Tadeusz Bryk1 Przegląd regulacji stanów nadzwyczajnych w ..., Streszczenia z Administracja

Pobierz Tadeusz Bryk1 Przegląd regulacji stanów nadzwyczajnych w ... i więcej Streszczenia w PDF z Administracja tylko na Docsity! Tadeusz Bryk1 Przegląd regulacji stanów nadzwyczajnych w przepisach Konstytucji RP System prawa każdego państwa przewidywać powinien szczególne regulacje na wypadek sytuacji zagrożenia dla funkcjonowania, a tym bardziej istnie- nia państwa. Sytuacje te to stany nadzwyczajne. Genezy instytucji stanów nadzwyczajnych doszukiwać należy się już w starożytnym Rzymie, kiedy to powoływano dyktatora na czas szczególne- go zagrożenia republiki. W Polsce tradycje regulacji stanów nadzwyczajnych sięgają czasów II RP i  wydania przez Tymczasowego Naczelnika Państwa w dniu 2 stycznia 1919 r. dekretu o wprowadzeniu stanu wyjątkowego2. Kon- stytucje z 1921 r. i 1935 r. regulowały już instytucje stanu wojennego i wyjąt- kowego podobnie jak mała konstytucja z 1947 r. Ustawa zasadnicza z 1952 r. regulowała tylko stan wojenny jednak w sposób niejako łączący oba te stany i dopiero nowelą z 1983 r. wprowadzono pojęcie stanu wyjątkowego. Kolejna mała konstytucja z 1992 r. zawierała pojęcia stanów wojennego i wyjątkowe- go, a obecnie obowiązująca Konstytucja reguluje ponadto trzeci rodzaj stanu nadzwyczajnego – stan klęski żywiołowej3. Doniosłość tych instytucji i wynikających z nich konsekwencji powodu- je, że to właśnie ustawa zasadnicza jest aktem prawnym, z którego powinny się one wywodzić. Tak dzieje się w przypadku obowiązującej Konstytucji RP 1 Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczeciń- skiego. 2 L. Mażewski, Bezpieczeństwo publiczne. Stany nadzwyczajne w  Rzeczypospolitej Pol- skiej oraz Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej 1918–2009, Toruń 2010, s. 28 i n. 3 P. Kierończyk, Stany nadzwyczajne, [w:] Leksykon prawa konstytucyjnego. 100 podsta- wowych pojęć, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2010, s. 575 i n. 224 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/1 z dnia 2 kwietnia 1997 r.4 Art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jednak pod wa- runkiem, że ustanowione są tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są koniecz- ne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku pu- blicznego bądź w  innych przywołanych w nim kluczowych kwestiach. Co niezwykle ważne zastrzeżono, iż ograniczenia te nie mogą naruszać isto- ty wolności i  praw. Art. 31 ust.  1 jest przepisem szczególnym dla art.  31 ust. 1 wprowadzającego ochronę prawną dla wolności człowieka i nie wol- no w tych ograniczeniach stosować wykładni rozszerzającej. Ograniczenia te nie naruszają zasad demokratycznego państwa prawnego, a wręcz uznać należy je za konieczne5. Stany nadzwyczajne wymagają szczególnych kompetencji dla władzy wy- konawczej. Pojawia się jednak pytanie: w jakich okolicznościach i jak daleko może posunąć się władza, aby pomimo wszystko respektowane były podsta- wowe prawa i wolności oraz nie utracić statusu demokratycznego państwa prawnego wynikającego z art. 2 Konstytucji oraz nie naruszyć art. 31 ust. 3 Konstytucji? I  przede wszystkim pytanie kluczowe: jak zabezpieczyć pań- stwo przed mogącymi pojawić się w  określonych sytuacjach pokusami utrzymania pewnych nadzwyczajnych kompetencji władz po ustaniu sytu- acji powodującej konieczność wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Stany nadzwyczajne, a zwłaszcza stan wojenny i stan wyjątkowy stanowić mogą tu szczególne niebezpieczeństwo. Stan nadzwyczajny wprowadzić można jedynie wówczas, gdy zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, a  dodatkowo każdy z  tych sta- nów może być wprowadzony po spełnieniu się dodatkowych warunków6. Z art. 228 Konstytucji wysnuć można wniosek, że wszystkie