Tymczasowe akty konstytucyjne w polskiej tradycji ustrojowej ..., Egzaminy z Historia

Pobierz Tymczasowe akty konstytucyjne w polskiej tradycji ustrojowej ... i więcej Egzaminy w PDF z Historia tylko na Docsity! ROCZNIKI NAUK PRAWNYCH Tom XVIII, numer 2 − 2008 JAROSŁAW SZYMANEK TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE W POLSKIEJ TRADYCJI USTROJOWEJ UWAGI WSTĘPNE Chociaż nie da się wskazać, w jakich momentach historycznych tworzone są konstytucje, ani też jednoznacznie określić, jakie wydarzenia społeczne i polityczne determinują przyjmowanie ustaw zasadniczych, tym niemniej często występują sytuacje, w których uchwalenie pełnej, trwałej i akcepto- wanej społecznie konstytucji jest z różnych przyczyn niemożliwe. Niezależnie jednak od tego, czy tworzona jest właściwa, pełna albo też całkowita ustawa zasadnicza, czy też akt będący jej substytutem, a zatem akt niewyczerpujący w zupełności znamion konstytucji, można chyba bez większego ryzyka błędu powiedzieć, że konstytucja, ewentualnie inny akt spełniający rolę konstytucji, powstaje w sytuacji odejścia od dotychczasowego ustroju, a przynajmniej jego poważnej modyfikacji1. Często zmiana taka dokonywana jest w sposób szybki, gwałtowny, a na- wet, przynajmniej do pewnego stopnia, nieoczekiwany i nieprzewidywalny. Jest to zresztą oczywiste, jeśli tylko uwzględni się fakt, że zmianą taką, będącą zarazem przesłanką dla uchwalenia konstytucji, jest albo zerwanie z dotychczasowym porządkiem ustrojowym, albo uzyskanie lub odzyskanie niepodległości, albo też zamiana odmiany istniejącej formy państwa. Wszyst- kie te sytuacje nie dadzą się wobec tego zaplanować czy zaprojektować. Dr JAROSŁAW SZYMANEK – politolog, ustrojoznawca, specjalista z zakresu polskiego oraz porównawczego prawa konstytucyjnego, adiunkt Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego; adres do korespondencji: e-mail: inp@uw.edu.pl 1 Por. B. B a n a s z a k, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków 2004, s. 62 i n. 70 JAROSŁAW SZYMANEK Wszystkie one są bowiem na ogół gwałtowne, czasami nawet bardzo nieprze- widywalne, dziejące się niejako „z dnia na dzień”. Powoduje to, że koniecz- ność istnienia aktu o charakterze konstytucji pojawia się najczęściej spon- tanicznie. W takim momencie pisanie właściwej, pełnej konstytucji jest choć- by z przyczyn praktycznych niemożliwe, a w każdym razie dalece utrudnione. Z drugiej jednak strony państwo, nawet znajdujące się w okresie przejścio- wym, nie może pozostawać w stanie ustrojowej próżni i musi opierać rudy- menty swojej egzystencji na minimalnych choćby podstawach prawnych. Z te- go też powodu tworzone są w takich sytuacjach „tymczasowe akty ustrojowe mające przez pewien czas stanowić namiastkę pełnego aktu konstytucyjnego”2. W polskiej tradycji konstytucyjnej przyjęło się nazywać takie tymczasowe akty konstytucyjne „małymi konstytucjami”3. Pojęcie „mała” ma tu przede wszystkim wskazywać na temporalność tych aktów, na ich jedynie prowizo- ryczny charakter i na to, że w swoim założeniu mają one obowiązywać jedy- nie przez okres przejściowy, do czasu uchwalenia właściwej, czyli pełnej konstytucji. Założoną z góry temporalność „małych konstytucji” wskazują przy tym bardzo często wstępy, czyli preambuły, bądź pierwsze artykuły tymczasowych konstytucji, mocno zaznaczające ich jedynie przejściowy, do- raźny charakter. Wręcz podręcznikowym tego przykładem może tu być art. 2 małej konstytucji z 1919 r.4, zaczynający się od słów: „aż do ustawowego uchwalenia tej treści konstytucji, która określi zasadniczo przepisy o organizacji naczelnych władz w państwie”. Takie sformułowanie artykułu, i to w dodatku na samym początku ustanowionego aktu, wskazywało już pri- ma facie prowizoryczność tego aktu, wyznaczając czas jego obowiązywania jedynie do momentu przyjęcia właściwej, a więc pełnej, całkowitej ustawy zasadniczej. Bardzo podobny w treści był art. 1 małej konstytucji z 1947 r.5, który również sygnalizował in principio limitowany pod względem czasowym okres obowiązywania cząstkowej, a więc ograniczonej także i pod względem przed- 2 T. M o ł d a w a, Konstytucja i tymczasowe akty konstytucyjne, w: Między polityką a historią. Księga pamiątkowa na sześćdziesięciopięciolecie profesora Zygmunta Hemerlinga, red. M. Nadolski, Warszawa 1995, s. 289. 3 Przyjmuje się, że w Polsce jest to określenie już tradycyjne, będąc właśnie elementem tradycji ustrojowej czy konstytucyjnej. Por. M. K r u k, Mała konstytucja z komentarzem, Warszawa 1993, s. 4. Pamiętać przy tym trzeba, że określenie „mała konstytucje” jest okreś- leniem jedynie doktrynalnym. 4 Dz. P.P.P., Nr 19, poz. 226. 5 Dz. U. RP, Nr 18, poz. 71. 73TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE naprzeciw zapewnieniu takiego konstytucyjnego minimum minimorum, progra- mowo zaplanowanego jedynie na okres przejściowy, a jednocześnie najbar- dziej trudny i – w bardzo wielu przypadkach – niebezpieczny. Przejściowość samego aktu, jego cząstkowość (w znaczeniu przedmioto- wego niewyczerpania materii konstytucyjnej) i wreszcie ściśle określony kontekst sytuacyjny, rozumiany jako szczególny moment w dziejach danej państwowości – wszystko to nadaje specyficzny rys tymczasowym aktom konstytucyjnym. Z drugiej strony te specyficzne cechy aktów temporalnych, a zwłaszcza moment historyczny, w jakich się one pojawiają, uzewnętrzniają jakże ważne związki tymczasowych aktów konstytucyjnych z tradycją konsty- tucyjną rozumianą diachronicznie, czyli z tradycją rozumianą jako przegląd dziejów ustroju i dziejów konstytucji11. Związki te są z co najmniej dwóch powodów wyjątkowe. Po pierwsze dlatego, że okres, w jakim pojawia się akt temporalny, sam w sobie jest okresem szczególnym, symbolizującym przemia- ny w strukturze prawnej, politycznej, a bardzo często również społecznej, a nawet psychologicznej12. Po drugie – i zdaje się, że najważniejsze – kon- stytucyjne akty okresów przejściowych bardzo często – jeśli nie zawsze – nadają rytm późniejszym „czasom konstytucyjnym”, wyznaczając najważniej- sze linie w rozwoju konstytucjonalizmu danego państwa w dłuższej perspek- tywie czasowej. Jest bowiem rzeczą charakterystyczną, że rozwiązania prawnoustrojowe zawarte w regulacjach temporalnych, są najczęściej prze- noszone do dużych, całkowitych aktów konstytucyjnych. W ten sposób „małe konstytucje” wprowadzają i sygnalizują pewne tendencje rozwojowe, pewne rozwiązania ogólne, które następnie są doprecyzowane i uszczegółowione we właściwych ustawach zasadniczych. Dla postrzegania konstytucji, zarówno tej indywidualnej, jak i tej globalnej, pojawiającej się w dziejach danej pań- stwowości, a więc konstytucji „w ogóle”, i oceniania jej w pryzmacie tradycji konstytucyjnych, ma to ogromne znaczenie, gdyż „mała konstytucja” staje się bardzo często aktem wyjątkowym, bo nadającym kształt późniejszym regula- 11 Ten sposób patrzenia na tradycję konstytucyjną jest najczęściej spotykany. Szerzej na ten temat zob.: J. W a w r z y n i a k, Dziedzictwo i tradycja polskiego konstytucjonalizmu, w: Zasady podstawowe polskiej konstytucji, s. 32 i n.; W. G o c, Konstytucja w polskiej trady- cji państwowej, w: Problemy socjologii konstytucji, red. D. Waniek, Warszawa 1991, s. 41 i n.; J. W a w r z y n i a k, Zarys polskiego ustroju konstytucyjnego, Bydgoszcz 1999, s. 26 i n. 12 Por. T. B o d i o, Romantyka i pragmatyka transformacji (psychologiczne aspekty zmia- ny politycznej), w: Państwo. Demokracja. Samorząd. Księga jubileuszowa na sześćdziesięciopię- ciolecie profesora Eugeniusza Zielińskiego, Warszawa 1999, s. 503 i n. 74 JAROSŁAW SZYMANEK cjom, a także – co już wynika z samej „filozofii małych konstytucji” – aktem jakościowo odmiennym od poprzednich uregulowań konstytucyjnych13. 