Wykonywanie zadań publicznych w jednostkach samorządu ..., Ćwiczenia z Samorząd terytorialny

Pobierz Wykonywanie zadań publicznych w jednostkach samorządu ... i więcej Ćwiczenia w PDF z Samorząd terytorialny tylko na Docsity! Hanna Szczechowicz Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa we Włocławku Wykonywanie zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego Streszczenie Artykuł omawia problematykę wykonywania zadań w jednostkach samorządu terytorialnego na szczeblu gmin, powiatów i samorządowych województw. Przed- stawia zakres zadań własnych i zleconych należących do działania gminy, powiatu i samorządu województwa oraz formy prawne i organizacyjno-prawne wykony- wanych zadań. Zadania własne zawarte są w ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym, ustawie o samorządzie województwa. Zada- nia zlecone z zakresu administracji rządowej wynikają z ustaw lub podpisanych porozumień. Słowa kluczowe: gmina, powiat, samorządowe województwo, zadania wła- sne, zadania zlecone, umowy, porozumienia, jednostka budżetowa, samorządowy zakład budżetowy, spółka akcyjna The performance of public tasks in local government units Abstract The following article presents the problem of tasks performance in local go- vernment units at community, county and self-government province level. It pre- sents the scope of own and delegated tasks in the above-mentioned units and orga- nizational-legal form for performed tasks. The own tasks follow from provisions of appropriate resolutions or agreements. Keywords: community; county; self-government province; own tasks; dele- gated tasks; arrangement; agreement; budget entity; local government budgetary unit; a joint-stock company 256 Hanna Szczechowicz Samorząd terytorialny ze względu na pozycję w porządku prawnym i kompetencje odgrywa różne role determinujące jego znaczenie w pań- stwie i w gospodarce. Będąc wspólnotą mieszkańców zamieszkałych na terytorium gminy, powiatu, województwa, realizuje określone zadania państwa w ich lokalnym i regionalnym kształcie dla zaspokojenia potrzeb obywateli. Daje on poczucie identyfikacji z miejscem i prawnie określone możliwości udziału mieszkańców w sprawowaniu władzy oraz jej kon- troli1. Samorząd terytorialny jest integralną częścią ustroju państwa, która realizuje określone pule zadań publicznych. Można się zgodzić z Eugeniu- szem Wojciechowskim, że samorząd to inaczej państwo, lecz na poziomie regionalnym i lokalnym. Samorząd terytorialny stanowi fundament demo- kratycznego państwa prawa i zajmuje istotną pozycję w strukturze pań- stwa. Pozycja ta określona jest w regulacjach prawnych, w konstytucjach i w ustawach2. Relacje między organami centralnymi a terenowymi określa zasada decentralizacji władzy publicznej3. W procesie decentralizacji następuje przekazanie kompetencji i zadań przez organy centralne jednostkom admi- nistracyjnym, niższego szczebla, łącznie z rozszerzeniem zakresu upraw- nień do samodzielnego podejmowania rozstrzygnięć, głównie w dziedzi- nie ekonomicznej, społecznej i administracyjnej4. Powierzone zadania publiczne samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowie- dzialność, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych dla organów administracji rządowej5. Samorząd terytorialny może także wykonywać określone za- dania zlecone na podstawie porozumienia z organami administracji rządo- wej. Podział zadań pomiędzy organy państwowe i samorządu terytorialnego reguluje zasada pomocniczości (subsydiarności) wyrażona w preambule Konstytucji. Oznacza ona, że zadania publiczne powinny być realizowane na jak najniższym poziomie władzy i administracji publicznej poprzez orga- ny znajdujące się najbliżej obywateli. W aspekcie prawnym zakłada ona, że 1 E. Wojciechowski, Gospodarka samorządu terytorialnego, Warszawa 2012, s. 27. 2 Ibidem, s. 21. 3 Art. 15 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. 4 Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, Z. Niewiadomski (red.), Bydgoszcz–Warszawa 2001, s. 35. 5 Art. 16 Konstytucji RP. 259Wykaz zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego wane według kryterium legalności11. Zadania własne organów jednostek samorządu terytorialnego są obowiązkowe, ich przekazywanie w drodze ustawy wymaga przekazania koniecznych środków pieniężnych w postaci zwiększenia dochodów własnych lub subwencji.12 Zgodnie ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspo- kajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środo- wiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogo- wego; 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczysz- czania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komu- nalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, 3a działalności w zakresie komunikacji, 4) lokalnego transportu zbiorowego, 5) ochrony zdrowia, 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 6a gminnego budownictwa mieszkaniowego, 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego, 8) edukacji publicznej, 9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, kultury fizycznej i turysty- ki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11) targowisk i hal targowych; 12) zieleni gminnej i zadrzewień; 13) cmentarzy gminnych; 14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony prze- ciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzyma- nia gminnego magazynu przeciwpowodziowego; 11 M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012, s. 26 12 Art. 