Declínio da Credibilidade dos EUA no Oriente Médio: Desafio à Política Externa, Slides de Probabilidade

Baixe Declínio da Credibilidade dos EUA no Oriente Médio: Desafio à Política Externa e outras Slides em PDF para Probabilidade, somente na Docsity! MILITARY REVIEW  Maio-Junho 2011 31 Amitai Etzioni Amitai Etzioni é professor de Relações Internacionais na George Washington University e autor de Security First: For Credibilidade dos EUA: O Teste Que Está Por Vir a Muscular Moral Foreign Policy (Yale, 2007). Com a crise financeira e a ascensão de potências emergentes, a influência dos Estados Unidos diminuiu em todas as partes do mundo. Contudo, ela parece estar definhando mais rápido no Oriente Médio que em qualquer outro lugar. —— “Great sacrifices, small rewards”, The Economist, 01 Jan 11. O POdEr rElATiVO dOS Estados Unidos está em declínio, não só porque o poder de outras nações está crescendo, mas também porque os desafios econômicos e os onerosos compromissos no exterior o vêm enfraquecendo. Nesse contexto, a credibilidade do país em seus engajamentos no exterior e a percepção de que ele irá respal- dar suas ameaças e promessas com ações vêm adquirindo maior importância. Em linguagem simples, um elevado grau de credibilidade per- mite a uma nação ir mais longe com o emprego de poder relativamente menor, ao passo que pouca credibilidade leva ao “consumo” de uma “quantidade” de poder bem maior. A Teoria da Credibilidade Uma definição de poder é “a capacidade de A fazer com que B adote a linha de ação prefe- rida por A”. O verbo “fazer” é extremamente relevante. Quando A convence B do mérito da linha de ação preferida por A e B a segue volun- tariamente, podemos denominar essa mudança de rumo como uma aplicação do “poder de persuasão” (soft power). Contudo, a maioria das aplicações do poder se baseia ou na coerção (se alguém estaciona em frente a um hidrante, seu carro é rebocado) ou em incentivos e desestí- mulos financeiros (a multa seria tão alta que as pessoas evitariam estacionar no local). Nessas aplicações de poder, B mantém suas preferên- cias originais, mas é impedido de segui-las ou é penalizado até que deixe de resistir. Toda vez que A exige que B mude sua linha de ação, A é testado duas vezes. Primeiro, se B não atender à exigência de A, este não alcançará seus objetivos (a Alemanha nazista anexa a Áus- tria, apesar dos protestos do reino Unido e da França). Segundo, A perde parte de sua credibi- lidade, fazendo com que B fique menos disposto a atender a futuras exigências de A (a Alemanha nazista se torna mais propensa a invadir a Polô- nia). Por outro lado, se B atende à exigência de A, este ganha duplamente: atinge seu objetivo (ex.: os Estados Unidos dissolvem o regime de Saddam Hussein e estabelecem que não há armas de destruição em massa no iraque) e aumenta a probabilidade de que futuras exigências sejam atendidas sem que realmente exerça seu poder (ex.: a líbia interrompe seu programa de armas de destruição em massa depois da invasão do iraque). Em suma, quanto maior for a credibilidade de um país, mais apto ele estará a alcançar algo sem, de fato, empregar seu poder, ou empregando-o em menor grau, quando necessário. Os cientistas políticos apresentam ressalvas a essa versão básica da teoria do poder/ credibilidade. Em sua análise detalhada de três casos históricos, daryl G. Press mostra que, em todos eles, B tomou decisões com base em sua percepção sobre as atuais intenções e capacidades de A, e não por ter analisado o cumprimento de ameaças anteriores por A. Assim, se A não contar com as forças necessárias ou se seu interesse na questão em pauta for mínimo, suas ameaças não terão grande peso, não importando a credibilidade que ele tenha tido no passado. Por exemplo, se 32 Maio-Junho 2011  MILITARY REVIEW os Estados Unidos houvessem anunciado que invadi r iam Burma (Mianmar) a menos que este país suspendesse a prisão domiciliar da líder da oposição, Aung San Suu Kyi (ela acabou ganhando a liberdade em novembro de 2010), tal ameaça não teria grande influência — independentemente de ações estadunidenses passadas —, pois o problema não pareceria ser motivo suficiente para uma invasão, além do fato de uma grande parte do Exército norte-americano já estar sendo empregada em outros lugares. Outra cientista política, Kathleen Cunnin- gham, demonstrou que a credibilidade das promessas é bem mais difícil de manter — ao contrário do que acontece com a credibilidade das ameaças —, porque é frequentemente muito demorado cumpri-las1. Este artigo se concentra, predominantemente, em como lidar com ame- aças, e não com promessas. Declínio do Poder e da Credibilidade dos EUA Ao longo dos últimos anos, tem-se dedicado bastante atenção ao relativo declínio do poder dos EUA, mas fala-se muito menos sobre as oscilações na credibilidade do país. Embora tenha havido uma redução do poder relativo dos Estados Unidos (se analisarmos a partir de 1945 ou de 1990), as oscilações no seu grau de credibilidade foram bem mais acentuadas. Quando o país retirou suas Forças do Vietnã, em 1973, sua credibilidade sofreu tanto que muitos observadores chegaram a duvidar que ele voltasse a empregar suas Forças Armadas no exterior, a menos que enfrentasse uma ameaça bem maior e mais direta que a encarada no Sudeste Asiático. Sucederam-se outros contratempos ao longo das décadas seguintes, incluindo a fracassada tentativa de resgate de reféns norte-americanos no irã, durante o último ano do governo Carter, e a retirada dos fuzileiros navais do líbano pelo Presidente reagan, depois que o Hezbollah explodiu o aquartelamento dos EUA em Beirute, em outubro de 1983. O ataque matou 241 militares estadunidenses, mas não provocou nenhuma reação punitiva: o governo abandonou um plano de atacar o campo de treinamento onde o Hezbollah o havia planejado2. A Operação Desert Storm aumentou drasticamente a credibilidade das Forças militares norte-americanas. Os Estados Unidos e as Nações Unidas exigiram que Saddam Hussein retirasse suas Forças do Kuwait. Quando ele se recusou, as Forças estadunidenses e aliadas rapidamente sobrepujaram suas Forças militares, com um índice de baixas estadunidenses muito reduzido, contrariando as expectativas. As Forças de Saddam foram derrotadas com menos de 400 baixas norte-americanas3. O custo total da operação foi de US$ 61 bilhões, dos quais quase 90% foram arcados pelos aliados dos EUA4. Quando a Sérvia ignorou a exigência, por parte dos Estados Unidos e de outros países ocidentais, de que ela retirasse suas tropas hostis e cessasse a limpeza étnica no Kosovo, as Forças da OTAN derrotaram os sérvios sem grande esforço, perdendo apenas dois militares em um acidente de helicóptero, durante um treinamento5. A credibilidade estadunidense obteve um bom conceito em 2003, quando o país, empregando uma Força muito menor que em 1991, derrubou o regime de Saddam Hussein rapidamente e com um reduzido índice de baixas norte-americanas, apesar, mais uma vez, das expectativas em contrário. Na primeira fase da guerra — até 01 Mai 03, quando o regime de Manifestantes protestam contra o governo na Praça de Tahrir, no Cairo, Egito. Th e Yo m iu ri S hi m bu n vi a A P Im ag es 35MILITARY REVIEW  Maio-Junho 2011 CREDIBILIDADE DOS EUA destaca, particularmente, quando se traça uma comparação com a credibilidade de que o país dispunha em 2003 e 2004. Em nada contribui para sua credibilidade o fato de os Estados Unidos fazerem exigências específicas a vários países, publicamente, apenas para mais tarde vê-las serem completamente ignoradas, sem qualquer consequência — como ocorreu em diversas ocasiões.Os Estados Unidos demandaram, várias vezes, que israel prorrogasse a suspensão total de obras em assentamentos na Cisjordânia e cessasse a construção no leste de Jerusalém. Embora se possa questionar se essa demanda era justificada, especialmente quando não se exigia contrapartida dos palestinos, não se pode negar que a credibilidade norte-americana diminuiu, quando israel a ignorou sem enfrentar consequência alguma. O mesmo ocorreu no Afeganistão. Os Estados Unidos fizeram grandes exigências, apenas para vê-las serem rejeitadas publicamente por um governo que entraria em colapso, não fosse o apoio norte-americano. Além disso, os Estados Unidos foram obrigados a agradar o Presidente Hamid Karzai, quando ele ameaçou fazer as pazes com o Talibã por conta própria e foi cortejado pelo irã. Um exemplo particularmente revelador ocor- reu em 28 Mar 10, quando o Presidente Obama foi a Cabul e “fez fortes críticas a Hamid Karzai”, em relação à corrupção generalizada no governo afegão19. O então Assessor de Segurança Nacio- nal, James Jones, expressou as preocupações do Presidente Obama, afirmando que Karzai “precisa reconhecer a grande importância” que a questão da corrupção tem para