zasady budżetowe, Streszczenia z Gospodarka

Pobierz zasady budżetowe i więcej Streszczenia w PDF z Gospodarka tylko na Docsity! JAN ZDZITOWIECKI ZASADY BUDŻETOWE W KONSTYTUCJI POLSKIEJ RZECZYPOSPOLITEJ LUDOWEJ * Budżet jest częścią systemu finansowego i sarni jest jednocześnie systemem. Jako „system" opiera się on na pewnych powiązanych ze sobą ogólnych założeniach — znanych pod nazwą zasad budżetowych. Zasady te nie są oderwanymi pojęciami, lecz z jednej strony wysnute bywają z rzeczywistej budowy i działania budżetu, z drugiej zaś — są też pewnymi wytycznymi, wedle których budżet ma być zbudo­ wany i ma funkcjonować; uwzględnienie ich w budowie budżetu i przestrzeganie w funkcjonowaniu jego ma służyć polepszeniu jego budowy i sprawniejszemu, tj. zgodniejszemu z celami funkcjono­ waniu 1. Zasady budżetowe związane są z systemem budżetowym, ale nie znaczy to, by były one sztywnymi, nie podlegającymi zmianom kano­ nami. Podobnie jak sam budżet — i charakter zasad, na których opiera się on, uzależniony jest od konkretnego ustroju społeczno- gospodarczego oraz politycznego. Podstawy tego ustroju zostały w Polskiej Rzplitej Ludowej ujęte w ustawie konstytucyjnej z dn. 22 lipca 1952 r., gdy przeto system budżetowy oparł się na założe­ niach ustalonych w Konstytucji, z jej też postanowień powinny być wysnute przewodnie zasady polskiego budżetu. N. N. Rowiński wskazywał wprost na Konstytucję ZSRR jako na źródło ogólnych zasad, na których opierał się radziecki budżet. ,,Pod­ stawowe zasady organizacji systemu budżetowego — pisał o n 2 — * Jest to rozdział większej pracy. 1 Por. Z. Pirożyński, System budżetowy Polski Ludowej, Warszawa 1952, s. 70; J. Zdzitowiecki, Nowa treść niektórych zasad budżetowych, „Państwo i Prawo", 1953, nr 3, s. 255 i n a s t . 2 N. N. Rowiński, Budżet państwowy ZSRR, Warszawa 1950, t. I, s. 21; por. W. Diaczenko, Finanse radzieckie w pierwszej fazie rozwoju państwa so­ cjalistycznego, 1917—1925, Warszawa 1951, s. 339. 22 J a n Zdzitowiecki zostały ustalone przez Konstytucję ZSRR. Tymi podstawowymi za­ sadami są: 1. Ustrój państwowy ZSRR jako państwa związkowego, stworzonego na podstawie leninowsko-stalinowskiej polityki naro­ dowościowej; 2. Najszerszy demokratyzm socjalistyczny; 3. Pełna jedność systemu budżetowego; 4. Zwierzchnictwo Związku w syste­ mie budżetowym, uwarunkowane celami stworzenia państwa zwią­ zkowego i zasadami centralizmu demokrtatycznego w jego budowie". Konstytucja nie jest jednak zbiorem szczegółowych przepisów prawa budżetowego i nie można oczekiwać, by zasady budżetowe były w niej wymieniane. Co więcej, charakter zasad budżetowych w ogóle nie wymaga, by były one formułowane expressis verbis na­ wet w szczegółowych normach prawa budżetowego, aczkolwiek by­ najmniej nie jest to wykluczone. I tak np. akty, wprowadzające od 1951 r. nowy system budżetowy, wymieniały zasady centralizmu de­ mokratycznego, jedności systemu budżetowego (Uchwała Rady Mi­ nistrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. w sprawie wytycznych do zasad budżetu państwa na rok 1951) oraz polityczności budżetu, jedności budżetu i planu gospodarczego, zupełności, bilansowania, kalkulowa­ nia dochodów i wydatków (Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 22 czerwca 1950 r. w sprawie zasad i trybu opracowania budżetu państwa na rok 1951). Niektóre zasady wymieniane były i przez póź­ niejsze przepisy (np. w Instrukcji budżetowej nr 13 z 1952 r., zasady bilansowania i zupełności), dekret zaś z dnia 17 grudnia 1952 r. o uchwaleniu i wykonywaniu budżetu państwa poleciał stosować „zasady" pełnego i terminowego wykonywania zadań narodowego planu gospodarczego, takiegoż realizowania wszystkich dochodów i (baczenia na dokonywanie wydatków w sposób gospodarny oraz tylko w miarę realizacji odpowiadających im zadań. Ale wyliczenie to z jednej strony nie wyczerpywało podstawowych zasad budowy i funkcjonowania budżetu, które winny przeniknąć doń z postanowień Konstytucji, z drugiej zaś — zawierało niektóre o charakterze proce­ duralnym, co do czego Konstytucja z istoty swej nie może dawać bliższych wskazań 3. Późniejsze główne w prawie budżetowym akty, aczkolwiek wielu ważnych zasad budżetowych osobno nie wymie­ niały, to jednak na nich się opierały. 3 Por. głos J. Opydy w dyskusji nad referatem Z. Pirożyńskiego, Budżet w świetle Konstytucji, Zagadnienia prawne Konstytucji PRL, Warszawa 1954, s. 346. Zasady budżetowe w Konstytucja PRL 25 rystyczną cechę budżetu, na którą wskazują wszyscy autorzy zajmu­ jący się t y m zagadnieniem, i która powoduje, że socjalistyczny bud­ żet staje się budżetem niemal całego gospodarstwa narodowego. Ta sama, decydująca o kształtowaniu się budżetu i p lanu narodowego baza ekonomiczna oraz te same cele, realizacji których służą oba akty — pociągały za sobą potrzebę jedności procesu przygotowania ich, jak również zharmonizowania ich wykonania. Organy władzy i administracji państwowej sporządzające, uchwa­ lające i wykonujące budżet i plany gospodarcze, jak też kontrolu­ jące ich wykonanie — oparte zostały na zasadach demokratyzmu, t j . w działaniu ich winny brać udział szerokie masy pracujące; oko­ liczność ta mogła pozwolić na powszechny wgląd w sprawy gospoda­ rowania krajem, wzbudzić