stany nadzwy- czajne charakteryzować się muszą następującymi zasadami: wyjątkowości, legalności, proporcjonalności, celowości, ochrony podstaw systemu prawne- go i ochrony organów przedstawicielskich7. Zasady są wspólnymi elemen- 4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) 5 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z  dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 83 i n. 6 K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 1999, s. 250 i n. 7 K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Białystok 2005, s. 17 i n. 227Tadeusz Bryk • Przegląd regulacji stanów nadzwyczajnych w przepisach... niu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu11. Mają one charakter źródeł po- wszechnie obowiązującego prawa zgodnie z art. 234 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Natomiast prezes Rady Ministrów w  przypadku, gdy Rada Ministrów nie może zebrać się na posiedzenie, wykonuje jej konstytucyjne kompetencje. W przypadku bezpośredniego, zewnętrznego zagrożenia państwa prezy- dent RP na mocy art. 136 Konstytucji na wniosek prezesa Rady Ministrów może zarządzić powszechną bądź częściową mobilizację i użycie Sił Zbroj- nych do jego obrony. Obostrzenia te skutecznie blokują nadużywania tego przepisu. Instytucja stanu wojennego uświadamia dobitnie niezwykle istotne, wręcz jedne z zasadniczych dla ustroju demokratycznego, a zarazem deli- katne zagadnienie podległości Sił Zbrojnych podmiotowi cywilnemu i jego uprawnieniu do sprawowania kontroli (art.  26 Konstytucji RP)12. Artykuł ten zapewnić ma kontrolę demokratycznie wybranych władz nad Siłami Zbrojnymi, gwarantować, iż zawsze to one będą decydować o  ich użyciu, a w konsekwencji, że nigdy nie staną się one elementem gry politycznej, czy co gorsza, że same nie staną się graczem politycznym. Siły Zbrojne demokra- tycznego państwa prawnego realizować muszą ściśle przepisy prawa, a  in- stytucja stanu wojennego sprawia, że ich rola zdecydowania wzrasta. Do- strzec można to chociażby w  katalogu kompetencji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych z uprawnieniem do wyznaczania niektórych organów wojsko- wych do realizacji zadań administracji rządowej i  samorządowej w  strefie bezpośrednich działań wojennych na czele. Dodać należy, że nie jest to ka- talog zamknięty. Stan wojenny, rzecz jasna, pociąga za sobą znaczące skutki dla obywa- teli. Na plan pierwszy wysuwa się obowiązek obrony Ojczyzny wynikają- cy z art. 85 ust. 1 Konstytucji RP, pojmowany szeroko, a więc nie tylko jako bezpośredni udział w działaniach militarnych, ale nie trudno wywieść stąd obowiązek np. wykonywania określonej pracy na rzecz państwa, co zresztą sankcjonuje omawiana ustawa. W czasie stanu wojennego ograniczeniu ulec mogą liczne wolności i pra- wa człowieka i obywatela np. organizowanie zgromadzeń, prawo do straj- 11 J. Jaskiernia, Akty normatywne w stanach nadzwyczajnych, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 140 i n. 12 W. J. Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń. Komentarz do wybranych przepi- sów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 IV 1997r., Warszawa 2002, s. 10 i n. 228 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/1 ków pracowniczych, ograniczyć można wolność działalności gospodarczej, poprzez nakazanie okresowego zaniechania prowadzenia działalności go- spodarczej określonego rodzaju albo ustanowienia obowiązku uzyskania ze- zwolenia na rozpoczęcie określonego rodzaju, na osoby pomiędzy 16 a 65 rokiem życia, zdolne do wykonywania pracy ze względu na stan zdrowia oraz warunki osobiste i rodzinne nałożony może być powszechny obowią- zek wykonywania pracy, a także wprowadzona może zostać cenzura – kata- log ograniczeń znajduje się w rozdziale 4 ustawy. Co istotne ograniczeniom wolności i