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.– dalej u. s. p. 260 Hanna Szczechowicz 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; 16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej; 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdraża- nia programów pobudzania aktywności obywatelskiej; 18) promocji gminy; 19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie13; 20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw14. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiąz- kowy15. Przekazanie gminie w drodze ustawy nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji16. Gmi- na wykonuje zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a w procesie wykonywania zadań publicznych na własnym terenie jest niezależna, jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczane tylko przepisami ustaw. Lista zadań zleconych gminie z zakresu administracji rządowej obej- muje między innymi: 1) wypłaty zasiłków z pomocy społecznej, 2) świadczenie usług opiekuńczych osobom z zaburzeniami psychicznymi, 4) prowadzenie środowiskowych domów samopomocy, 5) prowadzenie urzędów stanu cywilnego, 6) wydawanie dowodów osobistych, 7) prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze publicznym wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie, 13 Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, z późn. zm. 14 Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. – dalej u. s. g. 15 Art. 7 ust. 2. u. s. g. 16 Art. 7 ust. 3. u. s. g. 261Wykaz zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego 8) oświetlenie dróg krajowych w miastach, 9) prowadzenie szkoleń z zakresu obrony cywilnej, 10) prowadzenie ewidencji nieruchomości, 11) prowadzenie spisów wyborców17. Oprócz zadań zleconych gminy mogą wykonywać także zadania po- wierzone, czyli zadania przekazywane w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego oraz między jednostką sa- morządu terytorialnego a administracją rządową. W umowach i porozu- mieniach określony jest zakres zadań jednostki oraz wielkość środków fi- nansowych, w postaci stosownej dotacji celowej, które otrzymuje na ich realizację18. Na podstawie porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorial- nego powiatem i województwem gmina może wykonywać zadania z za- kresu ich właściwości. Zakres zadań do zrealizowania przez gminę jest obszerny, dlatego też pomocne w realizacji mogą być jednostki powoły- wane przez gminę. Może ona tworzyć jednostki organizacyjne, które będą realizować część zadań własnych i zleconych. Gmina może tworzyć, li- kwidować, reorganizować, a także wyposażać w majątek jednostki orga- nizacyjne. Może także realizować zadania publiczne przy pomocy współ- działania między jednostkami samorządu terytorialnego. Do pomocy przy realizowaniu zadań mogą być zaangażowane związki międzygminne i sto- warzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli realizowanie za- dań publicznych przekracza możliwości jednej gminy, tworzy się związki międzygminne. Są one tworzone, gdy możliwości finansowe, techniczne lub organizacyjne gminy są niewystarczające do realizacji zadania. Zwią- zek jest utworzony z inicjatywy rad zainteresowanych gmin19. Realizacja licznych zadań gminy wymaga dużych środków finansowych, które gmina czerpie przede wszystkim z podatków płaconych przez mieszkańców gmi- ny oraz sum przekazywanych przez administrację państwową na realizację zadań zleconych. Dodatkowym dochodem są zyski osiągnięte z opłat za korzystanie z mienia komunalnego będącego własnością gminy. 17 L. Rajca, Gmina jako podmiot władzy publicznej i jako właściciel mienia, Warszawa 2001, s. 46. 18 Ibidem. 19 Ibidem, s. 72. 264 Hanna Szczechowicz 19) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicz- nej oraz obiektów administracyjnych; 20) obronności; 21) promocji powiatu; 22) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm. 23) działalności w zakresie telekomunikacji24. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym „do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określo- nych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Należy podkreślić, że same zadania tych kierowników nie są zadaniami powiatu, jednak zapewnienie ich realizacji jest obowiąz- kiem powiatu25. Ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do za- kresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4). Powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwo- ści na warunkach ustalonych w porozumieniu. Ustawy mogą nakładać na powiat obowiązek wykonywania zadań z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. (art. 4a). Powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumie- nia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu te- rytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Porozumienia, o których mowa w ust. 1 i 2, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym26. Zadania zlecone powiatom to: 1) nadzór nad lasami prywatnymi; 2) prowadzenie powiatowej inspekcji weterynaryjnej i sanitarnej; 24 Art. 4 ust. 1 u.s.p. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 144. 25 Art. 4 ust. 2 u. s. p. 26 Art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.s.p. 265Wykaz zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego 3) prowadzenie powiatowych urzędów pracy; 4) rejestrowanie pojazdów; 5) wydawanie i zatrzymywanie praw jazdy; 6) gospodarka gruntami i nieruchomościami (regulowanie odszkodowań na rzecz osób fizycznych za przejęcie przez Skarb Państwa nierucho- mości pod drogi publiczne oraz pod budownictwo mieszkaniowe); 7) prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 8) utrzymanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; 9) finansowanie działalności policji i straży pożarnej; 10) prowadzenie i tworzenie Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie; 11) finansowanie działalności komisji poborowych27 12) obrona cywilna; 13) finansowanie składek na ubezpieczenia zdrowotne oraz świadczenia dla osób nieobjętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym oraz opłacane za osoby pobierające niektóre świadczenia z pomocy społecznej; 14) utrzymanie ośrodków wsparcia; 15) realizacja programów korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie; 16) finansowanie zasiłków, świadczeń rodzinnych i pomocy w naturze oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe; 17) utrzymanie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuń- czych; 18) utrzymanie zespołów do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawno- ści28. Województwo oznacza jednostkę samorządu terytorialnego, czyli re- gionalną wspólnotę samorządową, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy województwa. Województwo jest jednostką samorządu terytorialnego naj- wyższego szczebla i największą jednostką zasadniczego podziału teryto- rialnego Polski powołaną w celu wykonywania administracji publicznej. Województwo posiada kompetencje o zasięgu regionalnym, realizuje za- 27 A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka Samorządu terytorialnego, Warszawa 2007, s. 46-47. 28 T. Wrona, Doświadczenia 20 lat samorządu terytorialnego – stan finansów samorządowych, „Samorząd Terytorialny” 2011, nr 7–8, s. 11. 266 Hanna Szczechowicz dania publiczne o charakterze wojewódzkim. Zakres działania wojewódz- twa nie narusza samodzielności powiatu i gminy, a organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu admi- nistracyjnym. Zadania województwa mają głównie charakter regionalny, związane są z tworzeniem warunków rozwoju regionu, wykonywaniem usług publicznych o zasięgu regionalnym, kreowanie polityki regionalnej (niezależnie od polityki rządu wobec regionu)29. Z uwagi na regionalne usytuowanie województwa w strukturze podzia- łu terytorialnego kraju jest ono właściwe do określania strategii rozwoju województwa uwzględniającej następujące cele: 1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości na- rodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowa- nie i rozwijanie tożsamości lokalnej; 2) pobudzanie aktywności gospodarczej; 3) podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa; 4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń; 5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego30. Osią działania samorządu województwa jest rozwój gospodarczy, eko- nomiczny i cywilizacyjny regionu, który ma służyć podniesieniu poziomu życia jego mieszkańców. Realizacja tego celu następuje poprzez prowa- dzoną politykę rozwoju regionalnego formułowaną w programach woje- wódzkich. Zadania województwa mają przede wszystkim charakter zadań własnych określonych w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódz- twa. Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódz- kim określone ustawami, w szczególności w zakresie: 1) edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego; 2) promocji i ochrony zdrowia; 3) kultury i ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 4) pomocy społecznej; 29 M. Jastrzębska, op. cit., s. 28. 30 Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm. – dalej u. s. w. 269Wykaz zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego Według Zbigniewa Leońskiego podstawowe znaczenie ma następujący podział form wykonywania zadań samorządu terytorialnego: 1) akty normatywne powszechnie obowiązujące oraz akty normatywne typu wewnętrznego, określane przez ustawy samorządowe, jako przepi- sy prawa miejscowego; 2) akty planowania różnego rodzaju (np. zagospodarowania przestrzennego); 3) akty indywidualne, mające postać decyzji administracyjnych sensu stricte lub skierowane do podmiotów znajdujących się w strukturze sa- morządu; 4) zawieranie porozumień; 5) korzystanie z form prawa cywilnego, a zwłaszcza zawieranie umów; 6) korzystanie z innych form prawnych, niemieszczących się w powyż- szym podziale37. W pracy jednostek samorządu terytorialnego mamy do czynienia z pla- nami, o których mówią ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samo- rządzie powiatowym i ustawa o samorządzie wojewódzkim oraz z planami jako aktami wewnętrznymi, do których uchwalenia nie potrzeba umoco- wania ustawowego. Mogą to być plany sesji rady, plany pracy komisji rady, plany urlopów pracowników urzędu gminy czy