1. ISTOTA „MAŁEJ KONSTYTUCJI” Mała konstytucja jest więc aktem – po pierwsze – tymczasowym, po dru- gie – aktem o wyraźnie ograniczonym zasięgu przedmiotowym. Wyróżnia ją zatem przede wszystkim lakoniczność treści (stąd pojęcie „mała” w prze- ciwieństwie do „dużej”, czyli pełnej, kompletnej konstytucji). Reguluje ona jedynie niektóre, uznane za niezbędne dla funkcjonowania państwa kwestie ustrojowe, koncentrując się w zasadzie na określeniu struktury i stosunków wzajemnych naczelnych władz państwa, w szczególności zaś relacji między legislatywą a egzekutywą14. Akty mające rangę małych konstytucji, nie zawsze przy tym muszą się wyróżniać jakąś szczególną mocą prawną w sto- sunku do pozostałych aktów funkcjonujących w obrocie prawnym. Inaczej mówiąc, akty te wcale nie muszą przybierać postaci ustaw konstytucyjnych, tj. ustaw o wyraźnie wyeksponowanym statusie prawnym, mając moc wyższą niż moc pozostałych, czyli zwykłych ustaw. Dość powiedzieć, że takiej formalnej postaci ustawy konstytucyjnej nie miała polska „mała konstytucja” z 1919 r., ani poprzedzające je dekrety listopadowe, które choć nie przeszły do historii pod nazwą „małych kon- stytucji”, odgrywały analogiczną jak i one rolę ustrojową15. Ten ostatni 13 Bardzo widoczne to jest w Polsce, gdzie kolejne trzy „małe konstytucje” stanowią jednocześnie początek poszczególnych epok konstytucyjnych. Tak więc „mała konstytucja” z 1919 r. zapoczątkowała okres konstytucjonalizmu międzywojennego (konstytucjonalizmu II RP). Kolejna „mała konstytucja” z 1947 r. otwiera okres Polski Ludowej, zaś ostatnia – jak dotąd – „mała konstytucja” otwiera czasy III RP. 14 Szerzej na ten temat zob.: R. B a l i c k i, „Małe konstytucje” w polskim prawie kon- stytucyjnym, w: Studia nad prawem konstytucyjnym, red. J. Trzciński, B. Banaszak, Wrocław 1997, s. 309 i n.; S. R o g o w s k i, Małe konstytucje (1919-1947-1992), „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 2, s. 11 i n. 15 Chodzi tu przede wszystkim o dekret z 22 listopada 1918 r. o najwyższej władzy repre- zentacyjnej Republiki Polskiej. Jednak obok tego, podstawowego dla tamtego okresu dekretu, ważne są i inne jeszcze akty prawne, które miały także szczególną rolę (choć nie moc prawną). Chodzi tu o manifest Rady Regencyjnej z października 1918 r., głoszący zasadę niepodległości Polski, dalej – odezwę rządu lubelskiego z listopada 1918 r. i wreszcie dekret Naczelnika Pań- stwa z 14 listopada 1918 r., zapowiadający zwołanie Sejmu Ustawodawczego. Por. A. A j n e n - k i e l, Konstytucje Drugiej Rzeczypospolitej, w: Polska Niepodległa 1918-1939, red. J. Żar- nowski, Wrocław–Warszawa–Kraków 1984, s. 102 i n.; R. B a l i c k i, „Małe konstytucje” w polskim prawie, s. 309, 310. 75TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE przykład zaświadcza dodatkowo, że temporalne akty konstytucyjne wcale nie muszą być – i często nie są – formalnie konstytucjami czy nawet ustawami zwykłymi, ale taką właśnie rolę odgrywają w rzeczywistości ustrojowej. Co więcej, uwzględniając specyfikę momentu, w jakim rodzi się potrzeba usta- nowienia aktu temporalnego, akt taki – szczególnie w sytuacjach skrajnych, właściwych dla momentów gwałtownych, jeśli wręcz nie rewolucyjnych – nie musi w ogóle przyjmować postaci aktu prawnego. W takich bowiem nadzwy- czajnych sytuacjach materie konstytucyjne mogą być regulowane za pomocą bardzo różnych aktów niebędących ani konstytucjami w znaczeniu formalnym, ani nawet aktami normatywnymi, a jedynie różnego rodzaju odezwami, pro- klamacjami, apelami czy manifestami16. Jeśli tylko tak się zdarza, to akty takie, zwłaszcza w późniejszym tzw. społecznym odbiorze nie są traktowane jako „małe konstytucje”, choć nie- wątpliwie w sensie materialnym im jak najbardziej odpowiadają. Tutaj bo- wiem czynnikiem bezsprzecznie rozstrzygającym o przyznaniu niektórym przynajmniej regulacjom (tak stricte prawnym, jak i pozaprawnym) charakteru konstytucji przejściowych, jest tradycja konstytucyjna. To wszak z uwagi na relewantność określonego aktu, jego wyjątkową rolę, jaką odegrał on w da- nym „momencie historycznym”, akt ten – by tak rzec – „staje się” sam przez się małą konstytucją. Oczywiście jest on taką „małą konstytucją” jedynie w powszechnym odbiorze czy w świadomości społecznej, nie mając odpo- wiedniego „zakotwiczenia” w hierarchii źródeł prawa, co swoją drogą po- kazuje, jak ogromną rolę odgrywa społeczna czy nawet szerzej – polityczna rola konstytucji. Usytuowanie pewnych aktów prawnych w katalogu temporalnych aktów konstytucyjnych przy jednoczesnym braku formalnego potwierdzenia ich kon- stytucyjności jest przecież faktem z dziedziny praktyki czy rzeczywistości konstytucyjnej, która to rzeczywistość zawsze wychodzi naprzeciw zapotrze- bowaniu chwili, potwierdzając tylko dynamiczną rolę konstytucji jako ustawy zasadniczej17. Z drugiej strony takie ex post przyznawanie niektórym regu- lacjom prawnym rangi tymczasowych konstytucji pokazuje, że konstytucja nie lubi próżni, że państwo i społeczeństwo bardzo mocno reaguje na deficyt konstytucji, nadając cechy konstytucji aktom, które konstytucyjne wcale nie są. Przejawia się w tym z pewnością symboliczna rola konstytucji, często 16 Por. E. Z w i e r z c h o w s k i, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokratycznych, Katowice 1992, s. 32. 