zainteresowanie nimi i pociągnąć za sobą poparcie ludności, które jest jednym z elementów trwałości finansów i budżetu państwa, zarazem zaś nadałaby ich jedności szczególne pię­ tno demokratyzmu. Jedność budżetu więc, opierając się na jedności bazy ekonomicznej, w następstwie tego opierała się też na wynika­ jących z tejże bazy stosunkach społecznych i klasowych oraz na ust­ roju politycznym. W toku przeprowadzania reformy systemu bud­ żetowego w latach 1950 i 1951 zwrócono uwagę na to 10, że jedność socjalistycznego budżetu wynika z braku antagonizmów klasowych w państwie socjalistycznym, ze zniesienia podziału między państwem i samorządem i nadania samorządowi charakteru organu władzy pań­ stwowej; wynika ona z jedności podstawy ekonomicznej socjalistycz­ nego państwa, k tórą to podstawą jest socjalistyczna własność środ­ ków p r o d u k c j i . . . Wszystkie te elementy gospodarcze, polityczne i organizacyjne przejawiają się w budżecie państwa, nadając mu cechę jedności. Jedność ta umieszczona została między ogólnymi zasadami bud­ żetowymi w przedkonstytucyjnych — jeśli można się tak wyrazić — normach prawnych z 1950 r., wprowadzających nowy system budże­ towy. Gdy uchwała Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. {a za nią Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 22 czerwca tegoż roku) postanawiała, że budżet będzie miał charakter podstawowego planu finansowego, z zadaniem finansowania gospodarki narodowej, po­ trzeb socjalnych i kul turalnych ludności, obrony państwa, admini­ stracji oraz wymiaru sprawiedliwości — to w wyliczeniu t y m nie 10 J. Wiszniewski, Funkcje finansów socjalistycznych, „Finanse", 1950, nr 1, s. 31. 26 Jan Zdzitowiecki brakło żadnej podstawowej funkcji państwa; budżet miał je wszyst­ kie obejmować, realizując zasadę jedności: odtąd nie może istnieć żadna działalność władz lub administracji państwowych — brzmiały przepisy — która nie będzie włączona do budżetu lub z nim powią­ zana. Funkcje państwowe spełniame są przez różne stopnie organów władzy i administracji, co miało swój wyraz w budżecie centralnym oraz w budżetach terenowych, zjednoczonych w budżecie państwa; nowa ta konstrukcja budżetu państwa — stanowiły przepisy — za­ bezpiecza jedność systemu budżetowego; podobnie plany finansowe poszczególnych gałęzi gospodarki narodowej nie są niezależnymi ak­ tami, lecz zostają podporządkowane budżetowi. Wychodząc z tych założeń przepisy z 1950 r. ustaliły jednolity tok postępowania w tech­ nice zarówno opracowania, jak i wykonania każdego ogniwa budżetu państwa pod jednym kierownictwem Ministra Finansów 11. Przytaczane przepisy szczególnie wyraźnie wskazywały na gospo­ darcze elementy zasady jedności budżetu, widząc je w powiązaniu budżetu z planem gospodarczym. Powiązanie to określone zostało nawet właśnie jako „zasada jedności budżetu z planem" — najpierw pośród „zasad ogólnych", po czym między czterema podstawowymi zasadami planowania gospodarczego". Wytyczna ta powtarzała się zresztą w przepisach wielokrotnie, w szczególności zaś w ówczesnym uzasadnieniu jednolitej klasyfikacji dochodów i wydatków powie­ dziano, że ma ona na celu „powiązanie budżetu z narodowym planem gospodarczym przez dostosowanie zadań budżetowych do zadań planu gospodarczego", na którego wskaźnikach ma się budżet w swych podstawowych elementach oprzeć. To ścisłe powiązanie budżetu z narodowym planem gospodarczym decyduje również — w oświetleniu przytaczanych przepisów — o po­ litycznym charakterze jedności budżetu; realizuje on te same cele polityczne, co narodowy plan gospodarczy, opiera się na zasadzie centralizmu demokratycznego, miał być wreszcie narzędziem reali­ zacji celów klasy robotniczej, pozostającej w sojuszu z pracującym chłopstwem. Późniejsze, tj. z okresu po uchwaleniu Konstytucji, szczegółowe normy prawa budżetowego wprawdzie nie wymieniają ,,zasady jed- 11 Ustawa z dnia 7 marca 1950 r. o przekształceniu urzędu Ministra Skarbu w urząd Ministra Finansów, Dz. U., 1950, nr 10, poz. 101; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1950 r., w sprawie zakresu działania Ministra Finansów, Dz. U., 1950, nr 22, poz. 188. Zasady budżetowe w Konstytucji PRL 27 ności", ale jedność ta wynika z ich treści — i to zarówno w zakresie gospodarczym, jak politycznym i organizacyjnym. Gospodarczy ele­ ment jedności zasadzał się na objęciu przezeń „podstawowych kie­ runków działalności państwa" 12, czego szczegółowy obraz odbija się w klasyfikacji dochodów i wydatków budżetu oraz w jego układzie wykonawczym, a wreszcie corocznie w ustawie budżetowej. Element ten wysuwał się na widoczne miejsce zwłaszcza w powtarzającej się w wielu aktach zasadzie „pełnego i terminowego wykonywania za­ dań narodowego planu gospodarczego" — właśnie przez akuratną re­ alizację budżetu. Polityczne elementy jedności budżetu tkwiły zarówno w obsługi­ waniu całokształtu „podstawowych kierunków działalności państwa", jak również w szczegółowym uwarunkowaniu przezeń zakresu kom­ petencji poszczególnych ogniw organów władzy i administracji pań­ stwowej, zwłaszcza zaś terenowych rad narodowych. Z natury szczegółowych norm prawa budżetowego wynika, że najwyraźniej odbija się w nich element organizacyjny jedności bud­ żetu. Ścisłe