starostwa powiato- wego itp. W jednostkach samorządu terytorialnego występują trzy rodzaje planów: programy gospodarcze, budżet, miejscowe i wojewódzkie plany zagospodarowania przestrzennego38. Programy gospodarcze to dokumenty ustalające cele i zamierzenia jednostek samorządu terytorialnego na od- cinku społecznym i ekonomicznym. Stanowią wizję, koncepcję rozwoju jednostki terytorialnej39 Ustawy samorządowe przewidują uchwalenie przez radę gminy, radę powiatu czy sejmik województwa różnych planów lub programów. Z art. 18 ust. 2 pkt 4–6 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada gminy uchwala programy gospodarcze, budżet jako swego rodzaju plan w zakresie finansów oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospoda- rowania przestrzennego. Sprawy planów zagospodarowania przestrzen- 37 Ibidem, s. 44. 38 Ibidem, s. 54. 39 L. Wojtasiewicz, Planowanie w gospodarce terytorialnej, „ Samorząd Terytorialny” 1991, nr 9, s. 19. 270 Hanna Szczechowicz nego reguluje odrębna ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym40. Niekiedy inne ustawy przewidują uchwalenie przez radę gminy planów w określonych dziedzinach. Przykła- dem może być art. 18 i ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energe- tyczne41 przewidujący uchwalenie planów gminnych zaopatrzenia w ciepło oraz planowanie oświetlenia miejsc publicznych. Art. 16 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych42 przewiduje zatwierdzanie przez radę gminy planu gospodarowania na gruntach położonych w ob- szarach ograniczonego użytkowania, istniejących wokół zakładów prze- mysłowych. Art. 15 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach43 przewiduje obok planów wojewódzkich i powiatowych również plany gminne gospo- darki odpadami. Podobnie art. 17 i 18 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska obok wojewódzkich i powiatowych wymienia rów- nież gminne programy ochrony środowiska. Art. 4 ust. 1 ustawy z 26 paź- dziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alko- holizmowi44 przewiduje gminne programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a art. 14a i 17 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 wrze- śnia 1991 r. o systemie oświaty przewiduje uchwalenie przez radę gminy planu sieci szkół podstawowych i gimnazjów, a przez radę powiatu planu sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych. Art. 12 pkt 9b i 9c ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje uchwalenie powiatowego progra- mu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywate- li i porządku publicznego oraz powiatowego programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy itp. Ustawa o samo- rządzie województwa przewiduje, że sejmik województwa obok budżetu województwa uchwala strategię rozwoju województwa i wieloletni plan wojewódzki, regionalny program operacyjny oraz wojewódzkie plany zagospodarowania przestrzennego45. Art. 75 ustawy o samorządzie woje- wództwa stanowi, że sejmik województwa uchwala „priorytety współpra- 40 Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. 41 Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 z późn. zm. 42 Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm. 43 Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628 z późn. zm. 44 Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm. 45 Art. 11 u. s. w. 271Wykaz zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego cy zagranicznej województwa”46. Strategia rozwoju województwa ma być podstawą do prowadzenia polityki jego rozwoju oraz współpracy z innymi podmiotami (administracją rządową, jednostkami samorządu lokalnego itp.) działającymi na terenie województwa oraz organizacjami międzyna- rodowymi i regionami innych państw47. Do zadań zarządu województwa należy m.in. przygotowanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i regionalnych programów opera- cyjnych oraz ich wykonanie48. O samodzielnym charakterze jednostek samorządu terytorialnego decy- duje w znacznej mierze zabezpieczenie materialne samorządu w zakresie realizacji jego zadań oraz samodzielność gospodarki finansowej. Sprawy budżetów jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa o samorzą- dzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie wojewódzkim, a ponadto ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych oraz ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jed- nostek samorządu terytorialnego. Ustawy deklarują samodzielność gospo- darki finansowej realizowanej na podstawie budżetu gminy, powiatu i wo- jewództwa. Ustawa z o finansach publicznych reguluje sprawy budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Prócz takich zagadnień ogólnych, jak: ustalenie elementów budżetu, ustalenie pojęć nadwyżki budżetowej i defi- cytu budżetowego, zasad tworzenia rezerw ogólnych i celowych, udziela- nia dotacji, ustawa normuje zasady opracowywania i uchwalania budżetu. Ustawa traktuje o „uchwale budżetowej”, która w istocie jest rocznym pla- nem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki49. Sprawy dochodów jednostek samorządu terytorialnego reguluje usta- wa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Normuje sprawy dochodów samorządu, do których zalicza: dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa50. Dochodami własnymi jed- nostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z po- datku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od 46 Art. 75 u. s. w. 47 Art. 12 u. s. w. 48 Art. 41 ust. 1 pkt 4 u. s. w. 49 Art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm. – dalej u. f. p. 50 Art. 3 ust. 1 u. d. j. s. t. 274 Hanna Szczechowicz ga na swobodzie decyzji stron porozumienia co do zawarcia porozumienia, jak i jego treści. Kryteria rodzaju podmiotów publicznoprawnych będących stronami porozumień pozwala wyróżnić dwie podstawowe grupy porozu- mień: zawieranych między jednostkami samorządu terytorialnego, zawie- ranych między jednostkami samorządu terytorialnego a organami admini- stracji rządowej59. Na podmiotach przenoszących w ramach porozumienia zadań publicznych należących z mocy ustawy do ich właściwości ciąży ustawowy lub określony w porozumieniu obowiązek pokrywania kosztów realizacji zadania przez przyjmujące zadania jednostki samorządu tery- torialnego60. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje formę porozu- mienia jako sposobu przekazania zadań z zakresu administracji rządowej gminie (art. 8 ust. 2). Gmina może wykonywać zadania z zakresu właści- wości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na pod- stawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego61. Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jed- nej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki po- zostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania (art. 74)62. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 5 stanowi, o tym, że powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w spra- wie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadze- nia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialne- go, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Porozumienia podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Do porozumień stosuje się przepisy ustawy o samorządzie gminnym63 Prezydent miasta na prawach powiatu i starosta powiatu grani- czącego z takim miastem mogą utworzyć w drodze porozumienia wspólną komisję bezpieczeństwa i porządku dla miasta na prawach powiatu oraz 59 Encyklopedia samorządu terytorialnego dla każdego, cz. I: Ustrój, M. Stahl, B. Jaworska- -Dębska (red.), Warszawa 2010, s. 160. 60 Ibidem, s. 160–161. 61 Art. 8 ust. 2, ust. 2a u. s. g. 62 Art. 74 u. s. g. 63 Art. 5 u. s. p. 275Wykaz zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego powiatu graniczącego z takim miastem. W takim przypadku prezydent miasta i starosta współprzewodniczą komisji64. Powiaty mogą zawierać porozumienia w sprawie powierzenia jednemu z nich prowadzenia zadań publicznych. Miasto na prawach powiatu może tworzyć związki i zawie- rać porozumienia komunalne z gminami65. W celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. Województwo może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorzą- du terytorialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawie powie- rzenia prowadzenia zadań publicznych66. Formę porozumienia przewidują także inne przepisy. Art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o strażach gminnych przewiduje porozumienie sąsiadujących gmin o utworzeniu wspólnej straży; art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych przewiduje porozumienie zawierane między zarządcami dróg publicznych, w tym samorządowych; art. 62 ust. 6 ustawy z dnia 7 wrze- śnia 1997 roku o systemie oświaty przewiduje formę porozumienia jako podstawę łączenia szkół różnych typów itp. Przepisy prawa administracyjnego ustalają, na jakich zasadach i między jakimi podmiotami porozumienie może być zawarte, ustalają środki, któ- re gwarantują wykonanie obowiązków ustalonych w porozumieniu. Spory rozstrzyga wskazany w porozumieniu organ lub organ sprawujący nadzór nad podmiotami zawierającymi porozumienie67. Organy samorządu te- rytorialnego, realizując przypisane im zadania, korzystają także z form prawa cywilnego, głównie zawierając różnego rodzaju umowy uregulo- wane przepisami kodeksu cywilnego. Należy pamiętać, że organy samo- rządu terytorialnego, działając na podstawie umów prawa cywilnego, są też ograniczone przez normy prawa administracyjnego. Za pomocą umów prawa cywilnego organ realizuje zadania należące do zadań administracji publicznej, co uzasadnia ingerencję przez normy prawa administracyjnego 64 Art. 38 a ust. 3 u. s. p. 65 Art. 73, art. 74.u. s. p. 66 Art. 8 u. s. w. 67 Z. Leoński, op.cit., s. 68. 