17 Por. A. B a ł a b a n, Polskie problemy ustrojowe, Kraków 2003, s. 21 i n. 78 JAROSŁAW SZYMANEK stać zarówno formalnie, jak i materialnie konstytucyjną, zaś jego tymcza- sowość powodowana jest jedynie ograniczonym przedmiotem regulacji podej- mowanej przez ten akt. Oczywiście ograniczoność ta wynika z założonej a priori epizodyczności takiej temporalnej konstytucji, powodującej zbędność przeprowadzania jakiejś szczegółowej, a tym bardziej wyczerpującej regla- mentacji. Te formalnie tymczasowe akty konstytucyjne odróżnia więc od właściwej, a zatem pełnej konstytucji fakt pominięcia klasycznego katalogu materii konstytucyjnej, co powoduje, że akt taki ma jedynie charakter cząstkowy, niekompletny, co jednak nie zmienia jego konstytucyjnego statusu. Są to więc w pełnym tego słowa znaczeniu „małe konstytucje”. Mają bowiem one formalną postać aktów konstytucyjnych, w przeciwieństwie np. do dekre- tów listopadowych, które takiej rangi nie miały, a ich charakter konstytucyjny wynikał jedynie z zakresu przeprowadzonej przez nie regulacji. W przypadku aktów o charakterze tymczasowych konstytucji mogą być to akty pochodzące zarówno od władzy wykonawczej (vide dekrety listopadowe), jak i ustawodawczej (klasyczne „małe konstytucje”), z tym jednak, że aktom egzekutywy odmawia się najczęściej formalnego statusu „małych konstytucji”, co jednak w niczym nie zmienia ich materialnie konstytucyjnej rangi. Aż do czasu uchwalenia aktu ustawodawczego pozostają one bowiem głównym aktem konstytucyjnym okresu prowizorium ustrojowego i faktycznie odgrywa- ją rolę ustaw konstytucyjnych. Jednak do historii nie przechodzą one pod nazwą „małych konstytucji”, a za właściwe akty tymczasowe mające rangę postanowień konstytucyjnych uznawane są akty pochodzące od organu parla- mentarnego lub quasi-parlamenatrnego. Wzmacnia to legitymację takiej cząst- kowej konstytucji, która w przypadku aktów temporalnych wydaje się szcze- gólnie potrzebna. Akty te już ab initio są bowiem, przynajmniej w pewien sposób, dyskredytowane przez swoją założoną z góry incydentalność i epizo- dyczność, co w odbiorze społecznym obniża ich rangę już nie tylko i nie- wyłącznie jako ustaw w pełnym tego słowa znaczeniu zasadniczych, ale jako ustaw fundujących podstawowe koncepcje ustrojowe. Takiej społecznej (w tym i politycznej) dewaluacji tymczasowych aktów konstytucyjnych sprzy- ja dodatkowo wielowariantowość formułowanych rozwiązań ustrojowych, któ- ra to wielowariantowość jest zjawiskiem jak najbardziej naturalnym w okre- sach przejściowych, tak przecież typowych dla pojawiania się różnego rodzaju aktów temporalnych24. Nadanie w związku z tym aktowi pełniącemu rolę 24 Stąd najczęściej tymczasowe akty konstytucyjne nie przewidują rozwiązań ustrojowych nawiązujących do jednej, wyraźnie określonej koncepcji ustrojowej. Por. L. G a r l i c k i, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, s. 24. Sama bowiem potrzeba 79TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE „małej konstytucji” postaci aktu parlamentu bądź innego organu przedstawi- cielskiego, stanowi istotny element kompromisu, świadcząc chyba najlepiej o osiągnięciu minimalnego choćby modus vivendi w sprawie przyszłego kształtu ustroju państwowego25. Pokazuje też – co z przyczyn politycznych, społecznych czy tylko symbolicznych ma niemałe znaczenie – że w podejmo- waniu najważniejszych rozstrzygnięć głos decydujący ma zawsze suweren, określający podstawowe rudymenty zasad ustrojowych. Widać z tego, że spośród licznych aktów konstytuujących nowy porządek ustrojowy można wskazać takie, które formalnie są „małymi konstytucjami”, i takie, które pozbawione są takiego przymiotu, choć ich znaczenie ustrojowe jest analogiczne jak właściwych czy też „prawdziwych” „małych konstytucji”. Nie ma tu przy tym zależności, że akt formalnie będący „małą konstytucją” pochodzi od parlamentu, tak samo jak nie ma zależności, że tylko akt speł- niający formalne wymogi konstytucji, jest później oceniany jako prawdziwa „mała konstytucja”. Na tle doświadczeń polskich widać jednak wyraźnie, że akty wywodzące swoją legitymację z parlamentu, nawet jeśli pod względem formalnym nie spełniają wymogów ustaw konstytucyjnych, przechodzą do historii jako „małe konstytucje”, co w pewnym sensie zgodne jest z postrze- ganiem szczególnej roli parlamentu w tradycji polskiego konstytucjonaliz- mu26, z jednej strony, z drugiej zaś z traktowaniem konstytucji (czy szerzej – aktów konstytucyjnych) jako prostej transpozycji woli narodu (niezależnie, czy wyrażonej wprost, czy pośrednio). ustanowienia tymczasowego skutku konstytucyjnego, szczególnie zaś tego, który nabiera rangi „małej konstytucji”, związana jest z kontrowersyjnością koncepcji ustrojowych, jakie miałyby być wprowadzone we właściwej, czyli „dużej” konstytucji. „Mała konstytucja” stanowi więc zawsze rodzaj kompromisu między zwolennikami różnych wizji ładu konstytucyjnego. 25 Tym bardziej że parlament, w powszechnym odbiorze, jest miejscem dialogu poli- tycznego, miejscem, w którym prowadzona jest debata publiczna, w czasie której różne programy i koncepcje są dyskutowane i konfrontowane. W konsekwencji parlament „jawi się jako potencjalne forum formowania się opinii publicznej oraz kontroli tejże opinii nad siłami politycznymi reprezentowanymi w parlamencie. Jest przeto współczesny parlament organem legitymizowania kierunku polityki państwa i demokratycznej kontroli nad nią” – T. M o ł - d a w a, Parlament w państwie demokratycznym, w: Historia. Idee. Polityka. Księga dedy- kowana Profesorowi Janowi Baszkiewiczowi, Warszawa 1995, s. 334. 26 Por. H. I z d e b s k i, Parlament, parlamentaryzm, idea parlamentaryzmu w myśli politycznej XIX i XX wieku, w: Założenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A. Gwiżdż, Warszawa 1997, s. 28 i n. 80 JAROSŁAW SZYMANEK 2. FORMALNE I NIEFORMALNE AKTY TEMPORALNE O CHARAKTERZE KONSTYTUCJI Na ogół więc tymczasowe akty konstytucyjne przybierają postać aktu usta- wodawczego, ale trzeba pamiętać, że nie jest to regułą27. Nie miały np. takiej postaci dekrety listopadowe, formalnie rzecz biorąc, uznawane za pierwsze akty konstytucyjne odbudowywanego państwa. Pośród zaś aktów ustawodawczych znowu można wskazać co najmniej kilka rodzajów. Wśród licznych aktów, które są uznane za akty o charakterze temporalnych uregu- lowań konstytucyjnych, można wszak wskazać cały szereg aktów o różnej formie, różnej postaci i w końcu różnej mocy obowiązującej. Dla przykładu – „mała konstytucja” z 1919 r. w ogóle nie była ustawą, lecz uchwałą Sejmu Ustawodawczego skierowaną w dodatku do konkretnie wskazanego adresata. De iure ta „mała konstytucja” była więc „tylko” uchwałą Sejmu Ustawodaw- czego z 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa. W efekcie przypominała ona raczej umowę publicznoprawną między Sejmem a Piłsudskim, będąc szczególnego rodzaju „umową o pracę”, określającą charakter „pracodawcy” (tj. Sejmu Ustawodawczego) i „pracobiorcy” (Piłsudskiego) oraz wskazującą układ stosunków między nimi28. Powodowało to, że „mała konstytucja” obok tego, że była zaledwie uchwałą (co w hierarchii aktów normatywnych sytuowało ją stosunkowo nisko), była też aktem wybitnie zindywidualizowanym29, co jeszcze bardziej wskazywało jej ograniczony, a dodatkowo wysoce specy- ficzny charakter. Ten akt konstytucyjny był bowiem ograniczony zarówno podmiotowo, przedmiotowo, jak i – z oczywistych względów – czasowo. Pod- miotowo dlatego, że odnosił się tylko i wyłącznie do osoby Piłsudskiego, co 27 Przy czym nie jest to tylko specyfika polska. Również i w przypadku innych państw tymczasowe akty konstytucyjne przybierają wielokrotnie różnorodną postać, poczynając od ustaw, poprzez uchwały, deklaracje, odezwy, manifesty, apele itp. Dość wskazać np. amerykańską Deklarację Niepodległości, będącą taką swoistą „małą konstytucją”. 