pionowe i poziome powiązanie ze sobą poszczególnych etapów postępowania budżetowego oraz nie mniej ścisłe powiązanie tego postępowania z postępowaniem w sporządzaniu i wykonywaniu narodowego planu gospodarczego oraz planów różnych gałęzi życia gospodarczego — i wreszcie planów gospodarczych różnych przed­ siębiorstw, jest w tej samej mierze przejawem jedności gospodar­ czej 1 politycznej budżetu, co i organizacyjnej. Wszelkie pierwiastki jedności budżetu skupiały się jednak jakby w głównym swym źródle — w ustawie konstytucyjnej, i stąd prze­ nikały do szczegółowych norm prawa budżetowego oraz do codzien­ nej praktyki. Konstytucja osobno 'mówiła o uchwalaniu przez sejm budżetu państwa (art. 19, ust. 2) i osobno o uchwalaniu budżetów terenowych przez rady narodowe (art. 41). Z brzmienia tych postanowień nie wynikała taka czy inna kolejność w procedurze uchwalania budżetu państwa oraz budżetów terenowych. Szczegółowe przepisy z lat 1952 i 1953 ustaliły — jak wiadomo — iż rady narodowe uchwalać miały swe budżety po uchwaleniu budżetu państwa. Porządek ten niewąt­ pliwie był formalną gwarancją zachowania jedności budżetu pań­ stwa, przez który jeszcze i na końcu postępowania uchwalającego można było wprowadzać potrzebne zmiany w budżetach terenowych 12 Dekret z dnia 17 grudnia 1952 r., jw., art. 1. 30 Jan Zdzitowiecki lizmu winny być uwzględnione przy sporządzaniu, budowie i wyko­ nywaniu budżetu państwowego. Zasada centralizmu demokratycznego uważana jest też za jedną z podstawowych zasad budowy budżetu PRL, na co wielokrotnie zwracano uwagę 1 7; w prawie budżetowym zasada ta wyraża się w tym, że rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej gospodarują na podstawie własnych, przez siebie uchwa­ lanych budżetów terenowych, uwzględniających potrzeby terenu. Wyraża się ona również w jednolitym, zbiorczym budżecie państwa; wyraża się ona wreszcie w innych jeszcze cechach postępowania bud­ żetowego, które wynikają tak z niektórych ogólnych postanowień Konstytucji, jak też z pewnych szczegółowych norm prawa budże­ towego. Konstytucja nie wymieniła zresztą osobno „zasady centralizmu demokratycznego" jako podstawowej dla ustanowionego w tym akcie ustroju. Ale zasada ta wynika z całokształtu przepisów konstytucyj­ nych określających ustrój polityczny, gospodarczy i społeczny; cechą zaś tego rodzaju podstawowych zasad ustrojowych jest, że przenikają one do wszelkich ogniw i instytucji państwowych, przeto nie na ostatnim miejscu i do budżetu, jego budowy, sposobów sporządzania i wykonywania go 18. Zasiadę centralizmu demokratycznego wymie­ niły natomiast przepisy prawne, wprowadzające od 1951 r. nowy sy­ stem budżetowy; przebudowa ta — głosiły one 19 — winna zmierzać w kierunku „oparcia budżetu państwa o zasady centralizmu demo­ kratycznego i jedności systemu budżetowego z najbardziej wszech­ stronnym uwzględnieniem inicjatywy władz terenowych". Konstytucja zawierała przepis tak o uchwalaniu budżetu pań­ stwa, jak też o uchwalaniu budżetów terenowych, nie było w niej jednak żadnego osobnego postanowienia, ustalającego więź i stosu- 17 Por. E. Drożniak, Zasady nowego systemu budżetowego państwa, „Fi­ nanse", 1951, nr 2, s. 15; J. Harasimowicz, Rozwój terenowego prawa finanso­ wego w Polsce, Warszawa 1952, s. 162; S. Bolland, Ustawy budżetowe Polski Ludowej, „Państwo i Prawo", 1954, nr 3, s. 764; K. Ostrowski, głos w dyskusji nad referatem Z. Pirożyńskiego, Budżet w świetle Konstytucji, jw. , s. 340. 18 Z. Pirożyński, Budżet państwowy w projekcie Konstytucji, „Finanse", 1952, nr 2, s. 22; por. tenże, Budżet państwowy w świetle Konstytucji, jw., s. 322. 19 Uchwała Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. w sprawie wstęp­ nych wytycznych do zasad budżetu państwa na rok 1951, Mon. Pol., 1950, nr 50, poz. 631. Zasady budżetowe w Konstytucji PRL 31 nek między tymi budżetami. Ale wynikało to z innych postanowień Konstytucji, ustalających stosunek uprawnień naczelnych i tereno­ wych organów władzy i administracji państwowej, co następnie for­ malnie rozwinęły — również w zakresie postępowania budżeto­ wego — przepisy szczegółowe, a w końcu odzwierciedlała coroczna ustawa budżetowa. Podstawowych norm dostarczyła tu ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwo­ wej, która nie tylko, ex ante, potwierdziła i uzupełniła postanowienia Konstytucji o wybieralności rad narodowych oraz możności odwoły­ wania członków rad przez wyborców i rozwinęła zasadę podporząd­ kowania niższych organów wyższym, lecz w szczególności uzupełniła krótki przepis Konstytucji o uchwalaniu budżetów terenowych przez rady; budżety te miały być przez nie uchwalane „w ramach jednoli­ tego budżetu państwa", jak również rady mają nadzorować ich wy­ konanie (art. 6, pkt 9). Dalszym szczegółowym przepisom prawa bud­ żetowego pozostało już tylko rozwinięcie tych wytycznych zarówno Konstytucji, j)ak i wspomnianej ustawy z dnia 20 marca 1950 r. I istotnie, wychodząc z założenia obejmowania w budżecie państwa tak budżetu centralnego, jak i 'terenowych 20, ustalały one następnie porządek poszczególnych budżetów terenowych, hierarchię różnych stopni organów władzy i administracji, opartą ma zasadzie podwój­ nego podporządkowania i wyrażającą się w ustosunkowaniu