os esforços estadunidenses em seu país20. Entretanto, Karzai ficou “irritado e ofendido” com a visita21. Poucos dias depois, ele fez uma série de comentários provocadores sobre a interferência ocidental em seu país, acusou os estrangeiros de uma “enorme fraude” nas eleições presidenciais do Afeganistão e ameaçou se aliar ao Talibã22. Algumas semanas após ter feito essas declarações, Karzai foi a Washington como con- vidado da Casa Branca, onde foi bem recebido, e tudo pareceu ter sido perdoado. O Próximo Teste Como demonstrarei adiante, nos últimos anos, um grande e crescente número de aliados e adversários dos EUA — especialmente no Oriente Médio — vem questionando o comprometimento estadunidense com o cumprimento de seus objetivos declarados, isto é, eles questionam a credibilidade do país. Assim, o modo pelo qual os Estados Unidos se portarem na próxima vez em que sua determinação for colocada à prova terá um impacto poucas vezes visto sobre sua posição de potência mundial. Cabe ressaltar que não estou propondo que os Estados Unidos busquem um confronto e muito menos que se envolvam em uma guerra para mostrar que ainda têm a capacidade de cumprir suas ameaças e promessas com o emprego de Forças convencionais. Poucos duvidam do poder e da capacidade do país de agir como uma potência nuclear, mas também compreendem que o poder nuclear é inadequado para muitos objetivos da política externa. Estou sugerindo, porém, que a reação dos Estados Unidos ao próximo desafio que se apresente ao seu poder terá fortes implicações para a sua credibilidade — e para a sua necessidade de efetivamente empregar poder. dois países vêm à mente: Coreia do Norte e irã. A Coreia do Norte é um óbvio local de teste para a determinação estadunidense. Enquanto o irã nega que esteja desenvolvendo um programa nuclear militar, a Coreia do Norte faz alarde do seu. Enquanto o irã utilizava seus “agentes” (o Hezbollah e o Hamas) para atormentar os aliados dos EUA no Oriente Médio, a Coreia do Norte atacou abertamente a Coreia do Sul, aliada dos EUA, ao torpedear, segundo consta, uma embarcação sul-coreana, em março de 2010, matando 46 marinheiros, e ao bombardear uma ilha sul-coreana em novembro, matando dois soldados sul-coreanos. Embora o irã venha fazendo acusações descabidas contra o Ocidente, sua retórica não se equipara às declarações e ações Todos os países do Oriente Médio... já vêm demonstrando ter sérias dúvidas sobre o compromisso dos EUA com a região... 36 Maio-Junho 2011  MILITARY REVIEW beligerantes da Coreia do Norte. Em suma, a Coreia do Norte parece ser — e continuará sendo, no futuro próximo — o local onde a credibilidade dos EUA está sendo mais testada. Ao mesmo tempo, muitos especialistas militares concordam que os Estados Unidos serão dissuadidos de responder efetivamente às provocações e ataques da Coreia do Norte, na península coreana. Os norte-coreanos já possuem armamento nuclear capaz de devastar Seul e outros alvos sul-coreanos — são cerca de mil mísseis23. O país possui entre 2.500 e 5.000 toneladas de munição química (incluindo gás Sarin e gás mostarda, que podem ser instalados em mísseis), um Exército convencional de grande porte e governantes difíceis de dissuadir, porque são considerados irracionais24. Assim, depois dos atos hostis cometidos contra um importante aliado dos EUA pela Coreia do Norte, em 2010, tanto a Secretária de Estado Clinton quanto o Presidente Obama solicitaram a ajuda da China. Ou seja, os Estados Unidos, incapazes de agir, pediram publicamente que outra potência viesse resgatá-los. Ao mesmo tempo, o Chefe da Junta de Chefes de Estado- Maior, Almirante Michael Mullen, viajou apressadamente até a região, para desencorajar uma ação independente por parte da Coreia do Sul25. Todas essas declarações parecem ser bastante prudentes e até inevitáveis. Para ser justo, não vejo que outra linha de ação os Estados Unidos poderiam ter tomado. Contudo, ela não gera credibilidade ou confiança entre os aliados. Em suma, a menos que o desafio norte-coreano se torne muito mais grave — e, pode-se dizer, mesmo que isso ocorra — é improvável que os Estados Unidos aumentem sua credibilidade pelo modo como vêm reagindo aos desafios que atualmente enfrentam na região. Próximo Teste: o Oriente Médio isso nos leva ao irã. O Presidente Obama afirmou repetidas vezes — quando era candidato e depois de assumir o cargo — que um irã dotado de