małej Konstytucji”. Dopiero znacznie późniejsza ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej posłużyła się zbliżonym pojęciem „działu administracji rządowej”, nic definiując go zresztą. Przez dokonanie - w rozdz. 2 - tego, co ustawodawca nazwał „klasyfikacją działów administracji rządowej”, kategoria „działu administracji” (rządowej) uległa pewne­ mu dookrcśleniu. Trudno byłoby wszak tę kategorię, ukształtowaną ustawowo znacz­ nie później, odnieść do regulacji konstytucyjnej z 1992 r.; byłaby to zbyt daleko posunięta ekstrapolacja. Ustawowa delimitacja zakresu działania ministrów oraz - w okresie później­ szym (od 1997 r.) - określenie struktury działowej centralnej administracji rządowej ma tu skutek prawny i zarazem faktyczny. Ogranicza swobodę decyzyjną podmiotu powołującego (wybierającego) rząd. Polska Ustawa konstytucyjna z 1992 r. nic poszła natomiast śladem równoczesnych „siostrzanych” regulacji niektórych państw (np. konstytucji Rumunii z 1991 r., czy Węgier po nowelizacji z 1990 r.9), iż liczba ministrów (ministerstw) została określona ustawowo. Co do powołania i liczby wiceprezesów Rady Ministrów „Mała Konstytucja” z 1992 r. dopuszczała pewną uznaniowość praktyki po! ityczno-ustrojowcj. W szcze­ gólności przewidywała możliwość (ale nic powinność) powołania wiceprezesów Rady Ministrów10. Na marginesie sformułowania poszczególnych segmentów art. 53 odnotować trzeba pewną niekonsekwencję ustrojodawcy. O ile w pkt. 2 art. 53 ust. 1 ustawa konstytucyjna traktuje o „wiceprezesach Rady Ministrów” w liczbie mno­ * Por. art. 42 Konstytucji PRL z 1952 r. (Dz. U. 1976, nr 7, poz. 36). * Konstytucja Rumunii z 1991 r., arl. 101 ust. 3; konstytucja Wągier po nowelizacji z 1990 r., §34. 10 Por. art. 53 ust. I pkt 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. 98 MARIAN GRZYBOWSKI giej, ergo - zakłada powołanie ich co najmniej dwóch, to w art. 53 ust. 2 znaleźć można zwrot „w razie nie powołania wiceprezesa Rady Ministrów obowiązki jego może pełnić jeden z ministrów”. Oznacza to dopuszczenie możliwości powołania jedynie jednego wiceprezesa Rady; gdy nawet to nie nastąpiło, wchodzi w grę skorzystanie z dyspozycji art. 53 ust. 2 (tj. powierzenie obowiązków wiceprezesa Rady Ministrów jednemu z ministrów). Wiodąca rola Prezesa Rady Ministrów w formowaniu Rządu nakazuje w jego inicjatywie i przedłożeniach upatrywać dominujący czynnik sprawczy w odniesieniu do powołania lub nie powołania wiceprezesów Rady Ministrów jak również - w zakresie określenia ich liczby i obsady personalnej tychże stanowisk. Dodać trzeba, iż inicjatywy te i decyzje nie są w pełni - w sensie politycznym - autonomicz­ nym zachowaniem Prezesa Rady Ministrów; determinują je ustalenia partyjne, zaś w przypadkach koalicyjne formuły rządu - ustalenia koalicyjne11. Kolejna, czwarta kategoria członków składu Rady Ministrów, przewidziana w art. 53 „Małej Konstytucji” z 1992 r. to „przewodniczący określonych w ustawie ko­ misji i komitetów sprawujących funkcje naczelnych organów administracji państwo­ wej” (powołani w trybie art. 57-62, tj. tożsamym z trybem powoływania ministrów). Ustawa konstytucyjna z 1992 r. nie zawierała wytycznych, w jakich przypadkach rola „naczelnego organu administracji państwowej” (by użyć terminologii zaczerp­ niętej z „Małej Konstytucji”) przypadała nie ministrowi, ale określonej w ustawie komisji czy komitetowi. Nie dokonuje nadto rozróżnienia pomiędzy „komisjami” a „komitetami” pełniącymi funkcje naczelnych organów administracji państwowej12. Nieco dwuznaczne jest także sformułowanie - w liczbie mnogiej - „określonych w ustawie komisji i komitetów”. Dopuszcza ono zarówno wykładnię, wedle której wskazania wspomnianych tu „komisji i komitetów” nastąpić miałoby w jednej usta­ wie, jak też - dokonanie wzmiankowanego wskazania („określenia”) komisji i komi­ tetów pełniących funkcje naczelnych organów administracji w indywidualnie uchwa­ lanych ustawach, osobnych dla poszczególnych komisji czy komitetów tego typu. Zrównanie trybu powoływania przewodniczących komisji i komitetów z trybem powoływania ministrów interpretować