kompe­ tencji każdego z nich w zakresie całego postępowania budżetowego, tj. podczas sporządzania budżetu, uchwalania, wykonywania i wresz­ cie kontroli wykonania go 2 1 . Corocznym potwierdzeniem jedności politycznej i gospodarczej koncepcji wcielonej w budżecie państwa były kolejne ustawy budżetowe, obejmujące w jednym budżecie państwa budżet centralny i budżety terenowe. Centralizm demokratyczny przenikał do postępowania budżeto­ wego i samego budżetu przez budowę, charakter i uprawnienia orga­ nów władzy i administracji, czynnych w procesie budżetowym, czego zasady ustaliła Konstytucja. Centralizm znajdował swój wyraz w kompetencjach naczelnych organów władzy i administracji pań­ stwowej, demokratyzm zaś w źródłach społecznych i sposobie po- 20 Dekret z dnia 17 grudnia 1952 r., jw., art. 1. 21 Dekret z dnia 17 grudnia 1952 r., jw., Uchwały Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1953 r., jw.; Uchwała Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1955 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania oraz zatwierdzania rocznych sprawo­ zdań z wykonania budżetu państwa, Mon. Pol., 1955 nr 48, poz. 473. 32 Jan Zdzitowiecki wstawania zarówno tych, jak i terenowych organów. Powszechna obieralność tych ostatnich miała wyposażyć je w niezbędną nieza­ leżność po to, by mogły one wypełniać te zadania w toku postępowa­ nia budżetowego, które ogólnie nakłada na nie Konstytucja (art. 35, 40) i konkretnie potwierdzały szczegółowe normy prawa budżeto­ wego 2 2 . Samo jednak choćby najbardziej kunsztowne teoretyczne określe­ nie i uzasadnienie centralizmu demokratycznego oraz choćby n a j ­ bardziej precyzyjne dozowanie tej zasady w przepisach prawnych — nie było w stanie zapewnić nienagannego wcielania jej w życie. Do­ wodem na to jest właśnie żywa dyskusja, tocząca się od ostatnich miesięcy 1956 r. nad zagadnieniem centralnego planowania; zagad­ nienie to jest nader szerokie, tale mają w nim swe miejsce i sprawy budżetowe. Okoliczności faktyczne, w jakich przepisy budżetowe, ustalające zasadę centralizmu demokratycznego były wcielane w ży­ cie, sprawiły, iż demokratyzm tej zasady zbyt często zachowywał charakter tylko elementu dekoracyjnego, zgromadzenia zaś mające uchwalać budżety — przedzierzgnęły się z ciał uchwalających na ciała aklamujące projekty, sporządzane poza nimi przez hierarchię biurokratyczną. Sprawa nie jest łatwa i — jak już wspomniano — wybiega daleko poza same szranki budżetowe. Zadaniem nowych przepisów 2 3 jest zapewnienie należnego miejsca pierwiastkom demokratyzmu — po­ chłanianym do niedawna przez centralizm Wiele dziedzin, planowa­ nych dotychczas centralnie — przekazane zostaje terenowym radom narodowym, a ponadto zobowiązuje się Ministra Finansów do opra­ cowania przepisów, zwiększających uprawnienia rad narodowych, w szczególności w zakresie opracowywania, uchwalania i wykony­ wania budżetów terenowych. Ale jednocześnie w dziedzinie gospo- 22 Dekret z dnia 17 grudnia 1952 r., jw., art 14; Uchwała Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1953 r. o budżetach terenowych, jw., rozdz. 3; Uchwała Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1954 r., w sprawie opracowywania, uchwalania, zatwierdzania i wykonywania budżetów gromad, Mon. Pol., 1954), nr 118, poz. 1672, § 4, pkt 2, rozdz. 3. 23 Na przykład: Uchwała Rady Ministrów z dnia 3 października 1956 r. w sprawie dalszego rozszerzenia uprawnień rad narodowych w dziedzinie kie­ rowania gospodarką narodową, Mon. Pol., 1956, nr 91, poz. 1027; por. Z. Piro¬ żyński, Niektóre zagadnienia reformy systemu budżetowego, „Finanse", 1957, nr 5, 12 i nast.; J. Lubowicki, Założenia rozwoju budżetów terenowych, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, seria I, zeszyt 6, s. 127 i nast. Zasady budżetowe w Konstytucji PRL 35 przez współdziałanie komisji, opartych na szerokiej podstawie po­ woływania ich członków25, jawność obrad ich 26 może stać się tym powszechniejsza i rzeczywista. Formalnie jawność uchwał rad na­ rodowych zapewniona jest przez publikację w dziennikach urzędo­ wych wojewódzkich rad narodowych 2 7. Budżet państwa uchwalany jest przez sejm w postaci ustawy, budżety terenowe stanowią uchwały rad narodowych — jawność przeto budżetu wynika przede wszystkim z tych ogólnych postano­ wień Konstytucji i z tych zasadniczych przepisów regulujących dzia­ łalność rad narodowych, które zapewniają jawność w uchwalaniu przez sejm ustaw oraz w podejmowaniu przez rady uchwał. Te nor­ my ogólne mają jednak swój dalszy wyraz w szczegółowych posta­ nowieniach i instytucjach prawa budżetowego. Nie było potrzeby osobnego wymienienia zasady jawności bud¬ żetu w szczegółowych przepisach prawa budżetowego — i nie jest ona też nigdzie w nich wymieniana — ponieważ powinna ona wyni¬ kać z ogólnych założeń ustroju socjalistycznego, sformułowanych w Konstytucji i innych podstawowych normach. Wynikać ona jednak ma z wielu cech budżetu i innych zasad, na których opiera się bud­ żet. Najpierw przeto sam układ budżetu oraz klasyfikacja jego do­ chodów i wydatków winny zapewnić dostateczną szczegółowość obrazu dla stwierdzenia źródeł dochodów i wydatków, szczegółowość, wyraźnie polecaną w przepisach (budżetowych 2 8. Nie mniejszy wpływ 25 Uchwała Rady Ministrów z dnia 12 maja 1950 r. w sprawie tymczaso­ wych wytycznych dla powoływania i działalności komisji rad narodowych, Mon. Pol., 1950, nr 57, poz. 652, § 1, pkt 7, § 10; w szczególności: Instrukcja dla wojewódzkich i powiatowych (miejskich) rad narodowych w sprawie działal­ ności komisji finansów, budżetu i planu. Okólnik nr 2 Kancelarii Rady Pań­ stwa z dnia 26 stycznia 1952 r., załącznik. 