28 Por. T. M o ł d a w a, Konstytucja i tymczasowe akty, s. 290. 29 Warto może wskazać, że przyjmowanie w prawie konstytucyjnym aktów o randze posta- nowień konstytucyjnych będących zarazem aktami indywidualnymi, wyraźnie spersonalizowa- nymi, jest stosunkowo rzadko spotykane, niemniej można je zaobserwować. Było ono charak- terystyczne m.in. dla Hiszpanii frankistowskiej. Szerzej na ten temat zob.: T. M o ł d a w a, Koncepcja roli ustrojowej szefa państwa w Hiszpanii, „Studia Nauk Politycznych” 1973, nr 2, s. 47 i n. Z pewnością przy tym taka indywidualizacja aktów konstytucyjnych wyraźnie perso- nalizuje władzę, będąc rysem systemu niedemokratycznego, a wręcz tzw. systemu wodzowskie- go, charakteryzującego systemy autorytarne. 83TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE to więc równie dobrze ustawy konstytucyjne, ustawy zwykłe czy inne akty parlamentu bądź innego organu o przedstawicielskim charakterze, jak i akty władzy wykonawczej, a nawet – w sytuacjach skrajnych – akty pozaprawne, mające jedynie polityczne znaczenie. Aktem tak samo politycznym jak „umowa paryska” i tak samo temporal- nym, choć w swoich reperkusjach idących znacznie dalej, był Manifest PKWN. I choć nie jest on klasyfikowany jako „mała konstytucja”, to jednak w rzeczywistości ustrojowej lat 1944-1947 jego znaczenie było porównywalne z tymczasowym aktem konstytucyjnym33, co raz jeszcze wskazuje, że przej- ściowy akt konstytucyjny po to, aby mieć taki charakter, wcale nie musi być konstytucyjny czy w ogóle prawny pod względem czysto formalnym. Był to akt o charakterze na wskroś politycznym34. Dlatego też nie był on nawet dekretem rządowym, a jedynie odezwą, określającą program społeczno-poli- tyczny i wyznaczającą zasadnicze kierunki działania nowej „władzy ludowej”. Tym niemniej w praktyce ustrojowej tamtego okresu Manifest rządu lubel- skiego odgrywał doniosłą rolę nie tylko polityczną, ale i prawną35. Jego znaczenie było podkreślane w kolejnych latach już typowo normatywnych, a swoistym potwierdzeniem pierwszoplanowej roli Manifestu było odwołanie się do niego w tekście preambuły Konstytucji z 22 lipca 1952 r. Mimo więc, że Manifest nie był aktem władzy ustawodawczej, mało tego – nie był w ogóle aktem normatywnym, to jednak przez pewien czas pełnił on rolę przynajmniej na poły czy też quasi-konstytucyjną. Taką samą rolę spełniała ustawa o organizacji i zakresie działania Rad Narodowych36, która aż do przyjęcia właściwej „małej konstytucji” z 1947 r. była głównym regulatorem ustroju politycznego powojennej Polski. Kolejne akty spełniające rolę konstytucji tymczasowych były już – po pierwsze – aktami wydanymi wyłącznie przez legislatywę i – po drugie – aktami nie tylko materialnie, ale – i to przede wszystkim – formalnie konstytucyjnymi. Dotyczy to „małej konstytucji” z 1947 r.37, jak i kolejnej 33 Por. W. S k r z y d ł o, Charakter i znaczenie polityczno-prawne Manifestu Lipcowego, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 1959, nr 2, s. 9 i n. 34 Niemniej warto pamiętać, że ten ze wszech miar polityczny akt był opublikowany w Dzienniku Ustaw, choć jedynie w postaci załącznika (por. Dz.U. RP, Nr 1, załącznik). 35 Por. J. B a r d a c h, B. L e ś n o d o r s k i, M. P i e t r z a k, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1994, s. 623 i n. 36 Dz. U. RP, Nr 5, poz. 22. 37 Szerzej na ten temat zob.: K. D z i a ł o c h a, Mała Konstytucja z 1947 r., w: Konstytucje Polski. Studia monograficzne, s. 263 i n. 84 JAROSŁAW SZYMANEK (i jak na razie ostatniej) „małej konstytucji” przyjętej w roku 1992, a obowiązującej do października 1997 r. Ta pierwsza była w istocie ustawą konstytucyjną z 19 lutego 1947 r. „o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej”, natomiast ta druga ustawą konstytucją z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą usta- wodawczą i wykonawczą w Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Obydwie „małe konstytucje” były przy tym aktami dość szcze- gółowo, choć oczywiście nie wyczerpująco regulującymi tytułowe zagadnie- nia, a w dodatku odznaczały się najdalej idącą kompleksowością w porówna- niu z wszystkimi innymi aktami spełniającymi rolę tymczasowych konstytucji. Obydwa te akty były także aktami z góry i w pełni świadomie przewidzia- nymi, jako konstytucje temporalne. Wreszcie obydwa te akty były aktami mającymi rzeczywistą pozycję aktów konstytucyjnych w systemie źródeł pra- wa, co sprawia, że ich „mały” charakter wynikał jedynie z parcjalnego, a zatem ograniczonego przedmiotu regulacji oraz wybitnie incydentalnego okresu obowiązywania. 3. ROLA „MAŁYCH KONSTYTUCJI” W POLSKIEJ TRADYCJI USTROJOWEJ Wynika z tego, że dla polskich tradycji konstytucyjnych rzeczą cha- rakterystyczną jest już samo występowanie aktów o charakterze tymczaso- wych konstytucji. Przy czym mogą być to akty kwalifikowane jako „małe konstytucje” albo akty faktycznie spełniające rolę takich „małych kon- stytucji”, czyli prowizorycznych konstytucji, obowiązujących jedynie przez okres przejściowy. Rzeczywistymi „małymi konstytucjami” była uchwała Sejmu Ustawodawczego z 1919 r.38 oraz ustawy konstytucyjne z 1947 oraz 1992 r. Z kolei aktami, którym status tymczasowych aktów konstytucyjnych nadała rzeczywista rola, jaką akty te spełniały dla okresu prowizorium 38 Przy czym należy pamiętać, że była to jedynie uchwała, ale w tradycji konstytucji „mała konstytucja” z 1919 r. wpisała się już na trwałe jako „właściwa” „mała konstytucja” i trudno jest dzisiaj deprecjonować taki właśnie jest status. Swoją drogą pokazuje to najlepiej, że „konstytucyjność” może być efektem nie tylko przesłanek normatywnych, ale także stricte politycznych. O konstytucyjności uchwały Sejmu Ustawodawczego z 1919 r. zadecydowała bo- wiem rzeczywista rola polityczna tego aktu, a nie jego normatywne ulokowanie w hierarchii źródeł prawa. Szerzej na ten temat zob.: S. K r u k o w s k i, Mała Konstytucja z 1919 r., s. 7 i n. 85TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE ustrojowego, są dekrety listopadowe z 1918 r., „umowa paryska” oraz Mani- fest