należy jako przejaw intencji ich jednorodne­ go traktowania w ramach przypisanej im przez ustawę konstytucyjną z 17 X 1992 r. roli „naczelnych organów administracji państwowej”13. “ Por. P. S a r n e c k i , Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej (Rząd), [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1995, s. 1 i n.; M. Chmaj , W. Sok ó ł , Teoretyczne i praktyczne aspekty funkcjonowania koalicji gabinetowych, [w:] M. Chmaj , A. Ż m i g r o d z k i (red.), Gabinety koalicyjne w Polsce w latach 1989-1996, Lublin 1998, s. 13; W. Sk r z y d ł o , Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 161. 12 R. Mojak , Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, [w:] W. S k r z y ­ d ł o (red.), Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, Warszawa 1997, s. 150 i n. 13 Podobne uwagi W. S o k o l e w i c z a , Rada Ministrów i administracja..., op. cit., s, 11 (art. 159). STRUKTURA RADY MINISTRÓW W RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ 99 3. STRUKTURA 1 SKŁAD RZĄDU W ŚWIETLE USTAWY Z 8 VIII 1996 R. O ORGANIZACJI I TRYBIE PRACY RADY MINISTRÓW ORAZ O ZAKRESIE DZIAŁANIA MINISTRÓW'4 Wedle art. 53 ust. 3 zd. 2 „Małej Konstytucji” z 1992 r. „organizacja i tryb pracy” Rady Ministrów winien mieć uregulowanie ustawowe. Wykonaniem tej powinności konstytucyjnej było uchwalenie - w dniu 8 sierpnia 1996 r. (a więc po blisko czterech latach) - ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Wskazana tu ustawa zawiera szereg uregulowań dopełniających unormowania „Małej Konstytucji”. Po pierwsze, ustawa doprecyzowuje nieco rolę (i pozycję ustrojową) wicepreze­ sów Rady Ministrów. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy z 8 VIII 1996 r. wice­ prezesi - w razie nieobecności Prezesa RM lub czasowej niemożności wykonywania przezeń „obowiązków w Radzie Ministrów” kierują pracami Rady Ministrów, pod warunkiem wszak indywidualnego wyznaczenia do tej roli konkretnego wiceprezesa Rady przez Prezesa Rady Ministrów. Wiceprezesi sprawują swe funkcje i realizują zadania „w zakresie powierzonym przez Prezesa Rady Ministrów”; nie dysponują przeto samoistnym i własnym zakresem zadań (i kompetencji ich realizacji15). Po drugie, ustawa dopuszcza strukturalne łączenie stanowisk tak Prezesa Rady Ministrów jak i stanowisk wiceprezesów ze stanowiskiem ministra. W przypadku tym ma miejsce kumulacja ról (także: uprawnień i powinności konstytucyjnych i ustawowych). W odniesieniu do wiceprezesów Rady Ministrów łączenie stanowi­ ska z funkcją ministra prowadzić musi do przedmiotowego „uprofilowania” zadań konkretnego wiceprezesa Rady (czego nic zakłada ustawa w odniesieniu do wicepre­ mierów nie będących jednocześnie ministrami). Ustawa z 8 VIII 1996 r. dopuszcza powołanie instytucji „pełnomocnika Rzą­ du”16. Wymaga przy tym (i ogranicza tym samym rolę pełnomocnika Rządu), by powołanie pełnomocnika następowało w odniesieniu „do określonych spraw o charakterze czasowym”. Nadto ustawa precyzuje (zawężając) krąg osób, które mogą być przez Radę Ministrów ustanowione „pełnomocnikami Rządu”. Wyliczenie ma charakter enume­ ratywny i obejmuje: a) sekretarzy stanu, b) podsekretarzy stanu, c) w szczególnie uzasadnionych przypadkach - i tylko w zakresie zadań o zasię­ gu regionalnym - wojewodów (będących, jak wiadomo, przedstawicielami Rządu w konkretnym województwie). 14 Dz. U. 1996, nr 106, poz. 492. 15 Wniosek ten nasuwa literalna i semantyczna wykładnia art. 6 ust. 2 ustawy z 8 VIII 1996 r. 16 Art. 10 ust. I ustawy z 8 VIII 1996 r. 102 MARIAN GRZYBOWSKI Kancelaria Prezesa Rady Ministrów znalazła unormowanie swej pozycji ustrojo­ wej, struktury i zadań w rozdz. 