armas nucleares seria “inaceitável”26. logo depois de sua eleição, em novembro de 2008, Obama declarou que “o desenvolvimento de uma arma nuclear pelo irã” era “inaceitável”27. Em fevereiro de 2009, ele repetiu a declaração, afirmando que o irã “continua a seguir um curso que levaria ao desenvolvimento de armas [nucleares], e isso não é aceitável”28. Em março de 2010, depois de uma reunião com líderes europeus, Obama disse: “As consequências de longo prazo de um irã possuidor de armas nucleares são inaceitáveis”29. Ao assinar legislação referente a uma nova rodada de sanções contra o irã, em julho de 2010, Obama repetiu: “Que não haja nenhuma dúvida: os Estados Unidos e a comunidade internacional estão determinados a impedir que o irã adquira armas nucleares”30. Aliás, essa posição não mudou ao longo de diversos governos dos EUA. Em 2007, o então Vice-Presidente Cheney disse: “Não permitiremos que o irã possua uma arma nuclear”31. Em 2009, a Secretária de Estado Clinton declarou: “Nós faremos tudo o que pudermos para impedir que vocês [irã] obtenham uma arma nuclear. Sua busca é inútil”32. Ademais, muitos creem que a obtenção de armas nucleares pelo irã “viraria o jogo” porque o estimularia a tornar-se uma potência hegemônica regional. Contudo, no Oriente Médio, muitos duvidam que os Estados Unidos utilizem sua força militar para impedir que o irã adquira armas nucleares se as sanções não funcionarem. Todos os países do Oriente Médio, incluindo os aliados mais próximos e fortes dos Estados Unidos, já vêm demonstrando ter sérias dúvidas sobre o compromisso deste país com a região, embora as medidas por eles tomadas, até agora, variem bastante. A questão nuclear é a causa mais recente dessas preocupações, que têm várias origens. devem-se, em parte, à percepção de que os Estados Unidos estão sobrecarregados. Suas Forças militares estão esgotadas e atoladas no Afeganistão. O país ainda busca exercer um papel em praticamente todos os conflitos internacionais e até nos internos — da Colômbia a Burma (Mianmar) e do Sudão ao Kosovo. Oferece alguma forma de assistência a mais de 150 países, incluindo alguns de importância relativamente pequena no cenário mundial, ou pouco relevantes para os interesses estadunidenses (Timor leste, por exemplo)33. A própria economia dos Estados Unidos enfrenta desafios e seu sistema de governo fica, frequentemente, emperrado. A ideia de um período “pós-Estados Unidos” nas relações internacionais vem ganhando força34. 37MILITARY REVIEW  Maio-Junho 2011 CREDIBILIDADE DOS EUA líderes estrangeiros também observam que influentes intelectuais norte-americanos vem defendendo, publicamente, que os Estados Unidos reduzam suas atividades em âmbito mundial. Michael Mandelbaum, Peter Beinart e outros sus- tentam que a próxima era da política externa esta- dunidense será caracterizada por uma abordagem muito mais limitada em relação ao mundo. Outros preveem, ou pelo menos temem, que os Estados Unidos não apenas reduzam suas atividades, mas que também iniciem um novo período de isolacio- nismo, que leve o país a abandonar seus aliados e a retrair-se para se fortalecer; um país voltado para si, desinteressado em questões mundiais35. Uma rápida excursão pelos países do Oriente Médio revela que eles estão cientes e preocupados com o desengajamento e o poder decrescente dos EUA e não conseguem determinar até que ponto o país irá reduzir suas atividades e que obrigações continuará a honrar. Ou seja, eles questionam sua credibilidade. A redução é mais visível no iraque, onde as tropas estadunidenses estão se retirando rapidamente, e o Primeiro-Ministro iraquiano, Nouri al-Maliki, declarou recentemente que nenhum soldado norte-americano permaneceria naquele país depois do final de 2011. Essa postura coloca os Estados Unidos na difícil posição de tentar convencer o iraque a permitir que algumas de suas Forças fiquem no país ou de ter de vinculá-las à sua embaixada. Maliki declarou que o iraque não cairia na órbita do irã36. Entretanto, a influência deste sobre o governo de maioria xiita do iraque é considerável e vem crescendo. O irã tem fornecido financiamento, treinamento e abrigo às milícias xiitas37 e se tornou o principal parceiro comercial do iraque38. Um fato particularmente revelador é o retorno do clérigo radical xiita Moqtada al-Sadr ao iraque, no início de 2011, vindo do irã. Os oito meses de impasse que se seguiram às