PKWN z 1944 r.39 Ich wspólną cechą jest regulacja kwestii rudymen- tarnych z punktu widzenia podwalin ładu konstytucyjnego państwa, dalej – niepełność co do wymogu regulacji pewnego konstytucyjnego minimum wy- znaczonego przez tzw. materie konstytucyjne oraz – last but not least – epizodyczność temporalna, oznaczająca w praktyce ich tymczasowość. Wspólną cechą takich prowizorycznych, tymczasowych aktów konstytucyj- nych jest również pojawianie się ich w ściśle określonych sytuacjach czy też momentach historycznych, które zresztą wcale wzajemnie się nie wyklucza- ją40. Pierwszym jest istnienie tzw. pustki konstytucyjnej, kiedy brak jest jakichkolwiek konstytucyjnych podstaw ustroju państwa lub kiedy dotych- czasowe akty ustrojowe przestały z różnych zresztą przyczyn obowiązywać. Takie akty występują w związku z tym z reguły w pierwszym okresie kształ- towania nowej lub odrodzonej państwowości, bądź w wypadku rewolucyjnego odrzucenia dotychczasowych aktów konstytucyjnych, nie do pogodzenia z powstającym nowym porządkiem politycznym. W Polsce sytuację tę zna- mionują dekrety listopadowe z roku 1918, Manifest PKWN oraz „małe kon- stytucje” z 1919 i 1947 r. Drugim przypadkiem modelowym powstawania tymczasowych aktów kon- stytucyjnych jest sytuacja odznaczająca się brakiem wyraźnie zarysowanej koncepcji ustrojowej, co w Polsce najlepiej charakteryzują ustawy kon- stytucyjne z 1947 oraz 1992 r. Wreszcie trzecim momentem, kiedy tworzone są akty o statusie tymczasowości, jest moment ewolucyjnego przejścia z jednego systemu do drugiego systemu ustrojowego (z reguły autorytarnego), realizującego zasady demokracji politycznej41. Jest to sytuacja, w której podstawy konstytucyjne istnieją, ale wymagają stopniowej zmiany i przysto- sowania do dokonujących się przeobrażeń politycznych, a niekiedy i spo- łeczno-ekonomicznych. Wówczas tymczasowe akty ustrojowe zastępują częś- 39 Do tego dodać można jeszcze ustawę konstytucyjną z 4 lutego 1947 r. o wyborze Prezydenta RP oraz deklarację Sejmu Ustawodawczego z 22 lutego 1947 r. w przedmiocie realizacji praw i wolności obywatelskich. Zwłaszcza ten drugi akt, mający prawną postać deklaracji, był zdezawuowany jako ustawa konstytucyjna, nawet o charakterze temporalnym, niemniej materialnie regulując obszar praw obywatelskich, była ona aktem o charakterze konstytucyjnym. Por. T. M o ł d a w a, Konstytucje polskie. 1918-1998, Warszawa 1999, s. 177 i n. 40 Por. T. M o ł d a w a, Konstytucja i tymczasowe akty, s. 291. 41 Obok doświadczeń polskich można tu przykładowo wskazać hiszpańską ustawę z 4 stycznia 1977 r. o reformie politycznej (Ley para la Reforma Politica). 88 JAROSŁAW SZYMANEK O statusie jakiegokolwiek aktu jako „małej konstytucji” rozstrzyga więc tak naprawdę tradycja ustrojowa. Przegląd dziejów ustroju danego państwa i związane z tym poszukiwanie momentów szczególnych, punktów zwrotnych i innych cezur czasowych, powoduje dopiero, że w całym szeregu aktów przejściowych odnajdujemy te, które z uwagi na swoją doniosłość, w tym przede wszystkim polityczną, uznajemy za „małe konstytucje”, nawet wów- czas, kiedy formalnie nie spełniają wymogów konstytucyjności. Co więcej, najczęściej jest tak, że „mała konstytucja” wcale nie chce być ani też nie pretenduje do miana „małej konstytucji”, a określenie takie stosuje się względem niej ex post wówczas, kiedy okaże się ona aktem z różnych wzglę- dów wyjątkowym, aktem, na którym albo opiera się ustrój państwa w stosun- kowo dłuższym okresie, albo też zbudowana jest następnie właściwa, czyli pełna konstytucja. Tę pierwszą sytuację najlepiej ilustrują losy „małej konstytucji” z 1919 r., która miast być aktem krótkotrwałym, bo obowiązującym raptem kilka tygod- ni (jak pierwotnie zakładano), była aktem ustalającym formę państwa na kolejne kilka lat. Podobnie rzecz się ma i z konstytucją z 1992 r., która w założeniu jej twórców wcale nie miała być „małą”46 i miała obowiązywać przez kilka, góra kilkanaście miesięcy. „Mała konstytucja” z 1992 r. ilustruje jednocześnie i drugi przypadek modelowy, w którym jakiś akt zyskuje rangę „małej konstytucji”, czyli przypadek, w którym staje się on swoistą bazą dla następnej, właściwej, a więc kompleksowej już regulacji konstytucyjnej47. Nietrudno wszak zauważyć, że uregulowania konstytucji z 1997 r. są w bar- dzo dużym stopniu wzorowane na postanowieniach „małej konstytucji” z 1992 r., która z tego punktu widzenia odegrała rolę istnego „laboratorium” ustrojowego, w którym różne rozwiania tak systemowe, organizacyjne, jak i proceduralne były ze sobą zestawiane, kombinowane i wypróbowywane. W efekcie po takiej „próbie” „małej konstytucji” powstała konstytucja „duża”, adaptująca to wszystko, co w „małej konstytucji” się sprawdziło, a zarazem odrzucająca to, co okazało się złe, nieefektywne i niefunkcjonalne. O tym zatem czy konkretny akt stanie się z czasem „małą konstytucją”, decyduje tak naprawdę nie forma, nie treść ani też nie intencje, jakie przyświecają kreatorom danego aktu, lecz rzeczywista rola, jaką spełnia on w rzeczywi- 46 Por. M. K r u k, Wstęp. Między konstytucją a konstytucją, w: „Mała konstytucja” w procesie przemian ustrojowych w Polsce, red. M. Kruk, Warszawa 1993, s. 9. 47 Szerzej na ten temat zob.: M. K a l l a s, Mała Konstytucja z 1992 roku, Warszawa 1993, s. 5 i n. 89TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE stości ustrojowej państwa48. O powstaniu „małej konstytucji” decyduje więc w pewnym sensie przypadkowość, a ostatecznym decydentem pozostaje w tej sprawie zawsze historia. Dlatego właśnie „mała konstytucja” tak bardzo wiąże się z tradycjami sensu largo, to one bowiem przesądzają o „małych konsty- tucjach”, lokując je w gronie aktów o fundamentalnym dla losów państwa i społeczeństwa znaczeniu. 4. WPŁYW POSZCZEGÓLNYCH „MAŁYCH KONSTYTUCJI” NA POLSKI KONSTYTUCJONALIZM Jednak poza tradycją w szerokim tego słowa znaczeniu w stosunku do „małych konstytucji” da się również zaobserwować tradycje sensu stricto, a więc tradycję odnoszoną do jednej konkretnej konstytucji bądź jej po- szczególnych elementów (zasad, wartości, idei, instytucji bądź procedur), choć z pewnością są one o wiele mniejsze i skromniejsze, aniżeli te, jakie niosą ze sobą pełne, duże konstytucje. Będąc aktami przejściowymi, aktami właś- ciwymi dla okresów tzw. prowizoriów ustrojowych, „małe konstytucje”, i to jest ich cecha wspólna, są aktami ustalającymi pewne rozwiązania o charak- terze modus vivendi, rozwiązania kompromisowe, rozwiązania, które, zwła- szcza przy braku klarownych wizji ustrojowych, spełniają rolę niesprzecz- nych, akceptowalnych reguł działania państwa (władz publicznych), które są swego rodzaju próbą ustrojową. Oznacza to, że rozwiązania te zostaną w okresie ich obowiązywania albo pozytywnie zweryfikowane, albo sfalsyfi- kowane, przy czym najczęściej jest tak, że ulegają one absorpcji i z czasem, przez właściwe już, a więc pełne konstytucje, są adoptowane, a modele ustrojowe, które one przewidują, podlegają procesowi petryfikacji. Naj- lepszym tego potwierdzeniem jest oczywiście „mała konstytucja” z 1992 r., która w zasadniczej swojej części została „inkorporowana” do treści nowej konstytucji, a założenia ustrojowe, a także wiele innych szczegółowych rozstrzygnięć, zostało po prostu przeniesionych do nowej konstytucji. Zupełnie inny jest przypadek „małej konstytucji” z 1947 r. Konstytucja ta była bowiem świadomie traktowana jako rodzaj powiązania różnych modeli ustrojowych, prawdziwą kompilacją odmiennych wzorców i rozwiązań szcze- gółowych, co jednak wynikało nie tyle z samej kontrowersyjności przyj- 48 Tamże. 