5 ustawy z 8 VIII 1996 r. Funkcjonuje, zgodnie z nazwą, jako jednostka organizacyjna obsługi, przy Prezesie Rady Ministrów23. Ustawodawca, zmierzając do pozbawienia jej atrybutów władztwa organizacyjnego i samoistnych uprawnień, nie zachował wszak pełnej konsekwencji w kojarzeniu usytuowania Kancelarii z zakresem jej zadań. Krąg zadań, przypisany ustawą z 8 VIII 1996 r. Kancelarii Prezesa Rady Mini­ strów, obejmuje - w sferze podmiotowej - obok Prezesa Rady Ministrów i - co zrozumiałe - zastępujących go wiceprezesów Rady Ministrów także: Radę Mini­ strów, stałe komitety Rady Ministrów oraz Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Ponadto, zgodnie z dyspozycją kompetencyjną art. 26 ust. 2, Kancelaria „może również obsługiwać pełnomocnika Rządu oraz wskazane przez Prezesa Rady Mini­ strów inne niż określone w ust. 1 pkt. 3 organy pomocnicze i opiniodawczo-dorad­ cze Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów oraz komisje wspólne”. Analiza unormowań prowadzi do ambiwalentnych konkluzji. Z jednej strony, poprzez zmianę nazwy z „Urzędu” na „Kancelarię” oraz jednoznaczne usytuowanie Kancelarii przy Prezesie Rady Ministrów uzyskano ściślejsze podporządkowanie Kancelarii premierowi (organowi monokratycznemu); temu samemu celowi służy pozbawienie Szefa Kancelarii statusu równego ministrowi (w randze Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów). Zgodnie z nowym uregulowaniem, zawartym w ustawie z 8 VIII 1996 r.24 Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jest powoływany i odwo­ ływany przez Prezesa Rady Ministrów (a więc w trybie odmiennym od przewidzia­ nego dla powoływania ministrów). Prezes Rady Ministrów powołuje też (i odwołu­ je) sekretarzy i podsekretarzy stanu w Kancelarii25. Porównanie podmiotowego zasięgu zadań „obsługowych” b. Urzędu Rady Ministrów oraz uformowanej na podstawie ustawy z 8 VIII 1996 r. Kancelarii Pre­ zesa Rady Ministrów nie prowadzi do wniosku, iż nastąpiła w tej sferze znacząca, 13 Z. Eschenburg - pisząc o Urzędzie Kancelarii w RFN - uznaje ten urząd za „organ kierownictwa i łączności kanclerza federalnego z innymi organami konstytucyjnymi oraz organi­ zacjami społeczno-po li tyczny m i1 a także - organ koordynujący działalność organów rządo­ wych. Por. T. Es c h e nb ur g , Staat und Geseltschaft in Deutschland, wyd. III, Stuttgart 1957, s. 746. Tych ról wyraźnie nie chciano przypisać Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. 24 Art. 27 ustawy z 8 VIII 1996 r. 25 Unormowanie, zawarte w art. 28 ustawy z 8 VIII 1996 r. wzbudza zróżnicowane odczucia. Pozostaje bowiem, z jednej strony, koherentne z ideą podporządkowania Kancelarii i jej składu osobowego Prezesowi Rady Ministrów. Z drugiej jednak oznacza, iż w obrąbie Kancelarii two­ rzone są wysokiej rangi stanowiska administracyjne (jak sekretarze i podsekretarze stanu), nie­ rzadko o profilu politycznym (sekretarze stanu), co stanowi przejaw tendencji do rozbudowywa­ nia, hierarchizowania (a być może - także upolitycznienia) i wzmacniania Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. STRUKTURA RADY MINISTRÓW W RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ 103 a tym bardziej: radykalna zmiana. Elementy kontynuacji (co funkcjonalnie zrozu­ miałe) zdecydowanie dominują. Szczególnie istotne jest pozostawienie w gestii Kancelarii - działającej jako „Kancelaria Prezesa Rady Ministrów” - obsługi Rady Ministrów, stałych komitetów Rady Ministrów i Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Zadania „obsługowe” Kancelarii wykraczają - w ujęciu funkcjonal­ nym - poza konstytucyjny zakres kierowania pracami Rady Ministrów, reprezento­ wania („na zewnątrz”) Rady Ministrów oraz koordynacji i kontroli prac członków Rady Ministrów, co jest - zbiorczo - konstytucyjną rolą ustrojową Prezesa Rady Ministrów. Kancelaria ma nadal, niezależnie od swej nazwy (nie dość zatem ade­ kwatnej do podmiotowego zakresu działania) sprawować obsługę: 1) na zasadzie obowiązkowej: a) Rady Ministrów in corpore, b) stałych komitetów Rady Ministrów (takich, jak: Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów, Komitet Społeczny Rady Ministrów, Komitet Spraw Obronnych Rady Ministrów), c) Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, 2) na zasadzie fakultatywnej (tj. w przypadkach powołania tego typu organów): a) pełnomocników Rządu (w razie ich powołania), b) wskazanych przez Prezesa Rady Ministrów organów pomocniczych i opi­ niodawczo-doradczych, c) komisji wspólnych Rady Ministrów i instytucji (organizacji) pozarządo­ wych (takich jak Komisja Wspólna Rządu i Episkopatu czy Komisja Wspól­ na Rządu i Samorządu). Pozostawienie w gestii Kancelarii Prezesa Rady Ministrów obsługi tak rozsze­ rzonego kręgu podmiotów podlega trzem różniącym się wersjom wykładni (rozumo­ wania), przy czym każda z tych wersji znajduje pewne oparcie tak w sformułowa­ niach „Małej Konstytucji” i ustawy z 8 VIII 1996 r., jak i w szerszym kontekście ustrojowym. Wersja pragmatyczno-funkcjonalna, opiera się na założeniu26, że pożądane było odejście od wersji Urzędu Rady Ministrów jako względnie samodzielnego organu pośredniczącego w kontaktach między Radą Ministrów i jej Prezesem a innymi organami państwa, w tym: ministrami (i ministerstwami), centralnymi urzędami oraz administracją rządową w terenie. Zastąpienie Urzędu Rady Ministrów Kancelarią Prezesa Rady Ministrów oznaczało pozbawienie tej instytucji elementów władztwa organizacyjnego przy zachowaniu funkcji „obsługowych”. Te ostatnie funkcje speł­ niane są, ze względu na potrzeby funkcjonalne, w podobnym - ja k w okresie działa­ nia Urzędu Rady Ministrów - zakresie podmiotowym. Ze względów praktycznych nie uległy poważniejszym zmianom (redukcji) instytucje rządowe wymagające stałej 26 Stanowisko takie wielokrotnie deklarowano w pracach nad reformą centrum rządowego. 104 MARIAN GRZYBOWSKI obsługi. Zachowanie zasięgu podmiotowego obsługi realizowanej aktualnie przez Kancelarią Prezesa Rady Ministrów jest funkcją zachowania - w postaci istotnie niezmienionej - struktury i zadań obsługiwanych gremiów rządowych i organów Rządu (Rady Ministrów). Wersja druga interpretacji zasadza się na widocznej w „Małej Konstytucji” z 17 X 1992 r. oraz w postanowieniach ustawy z 8 VIII 1996 r. [o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działania ministrów] tendencji do umocnienia pozycji ustrojowej i jednoosobowego kierownictwa pracami rządu, przyznanego Prezesowi Rady Ministrów27. Tendencji tej odpowiadają i harmonizują z nią: usytu­ owanie Kancelarii przy Prezesie Rady Ministrów, uprawnienia Prezesa RM do obsady stanowisk: Szefa Kancelarii, Sekretarzy i podsekretarzy stanu w Kancelarii, nadania - w drodze rozporządzenia - statutu Kancelarii (a w jego ramach - określe­ nia szczegółowego zakresu zadań i organizacji Kancelarii28). Przypisanie wspomnianych tu kompetencji Prezesowi Rady Ministrów - w kon­ tekście przypisanych Kancelarii w art. 29 ustawy z 8 VIII 1996 r. zadań - prowadzić może do zwiększenia roli aparatu Kancelarii i pośrednio umniejszać wpływ pozo­ stałych członków składu Rady Ministrów (w tym: ministrów) na zasób danych dostępnych Radzie Ministrów i jej Prezesowi oraz przygotowanie propozycji aktów i decyzji (uchwał) Rządu. Trzecia interpretacja nawiązuje do tezy o dużej odporności struktur urzędniczo- biurokratycznych na zmiany zmniejszające ich wpływ i znaczenie w procesach podejmowania decyzji. W ramach tej interpretacji kręgi urzędnicze czynne w ramach aparatu administracji centralnej, w tym: powiązane uprzednio z instytucją b. Urzędu Rady Ministrów nic były w stanie sformułować (lub: nic zaryzykowały) stanowiska otwarcie przeciwstawiającego się idei likwidacji Urzędu Rady Ministrówjako insty­ tucji o zbyt rozrosłym wpływie i zakresie władztwa organizacyjnego. Aprobując utworzenie - w miejsce likwidowanego Urzędu - Kancelarii Prezesa Rady Mini­ strów stymulowały „przemycenie” do ustawowego określenia zakresu działania i zadań Kancelarii szerokiego spektrum zadań, a w następstwie tego zabiegu - utrzymanie znacznego zakresu wpływów, nie mieszczących się w granicach funkcji czysto „obsługowej”. Za interpretacją tą przemawia dziewięciopunktowy katalog zadań Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, który mieści szereg zadań otwierających drogę do wywie­ rania znacznego (jeśli nic: nadmiernego) wpływu na funkcjonowanie administracji rządowej. W szczególności do zadań, których realizacja dopuszcza poszerzenie wpływu Kancelarii Prezesa RM poza funkcje jednoznacznie obsługowe zaliczyć należy: 21 Uwagi R Sarneckiego do rozdz. 4, art. 53 „Małej Konstytucji”, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 1995, s. 2. 