26 Uchwała Rady Państwa w sprawie tymczasowego ramowego regulaminu obrad rad narodowych, Mon. Pol., 1950. 27 Uchwała Rady Państwa z dnia 21 października 1950 r. w sprawie dzien­ nika urzędowego wojewódzkich rad narodowych, Mon. Pol. 1950, nr 124, poz. 1535; Wytyczne Prezydium Rady Ministrów, Zespół II, nr 04-2227/51, z dnia 16 czerwca 1951 r. „Tymczasem niewiele tylko stosunkowo rad wojewódzkich ogłasza budżety i to tylko zbiorcze". J. Lubowicki, Założenia rozwoju budżetów terenowych, jw., s. 148. 28 Uchwała Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. w sprawie wstęp­ nych wytycznych do zasad budżetu państwa na rok 1951, Mon. Pol. 1950/, nr 55, poz. 631; Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 11 lutego 1957 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetu państwa, jw.; Dekret z dnia 17 3* Jan Zdzitowiecki na jawność budżetu ma przestrzeganie zupełności jego, gdy już prze­ pisy z 1950 r. zastrzegały, by nie było żadnej działalności władz i or­ ganizacji państwowych, nie włączonej lub powiązanej z budżetem. Budżet państwa jako całość jest wprawdzie uchwalany przez sejm, więc ciało stosunkowo nieliczne; sejmowa (debata budżetowa może być jednak powszechniej dostępna nie tylko dla jej bezpośrednich uczestników czy dla obecnych na posiedzeniach sejmowych i dla ewentualnych czytelników stenogramów z posiedzeń sejmowych, lecz nadto dla czytelników prasy, która zamieszcza sprawozdania z obrad sejmowych. Ponadto posłowie (i członkowie rad narodowych) powinni zdawać sprawę ze swej pracy i działalności organu, do któ­ rego zostali wybrani. Jawność socjalistycznego budżetu mogłaby być szczególnie realna i powszechna przez (uchwalanie budżetów tereno­ wych w radach narodowych. Budżety terenowe, choć obejmują go­ spodarkę na ograniczonym terenie, to jednak mogą dać pewien wgląd w charakter budżetu państwa i to poprzez sprawy z natury rzeczy lepiej praktycznie znane uczestnikom obrad budżetowych rad naro­ dowych. W tych warunkach budżet może przestać być dla szerszych mas jakimś mniej lub (więcej oderwanym elaboratem cyfrowym, może się zaś stać wyrazem bliskich procesów gospodarczych i dzia­ łalności władz i organów państwowych. Zasada jawności budżetu wynika z założeń socjalistycznego ustroju państwa i źródła jej znaj­ dują się w podstawowej normie ustrojowej, t j . w Konstytucji. Obowiązujące przeto przepisy nie tylko dają możność stosowania zasady jawności w postępowaniu budżetowym, ale wprost zobowią­ zują do tego. Czasem daleki jednak dystans dzieli formalnie po­ prawne przestrzeganie przepisów od rzeczywistego stosowania się do ich treści. W minionych latach niewątpliwie debata budżetowa sejmu — zgodnie z postanowieniem Konstytucji — była jawna. Ale czy pa­ rodniowe obrady, wypełnione ogólnikowymi i na jeden ton nastrojo­ nymi przemówieniami sejmowymi, mogły dać dostateczny wgląd w treść budżetu — już nie tylko śledzącym z dala przebieg obrad sejmowych, ale nawet i samym ich uczestnikom? Podobnie z sesjami rad narodowych. Budżet (ustawa budżetowa) był wprawdzie publi­ kowany, więc formalnie zasadzie jawności stawało się zadość, ale ten niedługi rząd liczb, składających się na zestawienia dochodów i wy- grudnia 1952 r. jw., art. 4 i in.; Uchwała Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1953 r. dot. budżetu państwa, jw., § 5 i in. Por. Z. Pirożyński, Niektóre zagad­ nienia . . . , jw., s. 14 i nast. Zasady budżetowe w Konstytucji PRL 37 datków budżetowych2 9 mógł dać tylko bardzo ogólnikowy wgląd w treść samego aktu, tym bardziej że dostęp do motywowanego rzą­ dowego przedłożenia budżetowego ostatnio bywał niełatwym przed­ sięwzięciem. Podobnie z możnością szerszego poznania sprawozdań z wykonania budżetu albo ze sprawozdaniami Ministerstwa Kontroli z wykonania budżetu. W tych warunkach, gdy oficjalne enuncjacje rządowe najczęściej operowały liczbami stosunkowymi i gdy do liczb absolutnych, będących podstawą dla publikowanych stosunkowych trudno się było dokopać — cierpiała na tym już nie tylko szersza znajomość budżetu, lecz wprost opracowania naukowe tej dziedziny natrafiały na znaczne przeszkody i zbyt często musiały nadużywać ogólników; tym (bardziej gdy czuwał nad tym niekiedy zbyt wrażliwy na tajemnice i odchylenia od szablonu recenzent, który czasem wcho­ dził w rolę raczej cenzora. * Konstytucja ma być podsumowaniem osiągnięć ' we wszelkich dziedzinach życia narodu, ujętym w konkretne, przeznaczone do re­ alizowania normy prawne, ale zarazem nie ma też być spisem praw zawierającym szczegółowe normy z każdego działu prawa — i w związku z tym „nie tylko nie wyklucza, lecz przeciwnie, zakłada istnienie obok niej zwykłego bieżącego ustawodawstwa" 3 0. Budżet państwa jest corocznie uchwalany przez sejm w postaci ustawy, wiele artykułów Konstytucji pośrednio lub bezpośrednio przewiduje wy­ danie ustaw lub innych przepisów prawnych (np. art. 15, ust. 3; art. 25, pkt 4; art. 32, pkt 8; art. 33, ust. 2). Konstytucja stała się niejako podstawą jednolitego systemu prawa Polski Ludowej, na który skła­ dają się zespoły norm prawnych regulujących różne dziedziny życia narodu — jednym zaś z tych składników jest prawo finansowe, w jego ramach — prawo budżetowe. Art. 4, ust. 2 i 3 Konstytucji postanawiały, iż „ścisłe przestrzega­ nie praw Polski Ludowej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego obywatela", oraz że „wszystkie organy 29 W ustawie budżetowej na rok 1957 zły zwyczaj zbytniej lakoniczności poprzednich ustaw został zaniechany: podczas gdy ustawa budżetowa (wraz z załącznikami) na rok 1956 pomieściła się na 8 stronach Dziennika Ustaw, ustawa na rok 1957 — na 128 stronach. 30 Por. A. Burda, K. Grzybowski, A. Gwiżdż, Prawo państwowe, w: Dziesię­ ciolecie prawa Polski Ludowej, 1944—1954, Warszawa 1955, s. 75. 40 Jan Zdzitowiecki stanowieniu nakazującym pokrywanie zobowiązań jednostek budże­ towych, opartych na tytułach wykonawczych lub orzeczeniach ko­ misji arbitrażowych — bez względu na stan otwartych w danej po¬ działce budżetowej kredytów budżetowych3 4. Kontrola państwowa przeprowadzana w zakresie działalności finansowej ma badać „prze­ strzeganie legalności" przez kontrolowaną jednostkę3 5. Trudno w końcu nie zauważyć, że Konstytucja ustanawiając zasadę prawo­ rządności nie zapewniła dostatecznych gwarancji przestrzegania jej, nie ustanawiając sądownictwa administracyjnego; byłoby ono szcze­ gólnie przydatne jako czynnik stabilizacji w okresie, w którym nowo kreowane organy władzy i administracji z natury rzeczy nie zdołały jeszcze nabrać właściwego doświadczenia w spełnianiu swych zadań. Wskazywano na to, iż „w okresie przejścia od socjalizmu do ko­ munizmu ścisłe przestrzeganie prawa stwarza warunki dla jak naj­ pełniejszego wykorzystania zarówno podstawowego prawa socja­ lizmu, jak i prawa planowego (proporcjonalnego) rozwoju gospodarki narodowej3 6. I że prawo w Polsce Ludowej — nie na ostatnim zaś miejscu budżet i prawo budżetowe — w miarę rozbudowy ustroju socjalistycznego było tak przejawem, jak też istotnym czynnikiem tej rozbudowy 3 7. Ale jest to już inne zagadnienie. * W związku z zasadą równowagi budżetowej powiedziano 38, że za­ sada ta w ustroju socjalistycznym ma swe znaczenie mobilizujące wykonawców budżetu, poza tym zaś, że prowadzi do oszczędnego gospodarowania39. Uwagi te wskazują na powiązanie równowagi budżetowej z przestrzeganiem w postępowaniu budżetowym zasady gospodarności. W ustroju socjalistycznym, gdzie tak znaczna część potrzeb zwią­ zanych z rozwojem gospodarstwa narodowego oraz poziomem życia 34 Por. Dekret z dnia 17 grudnia 1952 r. i obie Uchwały Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1953 r. 35 Ustawa z dnia 22 listopada 1952 r. o kontroli państwowej; Dz. U s t . 1952, nr 47, poz. 316; Uchwała Rady Ministrów z dnia 8 maja 1954 r. o trybie prze­ prowadzania kontroli państwowej, Mon. Pol., 1954, nr 60, poz. 682, § 10; por. L. Kurowski i in., jw., s. 26, 189. 36 S. Ehrlich, Ustrój..., jw., s. 67. 37 Por. S. Rozmaryn, jw., s. 27. 38 Z. Pirożyński, System..., jw., s. 78. 39 N. N. Rowiński, jw., s. 377; M. A. Gurwicz, Sowietskoje finansowoje prawo, Moskwa 1954, s. 6. Zasady budżetowe w Konstytucji PRL 41 ludności jest zaspokajana przez działalność państwa, przestrzeganie tej zasady w postępowaniu budżetowym nabiera szczególnej wagi. Stan finansów państwowych, zwłaszcza zaś dochodów socjali­ stycznego budżetu pozostaje w t a k bliskiej zależności od stanu przed­ siębiorstw i gałęzi gospodarki narodowej 4 0, że zasadę gospodarności trzeba by tu rozumieć nie tylko jako wytyczną postępowania jedynie dla organów władzy i administracji państwowej, lecz jako obowiązu­ jącą we wszelkich komórkach życia gospodarczego — wszędzie zgod­ nie ze szczególnym charakterem każdej z nich; przestrzeganiu i umacnianiu jej ma dopomagać instytucja głęboko sięgającego roz­ rachunku gospodarczego, system rozliczeń przedsiębiorstw z budże­ tem (podatek obrotowy) oraz powszechny system oszczędności i dys­ cypliny finansowej 4 1. Oszczędność ta jednak nie ma być rozumiana jedynie jako jakieś ślepe dążenie do ograniczenia wydatków. Zasada gospodarności w postępowaniu budżetowym ma też szersze znacze­ nie; możność przestrzegania jej zależy zarówno od realnego plano­ wania budżetowego, jak też od pełnego wykorzystania źródeł docho­ dów budżetowych oraz dokonywania wydatków w minimalnej mie­ rze, wystarczającej do osiągnięcia celu. Konstytucja poświęciła wiele uwagi temu zagadnieniu, w posta­ nowieniach zaś, odnoszących się do gospodarki r a d narodowych nie­ mal że wprost nawoływała do rządności w niej. Już sam ustalony w Konstytucji socjalistyczny system gospodarowania z założenia winien zapewniać ekonomiczniejsze użytkowanie sił produkcyjnych kraju, poszczególne zaś wskazania jej miały na celu umocnienie tej dążności. I tak art. 3 mówił o nieustannym rozwoju sił wytwórczych Skraju, między innymi przez likwidację zacofania gospodarczego, na­ stępnie zaś art. 10 przewidywał pomoc państwa w podniesieniu po­ ziomu rolniczo-technicznego indywidualnych gospodarstw rolnych oraz w stosowaniu przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne metod najbardziej wydajnej uprawy i nowoczesnej techniki. W art. 14 jest mowa o dyscyplinie pracy oraz doskonaleniu jej metod, jak też twier­ dzenie, że ,,przodownicy pracy otoczeni są powszechnym szacunkiem narodu" . 