276 Hanna Szczechowicz w treść i formy zawieranych umów. Samorząd terytorialny korzysta z form prawa cywilnego głównie w zakresie zarządu mieniem samorządowym68. Najczęściej wykonywanymi formami organizacyjno-prawnymi reali- zacji zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego są trzy rodzaje jednostek organizacyjnych : jednostka budżetowa, zakłady budże- towe, gospodarstwa pomocnicze oraz spółki komunalne. Samorządowe jednostki organizacyjne tworzone są przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, rady gminy, rady powiatu, sejmiki wojewódz- twa w drodze uchwały w celu wykonywania zadań samorządowych69. Po- wołanie niektórych z nich nakazane jest ustawą, jak np. ośrodka pomocy społecznej, powiatowego centrum pomocy rodzinie, urzędu gminy, staro- stwa powiatowego, urzędu marszałkowskiego, regionalnego ośrodka po- lityki społecznej. Tworzenie innych jednostek pozostawiono do uznania władzom samorządowym. Jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej i ekonomicznej, natomiast ma pewną samodzielność organizacyjną. Powiązana jest z bu- dżetem jednostki samorządu terytorialnego gminy, powiatu i samorządu województwa. Z budżetu jednostek samorządu terytorialnego pokrywa- ne są wszystkie wydatki, a pobrane dochody odprowadzone są na rachu- nek dochodów do budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Gminną, powiatową i wojewódzką jednostkę budżetową tworzy organ stanowią- cy jednostki samorządu terytorialnego, nadając jej statut oraz określone mienie przekazywane w zarząd. Podstawą gospodarki finansowej jed- nostki budżetowej jest plan finansowy obejmujący jej dochody i wydatki. Ograniczona samodzielność decyzyjna powoje, że jednostki budżetowe są uznane za najniższą formę realizacji zadań publicznych. Ze względu na specyfikę i charakter realizowanych zadań są one konieczne. Najczę- ściej jednostki budżetowe mają zastosowanie w usługach oświatowych, wychowawczych, pomocy społecznej, kulturze, zarządzaniu drogami i oświetleniem, utrzymaniu zielni publicznej, lasów miejskich, ogrodów botanicznych, schronisk dla zwierząt. Są to sytuacje, w których cena usłu- gi nie zapewnia rentowności lub nie występuje70. Funkcjonowanie szkół, 68 Ibidem, s. 70. 69 Art. 9 ust. 1 u. s. g. ; art. 6 ust. 1 u. s. p.; art. 8 ust. 1 u. s. w. 70 E. Wojciechowski, op. cit., s. 55. 279Wykaz zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego ściowy lub połowiczny udział bądź dysponować mniejszościowym pakie- tem. Spółki komunalne, mimo że nie są zaliczane do jednostek organiza- cyjnych gminy, w istocie pełnią taką funkcję, gdyż należąc do wspólnoty samorządowej, realizują zadania własne gminy oraz pozostają pod kontro- lą władz gminy, zwłaszcza organu wykonawczego. Wpływ na ich działal- ność może się odbywać poprzez organy spółki. Funkcje walnego zgroma- dzenia wspólników pełni organ wykonawczy gminy, który powołuje skład rady nadzorczej i pośrednio zarządu (niekiedy jest on jednoosobowy). Wgląd w działalność spółki komunalnej ze strony administracji gminnej ma miejsce w ściśle określonych sytuacjach, gdy wynika to z kompetencji zawartych w aktach administracyjnych (np. decyzjach, uchwałach, zarzą- dzeniach, umowach)76. Dobór rady nadzorczej i zarządu spółki komunalnej ma niezwykle doniosłe znaczenie. Zaangażowanie kapitałowe gminy w spółkach zo- bowiązuje jej organ wykonawczy do sprawowania skutecznego nadzoru właścicielskiego. Jego celem powinno być dbanie o proces świadczenia usług komunalnych o dobrej jakości i zapewnienie efektywności majątku samorządowego. W jednoosobowych spółkach komunalnych organ wyko- nawczy wykonuje wszystkie prawa z akcji i udziałów. W spółkach z więk- szościowym udziałem gminy organ wykonawczy realizuje wszystkie pra- wa z pośredniego pakietu akcji i udziałów zgodnie z ilością praw, którą dysponuje. Zasięg kompetencji właścicielskich wynika z kodeksu spółek handlowych, statutu spółki lub umowy spółki. W spółkach z mniejszościo- wym udziałem gminy delegowanie do rady nadzorczej reprezentanta in- teresów gminy następuje w trybie określonym w postanowieniach statutu lub umowy spółki oraz obowiązujących przepisów prawa. Przedstawiciel gminy w radzie nadzorczej ma obowiązek informować organ przedstawi- cielki o istotnych problemach spółki oraz decyzjach mających niekorzyst- ny skutek dla gminy77. Rada nadzorcza w spółkach komunalnych zajmuje ważne miejsce w systemie nadzoru właścicielskiego. Przez nią organ wykonawczy gminy wpływa na procesy zachodzące w przedsiębiorstwie. Dlatego szczególne- go znaczenia nabierają kompetencje rady, procedury i kryteria ich doboru. 76 Ibidem. 77 Ibidem, s. 57. 280 Hanna Szczechowicz Rada nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki komunal- nej we wszystkich dziedzinach jej działalności. Jest to nadzór fachowy nad środkami publicznymi zgromadzonymi w spółkach, a jednocześnie dbanie o to, aby pracowała ona na rzecz wspólnoty samorządowej. Dążenie do maksymalizacji zysku czy zapewnienia należytej stopy zwrotu z kapitału ma mniejszy ciężar gatunkowy, gdyż celem spółki komunalnej jest reali- zacja konkretnych zadań publicznych o charakterze obligatoryjnym. Gdy spółka komunalna nie ma zysku, należy uczynić wszystko, aby przychody pokrywały koszty, a w skrajnej postaci, aby strata była jak najmniejsza. W niestabilnej sytuacji ekonomicznej lepiej wybrać formę samorządowe- go zakładu budżetowego. Spółka komunalna realizująca zadania użytecz- ności publicznej jest bardziej podmiotem typu non profit. Kwestia wyso- kości zysku w jednoosobowych spółkach gminy powinna być uzgodniona z organem wykonawczym. Często nadmierny zysk jest niekorzystny dla mieszkańców, którzy płacą za usługę np. dostarczania wody, ogrzewania mieszkania, odbioru ścieków, odbioru odpadów zbyt dużo78. Fachowy nadzór nad działalnością spółki komunalnej gwarantują oso- by posiadające odpowiednie kwalifikacje, najlepiej z doświadczeniem, za- chowujące pewną niezależność wobec