2S Por. art. 31 ustawy z 8 VIII 1996 r. STRUKTURA RADY MINISTRÓW W RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ 107 krctnych składach Rady Ministrów - od skojarzenia dwu elementów: ustaleń między­ partyjnych (w rządach o formule koalicyjnej) lub partyjnych (w rządach mono- partyjnych) oraz od inicjatywy (przcdłożeń) powołanego uprzednio Prezesa Rady Ministrów. Tabela I. Wiceprezesi Rady Ministrów w rządach RP w latach 1989-1997 Rząd/premier Liczba wice­ premierów Funkcje dodatkowe Dane osobowe wicepremierów T. Mazowiecki (12 IX 1989- 14X11 1990) 3 minister finansów L. Balcerowicz minister rolnictwa, leśnictwa i gospodarki żywnościowej G. Janicki (ZSL) Kierownik Urzędu Postępu Nauk.-Technicznego i Wdrożeń J. Janowski (SD) minister spraw wewnętrznych Cz. Kiszczak (PZPR) J.K. Bielecki ( 1 5 1 - 5 XII 1991) 1 minister finansów L. Balcerowicz (bezpartyjny) J, Olszewski (23 XII 1991 -5 VI 1992) 0 - - H. Suchocka (11 VII 1992-25 V 1993) 2 przewodniczący Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów (KERM) H. Goryszcwski (ZChN) przewodniczący Komitetu Społeczno-Politycznego Rady Ministrów (KSP RM) P. Łączkowski (PChD) W. Pawlak (26 X 1993-1 III 1995) 3 minister finansów + przewodniczący KERM M. Borowski (do II 1994, SLD) G. Kołodko (od V 1994, rek. SLD) minister sprawiedliwości + przewodniczący Komitetu Społecznego RM W. Cimoszewicz (SLD) minister edukacji narodowej A. Łuczak (PSL) J. Oleksy (4 III 1995-261 1996) 3 minister rolnictwa i gospodarki żywnościowej R. Jagieliński (PSL) minister finansów G. Kołodko (rek. SLD) przewodniczący Komitetu Badań Naukowych A. Łuczak (PSL) W. Cimoszewicz (15 II 1996- X I 1997) 3 minister rolnictwa i gospodarki żywnościowej R. Jagieliński (PSL) minister finansów G. Kołodko (rek. SLD) szef Centralnego Urzędu Planowania M. Pietrewicz (PSL) Źródło danych: M, Chmaj, M. Żmi grodzki (red.), Gabinety koalicyjne w Polsce w latach 1989­ -1996, Lublin 1998. ’ 108 MARIAN GRZYBOWSKI Regułą było łączenie funkcji wiceprezesa Rady Ministrów z innymi stanowiska­ mi w strukturze Rady Ministrów. Z wyjątkiem jednego przypadku stanowisko wice­ premiera nie było sprawowane jako jedyna funkcja rządowa, bez łączenia jej z in­ nymi stanowiskami w składzie rządu. Najczęściej łączenie dotyczyło stanowiska ministra finansów (5 przypadków) i ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej36 (3 przypadki). Stanowisko wiceprezesa Rady Ministrów łączyli jej piastuni z obowiązkami mi­ nistrów: spraw wewnętrznych, sprawiedliwości, edukacji narodowej; nadto poszcze­ gólni wicepremierzy kierowali urzędami centralnymi (Postępu Naukowo-Technicz­ nego i Wdrożeń - Jan Janowski w rządzie T. Mazowieckiego; Centralnym Urzędem Planowania - Mirosław Pietrewicz w rządzie W. Cimoszewicza). Nadto w jednym z gabinetów (premiera Józefa Oleksego; 4 III 1995 — 26 I 1996) wiceprezes Rady Ministrów (A. Łuczak) kierował -jako przewodniczący - Komitetem Badań Nauko­ wych, posiadającym z mocy ustawy status naczelnego kolegialnego organu admini­ stracji państwowej. Nietypowa była korelacja pomiędzy pełnieniem obowiązków wicepremiera a innymi obowiązkami rządowymi w gabinecie kierowanym przez Hannę Suchocką (11 VII 1992 -2 5 V 1993). Każdy z dwu wiceprezesów Rady Ministrów sprawował - przy braku jednocześnie pełnionej funkcji ministerialnej - funkcję przewodniczą­ cego jednego z komitetów stałych Rady Ministrów. Wicepremier Henryk Goryszew- ski przewodniczył Komitetowi Ekonomicznemu Rady Ministrów, zaś wicepremier P. Łączkowski - Komitetowi Społeczno-Politycznemu Rady Ministrów. Wicepre­ mier i minister sprawiedliwości w rządzie Waldemara Pawlaka, Włodzimierz Cimo­ szewicz przewodniczył dodatkowo Komitetowi Społecznemu Rady Ministrów. Porównanie danych o przynależności polityczno-partyjnej wiceprezesów Rady Ministrów prowadzi do wniosku o wyraźnej korelacji pomiędzy dążeniem do „zbalansowania” wpływów ugrupowań politycznych uczestniczących w koalicjach rządowych a liczbą wicepremierów. Cecha ta najczęściej decydowała o liczbie wice­ premierów i o doborze osób do pełnienia tej funkcji. Tak było w rządach: T. Ma­ zowieckiego, do pewnego stopnia - H. Suchockiej, W. Pawlaka (przynajmniej do rezygnacji wicepremiera A. Borowskiego w lutym 1994 r.37), J. Oleksego i W. Cimo­ szewicza. 