40 A. Birman, Finanse gałęzi gospodarki narodowej ZSRR, t. I, Warszawa 1955, s. 14. 41 Ekonomia polityczna. Podręcznik, Warszawa 1956, s. 641 i n a s t ; W. I. Piereslegin, Reżim ekonomii w socjalisticzeskom choziajstwie, Moskwa 1953, s. 98. 42 Jan Zdzitowiecki Oczywiście wszystko to były wskazania ogólne, nie mające bez­ pośredniego związku z zagadnieniami finansowymi i z budżetem, ale Konstytucja nie mieści w sobie tok szczegółowych przepisów, by każde urządzenie i instytucja państwowa znalazły w niej drobiazgowe wskazania dla siebie. Wszystkie te instytucje obowiązują jednak te ogólne wskazania, które winny być we właściwy sposób w każdej z nich stosowane; w wyliczonych przed chwilą można widzieć zarys zasady gospodarności, która swoistym sposobem powinna przenikać i do (budżetu. Zasada ta wyraźniej wytyczona była przez Konstytucję do przestrzegania przez rady narodowe. Art. 37 mówił, iż rady naro­ dowe kierują w swoim zakresie działalnością gospodarczą, społeczną i kulturalną terenu, w art. 40 zaś Konstytucja przepisała, by rady wykorzystywały wszelkie zasoby i możliwości terenu dla jego wszech­ stronnego rozwoju gospodarczego i kulturalnego oraz dla coraz lepszego zaspokajania wszelkich potrzeb ludności. Właśnie budżet — w danym razie (terenowy — jest narzędziem działania rady narodo­ wej w zakresie, o którym mowa w art. 37 Konstytucji, usprawnienie zaś wykorzystywania zasobów i możliwości terenu, zalecone w art. 40, byłoby nie do przeprowadzenia bez stosowania w postępowaniu bud­ żetowym zasady gospodarności. Zasada ta została bliżej ujęta w szczegółowych normach prawa budżetowego. Wymieniał ją przepis z 1950 r. 42, nakładając na jed­ nostki budżetowe i ich organy nadrzędne obowiązek: 1) dokonywania tylko niezbędnych wydatków (budżetowych i zgodnie z ich przezna­ czeniem, oszczędnie oraz z przestrzeganiem hierarchii potrzeb, 2) dą­ żenia do trwałego obniżania kosztów, 3) prawidłowego postępowania przy poborze dochodów, 4) przestrzegania obowiązujących przepisów i dyscypliny finansowej. Wielokrotnie już przytaczane Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 22 czerwca 1950 r. w sprawie zasad i trybu opracowania pro­ jektu budżetu państwa na rok 19514 3 wprawdzie nie używało okre­ ślenia „zasada gospodarności", ale częściowo mieściło jej treść w za­ kresie ogólnej „zasady kalkulowania dochodów i wydatków", gdzie jest mowa o stałym obniżaniu kosztów oraz o systemie planowego 43 Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 25 listopada 1950 r. w sprawie przepisów o wykonaniu budżetu państwa oraz o rachunkowości budżetowej, § 7. Przepis ten mówił o „zasadach gospodarności", traktując każdą ze wska­ zówek z tego zakresu jako osobną „zasadę". 43 Por. Instrukcja nr 13 z dnia 31 lipca 1951 r., § 12, 13. Zasady budżetowe w Konstytucji PRL 45 równowagi budżetowej", szeroko ilustrując i uzasadniając ten stan rzeczy 47. Równowaga 'budżetu państwa powinna wynikać z zasady powią­ zania go z narodowym planem gospodarczym, ale na budżet ten składa się także wiele budżetów terenowych, wobec których również obowiązuje zasada związku ich z odpowiednimi (terenowymi planami gospodarczymi. Obowiązywała ona nie tylko ze względu na wyraźnie nakazujący jej zachowanie przepis prawa 4 8, lecz przede wszystkim wobec potrzeby przestrzegania proporcjonalnego rozwoju poszcze­ gólnych okręgów kraju. Przy ocenie równowagi budżetu z zasady przestrzegania proporcjonalnego rozwoju gospodarki wypływa przeto wskazówka nie tylko ogólnego rachunkowego badania jej, lecz ana­ lizy sięgającej głębiej, zarówno do rozkładu dochodów i wydatków między poszczególne okręgi kraju, jak i między różne gałęzie jego życia gospodarczego. Budżet jest finansowym wyrazem planu gospodarczego, tj. wiel­ kości rzeczowe planu wyrażone są w budżecie w sumach pieniężnych. W tych warunkach zdawałoby się, że równowaga rachunkowa bud­ żetu powinna świadczyć o równowadze gospodarczej kraju, tj. o wła­ ściwym ułożeniu proporcji między różnymi składnikami tej gospo­ darki. Ale warunkiem tego jest, by ceny na podstawie których obli­ czone zostały sumy dochodów i wydatków budżetowych odzwier­ ciedlały rzeczywiste stosunki wartości dóbr; innymi słowy — by ustalone były w myśl działania prawa wartości, wyrażającego re­ alny stosunek między podażą i popytem. W toczącej się od dłuższego czasu dyskusji nad działaniem prawa wartości4 9 wysunięto wiele uzasadnionych wątpliwości co do realności poziomu cen przynaj­ mniej niektórych dóbr, co w pewnych wypadkach doprowadziło na­ wet do zmiany tych cen. Otóż, jeśli ceny, na podstawie których obli­ czone są dochody i wydatki budżetu, nie odzwierciedlają realnych stosunków wartości, to czy w takim wypadku można mówić o tym, iż rachunkowa równowaga budżetu jest wyrazem rzeczywistej rów­ nowagi gospodarczej? Zagadnienie to nie może być jednak rozstrzyg­ nięte na polu przepisów prawa budżetowego, zadaniem których jest utrzymanie równowagi rachunkowej budżetu. 