praw człowieka i obywatela podlegają wszystkie osoby fizyczne zamieszkałe lub przebywające chociażby czasowo na obszarze, na którym wprowadzono stan wojenny, a  także mające tam siedzibę lub prowadzące działalność osoby prawne i  jednostki organizacyjne nieposiadające osobo- wości prawnej. Wynika stąd jasno, że oprócz obywateli polskich dotyczy to także obcokrajowców, a także jednostek organizacyjnych z udziałem kapita- łu zagranicznego. Warto dodać, że zgodnie z ustawą obowiązkiem ministra właściwego do spraw zagranicznych jest notyfikowanie Sekretarzowi Generalnemu Orga- nizacji Narodów Zjednoczonych i Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy wprowadzenia i przyczyny wprowadzenia stanu wojennego oraz jego znie- sienia. Stan ten znosi w drodze rozporządzenia prezydent RP na wniosek Rady Ministrów, po ustaniu przyczyn, dla których został wprowadzony, a przesta- je on obowiązywać od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP. Stan wyjątkowy może wprowadzić prezydent RP na wniosek Rady Mi- nistrów w przypadku zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpie- czeństwa obywateli lub porządku publicznego. Stan wyjątkowy wprowadza- ny jest na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni, a przedłużyć go można tylko raz za zgodą Sejmu na czas nie dłuższy niż 60 dni. Zgodnie z art. 230 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stan ten wprowadzony może być na całym teryto- rium państwa bądź na jego części. Także w  tym przypadku zastosowanie ma odrębna ustawa: o stanie wyjątkowym13. We wniosku do prezydenta RP Rada Ministrów określa przyczyny wprowadzenia stanu wyjątkowego i nie- zbędny czas jego trwania oraz obszar na jakim powinien on być wprowadzo- 13 Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. Nr 113, poz. 985 ze zm.) 229Tadeusz Bryk • Przegląd regulacji stanów nadzwyczajnych w przepisach... ny, a także rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, które muszą być odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia. Prezydent niezwłocznie rozpatruje powyższy wskazany wniosek, a  na- stępnie wydaje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wyjątkowego (wraz z  oznaczeniem czasu na jaki został on wprowadzony) bądź odmawia wy- dania takiego rozporządzenia. Następnie rozporządzenie to prezydent RP przedstawia Sejmowi w ciągu 48 godzin od podpisania. Sejm może je uchy- lić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy usta- wowej liczby posłów – wynika to wprost z art. 321 Konstytucji RP. Stan wy- jątkowy obowiązuje od dnia ogłoszenia rozporządzenia w Dzienniku Ustaw RP, a wprowadzenie i zniesienie stanu wyjątkowego minister właściwy do spraw zagranicznych notyfikuje Sekretarzowi Generalnemu ONZ i Sekreta- rzowi Generalnemu RE. Również w tym przypadku niektóre organy władzy publicznej otrzymują dodatkowe kompetencje i obowiązki m. in. prezydent RP, na wniosek preze- sa Rady Ministrów może postanowić o użyciu oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP do przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa o ile dotychczas zastosowane siły i  środki zostały wyczerpane. Szczególną rolę mają tu prezes Rady Ministrów (w przypadku wprowadzenia stanu wyjąt- kowego na większym niż jedno województwo) lub wojewoda (w  przypad- ku wprowadzenia tego stanu na obszarze jednego województwa). To właśnie tym podmiotom art.  9 w/w  ustawy powierza wykonywanie działań przy- wracających konstytucyjny ustrój państwa, bezpieczeństwo obywateli lub porządek publiczny, ze szczególnym uwzględnieniem koordynacji i kontro- li funkcjonowania administracji rządowej i  samorządowej. W  przypadku, gdyby organy samorządu terytorialnego nie były wystarczająco skuteczne w wykonywaniu zadań publicznych lub realizacji powierzonych im zadań na mocy przepisów o