16 W przypadku wicepremiera Czesława Janickiego (ZSL) w rządzie T. Mazowieckiego - ministra rolnictwa, leśnictwa i gospodarki żywnościowej. 37 O wpływach w obrąbie koalicji rządowej PSL-SLD w tym okresie por. W. L e s z c z y ń ­ ski , Koalicja, „Wprost”, 24 VII 1994, s. 20-21; J, Zych , Perspektywa własnego podwórka (rozmowę przeprowadzili P. Gabryel i B. Mazur), „Wprost”, 25 IX 1994. Następca M. Borow­ skiego (SLD) na stanowisku wicepremiera i ministra finansów w rządzie W. Pawlaka, prof. Grzegorz Kołodko był formalnie bezpartyjnym fachowcem, jedynie rekomendowanym przez SLD. STRUKTURA RADY MINISTRÓW W RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ 109 W przypadkach łączenia funkcji wiceprezesa Rady Ministrów z jednocześnie pełnioną funkcją ministra resortowego (przewodniczącego komitetu będącego kole­ gialnym - czy raczej: kolektywnym - naczelnym resortowym organem administracji państwowej) podstawowym kryterium „doboru” ministerium powierzanego wice­ premierowi były z reguły kwalifikacje profesjonalne danego wicepremiera. Politycz­ na desygnacja na konkretną funkcję wicepremiera wynikała - z reguły - z zaintere­ sowania politycznego (uzgodnionej politycznie sfery wpływu) dokonującego desygnacji politycznej ugrupowania (najczęściej partii politycznej). Dotyczy to zwłaszcza ugrupowań ludowych: ZSL, a następnie PSL, zainteresowanych kumula­ cją funkcji wiceprezesa Rady Ministrów z funkcją ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej (Cz. Janicki w rządzie T. Mazowieckiego, R. Jagieliński w rządach J. Oleksego i W. Cimoszewicza). Pozycja i opinia wypracowana przez wicepremiera i ministra finansów L. Balcerowicza w rządzie T. Mazowieckiego posłużyła jako swoisty wzorzec konkretnych rozwiązań strukturalno-personalnych w zakresie łą­ czenia stanowiska wicepremiera (nieformalnie: ds. gospodarki) z funkcją ministra finansów (obok wspomnianego przypadku takie rozwiązania organizacyjno-perso- nalne obowiązywały w rządach W. Pawlaka38, J. Oleksego i W. Cimoszewicza39). Predyspozycje fachowe decydowały o powierzaniu wicepremierom kierownic­ twa centralnych wyspecjalizowanych urzędów administracji. Było tak w odniesieniu do stanowiska kierownika Urzędu Postępu Naukowo-Technicznego i Wdrożeń łączonego z funkcją wicepremiera w rządzie T. Mazowieckiego przez prof. Jana Janowskiego40 (SD), jak i kierownictwa Centralnego Urzędu Planowania, którym kierował wicepremier w gabinecie W. Cimoszewicza, prof. Mirosław Pietrewicz41 (PSL). * * * Dywersyfikacja praktyki wykorzystania szans kreowania stanowisk objętych fakultatywnym powołaniem (tj. wicepremierów i ministrów nieresortowych) doty­ czy także ministrów, którym nie odpowiadają istniejące - z mocy stosownych ustaw - urzędy (resorty kierowane przez ministra o ustawowo określonym zakresie dzia- 3K Dotyczyło to (do lutego 1994 r.) wicepremiera i ministra finansów M. Borowskiego, zaś po złożeniu przez niego dymisji - jego następcy na tych stanowiskach - formalnie bezpartyjnego (z rekomendacją SLD) prof. G. Kołodko. 39 W tych przypadkach funkcję wiceprezesa Rady Ministrów łączył z funkcją ministra finansów G. Kołodko. 40 Prof. Jan Janowski, uprzednio rektor Akademii Górniczo-Hutniczej, posiadał przygotowa­ nie w zakresie metalurgii i wieloletnie doświadczenie w kierowaniu jedną z czołowych i prowa­ dzących badania stosowane (wdrażane) uczelni technicznych. 41 Prof. Mirosław Pietrewicz jest specjalistą w zakresie nauk ekonomicznych. 