47 T. Dietrich, Aktualne problemy finansowe państwa, „Finanse", 1956, nr 6, s. 4. 48 Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 22 czerwca 1950 r., jw. 49 Por. np. W. Brus i in., Ekonomiści dyskutują o prawie wartości, War­ szawa 1956. 46 J a n Zdzitowiecki Utrzymaniu równowagi budżetów terenowych służy instytucja regulowania ich. Można było przypuszczać, że w miarę rozwoju go­ spodarstwa kraju oraz występowania dążeń do demokratyzacji i de­ centralizacji w kierowaniu tym gospodarstwem — pozycja dotacji budżetów i udziałów ich w dochodach budżetu centralnego będzie się stopniowo zmniejszać 50. Taki charakter równowagi budżetu, jaki winna ona z założenia przybrać w ustroju socjalistycznym, jej bliska zależność od zasad jedności i zupełności budżetu, wynikających z podstaw socjalistycz­ nej gospodarki — wiąże ją z tymi zasadami ustroju politycznego i gospodarczego, które ustalone zostały w Konstytucji i które wpły­ wają na jedność i zupełność budżetu. Odpowiednie szczegółowe normy prawa budżetowego mogły być już tylko zwykłym wnioskiem z tych ogólnych założeń. Zasada bilansowania została wymieniona przez przepisy z roku 1950 (Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 22 czerwca 1950 r.) jako zasada ogólna sporządzania budżetu oraz jako jedna z czterech zasad planowania budżetowego. W pierwszym wypadku powiedziano, że „budżet państwa na każdym szczeblu, a więc zarówno budżet centralny, jak i poszczególne budżety tere­ nowe muszą być zbilansowane, to znaczy dochody muszą pokrywać wydatk i . . . " 5 1 ; w drugim — że planowanie budżetowe opiera się między innymi na „zasadzie bilansowania (równowagi) budżetu pań­ stwa, jak również wszystkich (budżetów wchodzących w jego skład". W późniejszych przepisach zasada równowagi nie bywa wymienialna, jednak co do budżetu państwa nie było naglącej potrzeby tego, bo­ wiem — jak już wspominano — winna ona wynikać z ogólnych za­ łożeń gospodarowania; natomiast co do budżetów terenowych — mowa o niej wszędzie tam, gdzie udzielało się poleceń równoważenia (regulowania) budżetów terenowych, podobnie jak wynikała ona z wszelkich przepisów mających na celu niedopuszczanie do dokony- 50 Por. K. Dąbrowski, Budżet na rok 1951, „Finanse", 1951, nr 2, s. 10; T. Dietrich, Musimy uruchomić wszystkie rezerwy dla przyśpieszenia budow­ nictwa socjalistycznego, dla podniesienia poziomu życia narodu, „Finanse", 1956, nr 3, s. 15; Tenże, Aktualne problemy..., jw., s. 9; por. Z. Pirożyński, Niektóre zagadnienia reformy systemu budżetowego, jw., s. 16 i nast.; Uchwała Rady Ministrów z dnia 3 października 1956 r. o rozszerzeniu uprawnień rad naro­ dowych, jw. 51 Por. Instrukcja budżetowa nr 2, 1952, § 1, ust. 4; Instrukcja budżetowa nr 13, 1952, § 11; Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 1951 w spra­ wie rachunkowości budżetowej, Mon. Pol., 1951, nr 101, poz. 1477. Zasady budżetowe w Konstytucji PRL 47 wania wydatków w sumach wyższych niż będące w określonym cza­ sie do dyspozycji dochody 5 2. Coroczne ustawy budżetowe nie dekla­ rowały zasady równowagi budżetowej, rozumianej jako pełne po­ krywanie wydatków przez dochody, lecz zadaniem ich było realizo­ wanie jej. * Pierwszy rozdział Konstytucji Polskiej Rzplitej Ludowej okre­ ślał „ustrój polityczny" państwa; przepisy prawa budżetowego wpro­ wadzające od roku 1951 nowy system budżetowy — pośród zasad budżetowych na pierwszym miejscu wymieniały „zasadę politycz­ ności". Pierwszy artykuł dekretu z dnia 17 grudnia 1952 r. o uchwa­ laniu i wykonywaniu budżetu państwa wyjaśniał polityczną treść budżetu: akt ten ma określać dochody według ich podstawowych źródeł, tj . zgodnie z socjalistycznym charakterem gospodarki pań­ stwa oraz wydatki według podstawowych kierunków działalności państwa, tj. zgodnie z funkcjami socjalistycznego państwa. Oczywiście to wysuwanie ma pierwsze miejsce pierwiastka politycznego nie było dziełem przypadku, lecz roli, jaką odgrywa on w ustroju socjali­ stycznym. Polityczność budżetu jest związana z jego istotą, zasiada zaś polityczności tego aktu 53 jest jego zasadą kierowniczą. Ale za­ razem jest zasadą, która niejako wynika z wielu innych podstawo­ wych cech charakterystycznych socjalistycznego budżetu, określa­ nych mianem jego zasad; albo też — można powiedzieć — na pełnię której okładają się inne zasady wskazujące na pewne określone strony złożonego zjawiska polityczności. Każda z tych zasad z osobna zawiera pierwiastki, z powiązania których a z jednoczesnego ich od­ działywania wyłania się polityczność budżetu; zasada polityczności budżetu jest jakby zwornikiem ujmującym w jedno znamiona socja­ listycznego budżetu, w niej odbija się w budżecie polityczna treść Konstytucji. Polityczność budżetu stanowi w tej pracy zagadnienie wyodręb­ nione i gdy obecnie raz jeszcze wymieniana jest jako zasiada poli- 52 Dekret z dnia 17 grudnia 1952 r., jw., art. 1, 2, 23; Uchwały Rady Mini­ strów z dnia 29 kwietnia 1953 r., jw., rozdz. 2 (budżet państwa), §j 3, 5, 8, 10 (budżety terenowe); Ustawa budżetowa na rok 1956, art. 5 (Dz. Ust., 1956, nr 12, poz. 60). 53 Zwana niekiedy zasadą klasowości lub partyjności; por. Z. Pirożyński, System..., jw., s. 72; M. Kucharski:, W. Łukomski, Finanse i kredyt w Polsce Ludowej, Warszawa 1953, s. 90.