wprowadzeniu stanu wyjątkowego, prezes Rady Mi- nistrów, na wniosek właściwego wojewody, może zawiesić te organy wpro- wadzając na ich miejsce zarząd komisaryczny (w osobie komisarza rządo- wego). Zawieszenie trwać może aż do czasu zniesienia stanu wyjątkowego lub wprowadzone zostaje na czas oznaczony. Nadaniu działaniom organów władzy publicznej szczególnej skuteczności służyć ma art. 14 ustawy stano- wiący, iż decyzje przez nie wydawane na podstawie omawianej ustawy lub przepisów wykonawczych podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Prezes Rady Ministrów na bieżąco zobowiązany jest do informowania prezyden- 232 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/1 ny przez prezesa Rady Ministrów. W przypadku niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieże- nia lub usunięcia skutkom klęski żywiołowej określony organ może zostać zastąpiony przez pełnomocnika. Podmioty te zobowiązane są do współdzia- łania i wzajemnego przekazywania informacji w zakresie zapobiegania skut- kom klęski żywiołowej lub ich usuwania. Jeżeli siły, którymi dysponują nie są wystarczające wprowadzony może zostać obowiązek świadczeń osobistych lub rzeczowych polegający m. in. na: wykonywaniu określonych prac, czynnym udziale w działaniu ratowniczym lub wykonywaniu innych zadań wyznaczonych przez kierującego akcją ra- towniczą czy udostępnieniu pomieszczeń osobom ewakuowanym. Sprawą oczywistą jest, że od sposobu organizacji administracji publicz- nej, jej sprawności zależy efektywność ochrony jednostki przed skutkami klęski żywiołowej16. Rozdział 3 ustawy reguluje zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela niemal tożsamy z kręgiem podmiotów dotkniętych nimi w przy- padku stanu wojennego lub wyjątkowego np. zawieszenie działalności okre- ślonych przedsiębiorstw, nakazanie lub zakazanie prowadzenia działalno- ści gospodarczej określonego rodzaju, nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów, obowiązkowi poddania się kwa- rantannie czy nakazie lub zakazie określonego przemieszczania się. Ograniczenia wolności i  praw człowieka i  obywatela wprowadza się w drodze zarządzenia lub decyzji (w przypadku wójta, burmistrza, prezy- denta miasta, starosty lub pełnomocnika) bądź w drodze rozporządzenia lub decyzji (w przypadku wojewody lub pełnomocnika). Decyzje te, choć sto- suje się do nich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, pod- legają natychmiastowemu wykonaniu z  chwilą ich doręczenia lub ogło- szenia. W  nagłych przypadkach mogą być wydawane ustnie, a  następnie niezwłocznie potwierdzane na piśmie, odwołania od nich wnosi się w ter- minie 3 dni od dnia doręczenia lub potwierdzenia na piśmie decyzji wyda- nej ustnie, wniesienie odwołania podlega przekazaniu organowi odwoław- czemu w ciągu 3 dni, a rozpatrzeniu w ciągu 7 dni od dnia doręczenia mu odwołania natomiast organem wyższego stopnia w sprawach decyzji wyda- nych przez starostę, wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jest wojewoda. 16 M. Smaga, Administracja publiczna w czasie klęski żywiołowej, Kraków 2004, s. 65 i n. 233Tadeusz Bryk • Przegląd regulacji stanów nadzwyczajnych w przepisach... Wszystkie trzy ustawy regulujące stany nadzwyczajne zawierają także rozdziały wprowadzające przepisy karnych, mające na celu wyegzekwowa- nie faktycznego respektowania obowiązków i ograniczeń. Artykuł 233 ust. 1 Konstytucji RP zawiera katalogi wolności i praw czło- wieka i obywatela, które nie mogą być ograniczone w czasie stanu wojen- nego i wyjątkowego np. ochrona życia, godność człowieka, dostęp do sądu, a także nakazuje równe traktowanie wszystkich ludzi. Niezwykle istotne jest stwierdzenie art. 233 ust. 2 stanowiące, że niedopuszczalne jest ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela wyłącznie z powodu rasy, płci, języka, wyznania