112 MARIAN GRZYBOWSKI wobec zastąpienia Urzędu Rady Ministrów44 Kancelarią Prezesa Rady Ministrów (co przewidywała ustawa z 8 VIII 1996 r.) - pojawiło się stanowisko Szefa Kancela­ rii Prezesa RM (w randze sekretarza stanu). C. Niestabilne okazały się inne reguły łączenia stanowisk ministrów „nieresorto­ wych” - członków Rządu z powierzanymi im stanowiskami rządowymi. O ile początkowo pewną prawidłowością zdawało się powierzanie takiemu ministrowi funkcji kierownika Centralnego Urzędu Planowania (J. Osiatyński w rządzie T. Ma­ zowieckiego, J. Eysymont w rządzie J. K. Bieleckiego, A. Pietrewicz w rządzie W. Pawlaka), jak też kreowania stanowiska ministra - członka Rządu odpowiedzial­ nego za kontakty z partiami politycznymi, organizacjami i parlamentem (A. Hall w rządzie T. Mazowieckiego, J. Kamiński w rządzie H. Suchockiej). W pozostałych przypadkach ministrowie nieresortowi uzyskiwali funkcje (i zakresy zadań) zróżni­ cowane przedmiotowo, zindywidualizowane, niejednokrotnie w dostosowaniu ad personam45. * * * Szereg uwag nasuwa obserwacja ewolucji uregulowań prawnych oraz praktyki w odniesieniu do liczby, zakresów działania i konstelacji resortów rządowych i od­ powiadających im ministrów resortowych. Grupa ministrów resortowych nie wyczerpywała wprawdzie w omawianym okresie (lat 1989-1997) - i nie wyczerpuje nadal kategorii „ministrów”. Niemniej, w świetle postanowienia art. 56 „Małej Konstytucji” z 1992 r. stanowi ona „rdzeń” składu Rady Ministrów. Ministrowie resortowi, to w myśl przyjętego rozumienia resortu46, ministrowie kierujący wyodrębnionym przedmiotowo i organizacyjnie działem administracji pań­ stwowej. Brak jest przy tym jednorodnych kryteriów podziału na resorty i zobiekty­ wizowanych zasad ich wyodrębniania. Resorty „tradycyjne”, powstałe wcześniej, mają z reguły relatywnie szeroki zakres działania, zespolony w spójną całość. Resor­ 44 Por. art. 2 ust. 1 pkt. 5 ustawy z 8 VIII 1996 r. Przepisy wprowadzające ustawy refor­ mujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz. U. 1996, nr 106, poz. 497 z późn. zm.). 45 Pogląd ten odnieść trzeba do ministra ds. socjalnych i cywilizacyjnych wsi (A. Balazsa) w rządzie T. Mazowieckiego, Z. Eysmontta jako ministra ds. promocji przedsiębiorczości (repre­ zentującego formację Polski Program Gospodarczy) w rządzie H. Suchockiej, a w pewnym stopniu także - prof. W. Trzeciakowskiego jako ministra - przewodniczącego Rady Ekonomicz­ nej (w rządzie T. Mazowieckiego). Nie można się oprzeć wrażeniu o dominacji w tym zakresie racji polityczno-personalnych typu doraźnego nad rozwiązaniami o charakterze merytorycznym, systemowym. 46 M. K o na r s k i , Minister jako kierownik resortu..., op. cit., s. 254. STRUKTURA RADY MINISTRÓW W RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ 113 ty nowe cechują się - na ogół - węższym zakresem działania, mniejszą koherencją przedmiotową oraz stosunkowo znaczną zmiennością swego zasięgu. Zrąb resortów „tradycyjnych” wykazuje znaczną stabilność, przynajmniej do momentu kompleksowej reformy Centrum Rządowego z 8 VIII 1996 r.47 Do grupy odznaczających się stabilnością (wynikającą- w płaszczyźnie prawnej - z obowiązywania stosownych ustaw „o urzędzie ministra” lub - w innej stylizacji werbalnej - „o utworzeniu urzędu ministra”) należały resorty: finansów, spraw wewnętrznych, spraw zagranicznych, obrony narodowej, sprawiedliwości, zdrowia i opieki społecznej, pracy i spraw socjalnych, edukacji narodowej, kultury i sztuki, rolnictwa i gospodarki żywnościowej, ochrony środowiska48. Niższą stabilnością (i podatnością na scalanie lub rozłączanie) charakteryzowały się z kolei resorty: transportu i łączności, przemysłu i handlu (rynku wewnętrznego), współpracy go­ spodarczej z zagranicą, gospodarki przestrzennej i budownictwa. Typ „resortów okresu transformacji” ustrojowej reprezentowało przede wszystkim ministerstwo (i minister) przekształceń własnościowych - występujący w rządach J. K. Bieleckie­ go, Jana Olszewskiego49, H. Suchockiej, W. Pawlaka, J. Oleksego oraz - okresowo50 - w rządzie W. Cimoszewicza. Podobną niestabilnością charakteryzował się nato­ miast resort gospodarki przestrzennej i budownictwa, którego podstawową gestię w zrekonstruowanym 1 I 1997 r. rządzie W. Cimoszewicza przejął Centralny Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Rekonstrukcja rządu z 1 I 1997 r. przyniosła też powołanie kompleksowego resortu gospodarki (poprzez przejęcie uprawnień i agend resortu przemysłu i handlu, przekształceń własnościowych oraz współpracy gospo­ darczej z zagranicą). Główną zmianą zasad podziału na resorty i ich wyodrębniania była zmiana formy prawnej powoływania ministerstw resortowych. Przed reformą Centrum Rzą­ dowego obowiązywał w tym zakresie konstytucyjny wymóg tworzenia urzędu mini­ stra (i resortu) w drodze ustawy, reforma Centrum przyniosła przeniesienie stosow­ nych uprawnień regulacyjnych na Prezesa Rady Ministrów. Od tego momentu mógł on tworzyć lub znosić ministerstwa resortowe w formie rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów. Zyskał nadto kompetencję określania zakresu działania ministrów resor­ towych51. 