90 JAROSŁAW SZYMANEK mowanego ustroju i związanych z tym rozbieżności stanowisk, ile raczej z tego, że miała ona w pewien sposób powiązać to, co stare i sprawdzone, z tym, co nowe i nie do końca akceptowane. Ustawa konstytucyjna 1947 r. przede wszystkim miała zatem legitymizować nowy porządek ustrojowy, a jednocześnie miała w sposób łagodny wprowadzić rozwiązania jakościowe odmienne od tych, jakie wcześniej obowiązywały i do jakich wszyscy byli przyzwyczajeni. Swoją drogą potwierdza to tylko wartość tradycji konsty- tucyjnej i to, że radykalne zerwanie z tradycyjnie ukształtowanymi wzorcami konstytucyjnymi może się okazać zabiegiem trudnym, a wręcz nieskutecznym, a dodatkowo szkodliwym dla stabilności ustrojowej państwa, w istotny sposób obniżając poziom niezbędnego legitymizmu odnoszonego do ustroju tout court. Każdy system ustrojowy powinien bowiem, obok oczywiście samej tylko optymalizacji wartości, zasad i reguł jego funkcjonowania, odznaczać się pewnym, minimalnym choćby poziomem legitymizmu, który decyduje tak naprawdę o jego efektywności i empirycznej egzekwowalności49. „Małe konstytucje” umożliwiają osiągnięcie takiego legitymizmu, a to dzięki temu, że pozwalają wypośrodkować sprzeczne koncepcje ustrojowe, co oczywiście jest następstwem konsensu społeczno-politycznego osiągniętego przy ich ustanawianiu. W ten sposób tymczasowe akty konstytucyjne gwa- rantują niezbędne minimum stabilności ustrojowej, co samo w sobie jest czynnikiem szalenie potrzebnym, zwłaszcza w momentach przejściowych, a zatem momentach charakterystycznych dla istnienia „małych konstytucji”. Prowizorium ustrojowe, właściwe dla okresu obowiązywania „małych konsty- tucji”, jest wszak najczęściej okresem niestabilnym, płynnym, odznaczającym się daleko posuniętymi fluktuacjami. Osiągnięcie ładu społecznego, poli- tycznego i w końcu gospodarczego jest wówczas potrzebą najważniejszą, stąd też bardzo często rozwiązania zaproponowane w „małych konstytucjach” – oczywiście pod warunkiem, że się sprawdziły – są następnie kontynuowane. Dlatego obok tradycji sensu largo, tak mocno związanej z „małymi konsty- tucjami”, można też – aczkolwiek w bez porównania mniejszej skali – mówić o tradycjach sensu stricto. Te ostatnie w największym stopniu są widoczne, jeśli odnosimy je do tradycji samej konstytucji. Przy czym, i to jest rzeczą charakterystyczną dla wszystkich bez mała „małych konstytucji”, są one wiązane z postrzeganiem każdej z tych konstytucji jako aktu wyjątkowego dla określonego momentu historycznego, jako aktu w pewien sposób fundującego 49 Szerzej na ten temat zob.: P. W i n c z o r e k, Legitymizacja władzy politycznej, „Państwo i Prawo” 1985, nr 11/12, s. 66 i n. 93TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE przemian, a jednocześnie o tym, że Polska, po raz kolejny w swojej historii, znalazła się w punkcie zwrotnym, w punkcie, który zadecyduje o rozwoju konstytucyjnym na następne kilkanaście czy nawet kilkadziesiąt lat60. Jednocześnie uchwalenie „małej konstytucji” było nawiązaniem do tradycji tworzenia w okresach przejściowych i przełomowych właśnie „małych konsty- tucji”, czyli aktów konstytucyjnych o tymczasowym i prowizorycznym zna- czeniu. „Mała konstytucja” z 1992 r. wpisuje się więc znakomicie w polską historię konstytucyjną, odmierzając jednocześnie moment kluczowy w perio- dyzacji dziejów ustrojowych Polski61. Potwierdza też, że akty temporalne, zwłaszcza zaś te o charakterze „małych konstytucji”, są istotnym elementem ewolucyjnych przekształceń porządku konstytucyjnego62, przekształceń, któ- re choć są ewolucyjne, to jednak niosą za sobą zmiany o rewolucyjnym zna- czeniu. Tradycja odnoszona do tradycji samej konstytucji, w odniesieniu do ustawy konstytucyjnej z 1992 r. wiąże się więc – po pierwsze – z odrzuce- niem wszystkich negatywnych doświadczeń przeszłości, po drugie – z osta- tecznym zakończeniem okresu Polski Ludowej, który to okres jest tak bardzo negatywnie oceniany i kojarzony, po trzecie – z zapoczątkowaniem procesu demokratyzacji63 i po czwarte wreszcie – z powrotem do rozwiązań zachod- nich, rozwiązań o jednoznacznie demokratycznym i parlamentarnym rodowo- dzie. Generalnie więc, jeśli tradycję wiązaną z „małą konstytucją” 1992 r. należałoby ująć w jakieś jedno hasło, to można by było powiedzieć, że wiąże się ona ze zmianą systemu politycznego Polski i przejściem od PRL do III RP64. 60 Por. R. B a l i c k i, „Małe konstytucje” w polskim prawie, s. 321, 322. 61 Por. W. S o k o l e w i c z, Konstytucja wobec ewolucyjnej zmiany ustroju: od dykta- tury proletariatu do demokracji parlamentarnej, w: Zmiany konstytucyjne a system organów państwa, red. Z. Jarosz („Studia Konstytucyjne” t. VIII), Warszawa 1990, s. 28 i n. 62 Por. M. K r u k, Konstytucja jako ustawa, s. 31. 63 Przy czym należy pamiętać, że „mała konstytucja” z 1992 r. wieńczy te przemiany i niejako w sposób symboliczny zamyka okres PRL-u. Najważniejsze zmiany w stosunku do ustroju zaprogramowanego w Konstytucji z 1952 r. zostały bowiem wprowadzone znacznie wcześniej, bo w grudniu 1989 r. Szerzej na ten temat zob.: W. S o k o l e w i c z, Rzecz- pospolita Polska – demokratyczne państwo prawne (uwagi na tle ustawy z 29 XII 1989 o zmianie Konstytucji), „Państwo i Prawo” 1990, nr 4, s. 12 i n. 64 Por. W. S k r z y d ł o, Struktura władz państwowych na gruncie małej konstytucji z roku 1992 (legislatywa a egzekutywa w świetle doświadczeń polskiej transformacji), w: Ustrój polityczny i gospodarczy współczesnej Polski, red. W. Skrzydło, Lublin 1996, s. 99 i n.; T. G o d l e w s k i, Od PRL do III RP. Zmiany systemu politycznego, Olsztyn 1998. 