władz gminy. Zbyt często widać, że w radach nadzorczych spółek i w ich zarządach zasiadają osoby powoły- wane z klucza partyjnego czy sympatii politycznych. To zawsze źle roku- je, gdyż ludzie ci, mający formalne uprawnienia, niewiele wnoszą do re- alizacji funkcji nadzorczych, nie czują odpowiedzialności, traktują na ogół pracę w radzie nadzorczej jako dodatkowe źródło dochodów. Taki nadzór jest mało profesjonalny i mało rzetelny, prędzej czy później przyniesie ne- gatywne skutki ze szkodą dla spółki i dla mieszkańców gminy. Słaby nad- zór właścicielski w spółkach komunalnych jest elementem sprzyjającym korupcji79. Nie powinna budzić zastrzeżeń praktyka, by wszystkie spółki komu- nalne podawały do publicznej wiadomości podstawowe informacje o swej działalności. Majątek takiej spółki jest przecież własnością mieszkańców gminy, którzy mają prawo wiedzieć, kto i jak gospodaruje ich faktycznym majątkiem. Dla zapewnienia jawności i przejrzystości realizowanych za- 78 Ibidem. 79 Ibidem, s. 58. 281Wykaz zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego dań należy umieścić na stronach internetowych informacje o zasobach, wynikach finansowych i działalności spółki. Dla wykonywania zadań publicznych gmina może się zdecydować na zawieranie umów z innymi poza własnymi podmiotami. W tym przy- padku może powierzać wykonywanie zadań osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom nieposiadającym osobowości prawnej w drodze umowy lub na zasadach ogólnych z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych lub odpowiednio innych przepisów, np. przepi- sów o partnerstwie publiczno-prawnym, przepisów o koncesji na robo- ty budowlane lub usługi, przepisów o zamówieniach publicznych oraz przepisów o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Gdy dana działalność prowadzona jest na podstawie innych ustaw, które wymagają zezwolenia, gmina może powierzyć wykonanie zadań jedynie podmioto- wi legitymującemu się takim zezwoleniem. W samorządzie terytorialnym obowiązuje regulacja prawna dotycząca podmiotu gospodarczego realizu- jącego zadania własne lub dostarczającego towary dla gminy, powiatu, sa- morządowego województwa, tj. ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych80 określająca zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej oraz kontrolę jednostki udzielają- cej zamówień publicznych. Kluczową kategorią w instytucji zamówień publicznych jest „najkorzystniejsza oferta”, rozumiana jako dająca najko- rzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego albo oferta z najniższą ceną. Gminy występujące w roli zamawiającego (czyli de facto kierownicy jednostek organizacyj- nych bezpośrednio lub poprzez komisje przetargowe) na ogół decydują się jedynie na kryterium cenowe, które wprawdzie upraszcza procedurę prze- targową, ale nie gwarantuje wyboru najlepszego wykonawcy. Najniższa cena tworzy sytuację niejednoznaczną, nieułatwiającą wyboru najlepszego wykonawcy. Wybór najtańszego wykonawcy przy zastosowaniu jednego kryterium oceny oferty przyczynia się istotnie do obniżenia jakości przed- miotu zamówienia bądź zmiany warunków umowy, głównie ceny, którą tłumaczy się np. większym nieprzewidzianym zakresem prac, wzrostem cen materiałów itp. Taka sytuacja prowadzi często do roszczeń na drodze 80 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. 284 Hanna Szczechowicz Podstawą prawną określającą ramy współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego jest ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym85. Określa ona ramy oraz zasady współpracy i wyboru przez jednostki samo- rządu terytorialnego partnera prywatnego. Warunkiem takiej współpracy jest zawarcie odpowiedniej umowy. W formie negocjacji następuje odpo- wiedni rozkład zobowiązań oraz podział ryzyka pomiędzy podmiot pu- bliczny (samorząd) i prywatny. Partnerstwo publiczno-prywatne dotyczy koncesji na roboty budowlane, koncesji na usługi budowlane, remontowe – jest to dominująca forma współpracy oraz partnerstwa publiczno-pry- watnego realizowanego według prawa zamówień publicznych86. Wykonywanie zadań publicznych może się odbywać również w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Jednost- ki samorządu terytorialnego mogą udzielać sobie odpowiedniej pomocy, w tym finansowej. Instytucjonalnymi formami współpracy jednostek sa- morządu terytorialnego są porozumienia oraz związki komunalne. Ważną formą współpracy w realizacji niektórych zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego jest udział sektora społecznego. Admi- nistracja publiczna, zlecając wykonanie pewnych zadań organizacjom po- zarządowym, może zmniejszyć wydatki na ten cel. Występują przypadki, że organizacje pozarządowe mają możliwość oszczędniejszego i efektyw- niejszego dostarczania dóbr i usług, niż robią to podmioty komunalne lub prywatne. Sytuacja ta wynika z charakteru tego sektora, gdzie zaangażo- wane są tam osoby dobrowolnie i nieodpłatnie poświęcają swój czas i ak- tywność w procesie realizacji usług na rzecz jednostek samorządu teryto- rialnego. Świadczenie usług społecznych przez różnego rodzaju fundacje czy stowarzyszenia, które pozyskują środki, na realizację zadań społecz- nych przyczynia się do uzyskania oszczędności w budżetach samorządów. Organizacje pozarządowe (non-governmental organizations) rywalizują o wykonawstwo zadań publicznych gmin między innymi o prowadzenie ośrodków pomocy społecznej, przedszkoli, żłobków, schronisk dla bez- domnych zwierząt. Współpraca i działalność organizacji pozarządowych należy do zadań własnych gminy i powiatu. Zgodnie z ustawą o działal- 85 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm. 86 E. Wojciechowski, op.cit., s. 62. 