eleições parlamentares iraquianas de 2010 só terminaram depois que Sadr dirigiu o apoio de sua facção política ao governo unificado de Maliki. O irã, onde Sadr havia vivido em exílio voluntário por quase quatro anos, negociou o acordo39. Kenneth O Presidente do Irã, Mahmoud Ahmadinejad, e o Presidente da Síria, Bashar Assad, passam em revista à guarda de honra, no palácio presidencial de al-Shaab, em Damasco, Síria, 25 Fev 10. A ss oc ia te d P re ss /B as se m /T el la w i 40 Maio-Junho 2011  MILITARY REVIEW Os aliados dos EUA em outras regiões também estão tomados pela dúvida. A Coreia do Sul, o Japão e Taiwan vêm ampliando a cooperação militar bilateral com os Estados Unidos, para aumentar a probabilidade de que este país honre os compromissos de segurança que tem com eles56. Naturalmente, esses países também irão observar a forma pela qual os Estados Unidos responderão ao desafio iraniano no Oriente Médio, a fim de avaliar até que ponto eles podem contar com o apoio de um país que vem diminuindo sua atuação internacional. Em janeiro de 2001, uma autoridade japonesa do alto escalão fez uma apresentação aos formuladores de políticas e analistas de Washington, sobre o que ele chamou de “lacuna de credibilidade” dos Estados Unidos perante o Japão. informou que seu país não tinha certeza se estava, de fato, protegido pelo “guarda-chuva” nuclear estadunidense. disse acreditar que os EUA só agiriam contra a Coreia do Norte se ela enviasse suas armas nucleares a outros países, mas não no caso de ela ampliar o próprio arsenal nuclear e ameaçar os países vizinhos (esse funcionário falava sob as regras de Chatham House, segundo as quais os ouvintes ficam autorizados a utilizar as informações fornecidas, mas não podem citar a fonte ou o local da apresentação). É inquestionável o fato de que os Estados Unidos estão diminuindo sua presença no Oriente Médio, considerando a atual retirada de suas Forças do iraque e aquela que está prevista para ocorrer no Afeganistão. Além disso, é improvável que a frágil condição desses Estados depois da saída dos EUA melhore a credibilidade deste, especialmente quando se considera o elevado grau de sacrifício que foi necessário para atingir o que foi realizado. A influência do irã já está crescendo na Turquia, na Síria e no líbano e teme-se, cada vez mais, que isso venha a ocorrer em outros países, especialmente depois das revoltas de 2011 contra os velhos chefes de Estado árabes na Tunísia e no Egito. A questão é se os Estados Unidos serão capazes de manter seu poder e ampliar sua credibilidade na região utilizando formas diferentes das que o país adotou no passado, isto é, sem depender de intervenções militares de larga escala, Forças terrestres e destinação de grandes montantes de verbas para a assistência econômica. É improvável que o povo estadunidense apoie compromissos tão custosos, dadas as atuais condições econômicas de seu próprio país. A estratégia de negociar com as nações na periferia do irã — cortejar a Síria, o líbano e a Turquia, para afastá-las de sua influência, isolando-o e induzindo-o a mudar de rumo — não parece estar funcionando. Uma alternativa melhor que atuar na periferia do irã a fim de afetá-lo em sua essência é lidar diretamente com ele de algum modo. O melhor, mas menos provável, seria que as negociações contínuas e o diálogo diplomático funcionassem. As sanções também poderiam levar aos mesmos resultados, embora sejam lentas, na melhor das hipóteses. Talvez esteja próximo o dia em que o irã testará suas primeiras armas nucleares. Talvez também devamos considerar opções militares. independentemente da opção adotada, o êxito ou fracasso do curso que seguirmos determinará a credibilidade dos EUA no futuro próximo, de forma significativa. isso, por sua vez, afetará consideravelmente a capacidade de o país levar a cabo aquilo que entende como sendo sua responsabilidade no âmbito mundial e de cumprir seus compromissos no exterior.MR RefeRências 1. CUNNiNGHAM, Kathleen Gallagher. “Threats, Promises, and Credibility in international relations”, versão preliminar de trabalho elaborado para o congresso Journeys in World Politics 2008, University of iowa, disponível em: <http://www.saramitchell.org/cunningham.pdf>, citado com a autorização do autor. 2. MCFArlANE, robert C. “From Beirut to 9/11”, The New York Times, 22 October 2008. 3. 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