94 JAROSŁAW SZYMANEK Przechodząc z kolei na drugi poziom tradycji konstytucyjnej, pojmowanej sensu stricto, a więc na poziom wartości, zasad i idei przewodnich zawartych w poszczególnych aktach konstytucyjnych, to można powiedzieć, że „małe konstytucje” niosą ze sobą o wiele mniejszy ładunek aksjologiczny, o wiele mniej zasad, norm i wartości o charakterze ogólnym czy programowym. Jest to jednak ściśle związane z ich pragmatycznym charakterem, z tym, że mają one być aktami na swój sposób „technicznymi”, stwarzającymi podstawy efektywnego działania władz państwa w momencie przejściowym. „Mała kon- stytucja” z samego swojego założenia nie reguluje zatem takich kwestii ogólnych, jak zasady oraz inne normy i wartości, na których opiera się cały ład konstytucyjny państwa, bowiem właśnie w tym względzie przejawia się ich niepełny, cząstkowy i fragmentaryczny charakter65. Akty te mają wszak jedynie temporalnie i prowizorycznie określać reguły funkcjonowania pań- stwa, zawierając w swej treści pewne konieczne minimum, niezbędne po to, aby państwo mogło w ogóle egzystować w tym początkowym, a przez to i najtrudniejszym okresie. Niemniej nawet względem tak ograniczonych przedmiotowo aktów, jakimi są „małe konstytucje”, można wskazać pewne idee i zasady generalne, stanowiące jednocześnie rys charakteryzujący kolejne tymczasowe akty konstytucyjne. Oczywiście ilość takich zasad i idei jest w każdej z „małych konstytucji” odmienna, co wiąże się – po pierwsze – z okresem, w jakim dana konstytucja obowiązywała i – po drugie – z mate- rialnym zasięgiem regulacji, jaki dana konstytucja przeprowadzała. Im regulacja konstytucyjna bardziej syntetyczna, tym, z oczywistych powodów, mniej takich idei i koncepcji ogólnych, natomiast – co jest równie naturalne – rozrost przedmiotowy „małych konstytucji” zwiększa szanse zawarcia w nich rozstrzygnięć generalnych, mających postać aksjologicznych i teolo- gicznych założeń projektowanego systemu. Inna sprawa, że temporalne akty konstytucyjne, z samego swojego zało- żenia, raczej dystansują się od przesądzania takich kwestii, jak zasady ogólne, wartości czy idee ustrojowe. Prakseologiczne podstawy funkcjonowania „ma- łych konstytucji” nakazują wstrzemięźliwość co do ostatecznego przesądzania tak relewantnych, rudymentarnych, a zarazem dalekosiężnych zagadnień kon- stytucyjnych. Telos regulacji zawartej we wszelkiego rodzaju tymczasowych 65 Choć oczywiście poza tym istnieje cały jeszcze katalog materii konstytucyjnej niepomieszczony w aktach mających postać konstytucji tymczasowych. Dla przykładu wskazać tu można chociażby całą sferę regulacji statusu prawnego jednostki, która we wszystkich polskich „małych konstytucjach” nie była przeprowadzona. 95TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE aktach konstytucyjnych, niezależnie od tego, czy konstytucyjnych formalnie, czy tylko materialnie, wyznacza potrzeba uregulowania najważniejszych, w tym zwłaszcza „technicznych” przepisów określających funkcjonowanie in- stytucji państwa. „Małe konstytucje” mają więc być prostymi instrukcjami, pozwalającymi w ogóle na istnienie jakichś podstawowych form władzy (in- stytucji), eliminującymi możliwe konflikty i nieporozumienia66. Fragmen- taryczność tych regulacji, a jednocześnie doraźność motywowana chęcią osiągnięcia minimalnej przynajmniej stabilizacji wyklucza, przynajmniej w większości przypadków, możliwość ich „obudowywania” założeniami gene- ralnymi, o charakterze np. zasad naczelnych. Stąd właśnie bierze się w „małych konstytucjach” deficyt norm, wartości i idei ogólnych, okreś- lających en général właściwości ustroju konstytucyjnego. Niepełność, a także od samego początku zakładana tymczasowość, nakazuje więc inkorporowanie do treści „małych konstytucji” tylko rozstrzygnięć najistotniejszych, ale bynajmniej nie z punktu widzenia aksjologii konstytucyjnej, co raczej pragmatyki konstytucyjnej. Przejściowe akty ustrojowe, z uwagi na swą incydentalność i epizodycz- ność, mają być aktami swoiście pojmowanej ekonomiki konstytucyjnej, po- mieszczania rozstrzygnięć rzeczywiście kluczowych, szczególnie dla pań- stwowości będącej w stanie nascendi. Z drugiej strony eliminowanie rozwią- zań teoretycznych, filozoficznych, ideologicznych i aksjologicznych, po- wodowane jest brakiem ostatecznych ich koncepcji, z tym że w tyglu naj- rozmaitszych pomysłów są one dopiero dyskutowane i wypróbowywane, co m.in. jest przyczyną ustanawiania aktów tymczasowych. To przecież owa „próżnia doktrynalna” sprawia, że w tym pierwszym, najtrudniejszym mo- mencie przemian ustrojowych (kiedy zmieniane są pryncypia porządku kon- stytucyjnego) rodzi się potrzeba ustanowienia „małej konstytucji”. Aksjo- logiczno-filozoficzny impas jest wówczas substytuowany rozstrzygnięciami natury prakseologicznej, ułatwiającymi zarządzanie skomplikowaną strukturą państwa. Nie oznacza to oczywiście całkowitego agnostycyzmu konstytucyj- nego ustawodawcy kształtującego konstrukcję gmachu państwa. Każda regu- lacja konstytucyjna, nawet najbardziej skromna, nawet najbardziej lakoniczna w treści musi przecież zawierać niezbędny background idelogiczno-aksjolo- giczno-doktrynalny. Dlatego nawet względem „małej konstytucji” z 1919 r. wskazać można najważniejszą ideę, mianowicie ideę preponderancji parla- 66 Por. S. R o g o w s k i, Małe konstytucje, s. 12. 98 JAROSŁAW SZYMANEK postanowień „małej konstytucji” z 1947 r. była zatem niejako a priori wykluczona. Szczegółowe instytucje i procedury, jakie konstytucja ta przewidywała, miały być przecież od samego początku jedynie przejściowe, co dyktowane było potrzebą legitymizacji państwa ludowego (np. instytucja jednoosobowego Prezydenta). Kontynuowane miały być za to inne instytucje, które jeszcze w niedoskonałej czy też raczej niepełnej postaci konstytucja ta wprowadzała (np. Rada Państwa). Jeszcze inny przypadek stanowi „mała konstytucja” z 1992 r. Ona jest bowiem tą konstytucją, której poszczególne rozwiązania, instytucje i pro- cedury znalazły swoją ciągłość w nowej Konstytucji z 1997 r. I znowu nie jest to jedynie zbieg okoliczności, gdyż „mała konstytucja” wcale nie była traktowana na początku jako „mała”74, później zaś, kiedy jej tymczasowy charakter nie był kwestionowany, pełniła rolę swoistego „laboratorium”, które w założeniu miało zweryfikować efektywność rozwiązań szczegółowych. Ich ewentualna sprawdzalność i efektywność oznaczała zatem naturalną ich kon- tynuację w nowej, pełnej konstytucji. Stąd też to właśnie „mała konstytucja” z 1992 r. jest tą ustawą konstytucyjną, której tradycyjność odnoszona do unormowań szczegółowych jest najbardziej widoczna i oczywista. W wielu przepisach instytucjonalnych, organizacyjnych i proceduralnych nowa kon- stytucja (z 1997 r.) petryfikuje status quo zalegalizowane postanowieniami „małej konstytucji”75. Jest tak np. z systemem dwuizbowym, w dodatku w asymetrycznej, nierównorzędnej formie; dalej – z proporcjonalnością wyborów do Sejmu, przy jednoczesnym większościowym systemie wybor- czym do