285Wykaz zadań publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego ności pożytku publicznego i o wolontariacie87 organy administracyjne gminy w celu powierzenia realizacji zadania publicznego zobowiązane są przeprowadzić otwarty konkurs ofert. Mogą w nim uczestniczyć nie tylko podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego, organizacje poza- rządowe, kościelne, lecz także podmioty publiczne gminy. Formą przeka- zywania środków z budżetu gminy jest dotowanie realizacji zadań, a nie dofinansowanie danego podmiotu88. Współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego a organi- zacjami społecznymi w Polsce pozostaje wciąż na niezadowalającym po- ziomie. Za ten stan współpracy odpowiadają obydwie strony: zarówno samorządowa, ponieważ wykazuje dużą nieufność wobec możliwości sku- tecznego współdziałania, jak i organizacje pozarządowe, które dysponują mała wiedzą o warunkach i zasadach owej współpracy. Bardzo ważną rolę we wzajemnej współpracy odgrywa kultura współpracy oraz zaufanie we wzajemnych relacjach. Istnienie organizacji pozarządowych obok kultury i aktywności obywatelskiej oraz rozwoju oddolnej inicjatywy i przedsię- biorczości jest fundamentem społeczeństwa obywatelskiego. Jego treścią jest zdolność do samoorganizacji, współdziałania niezależnie od instytucji państwowych. Służy temu angażowanie się ludzi w rozwiązywanie pro- blemów publicznych i zarządzanie sprawami z tym związanymi. Istotnym wyznacznikiem organizacji pozarządowych, ich miejscem w demokra- tycznym państwie i w społeczeństwie obywatelskim jest to, co nazywa się kapitałem społecznym tworzącym przestrzeń dla lokalnej i regionalnej aktywności publicznej oraz zaufania do innych. Na rzecz organizacji poza- rządowych można przekazać 1% podatku od dochodu. Aby sprostać temu zadaniu, organizacje pozarządowe są zobowiązane do złożenia sprawoz- dań finansowych i merytorycznych ze swej działalności w odpowiednim terminie oraz zamieścić sprawozdania na stronie internetowej. W ostatnich latach rozwój współpracy między organizacjami poza- rządowymi a samorządowymi widoczny jest na szczeblu lokalnym i re- gionalnym. Rady i sejmiki częściej uchwalają programy współpracy, wy- znaczają urzędników za nią odpowiedzialnych, przekazują organizacjom 87 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873 z późn. zm. 88 E. Wojciechowski, op.cit., s. 63. 286 Hanna Szczechowicz więcej środków. Dla wzmocnienia współpracy władz gmin, powiatów i województw z organizacjami pozarządowymi organizowane są różnego rodzaju akcje społeczne organizowane przez samorząd terytorialny, stowa- rzyszenia non-profit, szkoły, policję i inne instytucje, między innymi pro- gramy „Aktywizacja Obywatelska”, akcja „Małolat”, „Bezpieczne mia- sto”, w gminach wiejskich program „LEADER”, którego głównym celem jest budowanie kapitału społecznego poprzez aktywizację mieszkańców89. Od 2004 roku szeroki zasięg ma społeczna akcja pod hasłem „Przej- rzysta Polska”, mająca na celu eliminację korupcji, nepotyzmu oraz in- nych patologii związanych z działalnością publiczną. Akcję przygotowały wspólnie: Polsko-Amerykańska Fundacja Wolności, Fundacja im. S. Bato- rego, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Fundacja Agory, Centrum Edukacji Obywatelskiej i Bank Światowy, a realizowała „Gazeta Wy- borcza”. Włączyło się do niej prawie 800 gmin i powiatów, które zajęły się opracowaniem kodeksu etycznego urzędnika i radnego, stworzeniem mapy inicjatyw lokalnych, przygotowały materiał przybliżający miesz- kańcom strategię i budżet gminy, wprowadziły do praktyki funkcjonowa- nia samorządu głosowanie imienne, sporządziły opis usług świadczonych w samorządzie. W 2008 roku powstał system certyfikacji jednostek samo- rządowych uczestniczących w tej akcji90. Zaplecze samorządu terytorialnego stanowią nie tylko instytucje i or- ganizacje oraz doraźne akcje prospołeczne. W tym kontekście istotna jest również szeroko rozumiana partycypacja obywatelska, którą determinują czynniki ekonomiczne, historyczno-polityczne, demograficzne, prawne, świadomościowe i systemowe. Najszerszy zakres przedmiotowy tej par- tycypacji występuje na etapie kształtowania miejscowego planu zagospo- darowania przestrzennego. Mieszkańcy mogą wnioskować do rady o jego sporządzenie, mogą składać wnioski i protesty na etapie tworzenia planu. Podobnie szeroką formułę ma tworzenie strategii rozwoju. Praktyka poka- zała, że stosowanie szerokiej partycypacji społecznej zapewnia, że wszyst- kie aspekty budowania strategii są postrzegane lepiej niż przy zastosowa- niu formuły eksperckiej, w której dominująca rolę odgrywają konsultanci. Wypracowanie strategii przy dominującym udziale czynników społecz- 89 A.K. Piasecki, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009, s. 371. 90 Ibidem.