lub jego braku, pochodzenia społecznego, urodzenia czy majątku. Art. 233 ust. 3 z kolei wymienia, które wolności i prawa ulec mogą ograni- czeniu w czasie stanu klęski żywiołowej (np. prawo własności, nienaruszal- ność mieszkania). Wydaje się, że tak niezwykle istotne i delikatne kwestie jak stany nadzwy- czajne uregulowane zostały w polskim ustawodawstwie w sposób właściwy, dający poczucie obywatelom, że ich wolności i prawa nie staną się w określo- nych sytuacjach fikcją, a status RP jako demokratycznego państwa prawnego nie odejdzie do historii. Obywatele mają pełną świadomość, które ich prawa w jakim stopniu i na jak długi okres zostają w danej sytuacji ograniczone lub zawieszone. Organy państwowe muszą wszak podawać określone akty praw- ne do wiadomości. Społeczeństwo stając w sytuacji określonego zagrożenia z pewnością zaakceptuje czasowe uszczuplenie swoich praw. Regulacja instytucji stanów nadzwyczajnych wydaje się również za- pewniać wzajemną kontrolę poszczególnych organów państwowych, które mają możliwość zapobiegania nadmiernego korzystania przez którykolwiek z nich ze swoich kompetencji czy tym bardziej ich przekraczania. Co wię- cej, poszczególne akty normatywne nakazują im współpracę. Żaden z  or- ganów nie został w sposób nadmierny wyróżniony, bardziej niż wydaje się to konieczne w danych okolicznościach. Z uwagi na konieczność ich współ- pracy przy wprowadzaniu stanów nadzwyczajnych, zabezpieczono również państwo i obywateli przed pochopnym lub niecelowym ich wprowadzeniem. Zagrożenie przed naruszeniem zasad demokracji wywołanych nadużyciem władzy w czasie trwania stanów nadzwyczajnych, zabezpieczone zostało tak- że zasadami: ochrony podstaw systemu prawnego i ochrony organów przed- stawicielskich. 234 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/1 Z drugiej strony mankamentem regulacji dotyczących stanu wojennego i wyjątkowego wydawać może się głównie proces jego wprowadzania, gdyż w pewnych okolicznościach może on okazać się zbyt długi. Być może lep- szym rozwiązaniem byłyby oddzielne kompetencje prezydenta RP i  Rady Ministrów do przedstawiania Sejmowi rozporządzenia o  wprowadzeniu tych stanów a przede wszystkim skrócenie czasu jaki prezydent RP (i ewen- tualnie Rada Ministrów) ma na przedstawienie Sejmowi tego rozporządze- nia oraz precyzyjne wyznaczenie Sejmowi czasu na jego rozpatrzenie. Cho- dzi wszak o  sytuacje nadzwyczajne, grożące państwu niebezpieczeństwa, gdzie w skrajnych sytuacjach od szybkości działania organów publicznych zależeć może dalsze istnienie Rzeczypospolitej Polskiej lub jej jedności. Generalnie wydaje się, ustawodawcy udało się osiągnąć zasadę „złotego środka”, która choć mało komu wydaje się idealna to jednak godzi różne punkty widzenia, a zarazem nie daje możliwości nadmiernego wykorzysty- wania sytuacji, ani nie powoduje paraliżu organów państwowych, co w przy- padku sytuacji uzasadniających wprowadzenie któregoś ze stanów nadzwy- czajnych mogłoby mieć dla państwa i obywateli szczególnie tragiczne skutki. Summary The inspection of regulations extraordinary states in Constitution Republic of Poland rules In legislation of each democratic country of law have to be regulations concerned extraordinary situations. Very important think is the regulations doǹ t violate rights and civic liberties more than absolutely necessary and state use this regu- lations only in really extraordinary situations. Constitution Republic of Poland provided in IX chapter named “Extraordi- nary situations” three kinds of such situations: Marshall law, state of emergen- cy and state of disaster. Each of this situations is also regulate by separated act. Polish regulations in this scope are generally enough secure rights and civic liberties and secure the state by danger abuse of authority.