Senatu; następnie z zasadą powszechnych i bezpośrednich wyborów Prezydenta; zasadą politycznej odpowiedzialności Rady Ministrów przed Sejmem oraz regulacjami dotyczącymi egzekwowania tej odpowiedzialności czy wreszcie z zasadą decentralizacji administracji. W konsekwencji większość z uregulowań nowej konstytucji jest niczym innym, jak konty- nuacją wcześniejszych uregulowań zawartych w „małej konstytucji”. Zmiany, w sumie drobne i mało znaczące, mają w dużej części charakter kosmetyczny, doprecyzowujący, usprawniający funkcjonowanie władz publicznych poprzez 74 Por. M. K r u k, Wstęp. Między konstytucją, s. 7 i n. 75 Jest to rzecz powszechnie podkreślana przy wszelkiego rodzaju ocenach Konstytucji z 1997 r. Por. np.: M. K r u k, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z komentarzem, War- szawa 1997, s. 7 i n.: W. S k r z y d ł o, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 roku, Kraków 2002, s. 57 i n. 99TYMCZASOWE AKTY KONSTYTUCYJNE eliminację rozwiązań nieefektywnych i tych, które w czasie ich obowiązy- wania pod rządami „małej konstytucji” okazały się dysfunkcjonalne. W efekcie więc to, czy i w jakim zakresie w stosunku do „małej konsty- tucji” występuje tradycja odnoszona do szczegółowych postanowień, zależy od znaczenia, jakie „małej konstytucji” jest każdorazowo przypisywane i jakie przychodzi jej pełnić w konkretnej rzeczywistości ustrojowej. Pewna „przy- padkowość” małych konstytucji i to, że częstokroć stają się one „małymi” dopiero ex post, nie pozwala stwierdzić jednoznacznie zakresu recepcji uregulowań małej konstytucji w późniejszych aktach konstytucyjnych. Inna sprawa, że w odniesieniu do tymczasowych aktów konstytucyjnych rzeczą najważniejszą jest sam fakt ich pojawiania się w określonych mo- mentach historycznych, najczęściej przełomowych, kluczowych dla dalszego rozwoju państwa i narodu. Specyficzną, polską tradycją jest określanie niektórych z takich aktów mianem „małych konstytucji”, co z jednej strony podkreśla ich temporalny, przejściowy charakter, z drugiej ich jedynie cząstkowy zakres regulacji i wreszcie z trzeciej, być może nawet najważ- niejszej strony, ich rudymentarne znaczenie nie tylko dla tego konkretnego momentu sytuacyjnego, w jakim się one pojawiają, ale dla dłuższego okresu rozwoju dziejów państwa. „Małe konstytucje” są prawdziwymi cezurami cza- sowymi, otwierającymi poszczególne epoki konstytucyjne. I tak „mała kon- stytucja” z 1919 r. zapoczątkowała II RP, kolejna „mała konstytucja” otwiera okres Polski Ludowej, wreszcie trzecia, ostatnia „mała konstytucja” sygna- lizuje początek III Rzeczypospolitej. Wszystkie też polskie „małe konstytucje” są aktami bardzo politycznymi, aktami, w których „polityczność” konstytucji, a także „polityczność” „sporu o konstytucję” uwidacznia się w największym chyba stopniu i zakresie. Niemniej powstawanie małych konstytucji w kolej- nych, najważniejszych punktach dziejów państwa, stało się już swoistą tradycją, dowodząc ponadto, że „idea oparcia systemu państwowego na aktach o charakterze konstytucyjnym odznacza się trwałością”76, a sama „mała kon- stytucja” jest aktem wielce przydatnym, choć prawie zawsze niedoskonałym, ułomnym, obarczonym wieloma mankamentami. Mankamenty te pozwalają jednak wyeliminować znacznie poważniejsze wady późniejszych, pełnych czy też „dużych” konstytucji, co potwierdza na swój sposób „laboratoryjną” rolę tymczasowych aktów ustrojowych. 76 S. R o g o w s k i, Małe konstytucje, s. 47. 100 JAROSŁAW SZYMANEK PROVISIONAL CONSTITUTIONAL ACTS IN THE POLISH CONSTITUTIONAL TRADITION S u m m a r y The subject of the article are provisional constitutional acts. Such acts are usually passed in critical and historical moments which are often crucial for the development of a given statehood in the perspective of the few successive years or even decades. Different provisional acts are often passed at specific moments of social and political strains when a country is being recreated (Polish casus of the year 1918-1919) or when its statehood is being redefined and its political system completely changed (casus of the year 1989 in Poland). From the perspective of the creation of a constitutional order, such moments are characterised by a constitutional vacuum. The situation of such tabula rasa is unfavourable for a country and its institutions. Such a situation is a threat to the country's stability and democratic fundation. Therefore, there is a need to pass provisional acts which temporarily establish rudiments of constitutional political system and ensure minimal legal order. In the Polish constitutional tradition such acts are referred to as small constitutions'. The term small' clearly indicates that such provisional acts are incomplete in terms of constitutio- nal matters and that they are binding only temporarily. However, Polish small constitutions' are not the only provisional constitutional acts to occur in the history of Polish Constitution. Different acts which were not formally classified as small constitutions performed the same functions as these acts. Among such documents are: different executives (for instance, decrees of November 1918) and acts which cannot be even classified as legal acts but as a result of the constitutional vacuum' they performed the function of small constitutions. In the Polish constitutional tradition three following acts are considered to be small constitutions: acts of the years 1919, 1947 and 1992. All these acts were acts of the Parliament which means that the term small constitution' underlines not only the temporary emphasises and incomplete character of such acts but also the fact that they were created by a sovereign state. This means that small constitutions are special from the historical and political point of view. However, the term small constitution' has assessment qualities which indicate a specific role that a given act had in forming the fundaments of a political system of a country. What is specific about Polish small constitutions is the fact that they commenced particular constitutional eras' and determined statehood models. Therefore, the small constitution of 1919 established the fundaments of the Second Polish Republic, the small constitution of 1947 commenced the period of the People's Republic of Poland. So far the last small constitution determined the essence of the Third Polish Republic. The significance of small constitutions is therefore clearly visible, as they are provisional acts which constitute the basis for subsequent complete constitutional periods'. Słowa kluczowe: małe konstytucje, Sejm, parlament, tymczasowe akty, tradycja ustrojowa. Key words: small constitutions, Sejm, parliament, provisional acts, political tradition.