47 Por. ustawa z dn. 8 sierpnia 1996 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz. U. 1996, nr 106, poz. 497 z późn. zmia­ nami). 48 Pełna nazwa resortu: ochrony środowiska i zasobów naturalnych. 49 Kierowany tu przez tymczasowego kierownika ministerstwa (T. Gruszeckiego). 50 Do rekonstrukcji rządu dokonanej z dniem I I 1997 r. 51 Zgodnie z art. 32 ustawy z 8 VIII 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów podstawowy zakres działania ministra wynika z nazwy jego 114 MARIAN GRZYBOWSKI Zmiany struktury resortowej w kolejnych rządach III Rzeczypospolitej, dokona­ ne przed 1 I 1997 r. były stosunkowo nieznaczne i nie poddane jednolitej koncepcji systemowej. W rządzie T. Mazowieckiego (w wątpliwej co do poprawności prawnej uchwały Sejmu z 20 XII 1989 r.52) doszło do podziału urzędu Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności na resorty: Łączności oraz Transportu i Gospodarki Morskiej. Dla pierwszego z nich powołano (dość prawnie wątpliwe) stanowisko ministra- -członka Rady Ministrów ds. organizacji resortu łączności. W tej samej formie przekształcono resorty: ochrony środowiska i zasobów naturalnych bez rolnictwa, leśnictwa i gospodarki żywnościowej w resorty (i ministerstwa): ochrony środowi­ ska, zasobów naturalnych i leśnictwa oraz rolnictwa i gospodarki żywnościowej53. Nadto 13 lipca 1990 r. uchwałą Sejmu powołany został nowy resort: Ministerstwo Przekształceń Własnościowych54. W rządzie J. K. Bieleckiego nie obsadzono (a następnie zniesiono): urząd mini­ stra rynku wewnętrznego oraz ministra-kierownika Urzędu Postępu Naukowo-Tech­ nicznego i Wdrożeń55. Gabinet Jana Olszewskiego powołany został w składzie określonym treścią ustaw o powołaniu urzędów ministra (a zatem w składzie konstytucyjnym). Wobec deklarowanego zamiaru likwidacji kilku resortów gospodarczych ich kierownictwo zostało powierzone nieznanej konstytucji instytucji „tymczasowego kierownika”. Dotyczy to w szczególności resortów: gospodarki przestrzennej i budownictwa (który wszakże utrzymano aż do 1 I 1997 r.), przekształceń własnościowych (sytu­ acja analogiczna jak poprzednio) oraz ważnego resortu przemysłu i handlu56. Nową cechą rządu, która wystąpiła w gabinecie H. Suchockiej, było utworzenie stanowiska (bez stosownej podstawy ustawowej) ministra ds. integracji z EWG57, nadto zaś - powołanie ministra „nie-resortowego” ds. promocji przedsiębiorczości. urzędu, którą określa: 1) konstytucja, 2) akt powołania do składu Rady Ministrów - w stosunku do pozostałych ministrów. Ponadto, wedle art. 33 ust. 1 cyt. ustawy „Prezes Rady Ministrów ustala, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowy zakres działania ministra [...], 2) ministerstwo lub inny urząd administracji rządowej, który ma obsługiwać ministra 52 Monitor Polski 1989, nr 43, poz. 344. 55 Por. T. M o ł d a w a, Ludzie władzy 1944-199!, Warszawa 1991, s. 159. 54 Monitor Polski 1990, nr 34, poz. 270. 55 Por. A. P o d o 1 a k, Rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego, [w:] M. Chmaj , A. Żm i gr od z ki (red.), Gabinety koalicyjne..., op. cit., s. 53. 56 Tymczasowy kierownik ministerstwa pojmowany jest jako rozwiązanie przejściowe, do czasu powołania ministra; zarządza on i administruje resortem w ramach ogólnej polityki rządu. We wspomnianych przypadkach funkcjonowanie kierowników resortu wykraczało poza tę for­ mułę. 37 Objął to stanowisko b. premier, Jan Krzysztof Bielecki. Por. Sprawozdanie Stenograficzne z 20 posiedzenia Sejmu RP, 10-11 VIII 1992 r.